Martineau c. Comité de discipline de l’Institution de Matsqui

Martineau c. Comité de discipline de l’Institution de Matsqui
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1979-12-13
Recueil
[1980] 1 RCS 602
Juges
Laskin, Bora; Martland, Ronald; Ritchie, Roland Almon; Pigeon, Louis-Philippe; Dickson, Robert George Brian; Beetz, Jean; Estey, Willard Zebedee; Pratte, Yves; McIntyre, William Rogers
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Tribunaux
Contenu de la décision
Cour suprême du Canada
Martineau c. Comité de discipline de l’Institution de Matsqui, [1980] 1 R.C.S. 602
Date: 1979-12-13
Robert Thomas Martineau Appelant;
et
Le Comité de discipline de l’Institution de Matsqui Intimé.
1979: 3 mai; 1979: 13 décembre.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Pigeon, Dickson, Beetz, Estey, Pratte et McIntyre.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL FÉDÉRALE
Compétence—Certiorari—Infraction disciplinaire—Comité de discipline du pénitencier—Détenu condamné à l’unité spéciale de correction—Compétence de la Division de première instance de la Cour fédérale du Canada—Pouvoir discrétionnaire judiciaire—Obligation d’agir équitablement—Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e Supp.), chap. 10, art. 18—Loi sur les pénitenciers, S.R.C 1970, chap. P-6, art. 29—Règlement sur le service des pénitenciers et directives.
Pour une infraction à la discipline considérée «flagrante ou grave», l’appelant, détenu dans un pénitencier fédéral, a été condamné par le Comité intimé à passer 15 jours à l’unité spéciale de correction du pénitencier. Il a présenté une demande de certiorari à la Division de première instance de la Cour fédérale et, en vertu de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, une demande d’examen à la Cour d’appel. Cette dernière demande a été étudiée en premier lieu pendant que l’autre était en suspens. La Cour d’appel fédérale l’a rejetée et cette Cour en a confirmé le rejet à la majorité ([1978] 1 R.C.S. 118).
Après la décision sur la demande d’examen et d’annulation de l’ordonnance de l’intimé en vertu de l’art. 28, les procédures ont repris sur la demande de certiorari en Division de première instance, en vertu de l’art. 18. Les parties ont comparu devant le juge Mahoney qui a rendu une ordonnance portant que la Cour avait compétence ([1978] 1 C.F. 312). Il a conclu que le Comité intimé avait le devoir d’agir équitablement en décidant d’imposer une peine et que la Division de première instance avait compétence pour annuler une telle ordonnance par voie d’un bref de certiorari si elle était d’avis que le tribunal n’avait pas agi équitablement. Cependant, traitant seulement d’un point droit préliminaire relatif à la compétence, il n’avait pas à décider si, vu les faits de l’espèce, l’intimé avait agi d’une façon inéquitable. La Cour d’appel fédérale, qui a accueilli le pourvoi interjeté par le Comité, a procédé sur le fondement que cette Cour avait décidé, dans la demande présentée en vertu de l’art. 28, que la Cour d’appel fédérale n’était pas compétente pour annuler l’ordonnance attaquée au motif que «les déclarations de culpabilité» étaient des décisions de nature administrative qui «n’ [étaient] pas légalement soumises à un processus judiciaire ou quasi judiciaire» au sens de l’art. 28. La Cour d’appel était d’avis qu’il découle de cette décision que «les «déclarations de culpabilité» en cause ne peuvent être attaquées en vertu de l’art. 18 de la Loi sur la Cour fédérale par voie d’un bref de certiorari ou d’un redressement de la nature de celui qu’envisage un tel bref». L’appelant se pourvoit de cette décision devant cette Cour.
Arrêt: Le pourvoi est accueilli.
Les juges Martland, Ritchie, Pigeon, Beetz, Estey et Pratte: La Cour d’appel fédérale a infirmé la décision de la Division de première instance parce qu’elle n’accepte pas que l’on puisse avoir recours au certiorari dans le cas d’une violation de l’obligation d’agir équitablement dans un décision administrative «qui n’est pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire». Elle a dit dans une note en bas de page: «… Toute décision qui n’est pas de nature judiciaire mais qui se rapproche «suffisamment d’une décision de nature judiciaire pour faire l’objet d’un bref de certiorari» constitue, à notre avis, une décision soumise au «processus quasi judiciaire» au sens où l’entend l’article 28.» Cette interprétation n’est pas acceptable.
Dans des procédures pour une infraction disciplinaire relative à un détenu, il ne faut pas faire intervenir les exigences de la procédure judiciaire et, en conséquence, il ne s’agit pas de décisions qui peuvent faire l’objet d’un examen par la Cour d’appel fédérale en vertu de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, recours qui est de la nature d’un droit d’appel. Cependant, cela ne veut pas dire que la Division de première instance ne peut sanctionner l’obligation d’agir équitablement au moyen des recours discrétionnaires mentionnés à l’art. 18 de la Loi sur la Cour fédérale.
L’ordonnance rendue par le juge Mahoney ne porte que sur la compétence de la Division de première instance, non sur la question de savoir si le redressement devrait être accordé dans les circonstances de l’espèce. Cela dépendra de l’exercice du pouvoir discrétionnaire judiciaire et, à cet égard, il sera essentiel de garder à l’esprit les exigences de la discipline carcérale, tout comme il est essentiel de garder à l’esprit les exigences de l’administration efficace de la justice pénale lorsqu’on traite de demandes de certiorari avant le procès. Il est particulièrement important de n’accorder ce redresse- ment que dans des cas d’injustice grave et de bien veiller à ce que ces procédures ne servent pas à retarder le châtiment mérité au point de le rendre inefficace, sinon de l’éviter complètement.
Jurisprudence: Nicholson c. Haldimand-Norfolk Regional Police Commissioners, [1979] 1 R.C.S. 311; R. v. Board of Visitors of Hull Prison, Ex p. St. Germain, [1979] 1 All E.R. 701; Fraser v. Mudge, [1975] 1 W.L.R. 1132, arrêts appliqués; Bates v. Lord Hailsham, [1972] 3 All E.R. 1019; Procureur général de la province de Québec c. Cohen, [1979] 2 R.C.S. 305.
Le juge en chef Laskin et les juges Dickson et McIntyre: Ce pourvoi soulève en termes généraux la question du rôle de surveillance de la Division de première instance de la Cour fédérale sur les comités de discipline dans les pénitenciers canadiens. Il exige aussi l’examen de trois questions connexes d’importance en droit administratif canadien: 1. La compétence d’examen de la Division de première instance et de la Cour d’appel en vertu des art. 18 et 28 de la Loi sur la Cour fédérale respectivement. 2. L’obligation d’agir équitablement—la «doctrine d’équité» anglaise. 3. La portée potentielle, au Canada, du recours de common law qu’est le certiorari.
Aux fins de la Loi sur la Cour fédérale, une distinction a été établie en droit administratif entre l’obligation d’agir de façon judiciaire et l’obligation d’agir équitablement. Bien qu’une obligation d’agir équitablement ne soit pas pertinente à la question de compétence en vertu de l’art. 28, l’art. 18 confère à la Division de première instance de la Cour fédérale le pouvoir d’accorder le recours de common law, le certiorari, auquel on peut recourir en common law chaque fois qu’un organisme public a le pouvoir de trancher une question touchant aux droits, intérêts, biens, privilèges ou libertés d’une personne. La vaste portée de ce recours se fonde sur l’obligation générale d’agir avec équité qui incombe à toutes les instances décisionnelles publiques.
Bien que les cours n’interviennent pas volontiers dans l’exercice de pouvoirs disciplinaires, que ce soit au sein des forces armées, des services de police ou d’un pénitencier, il n’y a aucune règle de droit qui exempte nécessairement l’exercice de ces pouvoirs disciplinaires d’un examen par certiorari.
Sur ces nombreuses questions, la jurisprudence appuie les conclusions énoncées aux pp. 628-631 des motifs de jugement.
Jurisprudence: Howarth c. Commission nationale des libérations conditionnelles, [1976] 1 R.C.S. 453; Nicholson c. Haldimand-Norfolk Regional Police Commissioners, précité; Ministre de la Main-d’œuvre et de l’Immigration c. Hardayal, [1978] 1 R.C.S. 470; Roper c. Executive of Medical Board of Royal Victoria Hospital, [1975] 2 R.C.S. 62; R. v. Board of Visitors of Hull Prison, Ex p. St. Germain, précité; Ministre du Revenu national c. Coopers et Lybrand, [1979] 1 R.C.S. 495; R. v. Local Government Board (1882), 10 Q.B.D. 309; The Case of Cardiffe Bridge, 1 Salk 146; Groenwelt v. Burwell (1700), 1 Ld. Raym. 467; R. v. Criminal Injuries Compensation Board, Ex p. Lain, [1967] 2 Q.B. 864; Re Liverpool Taxi Owner’s Association, [1972] 2 All E.R. 589; Ridge v. Baldwin, [1964] A.C. 40; R. v. Electricity Commissioners, Ex p. London Electricity Joint Committee Co. (1920), Ltd., [1924] 1 K.B. 171; Schmidt v. Secretary of State for Home Affairs, [1969] 2 Ch. 149; Nakkuda Ali v. Jayaratne, [1951] A.C. 66; R. v. London Borough of Hillingdon, Ex p. Royco Homes Ltd., [1974] 2 All E.R. 643; R. v. Barnsely Metropolitan Borough Council, Ex p. Hook, [1976] 3 All E.R. 452; In re H.K. (an infant), [1967] 2 Q.B. 617; Furnell v. Whangarei High Schools Board, [1973] A.C. 660; Selvarajan v. Race Relations Board, [1976] 1 All E.R. 12; R. v. Army Council, Ex p. Ravenscroft, [1917] 2 K.B. 504; Dawkins v. Lord Rokeby, L.R. 8 Q.B. 255; Re Armstrong and Whitehead, [1973] 2 O.R. 495; Fraser v. Mudge, [1975] 3 All E.R. 78; Daemar v. Hall, [1978] 2 N.Z.L.R. 594; La Reine et Archer c. White, [1956] R.C.S. 154; R. v. Institutional Head of Beaver Creek Correctional Camp, Ex p. McCaud, [1969] 1 C.C.C. 371; Wolff v. McDonnell, 418 U.S. 539 (1974); Russell v. Duke of Norfolk, [1949] 1 All E.R. 109.
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel fédérale[1] qui a accueilli l’appel interjeté par le Comité intimé de la décision du juge Mahoney sur une demande par l’appelant d’un bref de certiorari en vertu de l’art. 18 de la Loi sur la Cour fédérale. Pourvoi accueilli.
B.A. Crane, c.r., et John Conroy, pour l’appelant.
T.B. Smith, c.r., et Henry Mollot, pour l’intimé.
Version française des motifs du Juge en chef et des juges Dickson et McIntyre rendus par
LE JUGE DICKSON—Le requérant, détenu dans un pénitencier fédéral en Colombie‑Britannique, l’Institution de Matsqui, cherche à obtenir un bref de certiorari en vue d’évoquer devant la Division de première instance de la Cour fédérale du Canada une déclaration de culpabilité prononcée par le Comité de discipline des détenus du pénitencier, et de la faire annuler.
I
Le pourvoi soulève en termes généraux la question du rôle de surveillance, s’il en est, de la Division de première instance de la Cour fédérale sur les comités de discipline dans les pénitenciers canadiens. Il exige aussi l’examen de trois questions connexes d’importance en droit administratif canadien.
Premièrement, il impose que soit vidé le débat continu sur la compétence d’examen de la Division de première instance et de la Cour d’appel en vertu des art. 18 et 28 de la Loi sur la Cour fédérale respectivement, question que cette Cour a laissée en suspens dans des arrêts antérieurs. Si la Cour d’appel n’a pas compétence pour entendre une demande d’examen et d’annulation en vertu de l’art. 28, alors se pose la question à laquelle ce pourvoi doit répondre, savoir si la décision ou ordonnance attaquée peut être contestée par une demande de certiorari en vertu de l’art. 18 de la Loi.
Deuxièmement, ce pourvoi exige que l’on fasse une analyse plus fouillée de l’obligation d’agir équitablement—la «doctrine d’équité» anglaise—que cela n’a été nécessaire jusqu’ici.
Troisièmement, le pourvoi soulève la question de la portée potentielle, au Canada, du recours de common law qu’est le certiorari.
Dans plusieurs articles savants, on trouve des commentaires utiles sur les différentes questions soulevées. Voir, par exemple: Mullan, (1973) 23 U.T.L.J. 14; (1975) 25 U.T.L.J. 281; (L.R.C.C. 1977): Fera, (1977) 23 McGill L.J. 497; (1979) 11 Ott. L. Rev. 78: Price, (1977) 3 Queens L.J. 214: Janisch, (1977) 55 Rev. Bar. Can. 576: Evans, (1973) 36 Mod. L. Rev. 93; (1977) 23 McGill L.J. 132: Northey, (1974) N.Z.L.J. 133; (1974-5) 6 N.Z. Univ. L. Rev. 59: Taylor, (1972-3) 5 N.Z. Univ. L. Rev. 373; (1974-6) 1 Monash Univ. L. Rev. 258: Loughlin, (1978) 28 U.T.L.J. 215: Sykes and Tracey, (1975-6) 10 Melbourne Univ. L. Rev. 564. II
Au départ, rappelons que l’art. 18 établit que la Division de première instance a compétence exclusive pour émettre une injonction, un bref de certiorari, un bref de prohibition, un bref de mandamus ou un bref de quo warranto, ou pour rendre un jugement déclaratoire, contre tout office, toute commission ou tout autre tribunal fédéral. Le paragraphe 28(1) énonce:
28. (1) Nonobstant l’article 18 ou les dispositions de toute autre loi, la Cour d’appel a compétence pour entendre et juger une demande d’examen et d’annulation d’une décision ou ordonnance, autre qu’une décision ou ordonnance de nature administrative qui n’est pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire, rendue par un office, une commission ou un autre tribunal fédéral ou à l’occasion de procédures devant un office, une commission ou un autre tribunal fédéral, au motif que l’office, la commission ou le tribunal
a) n’a pas observé un principe de justice naturelle ou a autrement excédé ou refusé d’exercer sa compétence;
b) a rendu une décision ou une ordonnance entachée d’une erreur de droit, que l’erreur ressorte ou non à la lecture du dossier; ou
c) a fondé sa décision ou son ordonnance sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon absurde ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments portés à sa connaissance.
Le paragraphe 28(3) poursuit:
28. (3) Lorsque, en vertu du présent article, la Cour d’appel a compétence pour entendre et juger une demande d’examen et d’annulation d’une décision ou ordonnance, la Division de première instance est sans compétence pour connaître de toute procédure relative à cette décision ou ordonnance.
On a soutenu que l’art. 18 vise à transférer à la Division de première instance de la Cour fédérale la compétence des cours provinciales et à lui conférer la compétence exclusive pour accorder un redressement par voie de certiorari contre les offices, commissions ou autres tribunaux fédéraux, mais que l’art. 28 la lui retire à l’égard du certiorari, malgré les termes exprès de l’art. 18. En d’autres mots, le texte de l’art. 28 exclut complètement ce que l’art. 18 paraît accorder. Si cette prétention est juste et que l’art. 18 est réellement stérile et sans effet autonome, une interprétation étroite de l’art. 28 privera pratiquement les Canadiens de tout recours contre les tribunaux fédéraux. Il n’est pas contesté que le Comité de discipline des détenus de l’Institution de Matsqui est un office, une commission ou un autre tribunal fédéral.
III
Il importe de souligner que le présent pourvoi soulève une seule et unique question, celle de la compétence. Nous n’examinons pas à ce stade si Martineau est fondé à se plaindre. La seule question qui nous est soumise est s’il a le droit de porter son grief devant la Division de première instance de la Cour fédérale.
Il n’est pas nécessaire de relater en détails les faits énoncés dans les affidavits. Martineau et un nommé Butters, tous deux détenus à l’Institution de Matsqui, ont été accusés d’avoir commis deux infractions: (i) deux détenus dans une cellule et (ii) acte incédent (homosexualité). Les infractions ont été qualifiées de «flagrantes ou graves», et ont en conséquence été soumises pour instruction à un comité de discipline, constitué du directeur adjoint de la sécurité, d’un agent de sécurité et d’un agent d’unité résidentielle.
Martineau a plaidé coupable sur la première accusation. Quant à la seconde, il a été trouvé coupable de l’infraction moindre de s’être trouvé dans une position indécente et a été condamné à quinze jours dans l’unité spéciale de correction (isolement punitif) avec régime alimentaire sans variété et perte de privilèges. Il a contesté la condamnation, en se fondant sur la directive n° 213 du commissaire des pénitenciers (établie conformément au par. 29(3) de la Loi sur les pénitienciers, S.R.C. 1970, chap. P-6 et les art. 2.28, 2.29, 2.30 et 2.31 du Règlement sur le service des pénitenciers). L’alinéa 13c) de la directive énonce qu’on ne prononcera aucun verdict contre un détenu accusé d’une infraction grave ou manifeste à moins (i) qu’il ait reçu un avis écrit de l’accusation et un sommaire des preuves que l’on possède contre lui au moins 24 heures avant l’ouverture de l’instruction, (ii) qu’il ait comparu en personne à l’audition de façon que les accusations portées contre lui le soient en sa présence, et (iii) qu’on lui ait donné la possibilité de dire tout ce qu’il avait à dire pour sa défense. Martineau allègue qu’il y a eu plusieurs entorses à ces garanties de procédure. Il dit que ni lui, ni personne le représentant, n’a été autorisé à assister au témoignage devant le comité de discipline de la personne qui aurait participé avec lui à l’infraction dont il a été trouvé coupable. Essentiellement son grief se fonde sur une violation de l’équité en matière de procédure par le comité de discipline.
A ma connaissance, aucune disposition ne prévoit qu’un détenu, qui se sent lésé par une condamnation ou une peine imposée par le comité de discipline, puisse faire appel à une autorité supérieure.
IV
Face au texte complexe et imprécis des art. 18 et 28 de la Loi sur la Cour fédérale, Martineau a intenté des procédures tant en Cour d’appel fédérale qu’en Division de première instance. La question a d’abord été soumise à la Cour d’appel fédérale dans une demande présentée conformément à l’art. 28 que celle-ci a rejetée, à la majorité, pour défaut de compétence ([1976] 2 C.F. 198). Cette Cour, à la majorité, a rejeté le pourvoi subséquent: Martineau et Butters c. Le Comité de discipline des détenus de l’Institution de Matsqui[2] (ci-après appelé Martineau (n° 1)). Elle a statué que l’ordonnance attaquée ne relevait pas du paragraphe introductif de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale et que la directive du commissaire des pénitenciers ne constituait pas une «loi» au sens du mot «légalement» employé à l’art. 28.
Ayant échoué en Cour d’appel fédérale, Martineau a repris les procédures, temporairement suspendues, devant la Division de première instance de la Cour fédérale. Du consentement des parties, le juge Mahoney de la Division de première instance a entendu une demande de Martineau en vertu de la Règle 474 de la Cour fédérale pour obtenir une décision préliminaire sur un point de droit: savoir si la Division de première instance de la Cour fédérale avait compétence dans les circonstances. Voici sa conclusion ([1978] 1 C.F. 312, aux pp. 318 et 319):
Je suppose qu’au Canada, en 1975, un organisme public tel que l’intimé, autorisé par la loi à imposer une peine qui était plus qu’une simple perte de privilèges, avait le devoir d’agir équitablement en décidant d’imposer la peine. Toute autre conclusion serait incompatible. Les circonstances révélées dans cette demande paraissent être appropriées au redressement recherché. Je ne suis pas, évidemment, en train de décider si le redressement devrait être accordé, mais simplement s’il pourrait être accordé par la Division de première instance de la Cour fédérale du Canada. Selon moi, elle le peut.
Dans Magrath v. The Queen[3], le juge Collier de la Division de première instance de la Cour fédérale a souscrit aux remarques et aux conclusions du juge Mahoney dans l’affaire Martineau.
Peu après, cependant, le juge en chef Jackett a rendu l’arrêt unanime de la Cour d’appel fédérale ([1978] 2 C.F. 637) qui a accueilli un appel du jugement du juge Mahoney en Division de première instance. Les motifs de la Cour sont brefs, mais sont étoffés par des notes en bas de page et une annexe. On y considère que cette Cour a décidé dans Martineau (N° 1) que la Cour d’appel fédérale n’avait pas compétence parce que «les déclarations de culpabilité» étaient des décisions de nature administrative qui «n’ [étaient] pas légalement soumises à un processus judiciaire ou quasi judiciaire». En conséquence, selon la Cour d’appel, les «déclarations de culpabilité» ne pouvaient être attaquées en vertu de l’art. 18 de la Loi sur la Cour fédérale par bref de certiorari. La Cour a reconnu que la portée du bref de certiorari s’est étendue depuis l’époque où il n’avait pour seule fonction que de permettre à une cour supérieure d’examiner les décisions de cours d’instance inférieure. Selon elle cependant, le bref ne continue à pouvoir s’appliquer que lorsque la décision attaquée est soit de nature judiciaire, soit légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire. La conclusion de la Cour est exprimée comme suit:
A la lecture des articles 18 et 28 de la Loi sur la Cour fédérale, nous ne pouvons nous empêcher de conclure que l’expression «processus quasi judiciaire» a été adop- tée afin d’inclure toute méthode qui consisterait à rendre une décision ou une ordonnance qui ferait droit à une demande introduite par voie de certiorari autre qu’une méthode qui relèverait purement d’un «processus judiciaire …». (pages 639 et 640)
L’annexe de l’arrêt révèle le fondement de l’interprétation de l’arrêt Martineau (n° 1) par la Cour. Si l’on considère que l’expression «quasi judiciaire» à l’art. 28 délimite le champ des décisions auxquelles la doctrine d’«équité» peut s’appliquer, un requérant ne peut, en vertu de l’art. 18, fonder un recours en certiorari sur cette doctrine lorsque l’art. 28 ne confère pas compétence. Avec égards, à mon avis, les arrêts de cette Cour, Howarth c. La Commission nationale des libérations conditionnelles[4], et Martineau (n° 1), ainsi que son arrêt récent Nicholson c. Haldimand-Norfolk Regional Board of Commissioners of Police[5] (qui est postérieur à l’arrêt de la Cour d’appel fédérale en l’espèce) indiquent une manière différente d’aborder la question. L’arrêt Nicholson en particulier dénote une évolution importante de notre droit administratif car il adopte la jurisprudence anglaise sur la doctrine d’équité.
V
L’arrêt Howarth a mis en lumière des perceptions différentes du rapport entre les art. 18 et 28 de la Loi sur la Cour fédérale. La minorité a indiqué un désir d’interpréter la demande d’examen et d’annulation en vertu de l’art. 28 nouvellement créée comme un recours au moins aussi large, sinon plus, que le certiorari, essentiellement par le biais d’une conception extensive de la «décision ou ordonnance de nature administrative qui n’est pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire». L’opinion de la majorité cependant se fonde sur la prémisse que l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale fait exception à la règle générale de l’art. 18, en vertu duquel le pouvoir de surveillance sur les offices fédéraux est entièrement transféré des cours supérieures des provinces à la Division de première instance de la Cour fédérale …». En conséquence, «l’application du nouveau recours institué par l’art. 28 est restreinte aux décisions ou ordonnances de nature adminis- trative qui sont légalement soumises à un processus judiciaire ou quasi judiciaire». Vu leur importance pour la solution du présent pourvoi, je dois citer au complet un passage des motifs du juge Pigeon, qui a exprimé l’opinion majoritaire dans Howarth:
On voit que si le pouvoir de surveillance sur les offices fédéraux est conféré de façon générale à la Division de première instance sans aucune restriction quant à la nature de la décision mise en question, l’application du nouveau recours institué par l’art. 28 est restreinte aux décisions ou ordonnances de nature administrative qui sont légalement soumises à un processus judiciaire ou quasi judiciaire. C’est seulement à l’égard de telles décisions ou ordonnances que le nouveau recours équivalent à un appel est admissible. Ainsi, l’effet évident des art. 18 et 28 combinés est d’établir une distinction entre deux catégories d’ordonnances d’offices fédéraux. Celles que, pour être concis, j’appellerai des décisions judiciaires ou quasi judiciaires, sont assujetties à l’art. 28, et la Cour d’appel fédérale a, à leur égard, des pouvoirs d’examen étendus. L’autre catégorie de décisions comprend celles qui sont de nature administrative et ne sont pas légalement soumises à un processus judiciaire ou quasi judiciaire. A l’égard de cette seconde catégorie, le nouveau recours de l’art. 28, une sorte d’appel à la Division d’appel, n’est pas admissible, mais tous les autres recours, ceux de droit commun, demeurent inchangés. La seule différence c’est que la compétence en la matière ne peut plus être exercée par les cours supérieures des provinces mais seulement par la Division de première instance de la Cour fédérale. Le seul fait d’établir cette distinction démontre que la demande en vertu de l’art. 28 n’est pas admissible à l’encontre de toutes les décisions d’offices administratifs.
J’insiste sur ce point parce que, dans sa plaidoirie, l’avocat de l’appelant s’est appuyé surtout sur des arrêts qui, dans le contexte des recours de droit commun, traitent du devoir d’être justes qui incombe à tous les organismes administratifs. Ces arrêts sont, à mon avis, sans rapport aucun avec la présente affaire parce que l’art. 28 est une exception à l’art. 18 et laisse intacts tous les recours de droit commun dans les cas où l’art. 28 ne s’applique pas. La Cour d’appel fédérale n’a pas considéré, en annulant la demande, si l’ordonnance de la Commission des libérations conditionnelles pouvait être contestée par des procédures devant la Division de première instance. (pp. 471 et 472)
Howarth fait donc une distinction entre les pouvoirs d’examen en vertu des art. 18 et 28 en Cour fédérale, le nouveau recours en vertu de l’art. 28 n’épuisant pas le pouvoir de cette cour-là de contrôler l’activité du gouvernement fédéral. En vertu de la Loi sur la Cour fédérale, l’effet, comme le dit le juge Pigeon, est «d’établir une distinction entre deux catégories d’ordonnances d’offices fédéraux».
De plus, une distinction est clairement établie entre l’obligation d’agir de façon judiciaire et l’obligation d’agir équitablement. Le juge Pigeon rejette l’argument qu’une obligation d’agir équitablement est pertinente à la question de compétence en vertu de l’art. 28, mais la pertinence de cet argument dans le contexte de l’art. 18 est expressément laissée en suspens.
Le juge Spence, en exposant l’opinion de la Cour au complet dans l’arrêt Ministre de la Maind’œuvre et de l’Immigration c. Hardayal[6], à la p. 479, fait allusion à l’obligation d’agir équitablement. Il dit: «Il est vrai que dans l’exercice de ce qui constitue, à mon avis, un pouvoir administratif, le Ministre doit agir équitablement et pour des motifs légitimes, et l’omission de ce faire pourrait bien donner le droit à l’intéressé d’entamer des procédures en vertu de l’al. a) de l’art. 18 de la Loi sur la Cour fédérale …». Voir aussi Roper c. Executive of Medical Board of Royal Victoria Hospital[7], à la p. 67.
Martineau (n° 1) ne portait aucunement sur la question d’«équité». La question centrale était de savoir si la décision du comité de discipline relevait de l’art. 28 comme «légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire».
Le juge Pigeon, exprimant encore l’opinion majoritaire, s’est demandé si la directive du commissaire devait être considérée comme une «loi» au sens de l’art. 28 et a conclu que, bien que le Règlement adopté en vertu de la Loi sur les pénitenciers constitue une loi, on ne peut en dire autant des directives … «Ce n’est pas en qualité de législateur que le commissaire est habilité à établir des directives mais en qualité d’administrateur.» Dans le cas d’un comité de discipline de détenus, la directive du commissaire n’a pas force de loi et il faut en inférer que le Parlement n’entendait pas que la directive ait le statut d’un code de procédure définissant exhaustivement les règles de justice naturelle que devait respecter le comité. En conséquence, la décision en question n’était pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire, et le requérant ne pouvait se prévaloir du texte de l’art. 28. Cela ne règle cependant pas la question pertinente à une demande de certiorari en vertu de l’art. 18 où il s’agit de décider si l’organisme public peut avoir une obligation d’agir équitablement dans le sens plus large, non procédural suggéré dans R. v. Board of Visitors of Hull Prison, Ex p. St. Germain[8].
Le raisonnement de la Cour dans Martineau (n° 1) est révélateur sur ce point. Le juge Pigeon, tout en niant que la directive constituât «un code de procédure», a aussi rejeté l’argument que le comité s’acquitte de son obligation en faisant preuve de simple équité au sens de «bonne foi», sens employé par la Cour d’appel fédérale:
En toute déférence, je ne puis souscrire à l’opinion selon laquelle la directive n° 213 exige simplement qu’une décision de nature disciplinaire, comme l’ordonnance contestée, soit rendue avec équité et justice. (p. 127)
Implicitement donc, la majorité dans Martineau (n° 1) a reconnu un certain contenu procédural à l’obligation du comité d’agir équitablement—ce qui est plus exigeant que le minimum absolu de «bonne foi», mais l’est moins qu’une application stricte de la procédure énoncée dans la directive.
A l’appui de sa prétention que lorsqu’il n’y a pas d’examen en vertu de l’art. 28, il ne peut y en avoir par bref de certiorari en vertu de l’art. 18, le comité de discipline de l’Institution de Matsqui, intimé en l’espèce, a cité le passage suivant de l’arrêt de cette Cour dans Le ministre du Revenu national c. Coopers et Lybrand[9]. En conséquence, il y a deux sortes de décisions administratives, celles qui peuvent être contrôlées, par certiorari ou à la suite d’une demande en vertu de l’art. 28 ou autrement, et celles qui ne le peuvent pas. les premières sont commodément désignées comme «décisions ou ordonnances de nature administrative qui sont légalement soumises à un processus judiciaire ou quasi judiciaire» et les dernières comme «décisions ou ordonnances de nature administrative qui ne sont pas légalement soumises à un processus judiciaire ou quasi judiciaire». Il ne faut pas uniquement scruter la décision mais également le processus qui y conduit.
L’arrêt Coopers et Lybrand portait sur des questions relatives à la classification de décisions susceptibles d’examen en vertu de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, le processus même sur lequel la Cour s’est penchée dans Howarth et Martineau (n° 1). La mention de ces deux arrêts dans Coopers et Lybrand le reconnaît implicitement. Si ce dernier arrêt suggère quelque chose qui soit pertinent à la présente analyse, c’est que «la décision de nature administrative ne se prête pas à une classification rigide de fonctions». Comme tel, il ne s’applique pas directement au champ nouveau et plus vaste, libre des exigences de classification, que rend maintenant accessible l’évolution de la doctrine d’équité en common law, apppuyée par les recours de common law, dont le certiorari.
Une interprétation stricte de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale ne conduit pas inéluctablement à une diminution de l’étendue du contrôle judiciaire de l’activité du gouvernement fédéral. On peut avoir recours à l’art. 18. L’article 28 a causé des difficultés, non seulement de par son texte, mais aussi parce qu’il tendait à cristalliser le droit du contrôle judiciaire à un moment où des modifications importantes se produisaient dans d’autres pays quant à l’étendue de ce contrôle et aux motifs y donnant ouverture. Il est évident que par les art. 18 et 28 de la Loi sur la Cour fédérale, on entendait concentrer en une seule cour fédérale le contrôle judiciaire des décisions des tribunaux fédéraux. Selon mon interprétation de la Loi, le Parlement désirait étendre le champ du pouvoir de contrôle. Je suis donc opposé à donner à la Loi une interprétation qui ferait échec à cette intention et poserait en principe une diminution du champ des recours contre les actes des tribunaux fédéraux. Je ne peux tout simplement pas accepter la prétention que le Parlement voulait retirer aux cours supérieures des provinces les anciens recours de common law, y compris le certiorari, pour les conférer à la Division de première instance de la Cour fédérale et ensuite les rendre stériles par l’interaction des art. 18 et 28 de la Loi. Je suis d’avis d’appliquer le principe énoncé par lord Brett dans Reg. v. Local Government Board[10], à la p. 321, que la compétence d’une cour doit s’exercer largement lorsqu’elle traite de questions qui ne sont peut-être pas strictement judiciaires mais qui portent atteinte aux droits ou intérêts des citoyens.
VI
La caractéristique dominante de l’évolution récente du droit administratif anglais a été l’extension du contrôle judiciaire—pouvoir de surveillance de l’activité de l’administration. Le certiorari est devenu un recours souple qui donne accès à la surveillance judiciaire dans des situations nouvelles et changeantes. En 1700, le juge en chef Holt pouvait dire, dans The Case of Cardiffe Bridge[11], [TRADUCTION] «lorsqu’une nouvelle juridiction est créée, que ce soit par une loi privée ou publique du Parlement, elle est soumise à la surveillance de cette Cour par bref d’erreur, ou par certiorari et mandamus». Et dans Groenwelt v. Burwell[12], le juge en chef Holt a conclu de nouveau, au sujet des gouverneurs du Collège des médecins de Londres, que [TRADUCTION] «il est clair que les gouverneurs sont investis d’un pouvoir judiciaire … lorsqu’un homme peut infliger l’emprisonnement à un autre pour le punir de l’infraction qu’il a commise, il est investi d’une autorité judiciaire … car c’est un corollaire pour toutes les juridictions que de voir leurs procédures renvoyées ici pour examen par certiorari … Lorsqu’une cour est créée par une loi, elle peut faire l’objet d’un certiorari.» La perception du certiorari comme recours adaptable n’a aucunement été modifiée. La portée du bref a été fréquemment confirmée. Voir, par exemple, les motifs du lord juge Parker dans R. v. Criminal Injuries Compensation Board, Ex p. Lain[13], à la p. 882: [TRADUCTION] Ma perception de la situation est que les limites exactes de l’ancien recours par voie de certiorari n’ont jamais été et ne doivent pas être spécifiquement définies. Elles ont varié dans le temps, s’étendant pour répondre à des besoins nouveaux. Il fut un temps où seule une cour d’instance inférieure pouvait faire l’objet du bref. Plus tard sa portée a été étendue aux tribunaux statutaires qui tranchent un litige entre des parties. Plus tard encore, il s’est étendu à des cas où il n’y a pas litige au sens strict du terme mais où des droits actuels ou futurs d’un citoyen sont touchés. Les seules limites constantes sont qu’il s’agisse d’un devoir public.
Lord Roskill dans Re Liverpool Taxi Owners’ Association[14], à la p. 596, a rendu cette idée en ces termes:
[TRADUCTION] La longue histoire juridique des anciens brefs de prérogative et de leurs équivalents modernes, les ordonnances de prohibition, de mandamus et de certiorari, montre que leur application a toujours été souple et a suivi le besoin de les utiliser dans des conditions sociales différentes au cours des siècles.
Les principes de justice naturelle et d’équité ont mûri ces dernières années. Et le bref de certiorari a évolué au même rythme. Les opinions formulées dans Ridge v. Baldwin[15] montrent un droit administratif en évolution.
VII
Le comité de discipline des détenus peut-il faire l’objet d’un certiorari? Le point de départ habituel d’une analyse de ce genre est la formule de l’arrêt «Electricity Commissioners», qui se trouve à la p. 205 de R. v. Electricity Commissioners, Ex p. London Electricity Joint Committee Company (1920), Limited[16], où le lord juge Atkin a dit:
[TRADUCTION] Chaque fois qu’un organisme légalement investi du pouvoir de trancher des questions qui touchent aux droits des citoyens, et ayant l’obligation d’agir de façon judiciaire, outrepasse son pouvoir légal, ses décisions sont soumises au pouvoir de contrôle de la Division du Banc du Roi par le biais de ces brefs. L’énoncé de lord Atkin a soulevé des difficultés, en partie parce qu’on l’a considéré comme immuable, et en partie parce que ce que lord Atkin a voulu dire n’est pas clair. Voulait-il limiter l’emploi des ordonnances de certiorari et de prohibition par l’expression «et ayant l’obligation d’agir de façon judiciaire» et, si oui, dans quelle mesure? Dans le contexte, que voulait-il dire par «de façon judiciaire»? On se rappellera que dans l’affaire Electricity Commissioners, des brefs de certiorari et de prohibition ont effectivement été délivrés à l’encontre d’un groupe d’administrateurs qui participaient plus à un processus législatif que judiciaire.
Les «droits des citoyens»
L’expression «droits des citoyens» a causé des difficultés car les cours l’ont souvent considérée comme la condition sine qua non du pouvoir de contrôle. Il y a eu une tendance malheureuse à considérer les «droits» dans le sens étroit de droits auxquels sont attachées des obligations juridiques. Dans ce sens, on oppose fréquemment «droits» et «privilèges», croyant à tort que seuls les premiers peuvent fonder le contrôle judiciaire des actes de l’instance décisionnelle. L’arrêt Lain donne une interprétation inestimable de cette partie du critère de lord Atkin.
Dans cet arrêt, l’absence d’un droit des réclamants à des paiements à titre gracieux de la Commission d’indemnisation des victimes d’actes criminels aurait dû constituer a priori un obstacle insurmontable, mais le juge Ashworth en a disposé sans difficulté et dans les termes les plus larges:
[TRADUCTION] Pour ma part, je doute que le lord juge Atkin ait proposé une définition exhaustive des circonstances dans lesquelles il y aurait lieu à un redressement par voie de certiorari. A mon avis, les termes en question lus dans le contexte de ce qui les précède et de ce qui les suit ne perdraient rien s’ils étaient modifiés par l’omission de «droits» et devenaient «qui touchent les citoyens». (p. 892)
Lord Denning a bien résumé l’état du droit sur ce point dans Schmidt v. Secretary of State for Home Affairs[17]. Le Maître des rôles y a dit: [TRADUCTION] Les opinions dans Ridge v. Baldwin … indiquent qu’un organisme administratif peut, dans un cas approprié, être obligé de donner à une personne que touche sa décision la possibilité de faire valoir des arguments. Tout dépend de son droit ou intérêt éventuels ou, ajouterais-je, d’un espoir légitime dont il serait inéquitable de la priver sans entendre ce qu’elle a à dire. (p. 170)
Le professeur Wade, dans son ouvrage Administrative Law (4e éd. 1977), a bien rendu la pertinence de cette exigence du critère dans le passage suivant:
[TRADUCTION] Cette exigence est en fait le corollaire de l’idée de pouvoir juridique, dont l’exercice touche nécessairement aux droits, au statut ou à la situation d’une personne. L’objectif premier des brefs de certiorari et de prohibition est d’assurer le fonctionnement de l’appareil gouvernemental dans l’intérêt public plutôt que de protéger des droits de nature privée … L’exigence d’une décision «qui touche aux droits» n’est donc pas un facteur limitatif; c’est plutôt une conséquence automatique de l’exercice de ce pouvoir. (pp. 541 et 542)
Lorsqu’il s’agit de cas individuels et de personnes lésées, l’on tend à oublier que l’on traite de recours de droit public qui, lorsque les tribunaux les accordent, non seulement remédient à l’injustice individuelle, mais aussi garantissent que les organismes publics qui exercent des pouvoirs touchant les citoyens respectent la compétence qui leur a été attribuée. Le certiorari est issu du pouvoir de surveillance qu’ont assumé les cours sur certains tribunaux pour garan