First Nation of Nacho Nyak Dun c. Yukon

First Nation of Nacho Nyak Dun c. Yukon
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2017-12-01
Référence neutre
2017 CSC 58
Recueil
[2017] 2 RCS 576
Numéro de dossier
36779
Juges
McLachlin, Beverley; Abella, Rosalie Silberman; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Wagner, Richard; Gascon, Clément; Côté, Suzanne; Brown, Russell; Rowe, Malcolm
En appel de
Yukon
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 36779
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : First Nation of Nacho Nyak Dun c. Yukon, 2017 CSC 58, [2017] 2 R.C.S. 576
Appel entendu : 22 mars 2017
Jugement rendu : 1er décembre 2017
Dossier : 36779
Entre :
First Nation of Nacho Nyak Dun, Tr’ondëk Hwëch’in, Yukon Chapter-Canadian Parks and Wilderness Society, Yukon Conservation Society, Gill Cracknell, Karen Baltgailis et Vuntut Gwitchin First Nation
Appelantes
et
Gouvernement du Yukon
Intimé
- et -
Procureur général du Canada, Gwich’in Tribal Council et Council of Yukon First Nations
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Wagner, Gascon, Côté, Brown et Rowe
Motifs de jugement :
(par. 1 à 64)
La juge Karakatsanis (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Abella, Moldaver, Wagner, Gascon, Côté, Brown et Rowe)
First Nation of Nacho Nyak Dun c. Yukon, 2017 CSC 58, [2017] 2 R.C.S. 576
First Nation of Nacho Nyak Dun,
Tr’ondëk Hwëch’in,
Yukon Chapter‑Canadian Parks and Wilderness Society,
Yukon Conservation Society,
Gill Cracknell,
Karen Baltgailis et
Vuntut Gwitchin First Nation Appelantes
c.
Gouvernement du Yukon Intimé
et
Procureur général du Canada,
Gwich’in Tribal Council et
Council of Yukon First Nations Intervenants
Répertorié : First Nation of Nacho Nyak Dun c. Yukon
2017 CSC 58
No du greffe : 36779.
2017 : 22 mars; 2017 : 1er décembre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Wagner, Gascon, Côté, Brown et Rowe.
en appel de la cour d’appel du yukon
Droit des Autochtones — Droits issus de traités — Revendications territoriales — Honneur de la Couronne — Ententes définitives sur les revendications territoriales conclues entre les gouvernements fédéral et territorial et les Premières Nations prévoyant un processus de consultation et de collaboration pour l’élaboration de plans d’aménagement du territoire — Modifications proposées par le Yukon en dérogation au processus envisagé dans les ententes définitives — Rôle des tribunaux dans le règlement des conflits que suscite la mise en œuvre des traités modernes — Les ententes définitives autorisent‑elles le Yukon à approuver son plan? — Réparation appropriée lorsque le gouvernement ne respecte pas une obligation que prévoit un traité moderne.
L’Accord‑cadre définitif, un accord monumental qui ouvre la voie à la conclusion de traités modernes au Yukon, établit pour l’aménagement du territoire dans les régions un processus de collaboration qui a été adopté dans des ententes modernes sur les revendications territoriales conclues entre le Yukon, le Canada et les Premières Nations appelantes. Ces ententes définitives reconnaissent les territoires traditionnels des Premières Nations dans la partie du bassin hydrographique de la rivière Peel située au Yukon et reconnaissent leur droit de participer à la gestion des ressources publiques de cette région. La Commission d’aménagement du bassin hydrographique de la rivière Peel a été établie en 2004 en vue de l’élaboration d’un plan régional d’aménagement du territoire pour cette région. En 2009, après des recherches et des consultations qui ont duré des années, la Commission a enclenché le mécanisme d’approbation du plan d’aménagement du territoire en présentant au Yukon et aux Premières Nations touchées le plan qu’elle recommandait pour l’aménagement de la région du bassin hydrographique de la rivière Peel. Vers la fin du processus d’approbation, après la publication de la version définitive du plan d’aménagement recommandé par la Commission, le Yukon a proposé et adopté un plan définitif qui comportait des changements importants en vue de rendre la région plus accessible et d’accroître sa mise en valeur.
Les appelantes ont sollicité des ordonnances annulant le plan du Yukon et enjoignant au Yukon de reprendre la deuxième consultation requise par l’art. 11.6.3.2 des ententes définitives. Les appelantes ont également sollicité des ordonnances limitant le pouvoir du Yukon de modifier ou de rejeter à l’avenir la version définitive du plan recommandé. Le juge de première instance a déclaré que le Yukon ne s’était pas conformé au processus énoncé dans les ententes définitives et il a annulé la deuxième consultation menée par le Yukon ainsi que son plan. Il a conclu qu’en apportant des changements qui n’avaient pas été présentés à la Commission, le Yukon n’avait pas régulièrement mené la deuxième consultation et que les changements apportés à la version définitive du plan recommandé n’étaient pas valides. La Cour d’appel du Yukon a fait droit à l’appel en partie et annulé la partie de l’ordonnance du juge de première instance renvoyant les parties à la deuxième série de consultations. La Cour d’appel a conclu que le Yukon n’avait pas exercé régulièrement son droit de proposer des modifications au plan recommandé et elle a renvoyé les parties à l’étape antérieure du processus à laquelle le Yukon pourrait validement articuler ses priorités. Devant notre Cour, les parties reconnaissent que le Yukon ne s’est pas conformé au mécanisme d’approbation du plan d’aménagement du territoire énoncé dans les ententes définitives. Cependant, elles ne s’entendent pas sur la raison pour laquelle l’adoption de son plan définitif par le Yukon est invalide et sur la réparation qui s’impose.
Arrêt : Le pourvoi est accueilli en partie. L’ordonnance du juge de première instance annulant la décision du Yukon d’approuver son plan est confirmée. Les parties sont renvoyées à l’étape prévue à l’art. 11.6.3.2 du processus. Les autres parties de l’ordonnance du juge de première instance sont annulées.
La présente instance participe davantage d’une demande de révision judiciaire de la décision du Yukon d’approuver son plan d’aménagement du territoire. Dans le cadre d’une révision judiciaire relative à la mise en œuvre des traités modernes, les tribunaux devraient simplement déterminer si la décision contestée est légale, au lieu de surveiller étroitement la conduite des parties à chaque étape de leur relation établie par traité. La réconciliation exige souvent des tribunaux une certaine retenue. Ces derniers devraient généralement laisser aux parties la possibilité de gérer ensemble et de régler leurs différends. Cependant, pour assurer le respect de la Constitution, la retenue dont font preuve les tribunaux ne doit pas s’exercer au détriment d’un examen adéquat de la conduite de la Couronne. Aux termes de l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 , les traités modernes sont des documents constitutionnels, et le rôle des tribunaux est essentiel pour assurer la sauvegarde des droits qui y sont inscrits.
Les dispositions du chapitre 11 des ententes définitives, qui prévoient le processus d’aménagement du territoire, doivent être interprétées à la lumière des principes d’interprétation des traités modernes. Comparativement aux traités historiques, les traités modernes sont des documents détaillés et il faut faire preuve de retenue à l’égard de leur libellé. Porter une grande attention au libellé des traités modernes signifie qu’il faut interpréter la disposition en cause à la lumière du texte du traité dans son ensemble et des objectifs du traité. Les tribunaux doivent faire preuve de retenue à l’égard des dispositions d’un traité moderne, mais toujours sous réserve des limitations constitutionnelles comme le principe de l’honneur de la Couronne.
Le droit du Yukon de modifier la version définitive d’un plan recommandé est prévu à l’art. 11.6.3.2 des ententes définitives. L’esprit et les objectifs du chapitre 11 ainsi que le texte de l’art. 11.6.3.2 montrent que cette disposition permet au Yukon d’apporter à la version définitive du plan recommandé des modifications qui sont conformes à celles qu’il a proposées plus tôt dans le processus, ou qui tiennent compte des réalités nouvelles. Comme les modifications sont, par définition, des changements mineurs ou partiels, l’art. 11.6.3.2 n’autorise pas le Yukon à changer en profondeur la version définitive du plan recommandé d’une manière qui reviendrait, dans les faits, à la rejeter. Le pouvoir de modifier (ou d’approuver ou de rejeter) prévu à l’art. 11.6.3.2 est aussi assujetti à une « consultation » préalable. Afin de se conformer à la définition rigoureuse de ce mot dans les ententes définitives, le Yukon doit donner aux parties touchées un avis suffisamment détaillé pour leur permettre de répondre aux modifications qu’il propose d’apporter à la version définitive d’un plan recommandé; il doit ensuite procéder à un examen complet et équitable des positions présentées pendant les consultations avant de décider de sa réponse à la version définitive du plan recommandé. Dans tous les cas, le Yukon peut seulement s’écarter des positions qu’il a adoptées auparavant dans le processus s’il le fait de bonne foi et en conformité avec le principe de l’honneur de la Couronne. Lorsqu’elle exerce les droits que lui confèrent les traités modernes et qu’elle remplit les obligations qui y sont prévues, la Couronne est toujours tenue d’agir dans le respect de l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 .
En l’espèce, le Yukon n’avait pas, en vertu de l’art. 11.6.3.2, le pouvoir d’apporter les changements qu’il a apportés à la version définitive du plan recommandé. Les changements apportés par le Yukon n’étaient ni partiels ni mineurs. Ils ne reposaient pas sur les modifications qu’il avait proposées plus tôt dans le processus et n’avaient pas été apportés pour réagir à des réalités nouvelles. Les changements apportés par le Yukon à la version définitive du plan recommandé ne respectaient pas le mécanisme d’approbation du plan d’aménagement prévu dans les ententes définitives et sa conduite a dérogé au principe de l’honneur de la Couronne. La décision du Yukon d’approuver son plan doit donc être annulée. L’annulation de cette décision a pour effet de renvoyer les parties à l’étape du mécanisme d’approbation du plan d’aménagement du territoire à laquelle le Yukon peut, après consultation, approuver, rejeter ou modifier la version définitive du plan recommandé, conformément à l’art. 11.6.3.2 des ententes définitives. La Cour d’appel ne pouvait pas renvoyer les parties à une étape antérieure du processus d’aménagement du territoire. Lorsqu’elle a examiné le caractère adéquat de la conduite du Yukon à une étape antérieure du mécanisme d’approbation du plan d’aménagement, même si les Premières Nations n’avaient pas demandé que l’approbation du plan soit annulée pour ce motif, la Cour d’appel s’est immiscée à tort au cœur de la relation constante que le traité établit entre le Yukon et les Premières Nations. Le Yukon doit subir les conséquences de son omission d’agir de façon diligente pour faire valoir ses intérêts et exercer son droit de proposer régulièrement au plan recommandé des modifications en matière d’accès et de mise en valeur. Il ne peut se servir de la présente instance pour se créer une nouvelle occasion d’exercer un droit qu’il a choisi de ne pas exercer au moment opportun.
Jurisprudence
Arrêts mentionnés : Beckman c. Première nation de Little Salmon/Carmacks, 2010 CSC 53, [2010] 3 R.C.S. 103; R. c. Van der Peet, [1996] 2 R.C.S. 507; Delgamuukw c. Colombie‑Britannique, [1997] 3 R.C.S. 1010; Clyde River (Hameau) c. Petroleum Geo‑Services Inc., 2017 CSC 40, [2017] 1 R.C.S. 1069; Québec (Procureur général) c. Moses, 2010 CSC 17, [2010] 1 R.C.S. 557; Manitoba Metis Federation Inc. c. Canada (Procureur général), 2013 CSC 14, [2013] 1 R.C.S. 623; Première nation crie Mikisew c. Canada (Ministre du Patrimoine canadien), 2005 CSC 69, [2005] 3 R.C.S. 388; Nation haïda c. Colombie‑Britannique (Ministre des Forêts), 2004 CSC 73, [2004] 3 R.C.S. 511; Chandler c. Alberta Association of Architects, [1989] 2 R.C.S. 848; Little Narrows Gypsum Co. c. Labour Relations Board (Nova Scotia) (1977), 24 N.S.R. (2d) 406.
Lois et règlements cités
Loi constitutionnelle de 1982, art. 35 .
Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, c. I‑21, art. 12 .
Loi sur le règlement des revendications territoriales des premières nations du Yukon, L.C. 1994, c. 34, art. 6(1) , 8 .
Règles de procédure, Y.D. 2009/65, règle 54.
Traités et ententes
Accord‑cadre définitif entre le gouvernement du Canada, le Conseil des Indiens du Yukon et le gouvernement du Yukon (1993).
Entente définitive de la Première Nation des Gwitchin Vuntut conclue par le gouvernement du Canada, la Première Nation des Gwitchin Vuntut et le gouvernement du Yukon (1993).
Entente définitive de la Première Nation des Nacho Nyak Dun conclue par le gouvernement du Canada, la Première Nation des Nacho Nyak Dun et le gouvernement du Yukon (1993).
Entente définitive des Tr’ondëk Hwëch’in conclue par le gouvernement du Canada, les Tr’ondëk Hwëch’in et le gouvernement du Yukon (1998).
Entente sur la revendication territoriale globale entre Sa Majesté du chef du Canada et les Gwich’in représentés par le Conseil tribal des Gwich’in (1992).
Doctrine et autres documents cités
Brown, Donald J. M., and John M. Evans, with the assistance of David Fairlie. Judicial Review of Administrative Action in Canada, Toronto, Thomson Reuters, 2013 (loose‑leaf updated July 2017, release 2).
Canada. Commission royale sur les peuples autochtones. Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones, vol. 2, Une relation à redéfinir, Ottawa, La Commission, 1996.
Council for Yukon Indians. Together Today for our Children Tomorrow, Brampton (Ont.), Charters Publishing, 1977.
Grand Robert de la langue française, 2e éd. dirigée par Alain Rey, Paris, Le Robert, 2001, « modifier ».
Jai, Julie. « The Interpretation of Modern Treaties and the Honour of the Crown : Why Modern Treaties Deserve Judicial Deference » (2010), 26 R.N.D.C. 25.
Newman, Dwight. « Contractual and Covenantal Conceptions of Modern Treaty Interpretation » (2011), 54 S.C.L.R. (2d) 475.
Oxford English Dictionary (en ligne : http://www.oed.com), « modify » (version archivée : http://www.scc-csc.ca/cso-dce/2017SCC-CSC58_1_eng.pdf).
Régimbald, Guy. Canadian Administrative Law, 2nd ed., Markham (Ont.), LexisNexis, 2015.
Stuart, Barry. « The Potential of Land Claims Negotiations for Resolving Resource‑use Conflicts », in Monique Ross and John Owen Saunders, eds., Growing Demands on a Shrinking Heritage : Managing Resource‑use Conflicts, Calgary, Institut canadien du droit des ressources, 1992, 129.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Yukon (le juge en chef Bauman et les juges Smith et Goepel), 2015 YKCA 18, 379 B.C.A.C. 78, 654 W.A.C. 78, 95 C.E.L.R. (3d) 187, [2016] 1 C.N.L.R. 73, [2015] Y.J. No. 80 (QL), 2015 CarswellYukon 81 (WL Can.), qui a accueilli en partie l’appel d’une décision du juge Veale, 2014 YKSC 69, 91 C.E.L.R. (3d) 286, [2015] 1 C.N.L.R. 81, [2014] Y.J. No. 85 (QL), 2014 CarswellYukon 102 (WL Can.). Pourvoi accueilli en partie.
Thomas R. Berger, c.r., Margaret D. Rosling et Micah S. Clark, pour les appelantes.
John B. Laskin, John A. Terry, Nick Kennedy et Mark Radke, pour l’intimé.
John S. Tyhurst, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Jeff Langlois et David Wright, pour l’intervenant Gwich’in Tribal Council.
Lino Bussoli et Tammy Shoranick, pour l’intervenant Council of Yukon First Nations.
Version française du jugement de la Cour rendu par
La juge Karakatsanis —
I. Aperçu
[1] En témoignant de l’expression d’un partenariat entre les nations, les traités modernes jouent un rôle crucial dans la réalisation de la réconciliation. Par l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 , ces traités ont pris une place fondamentale dans notre tissu constitutionnel. La négociation de traités modernes et le respect des responsabilités et des droits mutuels qui y sont énoncés peuvent permettre de bâtir une relation renouvelée entre la Couronne et les peuples autochtones (Beckman c. Première nation de Little Salmon/Carmacks, 2010 CSC 53, [2010] 3 R.C.S. 103, par. 10; Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones, vol. 2, Une relation à redéfinir (1996), p. 3, 12, 44-46 et 63). Le présent pourvoi fait ressortir le rôle des tribunaux dans le règlement des conflits qui surviennent dans la mise en œuvre des traités modernes.
[2] L’Accord‑cadre définitif (ACD) est un accord monumental qui ouvre la voie à la conclusion de traités modernes au Yukon. Il établit pour l’aménagement du territoire dans les régions un processus de collaboration qui a été adopté dans des ententes modernes sur les revendications territoriales conclues entre le Yukon, le Canada et des Premières Nations. Pendant près de 10 ans, le Yukon et les Premières Nations touchées ont participé au processus énoncé dans ces ententes dans le but d’élaborer un plan régional d’aménagement du territoire pour le bassin hydrographique de la rivière Peel. Vers la fin du processus d’approbation, après la publication de la version définitive du plan d’aménagement recommandé par la Commission indépendante pour le bassin hydrographique de la rivière Peel, le Yukon a proposé et adopté un plan définitif qui comportait des changements importants en vue de rendre la région plus accessible et d’accroître sa mise en valeur.
[3] Devant notre Cour, les parties ont souscrit à l’opinion des juridictions inférieures selon laquelle le Yukon ne s’était pas conformé au mécanisme d’approbation du plan d’aménagement du territoire énoncé dans les ententes définitives. Cependant, elles ne s’entendent pas sur la raison pour laquelle l’adoption de son plan définitif par le Yukon est invalide et sur la réparation qui s’impose.
[4] À mon avis, la présente instance participe davantage d’une révision judiciaire de la décision du Yukon d’approuver son plan d’aménagement du territoire. Dans le cadre d’une révision judiciaire relative à la mise en œuvre des traités modernes, les tribunaux devraient simplement déterminer si la décision contestée est légale, au lieu de surveiller étroitement la conduite des parties à chaque étape de leur relation établie par traité. La réconciliation exige souvent des tribunaux une certaine retenue. Ces derniers devraient généralement laisser aux parties la possibilité de gérer ensemble et de régler leurs différends.
[5] Le présent pourvoi met en cause l’étendue du pouvoir du Yukon de « modifier » la version définitive d’un plan d’aménagement recommandé qui s’applique aux terres non visées par un règlement. À mon avis, l’art. 11.6.3.2 des ententes définitives permet au Yukon d’apporter à la version définitive du plan recommandé des modifications qui (1) sont conformes à celles qu’il a proposées plus tôt dans le processus, ou qui (2) tiennent compte des réalités nouvelles. Comme les modifications sont, par définition, des changements mineurs ou partiels, l’art. 11.6.3.2 n’autorise pas le Yukon à changer en profondeur la version définitive du plan recommandé d’une manière qui reviendrait, dans les faits, à la rejeter. Dans tous les cas, le Yukon ne peut s’écarter des positions qu’il a prises plus tôt dans le processus que s’il agit de bonne foi et en conformité avec le principe de l’honneur de la Couronne.
[6] Je conclus que le Yukon n’avait pas le pouvoir d’apporter les changements importants qu’il a apportés à la version définitive du plan recommandé et que le juge de première instance a donc eu raison d’annuler la décision du Yukon d’approuver son plan. L’annulation de cette décision a eu pour effet de renvoyer les parties à l’étape du mécanisme d’approbation du plan d’aménagement du territoire à laquelle le Yukon pouvait, après consultation, « approuve[r], reje[ter] ou modifie[r] » la version définitive du plan recommandé, conformément à l’art. 11.6.3.2 des ententes définitives. La Cour d’appel a commis une erreur en renvoyant les parties à une étape antérieure du mécanisme. Je suis en conséquence d’avis d’accueillir le pourvoi en partie. L’ordonnance du juge de première instance annulant la décision d’approuver le plan est confirmée. Puisqu’aucune autre directive judiciaire n’était nécessaire, les autres parties des ordonnances du juge de première instance sont annulées.
A. Les ententes définitives
[7] L’Accord‑cadre définitif, ainsi que les ententes définitives particulières qui prévoient sa mise en œuvre, sont le fruit de négociations qui ont duré des dizaines d’années « entre des parties qui sont averties et disposent de ressources importantes » (Little Salmon, par. 9). Les traités modernes en cause sont les ententes définitives de la First Nation of Nacho Nyak Dun, des Tr’ondëk Hwëch’in et de la Vuntut Gwitchin First Nation. Un Accord transfrontalier du Yukon, signé par le Gwich’in Tribal Council pour le compte des Tetlit Gwich’in, est également en cause dans la présente affaire.
[8] L’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 reconnaît et confirme les droits existants — ancestraux et issus de traités — des peuples autochtones du Canada, lesquels comprennent les droits existants issus d’accords sur des revendications territoriales. Selon le par. 6(1) de la Loi sur le règlement des revendications territoriales des premières nations du Yukon, L.C. 1994, c. 34 , un accord définitif ou transfrontalier du Yukon constitue en fait un accord sur des revendications territoriales au sens de l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 (voir également l’art. 2.2.1 de l’ACD). Ces accords jouissent par conséquent de la protection constitutionnelle garantie à l’art. 35 .
[9] L’ACD présente une méthode unique de négociation des traités modernes. Il est conçu de manière à s’appliquer à toutes les ententes définitives, mais chaque entente peut comporter des dispositions spécifiques à chaque Première Nation (art. 2.1.3). L’ACD n’a pas pour effet de créer des droits légaux ou de porter atteinte à de tels droits (art. 2.1.2), mais une Première Nation du Yukon peut, en vertu d’une entente définitive, céder ses droits ancestraux contre des droits définis par traités (Little Salmon, par. 9).
[10] L’ACD est un modèle à suivre sur la voie de la réconciliation. Ce cadre établit des institutions d’autonomie gouvernementale et de gestion des terres et des ressources. Les ententes définitives conclues dans le cadre de l’ACD doivent favoriser chez les signataires une relation à long terme harmonieuse et empreinte de respect mutuel (voir Little Salmon, par. 8 et 10). Ainsi, les ententes définitives règlent les griefs du passé, tout en se tournant vers l’avenir[1].
[11] L’ACD établit, relativement aux terres désignées dans chaque entente définitive, un processus d’aménagement du territoire dont la mise en œuvre est prévue dans les ententes définitives. Celles‑ci, ainsi que l’accord transfrontalier, reconnaissent les territoires traditionnels des Premières Nations touchées dans la partie du bassin hydrographique de la rivière Peel située au Yukon, et reconnaissent également le droit de ces Premières Nations de participer à la gestion des ressources publiques de cette région.
B. Le bassin hydrographique de la rivière Peel
[12] La région d’aménagement du bassin hydrographique de la rivière Peel, située dans le nord du Yukon, s’étend sur presque 68 000 kilomètres carrés. Il s’agit de l’un des plus grands bassins hydrographiques sauvages intacts en Amérique du Nord. Son paysage offre [traduction] « des montagnes escarpées et des terres basses de forêts de la taïga ». L’écosystème se caractérise par la richesse de ses ressources hydriques et par l’abondance et la diversité de ses ressources halieutiques, fauniques et végétales. Ce caractère sauvage n’est presque pas touché par le développement contemporain — personne ne réside en permanence dans la région du bassin et il y a peu de routes. Son écosystème étant intact, le bassin hydrographique soutient les activités traditionnelles des Premières Nations.
[13] Bien qu’il y ait relativement peu d’activités d’aménagement des terres dans le bassin actuellement, celui‑ci présente des possibilités de développement économique. L’utilisation des ressources renouvelables du bassin est encore faible; elle comporte notamment des utilisations traditionnelles des terres, des activités de tourisme en milieu sauvage, de loisir et de piégeage, et des pourvoiries de chasse au gros gibier. Le développement de son potentiel en ressources non renouvelables, notamment l’exploration minérale, pétrolière et gazière, suscite de plus en plus d’intérêt. Ces différentes utilisations ne sont pas nécessairement toutes compatibles. Conscientes de cette réalité, les parties ont créé un processus de gestion de l’aménagement du territoire dans le bassin hydrographique de la rivière Peel.
C. Le processus d’aménagement du territoire dans le bassin hydrographique de la rivière Peel
[14] Le chapitre 11 de l’ACD établit, pour l’élaboration de plans régionaux d’aménagement du territoire, un processus qui assure aux Premières Nations une participation véritable à la gestion des ressources publiques des terres visées ou non par un règlement (Little Salmon, par. 9). L’expression « terre visée par le règlement » s’entend d’une terre détenue par une Première nation du Yukon. Chacune des ententes définitives intègre, sans aucune modification, les dispositions du chapitre 11 de l’ACD, y compris les dispositions qui prévoient le mécanisme d’approbation des plans d’aménagement du territoire (art. 11.6.0).
[15] Le Yukon et les Premières Nations touchées ont convenu que le Conseil d’aménagement du territoire du Yukon établisse en 2004 la Commission d’aménagement du bassin hydrographique de la rivière Peel en vue de l’élaboration d’un plan régional d’aménagement du territoire dans la partie de ce bassin située au Yukon. Le plan doit prévoir l’aménagement de toutes les terres, qu’elles soient ou non visées par un règlement. Conformément au chapitre 11 des ententes définitives, les membres de la Commission ont été nommés à la fois par le Yukon, les Premières Nations et les deux parties conjointement.
[16] Tout au long du processus d’aménagement du territoire, la Commission a consulté de manière approfondie des intéressés, des experts et le public, et elle a publié différents rapports qui l’éclairent dans l’élaboration du plan recommandé.
[17] En 2009, après des recherches et des consultations qui ont duré plus de quatre ans, la Commission a enclenché le mécanisme d’approbation du plan d’aménagement du territoire en présentant au Yukon et aux Premières Nations touchées le plan qu’elle recommandait pour l’aménagement de la région du bassin hydrographique de la rivière Peel (art. 11.6.1). Ce mécanisme est précisé aux art. 11.6.1 à 11.6.5.2 du chapitre 11, lesquels sont reproduits à l’annexe des présents motifs.
[18] Après consultation, le Yukon devait approuver ou rejeter la partie du plan applicable aux terres non visées par un règlement, ou y proposer des modifications (art. 11.6.2). Si le Yukon choisissait de rejeter le plan ou de proposer des modifications, il devait fournir ses motifs par écrit (art. 11.6.3). Les Premières Nations ont des droits et des responsabilités semblables en ce qui a trait à la partie du plan recommandé qui s’applique aux terres visées par un règlement (art. 11.6.4 et 11.6.5).
[19] Avant de procéder à la consultation sur le plan recommandé tel que prévu à l’art. 11.6.2, le Yukon a rencontré les Premières Nations touchées et en 2010, ils ont signé un protocole d’entente. Ce protocole d’entente énonçait l’intention des parties de coordonner la préparation de leurs réponses au plan recommandé, de consulter ensemble les collectivités et de tenter d’arriver à un consensus sur le plan. En janvier 2011, les parties ont signé un deuxième protocole d’entente, dont les modalités étaient semblables à celles du protocole d’entente de 2010, en prévision de la deuxième série de consultations.
[20] Une réponse conjointe de toutes les parties au plan recommandé par la Commission, requise par le protocole d’entente de 2010, ainsi qu’une réponse des Premières Nations touchées, ont été présentées à la Commission en février 2011. Quelques jours plus tard, le Yukon a transmis sa propre réponse écrite à la Commission.
[21] Dans sa réponse écrite, le Yukon proposait trois modifications précises au plan recommandé, lesquelles étaient similaires à celles énoncées dans la réponse conjointe. En outre, le Yukon a fait deux observations pour exprimer son intérêt d’avoir un plan offrant davantage de possibilités d’accès et de mise en valeur :
[traduction]
1. Réexaminer les valeurs de conservation, l’utilisation des ressources non consommables et la mise en valeur des ressources en vue d’obtenir un plan plus équilibré.
2. Élaborer relativement à l’accès des possibilités qui reflètent les différentes valeurs liées à la conservation, au tourisme et aux ressources partout dans la région.
(Lettre du ministre de l’Énergie, des Mines et des Ressources, en date du 21 février 2011; d.a., vol. VII, p. 84)
[22] La Commission était tenue d’examiner à nouveau le plan recommandé en tenant compte de la réponse écrite du Yukon (art. 11.6.3.1). Selon la Commission, les points relatifs à la mise en valeur et à l’accès n’étaient pas suffisamment détaillés pour qu’elle en tienne compte dans l’élaboration de la version définitive du plan recommandé; ils exprimaient simplement le souhait général du Yukon et ne constituaient pas des « modifications proposées ». La Commission a examiné à nouveau son plan recommandé en tenant compte de la réponse conjointe, de celle des Premières Nations et de celle du Yukon, y compris des trois modifications particulières proposées, et elle a présenté en juillet 2011 la version définitive du plan recommandé.
[23] Le Yukon a mis du temps à y répondre, et quand il a répondu, il ne s’est pas conformé au protocole d’entente conclu en janvier 2011. En février 2012, le ministre de l’Énergie, des Mines et des Ressources a publié un communiqué dans lequel il exposait huit principes directeurs devant servir de guide à l’égard de ses « modifications » à la version définitive du plan recommandé. Dans les jours qui ont suivi, les Premières Nations ont exprimé leur opposition, affirmant que le Yukon ne pouvait modifier la version définitive du plan recommandé qu’en conformité avec les modifications déjà proposées. Le Yukon a répondu qu’il s’était conformé de bonne foi au processus et qu’il agissait dans les limites de son pouvoir. Plusieurs mois plus tard, le Yukon a proposé un nouveau régime de désignation pour l’utilisation du territoire. Les Premières Nations s’y sont opposées en faisant valoir que ce nouveau régime équivalait au rejet du processus d’aménagement du territoire énoncé dans les ententes définitives. En réponse, le Yukon a exposé son point de vue selon lequel le Yukon et les Premières Nations avaient chacun le « pouvoir ultime » d’approuver, de rejeter ou de modifier la partie de la version définitive du plan recommandé qui s’applique aux terres qui relèvent de leur responsabilité.
[24] Le Yukon a ensuite entrepris de tenir la deuxième consultation prévue à l’art. 11.6.3.2. Il l’a menée seul, sans la participation concertée des Premières Nations prévue dans le protocole d’entente de 2011.
[25] En octobre 2013, le Yukon a transmis aux Premières Nations touchées une lettre résumant les « modifications » qu’il entendait apporter à la version définitive du plan recommandé. Les changements visaient à accroître la mise en valeur de la région et l’accès à celle‑ci. Plus tard au cours du même mois, les Premières Nations se sont encore une fois opposées à cette position, affirmant qu’elle était contraire au processus énoncé dans les ententes définitives. En janvier 2014, le Yukon a approuvé son plan d’aménagement du territoire applicable aux terres non visées par un règlement dans le bassin hydrographique de la rivière Peel (art. 11.6.3.2).
[26] Ce qui a donné lieu à la présente instance. Les appelantes, First Nation of Nacho Nyak Dun, Tr’ondëk Hwëch’in, Yukon Chapter‑Canadian Parks and Wilderness Society, Yukon Conservation Society, Gill Cracknell et Karen Baltgailis, ont sollicité un jugement déclarant que le Yukon n’avait pas mené la deuxième consultation comme il était tenu de le faire en vertu de l’art. 11.6.3.2, ainsi que des ordonnances annulant le plan du Yukon et enjoignant au Yukon de reprendre la deuxième consultation. Les appelantes ont également sollicité des ordonnances limitant le pouvoir du Yukon de modifier ou de rejeter à l’avenir la version définitive du plan recommandé. La Vuntut Gwitchin First Nation n’était pas partie à l’action à l’origine, mais elle a été ajoutée à titre d’intimée dans l’appel devant la Cour d’appel.
II. Décisions des juridictions inférieures
[27] En première instance, le juge Veale a déclaré que le Yukon ne s’était pas conformé au processus énoncé dans les ententes définitives et il a annulé la deuxième consultation menée par le Yukon ainsi que son plan (2014 YKSC 69, [2015] 1 C.N.L.R. 81). Il a conclu que le Yukon, en apportant des changements qui n’avaient pas été présentés à la Commission, n’avait pas régulièrement mené la deuxième consultation et que les changements apportés à la version définitive du plan recommandé n’étaient pas valides.
[28] Suivant son interprétation du processus prévu au chapitre 11, le juge de première instance a conclu que le Yukon ne peut apporter à la version définitive du plan recommandé (conformément à l’art. 11.6.3.2) que des modifications basées sur celles qu’il avait proposées relativement au plan recommandé (conformément à l’art. 11.6.2), et que le Yukon ne peut pas rejeter en totalité la version définitive du plan recommandé s’il a proposé des modifications au plan recommandé. Le juge a donc ordonné au Yukon de reprendre la deuxième consultation, puis d’approuver la version définitive du plan recommandé ou de la modifier en fonction des modifications qu’il avait déjà proposées.
[29] Le juge en chef Bauman, s’exprimant au nom des juges Smith et Goepel de la Cour d’appel du Yukon (2015 YKCA 18, [2016] 1 C.N.L.R. 73), a fait droit à l’appel en partie et annulé la partie de l’ordonnance du juge de première instance renvoyant les parties à la deuxième série de consultations. La Cour d’appel a conclu que le Yukon n’avait pas exercé régulièrement son droit de proposer des modifications au plan recommandé et a renvoyé les parties à l’étape du processus à laquelle le Yukon pouvait remédier à ce manquement (art. 11.6.2). À l’instar du juge de première instance, la Cour d’appel a estimé que le pouvoir du Yukon de modifier la version définitive du plan recommandé se limitait aux modifications qu’il avait déjà proposé d’apporter au plan recommandé. Elle a toutefois écarté l’interprétation que le juge de première instance avait faite de l’étendue du pouvoir du Yukon de rejeter une version définitive du plan recommandé et a conclu que ce pouvoir était vaste.
III. Analyse
[30] Les appelantes plaident que le pouvoir du Yukon de modifier une version définitive du plan recommandé, prévu à l’art. 11.6.3.2, se limite aux modifications qui sont conformes à celles qu’il avait proposé d’apporter au plan recommandé. Le juge de première instance leur a donné raison. Au procès et devant la Cour d’appel, le Yukon a plaidé qu’il pouvait à son gré modifier la version définitive du plan recommandé. Devant notre Cour, le Yukon reconnaît avoir dérogé aux ententes définitives et que l’approbation de son plan définitif est invalide. Cependant, il convient avec la Cour d’appel que la réparation appropriée consiste à renvoyer les parties à l’étape antérieure du mécanisme d’approbation à laquelle il peut proposer des modifications au plan recommandé (art. 11.6.2). Par contre, les Premières Nations sont d’accord avec le juge de première instance pour dire que l’affaire devrait être renvoyée à l’étape prévue à l’art. 11.6.3.2.
[31] Le présent pourvoi soulève les questions suivantes :
a) Quel rôle sied au tribunal dans la présente instance?
b) L’article 11.6.3.2 des ententes définitives autorisait‑il le Yukon à approuver son plan?
c) Quelle est la réparation appropriée?
A. Le rôle qui sied au tribunal dans la présente instance
[32] La nature de la présente instance aide à déterminer le rôle que doit jouer le tribunal dans le règlement de ce différend. Comme le démontrent les réparations sollicitées par les Premières Nations et les pouvoirs énoncés à l’art. 8 de la Loi sur le règlement des revendications territoriales des premières nations du Yukon , la présente instance participe davantage d’une demande de révision judiciaire de la décision du Yukon d’approuver son plan d’aménagement du territoire. Les Premières Nations ont affirmé que l’approbation par le Yukon de son plan d’aménagement ne respectait pas les dispositions des ententes définitives relatives à l’approbation des plans d’aménagement du territoire et elles ont demandé au juge de première instance d’annuler le plan pour cette raison. Ce type de réparation peut être accordé dans le cadre d’une révision judiciaire (art. 54 des Règles de procédure, Y.D. 2009/65; voir aussi les motifs de première instance, par. 167). Le rôle du tribunal consiste simplement à déterminer la légalité de la décision contestée. Dans le cadre d’une révision judiciaire, il n’appartient pas au tribunal d’évaluer la légalité de chaque décision antérieure à la décision contestée.
[33] Quoi qu’il en soit, le rôle que doit jouer le tribunal dans la présente instance tient au fait que le différend survient dans le contexte de la mise en œuvre des traités modernes. Ces traités visent à renouveler la relation entre les peuples autochtones et la Couronne afin qu’ils soient des partenaires égaux (voir Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones, p. 3, 12 et 44-46; voir aussi Little Salmon, par. 10). En réglant les différends que font naître les traités modernes, les tribunaux doivent généralement laisser aux parties la possibilité de gérer ensemble et de concilier leurs différences. Certes, la réconciliation exige souvent une certaine retenue de la part des tribunaux (voir R. c. Van der Peet, [1996] 2 R.C.S. 507, par. 313, la juge McLachlin, dissidente, mais pas sur ce point; Delgamuukw c. Colombie‑Britannique, [1997] 3 R.C.S. 1010, par. 186, le juge en chef Lamer; Clyde River (Hamlet) c. Petroleum Geo‑Services Inc., 2017 CSC 40, [2017] 1 R.C.S. 1069, par. 24). Il n’appartient pas aux tribunaux de surveiller étroitement la conduite des parties à chaque étape de leur relation établie par traité. Cette approche reconnaît la nature sui generis des traités modernes qui, comme ceux en l’espèce, peuvent énoncer en des termes précis une relation de gouvernance axée sur la collaboration.
[34] Cela étant dit, aux termes de l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 , les traités modernes sont des documents constitutionnels, et le rôle des tribunaux est essentiel pour assurer la sauvegarde des droits qui y sont inscrits. En conséquence, pour assurer le respect de la Constitution, la retenue dont font preuve les tribunaux ne doit pas s’exercer au détriment d’un examen adéquat de la conduite de la Couronne.
B. L’article 11.6.3.2 des ententes définitives n’autorisait pas le Yukon à approuver son plan
[35] Je suis d’accord avec les parties et les juridictions inférieures pour dire que les changements apportés par le Yukon à la version définitive du plan recommandé ne respectaient pas le mécanisme d’approbation du plan d’aménagement prévu dans les ententes définitives. Cependant, le raisonnement des parties et des juridictions inférieures ainsi que les points sur lesquels ils ont insisté mènent à des conclusions et à des réparation