Anderson c. Alberta

Anderson c. Alberta
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2022-03-18
Référence neutre
2022 CSC 6
Recueil
[2022] 1 RCS 29
Numéro de dossier
39323
Juges
Wagner, Richard; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Côté, Suzanne; Brown, Russell; Rowe, Malcolm; Martin, Sheilah; Kasirer, Nicholas; Jamal, Mahmud
En appel de
Alberta
Sujets
Procédure civile
Notes
La cause en bref Renseignements sur les dossiers de la Cour
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Anderson c. Alberta, 2022 CSC 6, [2022] 1 R.C.S. 29
Appel entendu : 4 novembre 2021 Jugement rendu : 18 mars 2022 Dossier : 39323
Entre :
Germaine Anderson en son propre nom et au nom de tous les autres bénéficiaires du Traité no 6 de la Beaver Lake Cree Nation et de la Beaver Lake Cree Nation Appelante
et
Sa Majesté la Reine du chef de la province d’Alberta et procureur général du Canada Intimés
- et -
Procureur général de la Colombie-Britannique, Alberta Prison Justice Society, Chiefs of Ontario, Société des plaideurs, Assembly of Manitoba Chiefs, Association du Barreau autochtone au Canada, Treaty 8 First Nations of Alberta, Ecojustice Canada Society et Anishinabek Nation Intervenants
Traduction française officielle
Coram : Le juge en chef Wagner et les juges Moldaver, Karakatsanis, Côté, Brown, Rowe, Martin, Kasirer et Jamal
Motifs de jugement conjoints : (par. 1 à 74)
Les juges Karakatsanis et Brown (avec l’accord du juge en chef Wagner et des juges Moldaver, Côté, Rowe, Martin, Kasirer et Jamal)
Germaine Anderson en son propre nom et au nom de tous les autres bénéficiaires du Traité no 6 de la Beaver Lake Cree Nation et
de la Beaver Lake Cree Nation Appelante
c.
Sa Majesté la Reine du chef de la province d’Alberta et
procureur général du Canada Intimés
et
Procureur général de la Colombie-Britannique,
Alberta Prison Justice Society,
Chiefs of Ontario,
Société des plaideurs,
Assembly of Manitoba Chiefs,
Association du Barreau autochtone au Canada,
Treaty 8 First Nations of Alberta,
Ecojustice Canada Society et
Anishinabek Nation Intervenants
Répertorié : Anderson c. Alberta
2022 CSC 6
No du greffe : 39323.
2021 : 4 novembre; 2022 : 18 mars.
Présents : Le juge en chef Wagner et les juges Moldaver, Karakatsanis, Côté, Brown, Rowe, Martin, Kasirer et Jamal.
en appel de la cour d’appel de l’alberta
Procédure civile — Dépens — Provisions pour frais — Condition d’impécuniosité — Gouvernement d’une Première Nation sollicitant une provision pour frais pour financer une poursuite concernant des droits issus de traités — Peut‑il être satisfait à la condition d’impécuniosité lorsque le demandeur a accès à des ressources financières susceptibles de servir à financer un litige, mais prétend qu’il doit consacrer ces ressources à d’autres priorités?
La Beaver Lake Cree Nation est une bande autochtone dont les membres sont bénéficiaires du Traité no 6. En 2008, Beaver Lake a poursuivi la Couronne pour avoir irrégulièrement permis que ses terres soient consacrées au développement industriel et à l’exploitation des ressources. Un procès de 120 jours est censé débuter en janvier 2024. Beaver Lake dit que le coût du litige — qu’elle estime à 5 millions de dollars — est bien au‑dessus de ses moyens. Elle a donc présenté une demande de provision pour frais pour financer sa poursuite.
Selon le volet « impécuniosité » du critère d’octroi d’une provision pour frais, Beaver Lake prétend que, même si elle a accès à des ressources qui seraient susceptibles de servir à financer le litige, ces ressources doivent être affectées à d’autres priorités, comme des déficits importants au chapitre du logement et des infrastructures ainsi que des taux de chômage et d’assistance sociale élevés. La juge chargée de la gestion de l’instance a statué que Beaver Lake était impécunieuse et lui a accordé une provision pour frais. La Cour d’appel a annulé l’ordonnance de provision pour frais, jugeant que la preuve était insuffisante pour étayer une conclusion d’impécuniosité et que c’était une erreur de principe de conclure à l’impécuniosité de Beaver Lake alors qu’elle disposait de ressources financières, mais a choisi de les affecter à d’autres priorités.
Arrêt : Le pourvoi est accueilli.
Le gouvernement d’une Première Nation qui a accès à des ressources susceptibles de servir à financer un litige peut satisfaire à la condition d’impécuniosité s’il démontre qu’il lui faut ces ressources pour subvenir à ses besoins pressants. Les besoins pressants ne correspondent pas aux seuls besoins essentiels. Il faut plutôt les aborder du point de vue de ce gouvernement conformément à l’impératif de réconciliation. En conséquence, dans les cas appropriés, le gouvernement d’une Première Nation peut parvenir à démontrer son impécuniosité même s’il a accès à des ressources dont la valeur égale ou dépasse les frais que lui occasionne le litige. En l’espèce, les constatations de la juge chargée de la gestion de l’instance ne permettaient pas de conclure que Beaver Lake avait satisfait au critère juridique d’impécuniosité, et le dossier dont elle disposait était insuffisant en soi pour étayer de telles constatations. La demande de provision pour frais présentée par Beaver Lake doit être renvoyée pour nouvelle audition.
Le critère d’octroi d’une provision pour frais est rigoureux, car le tribunal doit tenir compte des contraintes de son rôle institutionnel. Trois conditions absolues doivent être réunies : l’impécuniosité, une affaire valant prima facie d’être instruite, et des questions d’importance pour le public. Le concept de nécessité se dégage de la directive de la Cour voulant que les provisions pour frais soient adjugées en dernier recours, lorsque le gouvernement d’une Première Nation n’a véritablement pas les moyens de payer les frais occasionnés par le litige, et qu’il est impossible d’aller de l’avant avec le litige sans provision pour frais. Le tribunal peut décider que le gouvernement d’une Première Nation est impécunieux si le fait d’avoir accordé la priorité aux besoins pressants, interprétés correctement, l’a rendu incapable de financer un litige d’intérêt public. Cette approche est suffisamment souple pour prendre en compte la réalité des gouvernements des Premières Nations et l’importance de favoriser l’atteinte de l’objectif de réconciliation. Le tribunal doit aussi examiner le contexte général dans lequel le gouvernement d’une Première Nation prend des décisions financières, notamment ses dépenses concurrentes, les restrictions à l’usage de ses ressources, ainsi que les obligations fiduciaires et de bonne gouvernance. Le gouvernement d’une Première Nation peut véritablement avoir besoin d’affecter une partie ou l’ensemble de ses ressources à d’autres priorités que le recours aux tribunaux.
L’analyse du tribunal doit s’appuyer fortement sur la preuve, et une preuve détaillée peut s’avérer nécessaire pour assurer la reddition de comptes sur la dépense de fonds publics. Le tribunal doit pouvoir (1) cerner les besoins pressants du demandeur; (2) déterminer quelles ressources sont nécessaires pour répondre à ces besoins; (3) évaluer les ressources financières du demandeur; et (4) établir les frais estimatifs du financement du litige.
Les besoins pressants d’une Première Nation devraient être examinés du point de vue de son gouvernement, qui fixe ses priorités et est le mieux placé pour cerner ses besoins. Il faut toujours cerner ceux‑ci au regard des faits. Il ne fait aucun doute que les dépenses consacrées aux besoins essentiels, y compris des logements convenables, une source d’eau sûre ainsi que des services de santé et d’éducation de base, servent à combler un besoin pressant. Il peut également s’agir de dépenser pour améliorer les conditions de vie, par exemple, en vue d’offrir de meilleurs services de santé et d’éducation, ou encore de favoriser la survie culturelle. Le tribunal qui cerne les besoins pressants du gouvernement d’une Première Nation peut tenir compte des priorités établies dans le passé par ce gouvernement. En outre, s’agissant du critère d’octroi d’une provision pour frais, le tribunal peut prendre connaissance d’office des facteurs systémiques et historiques touchant les Autochtones dans la société canadienne, dans la mesure où ils peuvent permettre de comprendre la situation financière du gouvernement d’une Première Nation et ses priorités en matière de dépenses.
Le demandeur devrait également produire une preuve des frais à engager pour répondre à ses besoins pressants et de la mesure dans laquelle il n’est pas capable d’assumer ces frais. La quantité de renseignements nécessaires dépendra des circonstances, notamment la nature des besoins non comblés et toute difficulté à en estimer le coût. Lorsque le gouvernement d’une Première Nation qui sollicite une provision pour frais possède d’importants actifs et des revenus constants, il doit produire une preuve plus détaillée de ses ressources financières pour démontrer l’impécuniosité. À l’opposé, dans certains cas, il est possible de conclure à l’impécuniosité même si le demandeur ne produit pas une preuve détaillée, soit parce que le demandeur ne dispose d’aucune ressource financière disponible, ou parce que ses ressources financières seraient manifestement dépassées par ses besoins pressants.
Le demandeur ayant accès à des ressources financières qui pourraient servir à payer les frais occasionnés par le litige a le fardeau de prouver qu’il n’a véritablement pas les moyens de payer ces frais parce qu’il doit affecter les ressources en question pour répondre à d’autres besoins pressants, et il doit démontrer que ces ressources sont effectivement utilisées pour répondre à ces besoins. Dans tous les cas, puisque les provisions pour frais constituent une mesure de dernier recours, le demandeur doit démontrer qu’il a déployé suffisamment d’efforts pour obtenir du financement d’autres sources. Le demandeur doit également soumettre un plan de financement du litige à jour pour que le tribunal puisse au moins avoir une idée de ce qu’il en coûtera pour poursuivre l’instance. En dernière analyse, après évaluation des ressources financières à la disposition du gouvernement d’une Première Nation qui sollicite une provision pour frais, de la mesure dans laquelle ce dernier doit affecter ces ressources à des besoins pressants qui ont priorité sur le litige, et du coût estimé de celui‑ci, on peut décider si le gouvernement demandeur a des ressources excédentaires grâce auxquelles il peut financer le litige en tout ou en partie.
Jurisprudence
Arrêts appliqués : Colombie‑Britannique (Ministre des Forêts) c. Bande indienne Okanagan, 2003 CSC 71, [2003] 3 R.C.S. 371; Little Sisters Book and Art Emporium c. Canada (Commissaire des Douanes et du Revenu), 2007 CSC 2, [2007] 1 R.C.S. 38; arrêts examinés : R. c. Caron, 2011 CSC 5, [2011] 1 R.C.S. 78; Keewatin c. Ontario (Minister of Natural Resources) (2006), 32 C.P.C. (6th) 258; Missanabic Cree First Nation c. Ontario, 2011 ONSC 5196, 38 C.P.C. (7th) 385; Bande indienne d’Hagwilget c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), 2008 CF 574; arrêts mentionnés : Trial Lawyers Association of British Columbia c. Colombie‑Britannique (Procureur général), 2014 CSC 59, [2014] 3 R.C.S. 31; B.C.G.E.U. c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 214; Ontario c. Criminal Lawyers’ Association of Ontario, 2013 CSC 43, [2013] 3 R.C.S. 3; New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle‑Écosse (Président de l’Assemblée législative), [1993] 1 R.C.S. 319; St‑Arnaud c. C.L., 2009 QCCA 97, [2009] R.J.Q. 239; Nation haïda c. Colombie‑Britannique (Ministre des Forêts), 2004 CSC 73, [2004] 3 R.C.S. 511; Première nation Tlingit de Taku River c. Colombie‑Britannique (Directeur d’évaluation de projet), 2004 CSC 74, [2004] 3 R.C.S. 550; Première nation crie Mikisew c. Canada (Ministre du Patrimoine canadien), 2005 CSC 69, [2005] 3 R.C.S. 388; Terre‑Neuve‑et‑Labrador (Procureur général) c. Uashaunnuat (Innus de Uashat et de Mani‑Utenam), 2020 CSC 4, [2020] 1 R.C.S. 15; R. c. Desautel, 2021 CSC 17, [2021] 1 R.C.S. 533; First Nation of Nacho Nyak Dun c. Yukon, 2017 CSC 58, [2017] 2 R.C.S. 576; Beckman c. Première nation de Little Salmon/Carmacks, 2010 CSC 53, [2010] 3 R.C.S. 103; R. c. Ipeelee, 2012 CSC 13, [2012] 1 R.C.S. 433; R. c. Caron, 2007 ABQB 632, 424 A.R. 377; S.A. c. Metro Vancouver Housing Corp., 2019 CSC 4, [2019] 1 R.C.S. 99; Carter c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 5, [2015] 1 R.C.S. 331.
Lois et règlements cités
Loi constitutionnelle de 1982, art. 35.
Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, c. I‑5.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta (les juges Slatter, Rowbotham et Pentelechuk), 2020 ABCA 238, 448 D.L.R. (4th) 555, [2020] A.J. No. 675 (QL), 2020 CarswellAlta 1082 (WL Can.), qui a annulé une décision de la juge Browne, 2019 ABQB 746, [2019] A.J. No. 1300 (QL), 2019 CarswellAlta 2059 (WL Can.). Pourvoi accueilli.
Karey Brooks et Robert Janes, c.r., pour l’appelante.
Aldo Argento, Lara Mason et Sunny Mann, pour l’intimée Sa Majesté la Reine du chef de la province d’Alberta.
François Joyal et John Provart, pour l’intimé le procureur général du Canada.
Heather Cochran et Jacqueline Hughes, c.r., pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Avnish Nanda, pour l’intervenante Alberta Prison Justice Society.
Senwung Luk et Julia Brown, pour l’intervenante Chiefs of Ontario.
Melanie Gaston et Kelly Twa, pour l’intervenante la Société des plaideurs.
Carly Fox, pour l’intervenante Assembly of Manitoba Chiefs.
Alisa Lombard, pour l’intervenante l’Association du Barreau autochtone au Canada.
Kate Gunn et Bruce McIvor, pour l’intervenante Treaty 8 First Nations of Alberta.
Andhra Azevedo, David Khan et Margot Venton, pour l’intervenante Ecojustice Canada Society.
Argumentation écrite seulement par Guy Régimbald et Alyssa Flaherty‑Spence, pour l’intervenante Anishinabek Nation.
Version française du jugement de la Cour rendu par
Les juges Karakatsanis et Brown —
I. Introduction
[1] Dans l’arrêt Colombie‑Britannique (Ministre des Forêts) c. Bande indienne Okanagan, 2003 CSC 71, [2003] 3 R.C.S. 371, notre Cour a établi un cadre d’évaluation des demandes de provision pour frais visant à couvrir les dépenses que prévoient engager, pour les besoins d’un litige, des justiciables qui défendent une cause d’intérêt public. Parmi les conditions de ce cadre, le demandeur doit démontrer son impécuniosité — c’est‑à‑dire qu’il « n’a véritablement pas les moyens de payer les frais occasionnés par le litige » (par. 40).
[2] Le présent pourvoi concerne une demande de provision pour frais présentée par la Beaver Lake Cree Nation pour financer la poursuite qu’elle a intentée en vertu de l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. Une bande au sens de la Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, c. I‑5, Beaver Lake compte quelque 1 200 membres, dont environ 450 vivent dans une réserve située près de Lac La Biche, en Alberta. En 2008, la cheffe de bande Germaine Anderson a engagé une poursuite en son propre nom et en qualité de représentante de l’ensemble des bénéficiaires du Traité no 6 de la Beaver Lake Cree Nation ainsi que de la Beaver Lake Cree Nation (collectivement, Beaver Lake).
[3] Bien qu’elle prétende être « impécunieuse », Beaver Lake a accès à des ressources — tant des actifs que des revenus — qui seraient susceptibles de servir à financer ce litige. Beaver Lake affirme cependant que ces ressources doivent être affectées à d’autres priorités. Il faut donc décider en l’espèce de quelle manière la condition d’impécuniosité s’applique dans une telle situation. Autrement dit, nous devons nous demander comment le gouvernement d’une Première Nation qui sollicite une provision pour frais peut démontrer son impécuniosité lorsqu’il a accès à des ressources qui pourraient être utilisées pour financer un litige, mais affirme devoir affecter ces ressources à d’autres priorités.
[4] Nous concluons que le gouvernement d’une Première Nation qui a accès à des ressources peut satisfaire à la condition d’impécuniosité s’il démontre qu’il lui faut ces ressources pour subvenir à ses besoins pressants. Bien que cette condition repose sur l’état de nécessité, les besoins pressants ne correspondent pas aux seuls besoins essentiels. Il faut plutôt les aborder du point de vue de ce gouvernement conformément à l’impératif de réconciliation. Un tribunal peut donc examiner le contexte général dans lequel le gouvernement d’une Première Nation fixe des priorités et prend des décisions financières en tenant compte des dépenses concurrentes, des restrictions à l’affectation de ses ressources de même que des obligations fiduciaires et de bonne gouvernance. Il s’ensuit que, dans les cas appropriés, un tel gouvernement peut parvenir à démontrer son impécuniosité même s’il a accès à des ressources dont la valeur égale ou dépasse les frais que lui occasionne le litige.
[5] Cela dit, le seuil d’impécuniosité demeure élevé, et il n’est pas facile de l’atteindre. Compte tenu des contraintes qu’impose la séparation des pouvoirs à la fonction judiciaire, du caractère extraordinaire du redressement et de l’importance de rendre des comptes pour l’utilisation de fonds publics qu’il suppose, l’analyse du tribunal doit s’appuyer fortement sur la preuve. Le tribunal doit pouvoir (1) cerner les besoins pressants du demandeur; (2) déterminer quelles ressources sont nécessaires pour répondre à ces besoins; (3) évaluer les ressources financières du demandeur; et (4) établir les frais estimatifs du financement du litige. Cette approche est suffisamment souple pour prendre en compte la réalité des gouvernements des Premières Nations et l’importance de favoriser l’atteinte de l’objectif de réconciliation tout en respectant la fonction qui appartient au judiciaire.
[6] Même si elle a conclu que Beaver Lake disposait, au moment de sa demande, de plus de 3 millions de dollars en fonds sans restrictions et en revenus constants supplémentaires qui auraient pu servir à payer ses frais juridiques, la juge chargée de la gestion de l’instance a statué que Beaver Lake était impécunieuse — vu la pauvreté de la communauté et les autres besoins auxquels elle devait subvenir — et lui a accordé une provision pour frais (2019 ABQB 746). La Cour d’appel de l’Alberta a infirmé cette décision, jugeant que la preuve était insuffisante pour étayer cette conclusion (2020 ABCA 238, 448 D.L.R. (4th) 555).
[7] À notre humble avis, la juge chargée de la gestion de l’instance a fait erreur dans son analyse de l’impécuniosité. Bien qu’on ne puisse pas attaquer sa conclusion suivant laquelle Beaver Lake est une communauté démunie aux besoins pressants, ses constatations ne permettaient pas de conclure que Beaver Lake avait satisfait au critère juridique d’impécuniosité.
[8] Toutefois, l’impécuniosité de Beaver Lake devrait être réexaminée à la lumière des motifs qui suivent, et en tenant compte du temps écoulé qui aura vraisemblablement modifié la situation financière actuelle de Beaver Lake. Nous sommes donc d’avis d’accueillir le pourvoi et de renvoyer l’affaire à la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta.
II. Contexte
[9] La demande sous‑jacente de Beaver Lake reproche, pour l’essentiel, à la Couronne d’avoir [traduction] « irrégulièrement permis que des terres traditionnellement utilisées par la Beaver Lake Cree Nation soient “consacrées” au développement industriel et à l’exploitation des ressources, compromettant [ainsi sa] capacité [. . .] de poursuivre son mode de vie traditionnel » (motifs de la C.A., par. 2). Beaver Lake sollicite divers jugements déclaratifs de droits, des injonctions et des dommages‑intérêts ou une indemnité en equity.
[10] À l’appui de sa demande, Beaver Lake dit que le coût du litige — qu’elle estime à 5 millions de dollars — est bien au‑dessus de ses moyens. Quand sa demande a été entendue, Beaver Lake avait déjà dépensé environ 3 millions de dollars en frais juridiques, payés à même ses propres fonds et grâce à des fonds collectés auprès de tiers. Un procès de 120 jours est actuellement censé débuter en janvier 2024.
[11] Citant les arrêts Okanagan et Little Sisters Book and Art Emporium c. Canada (Commissaire des Douanes et du Revenu), 2007 CSC 2, [2007] 1 R.C.S. 38, la juge chargée de la gestion de l’instance a énoncé correctement le critère d’octroi d’une provision pour frais — le demandeur doit démontrer l’impécuniosité, présenter une cause valant prima facie d’être instruite et soulever des questions d’importance pour le public — et elle a reconnu que sa décision était en fin de compte de nature discrétionnaire. Le Canada et l’Alberta ont concédé, pour les besoins de la demande, que la cause de Beaver Lake valait prima facie d’être instruite. En outre, la juge chargée de la gestion de l’instance a estimé que la condition d’importance pour le public était remplie, car la cause de Beaver Lake soulevait une question nouvelle concernant l’interprétation des droits ancestraux et des droits issus de traités.
[12] Quant à l’impécuniosité, la juge chargée de la gestion de l’instance a conclu que la situation financière de Beaver Lake s’était améliorée au cours des dernières années. Aucune menace imminente d’insolvabilité, de co‑gestion ou de gestion par un tiers ne planait sur elle, ses récents états financiers affichaient un surplus, et elle avait été en mesure de dépenser 3 millions de dollars en frais juridiques pour le litige (300 000 dollars en moyenne chaque année). Après avoir examiné les ressources de Beaver Lake — y compris le financement gouvernemental d’une panoplie de programmes, les ententes sur les répercussions et les avantages négociées avec l’industrie, ainsi que différentes sources de revenus comme les fonds collectés auprès de tiers — elle a déterminé que Beaver Lake avait accès à [traduction] « plus de 3 millions de dollars » en fonds sans restrictions susceptibles de financer sa poursuite (par. 60 (CanLII)).
[13] Cependant, la juge chargée de la gestion de l’instance a également fait observer que Beaver Lake accuse [traduction] « des déficits importants au chapitre du logement et des infrastructures et [. . .] connaît des taux de chômage et d’assistance sociale élevés » (par. 30). S’appuyant sur les témoignages du conseil de bande et des membres de la communauté, elle a statué que Beaver Lake était une collectivité démunie aux nombreux besoins pressants et conclu à son impécuniosité parce qu’elle [traduction] « n’est pas en mesure de financer le litige suffisamment pour le faire instruire » (par. 63). Par conséquent, elle a jugé à propos d’accorder une provision pour frais. Selon elle, Beaver Lake ne devrait pas avoir [traduction] « à choisir entre aller de l’avant avec ce litige et tenter de subvenir aux besoins essentiels » (par. 66). Beaver Lake, le Canada et l’Alberta contribueraient donc chacun 300 000 dollars par année au crédit des frais juridiques de Beaver Lake jusqu’à la clôture du procès ou au règlement du litige par un autre moyen.
[14] La Cour d’appel a accueilli les appels du Canada et de l’Alberta et annulé l’ordonnance de la juge chargée de la gestion de l’instance. D’après la cour, la juge chargée de la gestion de l’instance a fait erreur en concluant à l’impécuniosité de Beaver Lake. Sa conclusion suivant laquelle Beaver Lake avait plus de 3 millions de dollars en fonds sans restrictions indiquait à elle seule que Beaver Lake [traduction] « ne répondait pas à première vue au critère juridique » (motifs de la C.A., par. 17). C’était une erreur de principe de conclure à l’impécuniosité de Beaver Lake alors qu’elle disposait de ressources financières, mais a choisi de les affecter à d’autres priorités. Établissant une distinction entre [traduction] « les dépenses discrétionnaires consacrées aux améliorations souhaitables aux infrastructures de la collectivité et à la qualité de vie » et « les dépenses consacrées aux besoins essentiels », la Cour d’appel a jugé qu’un demandeur n’est impécunieux que si ses dépenses consacrées à des matières appartenant à la dernière catégorie le rendent véritablement incapable de payer les frais occasionnés par le litige (par. 28). En l’espèce, aucune preuve n’appuyait la conclusion de la juge chargée de la gestion de l’instance selon laquelle Beaver Lake aurait à choisir entre dépenser ses fonds à des besoins essentiels ou poursuivre le litige.
[15] En Cour d’appel, le Canada a produit de nouveaux éléments de preuve montrant que Beaver Lake avait reçu 2,97 millions de dollars au titre du règlement d’une revendication particulière. La Cour d’appel a donc jugé qu’à la lumière de cette preuve et des conclusions de la juge chargée de la gestion de l’instance et compte tenu des erreurs de principe que la juge a commises en faisant abstraction de certains actifs à la disposition de Beaver Lake, cette dernière avait au moins 6 à 7 millions de dollars pour financer le litige. La Cour d’appel a ajouté que l’ordonnance de provision pour frais était [traduction] « déraisonnable », car elle ne conciliait pas adéquatement les intérêts des parties, le montant de la provision n’était pas justifié au vu du dossier, et l’ordonnance ne prévoyait pas de contrôles procéduraux suffisants.
III. Analyse
[16] Voici comment nous procédons à notre analyse. Premièrement, nous examinons le critère et les principes sous‑jacents qui régissent l’octroi d’une provision pour frais dans un litige d’intérêt public. Deuxièmement, nous nous penchons sur la condition de ce critère relative à l’impécuniosité et sur la manière dont elle s’applique au gouvernement d’une Première Nation qui a accès à des ressources financières susceptibles de financer sa poursuite. Enfin, nous appliquons le cadre pour démontrer de quelle manière, à notre humble avis, la juge chargée de la gestion de l’instance a fait erreur dans son évaluation de l’impécuniosité en l’espèce.
[17] Beaver Lake soutient que, pour établir si le gouvernement d’une Première Nation est impécunieux, il faut tenir compte de facteurs contextuels généraux et de la situation unique des Premières Nations, notamment les obligations du gouvernement envers sa communauté et les décisions financières raisonnables qu’il prend sur d’autres enjeux que le litige. Une conception de l’impécuniosité axée exclusivement sur les ressources financières à la disposition du demandeur va à l’encontre de l’objectif de réconciliation inhérent aux litiges intéressant l’art. 35. Quoi qu’il en soit, combler les déficits de Beaver Lake au chapitre du logement et des infrastructures est non seulement une décision financière raisonnable, mais aussi un besoin fondamental qui devrait avoir priorité sur le financement du litige.
[18] L’Alberta et le Canada affirment tous deux que, comme Beaver Lake avait accès à d’importants actifs et revenus, elle ne manquait pas de ressources. L’Alberta convient que le critère d’impécuniosité applicable n’est pas celui de [traduction] « l’impécuniosité absolue » (motifs de la C.A., par. 25), mais Beaver Lake n’a pas fourni suffisamment de preuve contextuelle cernant ses besoins essentiels ou établissant leur coût, et elle n’a pas non plus démontré qu’elle utilisait ses ressources financières sans restrictions pour combler ces besoins. L’Alberta reconnaît que l’objectif de réconciliation est pertinent selon certains volets du critère d’octroi d’une provision pour frais, mais elle prétend qu’il n’a aucun rôle à jouer dans l’analyse de l’impécuniosité. Le Canada dit qu’en raison du caractère exceptionnel de l’octroi d’une provision pour frais, le simple fait d’avoir des besoins en infrastructures ou besoins sociaux légitimes et raisonnables n’est pas suffisant. Beaver Lake ne s’est pas acquittée du fardeau de prouver que les autres affectations proposées de ses ressources financières atteignent un seuil élevé de nécessité.
A. Provisions pour frais
(1) Guider l’exercice du pouvoir discrétionnaire des tribunaux
[19] Commençons par les principes de base. La compétence d’un tribunal en equity de statuer sur les dépens lui confère le pouvoir discrétionnaire de décider à quel moment et par qui les dépens seront payés (Okanagan, par. 35). Cela comprend le pouvoir d’adjuger une provision pour frais avant le règlement définitif d’une poursuite d’intérêt public et quelle qu’en soit l’issue (Okanagan, par. 1). La provision pour frais « vise à fournir l’aide minimale nécessaire pour que l’affaire suive son cours » (Little Sisters, par. 43).
[20] Dans Okanagan, notre Cour a statué qu’une provision pour frais peut être accordée en raison du fort intérêt public à obtenir une décision sur une question de droit d’importance exceptionnelle, qui transcende non seulement les intérêts des parties, mais qui, en outre, ne serait pas réglée en l’absence de financement public, entraînant ainsi une injustice (par. 34; R. c. Caron, 2011 CSC 5, [2011] 1 R.C.S. 78, par. 6). L’accès à la justice constitue une importante considération de principe sous‑tendant les provisions pour frais lorsqu’un justiciable cherche à faire préciser ses droits constitutionnels et d’autres enjeux d’une grande importance pour le public, mais ne dispose pas des ressources financières pour aller de l’avant. L’accès à la justice a aussi été reconnu par notre Cour comme étant « essentiel à la primauté du droit » (Trial Lawyers Association of British Columbia c. Colombie‑Britannique (Procureur général), 2014 CSC 59, [2014] 3 R.C.S. 31, par. 39; voir aussi B.C.G.E.U. c. Colombie‑Britannique (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 214, p. 230). En outre, les provisions pour frais permettent dans certains cas à des justiciables aux moyens limités, y compris aux personnes vulnérables et aux groupes historiquement défavorisés, d’avoir accès aux tribunaux dans des affaires d’importance pour le public.
[21] Mais notre Cour a également souligné que « [l]’arrêt Okanagan n’a pas établi que le principe d’accès à la justice constitue désormais la considération primordiale en matière d’attribution de dépens » et que « [l]es préoccupations concernant l’accès à la justice doivent être examinées et soupesées en fonction d’autres facteurs importants » (Little Sisters, par. 35). En effet, tel que l’a expliqué notre Cour dans Little Sisters, au par. 5, malgré les obstacles à l’accès à la justice comme les programmes d’aide juridique sous‑capitalisés et débordés, et l’augmentation du nombre de parties qui se représentent elles‑mêmes, la Cour dans Okanagan « n’a pas cherché à établir un système parallèle d’aide juridique ou un vaste programme géré par les tribunaux ». Cet arrêt s’applique plutôt aux rares cas où un tribunal « contribuerait à une injustice — envers le plaideur personnellement et envers le public en général » — en refusant d’exercer son pouvoir discrétionnaire pour adjuger une provision pour frais (Little Sisters, par. 5). Accorder des provisions pour frais dans d’autres cas constituerait « un exemple d’activisme judiciaire imprudent et malencontreux » (Little Sisters, par. 44).
[22] La préoccupation qui sous‑tend cette portée étroite d’une ordonnance de provision pour frais prend sa source dans la séparation des pouvoirs. Dans Ontario c. Criminal Lawyers’ Association of Ontario, 2013 CSC 43, [2013] 3 R.C.S. 3, notre Cour a affirmé que « notre cadre constitutionnel attribue des fonctions différentes à l’exécutif, au législatif et au judiciaire » (par. 27), et qu’il est « essentiel qu’aucune [. . .] n’outrepasse ses limites et que chacune respecte de façon appropriée le domaine légitime de compétence de l’autre » (par. 29, citant New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle‑Écosse (Président de l’Assemblée législative), [1993] 1 R.C.S. 319, p. 389). Ainsi, au par. 6 de l’arrêt Caron, la Cour a fait remarquer que, « [e]n règle générale, évidemment, il revient au Parlement et aux législatures provinciales de décider si, et dans quelle mesure, des fonds publics serviront à financer les poursuites engagées contre l’État » (voir aussi St‑Arnaud c. C.L., 2009 QCCA 97, [2009] R.J.Q. 239, par. 29 : « . . . la solution durable, s’il en est une, se trouve dans l’ordre de la justice distributive et relève du législateur, plutôt que dans l’ordre de la justice commutative où interviennent les tribunaux judiciaires »). L’affectation de ressources publiques en fonction de priorités concurrentes « est une question qui concerne l’économie et les orientations stratégiques du gouvernement; il s’agit d’une décision de nature politique » (Criminal Lawyers’ Association, par. 43).
[23] Par conséquent, lorsqu’un demandeur cherche à faire financer sa poursuite par les deniers publics, le tribunal doit tenir compte des contraintes de son rôle institutionnel. Ces contraintes restreignent forcément le pouvoir discrétionnaire du tribunal d’accorder une provision pour frais dans des contextes précis (Okanagan, par. 41). Ce doit être une solution de « dernier recours » (Little Sisters, par. 36, 41, 71 et 73) appliquée uniquement dans un cas « rar[e] et exceptionne[l] » (Okanagan, par. 1) et lorsque, là encore, s’abstenir d’accorder une provision pour frais contribuerait à une injustice.
[24] Pour répondre davantage à ces préoccupations, le critère d’octroi d’une provision pour frais est rigoureux. L’arrêt Okanagan énonce trois « conditions absolues » (Little Sisters, par. 37) qui doivent être réunies : l’impécuniosité, une affaire valant prima facie d’être instruite, et des questions d’importance pour le public. De plus, bien que le demandeur doive respecter ces conditions, cela ne lui confère pas automatiquement le droit d’obtenir une provision pour frais (Caron, par. 39). Lorsque les conditions sont respectées, le tribunal — qui a tenu compte de toutes les circonstances de l’affaire — conserve le pouvoir discrétionnaire résiduel de décider ou non d’accorder une provision pour frais, ou d’envisager d’autres moyens de faciliter l’instruction de l’affaire (Little Sisters, par. 37).
(2) Réconciliation
[25] Depuis Okanagan, notre Cour a rendu les arrêts Nation haïda c. Colombie‑Britannique (Ministre des Forêts), 2004 CSC 73, [2004] 3 R.C.S. 511, Première nation Tlingit de Taku River c. Colombie‑Britannique (Directeur d’évaluation de projet), 2004 CSC 74, [2004] 3 R.C.S. 550, et Première nation crie Mikisew c. Canada (Ministre du Patrimoine canadien), 2005 CSC 69, [2005] 3 R.C.S. 388. Ces jugements et d’autres ont confirmé l’obligation de la Couronne de consulter et d’accommoder les groupes autochtones, et souligné que l’« objectif fondamental du droit moderne relatif aux droits ancestraux et issus de traités est la réconciliation entre les peuples autochtones et non autochtones et la conciliation de leurs revendications, intérêts et ambitions respectifs » (Première nation crie Mikisew, par. 1; voir aussi Nation haïda, par. 32; Taku River, par. 42; Terre‑Neuve‑et‑Labrador (Procureur général) c. Uashaunnuat (Innus de Uashat et de Mani‑Utenam), 2020 CSC 4, [2020] 1 R.C.S. 15, par. 22). Dans R. c. Desautel, 2021 CSC 17, [2021] 1 R.C.S. 533, par. 22, notre Cour a réaffirmé que « les deux objectifs du par. 35(1) sont de reconnaître l’occupation antérieure du Canada par des sociétés organisées et autonomes, et de concilier leur existence contemporaine avec l’affirmation de la souveraineté de la Couronne », et que « [l]es mêmes objectifs se reflètent dans le principe de l’honneur de la Couronne, selon lequel l’affirmation historique de la souveraineté de la Couronne sur les sociétés autochtones donne lieu à des obligations permanentes envers leurs successeurs, dans le cadre d’un processus de réconciliation continu. » Puisque les parties et plusieurs intervenants ont invoqué la réconciliation en l’espèce, il vaut la peine d’expliquer l’importance qu’elle revêt dans le critère d’octroi d’une provision pour frais au gouvernement d’une Première Nation qui est partie à un litige intéressant l’art. 35.
[26] Lorsqu’un litige soulève des questions nouvelles touchant l’interprétation de droits ancestraux et de droits issus de traités ainsi que l’atteinte à ces droits, cela peut avoir beaucoup de poids dans l’analyse, par le tribunal, du volet « importance pour le public » du critère d’octroi d’une provision pour frais et dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire résiduel. D’autres aspects de la relation entre la Couronne et les Autochtones peuvent se révéler pertinents pour l’exercice de ce pouvoir car, à ce stade, « le tribunal doit demeurer attentif à toute préoccupation qui n’a pas été soulevée dans son analyse du critère » (Little Sisters, par. 72). Par exemple, le tribunal peut être plus enclin à exercer son pouvoir discrétionnaire d’accorder une provision pour frais si la Couronne a employé des tactiques pour retarder le règlement de la revendication du demandeur (voir Bande indienne d’Hagwilget c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), 2008 CF 574, par. 20‑24 (CanLII)).
[27] Pour évaluer l’impécuniosité, le tribunal doit tenir respectueusement compte du contexte général dans lequel les gouvernements de Premières Nations comme Beaver Lake prennent des décisions financières. Le fait de promouvoir les institutions et les processus d’autonomie gouvernementale autochtone favorise une relation à long terme harmonieuse et empreinte de respect mutuel entre les communautés autochtones et non autochtones, ce qui contribue à l’atteinte de l’objectif de réconciliation (First Nation of Nacho Nyak Dun c. Yukon, 2017 CSC 58, [2017] 2 R.C.S. 756, par. 10; Beckman c. Première nation de Little Salmon/Carmacks, 2010 CSC 53, [2010] 3 R.C.S. 103, par. 9‑10). Dans le contexte de l’analyse de l’impécuniosité, cela signifie que les besoins pressants d’une Première Nation devraient être examinés du point de vue de son gouvernement, qui fixe ses priorités et est le mieux placé pour cerner ses besoins. Nous reviendrons plus loin sur ce que suppose précisément cet examen en l’espèce.
(3) Les modalités de l’octroi d’une provision pour frais
[28] Lorsqu’un tribunal décide que l’octroi d’une provision pour frais se justifie, les modalités de l’ordonnance doivent être rédigées avec soin. Elles doivent établir un équilibre entre les intérêts des parties, et ne devraient pas imposer un fardeau inéquitable (Okanagan, par. 41). En conséquence, l’ordonnance doit prévoir, ou permettre de prévoir ultérieurement, une surveillance sous la forme d’une « structure précise » que « [l]e tribunal lui‑même doit prescrire ou approuver » et qui fixe des limites aux tarifs des services juridiques et plafonne la provision pour frais à un montant global convenable (Little Sisters, par. 42). L’ordonnance devrait aussi prévoir une surveillance judiciaire pour permettre au tribunal de « surveiller de près le respect de ses prescriptions par les parties » (par. 43). Bref, une ordonnance de provision pour frais n’est pas une carte blanche. Comme il y a ponction sur le trésor public, il faut « contrôl[er] » la manière dont un plaideur dépense l’argent de la partie adverse (par. 42).
[29] D’autres modalités de l’ordonnance seront, bien entendu, fonction des conclusions tirées par le tribunal au moment de statuer sur l’impécuniosité. Comme nous le verrons plus loin, le demandeur qui plaide l’impécuniosité doit présenter un plan pour faire avancer l’instance et une preuve suffisante de ses ressources financières. Bien que ces éléments soient pertinents quant au montant de la provision pour frais, laquelle devrait représenter « l’aide minimale nécessaire pour que l’affaire suive son cours » (Little Sisters, par. 43), ils aideront également à décider si, par exemple, les modalités d’une ordonnance de provision pour frais devraient notamment exiger que le demandeur s’engage à assumer une certaine part des frais occasionnés par le litige. C’est donc sur cette condition d’impécuniosité que nous nous pencherons maintenant.
B. La condition d’impécuniosité
(1) Impécuniosité et gouvernements des Premières Nations : le seuil
[30] Notre Cour a formulé la condition d’impécuniosité en des