Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Harkat

Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Harkat
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2014-05-14
Référence neutre
2014 CSC 37
Recueil
[2014] 2 RCS 33
Numéro de dossier
34884
Juges
McLachlin, Beverley; LeBel, Louis; Abella, Rosalie Silberman; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Wagner, Richard
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit constitutionnel
Immigration
Preuve
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 34884
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Harkat, 2014 CSC 37, [2014] 2 R.C.S. 33
Date : 20140514
Dossier : 34884
Entre :
Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration
et Ministre de la Sécurité
publique et de la Protection civile
Appelants/Intimés au pourvoi
et
Mohamed Harkat
Intimé/Appelant au pourvoi incident
- et -
Procureur général de l’Ontario,
Association des libertés civiles de la Colombie-Britannique,
Conseil canadien des avocats de la défense,
Association canadienne des libertés civiles,
Association du barreau canadien,
Association canadienne des avocats et avocates en
droit des réfugiés, Conseil canadien pour les réfugiés,
Coalition pour la surveillance internationale des libertés civiles,
Canadian Council on American-Islamic Relations
(maintenant connu sous le nom de Conseil national des
musulmans canadiens), Amnistie internationale et
Criminal Lawyers’ Association (Ontario)
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis et Wagner
Motifs de jugement :
(par. 1 à 112)
Motifs dissidents en partie :
(par. 113 à 139)
Le juge en chef McLachlin (avec l’accord des juges LeBel, Rothstein, Moldaver, Karakatsanis et Wagner)
Les juges Abella et Cromwell
canada (citoyenneté et immigration) c. harkat, 2014 CSC 37, [2014] 2 R.C.S. 33
Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration
et Ministre de la Sécurité
publique et de la Protection civile Appelants/Intimés au pourvoi incident
c.
Mohamed Harkat Intimé/Appelant au pourvoi incident
et
Procureur général de l’Ontario,
Association des libertés civiles de la Colombie-Britannique,
Conseil canadien des avocats de la défense,
Association canadienne des libertés civiles,
Association du barreau canadien,
Association canadienne des avocats et avocates en
droit des réfugiés, Conseil canadien pour les réfugiés,
Coalition pour la surveillance internationale des libertés civiles,
Canadian Council on American-Islamic Relations
(maintenant connu sous le nom de Conseil national des
musulmans canadiens), Amnistie internationale et
Criminal Lawyers’ Association (Ontario) Intervenants
Répertorié : Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Harkat
2014 CSC 37
No du greffe : 34884.
2013 : 10, 11 octobre; 2014 : 14 mai.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Abella, Rothstein, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis et Wagner.
en appel de la cour d’appel fédérale
Droit constitutionnel — Charte des droits — Droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne — Certificat délivré contre un étranger atteste que cette personne est interdite de territoire au Canada pour raison de sécurité nationale parce qu’elle se serait livrée à des activités terroristes — Constitutionnalité du régime des certificats de sécurité contestée par la personne visée au motif qu’il empêche la divulgation complète et sa participation personnelle aux audiences — Le régime en vertu duquel sont délivrés les certificats de sécurité prive-t-il droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne d’une manière conforme aux principes de justice fondamentale? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 7 — Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27, art. 77(2) , 83(1) c), d), e), h), i), 85.4(2) , 85.5b).
Immigration — Interdiction de territoire et renvoi — Sécurité nationale — Certificat délivré contre un étranger atteste que cette personne est interdite de territoire au Canada pour raison de sécurité nationale parce qu’elle se serait livrée à des activités terroristes — Juge chargé de se prononcer sur le caractère raisonnable du certificat d’avis qu’il y a une preuve suffisante pour l’établir et confirme la validité du certificat en question — Le juge désigné a-t-il commis une erreur en concluant au caractère raisonnable du certificat?
Preuve — Privilège — Privilège relatif aux indicateurs — Renseignements utilisés contre la personne visée obtenus par le SCRS de sources humaines — Les sources humaines du SCRS sont-elles protégées par un privilège générique? — Les sources humaines du SCRS peuvent-elles être contre-interrogées?
Droit constitutionnel — Charte des droits — Équité procédurale — Obligation de divulgation — Réparation — Résumés de conversations interceptées produits en preuve contre la personne visée — Documents à l’origine des résumés détruits conformément à une politique interne du SCRS — La destruction des documents à l’origine des résumés a-t-elle porté atteinte au droit à l’équité procédurale de la personne visée? — Le juge désigné a-t-il commis une erreur en refusant d’exclure les résumés des conversations interceptées? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 7 , 24(1) .
Arrêt des procédures — Obligations de franchise et de bonne foi la plus absolue — Équité du processus — Procédures ex parte — Examen du caractère raisonnable du certificat de sécurité — Les ministres ont-ils fourni des efforts raisonnables pour obtenir les renseignements demandés par les avocats spéciaux? — Les ministres ont-ils manqué à leurs obligations de franchise et de bonne foi la plus absolue? — Les procédures contre la personne visée étaient-elles équitables? — La personne visée a-t-elle droit à l’arrêt des procédures?
Selon les allégations, H serait entré au Canada pour se livrer à des activités terroristes. En 2002, un certificat de sécurité a été délivré contre lui conformément au régime alors établi par la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (« LIPR »). Selon ce certificat, H était interdit de territoire au Canada pour raison de sécurité nationale. Après la contestation constitutionnelle couronnée de succès du régime de la LIPR relatif aux certificats de sécurité qui était alors en vigueur et les modifications subséquentes de cette loi, un deuxième certificat de sécurité a été délivré contre H et déposé à la Cour fédérale pour que celle-ci décide de son caractère raisonnable. Au cours de la procédure, les avocats spéciaux nommés pour défendre les intérêts de H durant les audiences à huis clos ont tenté d’obtenir la divulgation de l’identité des sources humaines ayant fourni au Service canadien du renseignement de sécurité (« SCRS ») des renseignements relatifs à H, ainsi que l’autorisation de les questionner et de les contre-interroger. Le juge désigné a rejeté leur demande, concluant que le privilège de common law relatif aux indicateurs de police devrait être élargi et s’appliquer également aux sources humaines du SCRS. Il a également rejeté leur demande visant à contraindre les ministres à obtenir d’organismes étrangers de renseignement des informations à jour sur plusieurs présumés terroristes avec lesquels H se serait associé. Il a aussi rejeté la demande de H pour faire exclure de la preuve les résumés des conversations interceptées au motif que les enregistrements originaux et les notes concernant ces conversations avaient été détruits conformément à la politique OPS-217 du SCRS. Selon le juge désigné, le régime des certificats de sécurité établi par la LIPR modifiée est constitutionnel et le certificat attestant que H est interdit de territoire au Canada est raisonnable. En appel, la Cour d’appel fédérale a confirmé la constitutionnalité du régime, mais a conclu que l’identité des sources humaines du SCRS n’était pas protégée par un privilège. Elle a également exclu de la preuve les résumés des conversations interceptées auxquelles H n’avait pas participé, et elle a renvoyé l’affaire au juge désigné pour que celui-ci rende un nouveau jugement en se fondant sur ce qu’il restait du dossier après l’exclusion des résumés.
Arrêt (les juges Abella et Cromwell sont dissidents en partie quant au pourvoi) : Le pourvoi est accueilli en partie. Le pourvoi incident est rejeté. Le régime établi par la LIPR est constitutionnel. Les sources humaines du SCRS ne sont pas protégées par un privilège générique. La conclusion du juge désigné selon laquelle le certificat de sécurité est raisonnable est rétablie.
La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Rothstein, Moldaver, Karakatsanis et Wagner :
Constitutionnalité du régime établi par la LIPR
Les dispositions contestées du régime établi par la LIPR sont constitutionnelles. Elles n’enfreignent pas le droit de la personne visée de connaître et de contester la preuve qui pèse contre elle, ni son droit à ce qu’une décision soit rendue compte tenu des faits et du droit. Les vices dont serait entaché le régime établi par la LIPR doivent être examinés à la lumière de la structure globale du régime et des deux principes fondamentaux autour desquels il s’articule : (1) le juge désigné est censé jouer le rôle de gardien, il est investi d’un large pouvoir discrétionnaire et il doit s’assurer non seulement que le dossier étaie le caractère raisonnable de la conclusion d’interdiction de territoire tirée par les ministres, mais aussi que l’ensemble du processus est équitable; et (2) la participation des avocats spéciaux aux audiences à huis clos vise à remplacer, pour l’essentiel, la participation personnelle de la personne visée à ces audiences. Toutefois, ce régime demeure un substitut imparfait à la divulgation complète en audience publique, et le juge désigné a la responsabilité tout au long de l’instance d’évaluer l’équité globale du processus et d’accorder des réparations en application du par. 24(1) de la Charte lorsqu’il est approprié de le faire.
Le régime établi par la LIPR prévoit la divulgation à la personne visée de suffisamment de renseignements pour respecter la Constitution, puisque le juge désigné a l’obligation légale de veiller à ce que cette personne soit suffisamment informée de la thèse contre elle durant l’instance. Cependant, l’exigence du régime établi par la LIPR voulant que la personne visée soit « suffisamment informée » de cette thèse doit être considérée comme une reconnaissance de l’obligation de lui fournir une quantité minimale incompressible de renseignements. La personne visée est « suffisamment informée » si elle a reçu elle-même suffisamment de renseignements pour pouvoir donner à ses avocats spéciaux des renseignements qui leur permettront de contester l’information et la preuve présentées aux audiences à huis clos. L’étendue de la divulgation requise pour que la personne visée soit suffisamment informée varie d’une affaire à l’autre, selon les allégations et la preuve contre elle. En dernier ressort, c’est au juge désigné qu’il appartient de décider si cette norme a été respectée.
Seuls les renseignements et les éléments de preuve qui soulèvent un risque sérieux d’atteinte à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui peuvent être soustraits à la connaissance de la personne visée. Le juge désigné doit être vigilant et sceptique quant aux réclamations de confidentialité fondées sur la sécurité nationale et doit garantir que seuls les renseignements ou les éléments de preuve qui porteraient atteinte à la sécurité nationale ou à celle d’autrui sont soustraits à la connaissance de la personne visée. La multiplication systématique des réclamations peut porter atteinte au droit de la personne visée à un processus équitable ou miner l’intégrité du système judiciaire, exigeant ainsi l’octroi d’une réparation en application du par. 24(1) de la Charte .
L’approche prévue par le régime établi par la LIPR en matière de divulgation — qui ne prévoit pas la mise en balance des intérêts contraires — ne rend pas le régime inconstitutionnel. L’article 7 de la Charte n’exige pas l’existence d’une approche de mise en balance quant à la divulgation; il exige plutôt que le processus soit équitable. Le choix du législateur d’une interdiction totale de divulguer les renseignements sensibles — plutôt qu’une approche qui prévoit une mise en balance — ne constitue donc pas une atteinte au droit à un processus équitable.
Les restrictions aux communications auxquelles doivent se conformer les avocats spéciaux ne rendent pas le régime inconstitutionnel. Elles ne sont pas absolues et peuvent être levées par une autorisation judiciaire, aux conditions que le juge désigné estime indiquées. Le recours à l’autorisation judiciaire donne au juge désigné un pouvoir discrétionnaire suffisamment vaste pour autoriser toutes les communications nécessaires pour que les avocats spéciaux s’acquittent de leurs fonctions. Ce vaste pouvoir discrétionnaire prévient l’iniquité parce que le juge désigné peut s’assurer que les avocats spéciaux agissent autant que possible comme le feraient des avocats ordinaires au cours d’audiences publiques. Le juge devrait adopter une approche libérale lorsqu’il est question d’autoriser les communications et ne refuser son autorisation que dans les cas où le ministre a fait la preuve, selon la prépondérance des probabilités, d’un risque réel de préjudice en cas de divulgation. En outre, la personne visée et ses avocats publics peuvent, eux, transmettre aux avocats spéciaux, à tout moment durant les procédures, une quantité illimitée de communications à sens unique.
Admettre des éléments de preuve par ouï-dire ou ne pas donner aux avocats spéciaux la possibilité de contre-interroger certaines sources ne rendent pas le régime établi par la LIPR inconstitutionnel. Ce régime atteint l’objectif consistant à écarter les éléments de preuve indignes de foi par d’autres moyens que la règle interdisant le ouï-dire et le droit de contre-interroger les témoins; il confère au juge désigné le vaste pouvoir discrétionnaire d’exclure des éléments de preuve qui ne seraient pas « dignes de foi et utiles », ce qui lui permet d’exclure non seulement les éléments de preuve qu’il juge, après examen, indignes de foi, mais également ceux dont l’effet préjudiciable à l’endroit de la personne visée l’emporte sur leur valeur probante.
Privilège pour les sources humaines du SCRS
Les sources humaines du SCRS ne sont pas protégées par un privilège générique. Premièrement, le privilège relatif aux indicateurs de police ne vaut pas pour les sources humaines du SCRS. Les différences entre le travail classique des policiers et la collecte moderne de renseignements empêchent d’appliquer systématiquement le privilège d’indicateur de police traditionnel aux sources humaines du SCRS. Les éléments de preuve recueillis par les policiers sont traditionnellement utilisés lors de procès criminels où l’accusé dispose de garanties importantes en matière de preuve, tandis que les renseignements obtenus par le SCRS peuvent servir à établir l’existence d’une conduite criminelle dans une instance où les règles de preuve sont souples et permettent d’admettre une preuve par ouï-dire. Deuxièmement, la Cour ne devrait pas créer un nouveau privilège pour les sources humaines du SCRS. Si le législateur juge souhaitable de protéger au moyen d’un privilège l’identité des sources humaines du SCRS et les renseignements connexes, il peut adopter les mesures de protection voulues. Le régime établi par la LIPR accorde déjà aux sources humaines une grande protection en interdisant de rendre publics des renseignements dont la divulgation porterait atteinte à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui.
Même si l’identité des sources humaines du SCRS n’est pas protégée par un privilège, les avocats spéciaux n’ont pas pour autant un droit illimité de questionner et de contre-interroger ces sources. Le pouvoir discrétionnaire du juge désigné d’autoriser les avocats spéciaux à questionner et à contre-interroger les sources humaines lors d’audiences à huis clos devrait être exercé en dernier recours. Une pratique qui consisterait à assigner systématiquement les sources humaines du SCRS à témoigner devant un tribunal, même uniquement lors d’audience à huis clos, pourrait refroidir les ardeurs de sources potentielles et nuire à la capacité du SCRS d’en recruter de nouvelles. Il est inutile en l’espèce que la Cour autorise la mesure exceptionnelle qui consiste à questionner et à contre-interroger les sources humaines.
Résumés
La réparation qu’il convient d’accorder pour la destruction des documents en application de la politique OPS-217 du SCRS doit être évaluée au cas par cas et doit être conçue pour remédier à l’effet préjudiciable qu’elle a eu sur la cause de la personne visée. Les résumés des documents détruits en application de la politique OPS-217 ne devraient être exclus en application du par. 24(1) de la Charte que lorsque leur utilisation rendrait le procès inéquitable ou minerait autrement l’intégrité du système de justice. En l’espèce, le juge désigné n’a pas commis d’erreur en refusant d’exclure les résumés des conversations interceptées produits en preuve par les ministres. Bien que, en raison de la destruction des documents opérationnels originaux du SCRS, les ministres n’aient pas satisfait à leurs obligations en matière de communication envers H et aient donc contrevenu à l’art. 7 de la Charte , l’exclusion des résumés n’est pas nécessaire pour remédier à l’atteinte à la capacité de H de connaître la preuve qui pèse contre lui et d’y répondre ou pour sauvegarder l’intégrité du système de justice. La communication d’une version caviardée des résumés à M. Harkat et d’une version intégrale à ses avocats spéciaux était suffisante pour empêcher qu’il soit porté atteinte de manière importante à la capacité de M. Harkat de connaître la preuve qui pèse contre lui et d’y répondre.
Obligations de franchise et de bonne foi la plus absolue, et équité du processus
Les obligations de franchise et de bonne foi la plus absolue s’appliquent lorsqu’une partie se fonde sur des éléments de preuve durant des procédures ex parte. Elles supposent que la partie qui y est tenue fasse des efforts constants pour mettre à jour les renseignements et la preuve relatifs à la personne visée et ce, tout au long des procédures. Ce qui équivaut à des efforts raisonnables dépendra des faits de chaque cas; toutefois, les ministres n’ont aucune obligation générale de communiquer des éléments de preuve ou des renseignements dont ils n’ont pas le contrôle. En l’espèce, les ministres ont fait des efforts raisonnables et n’ont pas manqué à ces obligations. La procédure contre H a été équitable et il n’y a pas lieu d’accorder un arrêt des procédures.
Caractère raisonnable du certificat
Le juge désigné n’a commis aucune erreur susceptible de contrôle en concluant au caractère raisonnable de la décision des ministres d’interdire H de territoire au Canada. Les tribunaux d’appel doivent faire preuve de déférence lorsqu’ils sont appelés à se prononcer sur la mise en balance de la preuve factuelle par le juge désigné et n’intervenir à cet égard que si ce dernier a commis une erreur manifeste et dominante. Le juge désigné n’a commis aucune erreur manifeste et dominante lorsqu’il a soupesé les éléments de preuve ou évalué la crédibilité de H, deux éléments qui, à ses yeux, donnaient des motifs raisonnables de conclure à l’interdiction de territoire de H.
Les juges Abella et Cromwell (dissidents en partie quant au pourvoi) : La personne qui offre des renseignements au sujet d’une menace terroriste le fait souvent au péril de sa vie si son identité est dévoilée. Lui offrir la possibilité de garder l’anonymat uniquement si un tribunal accepte par la suite de protéger son identité, c’est l’obliger à choisir entre courir le risque de subir un préjudice personnel si son identité n’est pas protégée et risquer de mettre en danger la population en s’abstenant de divulguer les renseignements.
Les indicateurs du SCRS qui fournissent des renseignements relatifs à la sécurité nationale après avoir reçu une promesse d’anonymat ont droit à l’assurance que leur identité sera protégée. Seul un privilège générique peut offrir une telle garantie, comme c’est le cas dans le contexte des causes en matière criminelle. Avec une approche au cas par cas, l’indicateur ignore si la promesse sera tenue jusqu’à ce qu’un juge procède à un examen rétrospectif. Cela ne concourt guère à encourager les indicateurs à risquer leur vie en offrant des renseignements hautement sensibles dans des causes relatives au terrorisme.
Le privilège relatif aux indicateurs est reconnu par la jurisprudence depuis plus de deux siècles et vise un double objectif : la protection d’un canal d’information, d’une part, et la sécurité de ceux qui fournissent les renseignements, d’autre part. Ce privilège a été appliqué dans d’autres contextes que les poursuites criminelles, dont celui des commissions d’enquête. Le privilège qui protège les indicateurs dans le contexte d’enquêtes menées par des représentants de l’État quant à des questions de sécurité nationale est bien établi. Avant que le SCRS ne soit créé à titre d’organisme indépendant, la fonction en matière de renseignement dont il s’acquitte maintenant était assumée par le Service de sécurité de la GRC, et le privilège relatif aux indicateurs s’appliquait aux indicateurs de ce service. Bien que les fonctions du SCRS et celles de la GRC soient distinctes, le fondement de l’existence du privilège relatif aux indicateurs s’applique tout autant au travail de l’un qu’à celui de l’autre. Le transfert des fonctions du Service de sécurité de la GRC au SCRS ne devrait avoir aucune incidence sur la poursuite ou non de l’existence du privilège.
Le privilège relatif aux indicateurs du SCRS n’a pas été abrogé par la loi. Pour abroger un privilège reconnu par la common law, le législateur doit exprimer clairement son intention de le faire. La LIPR ne fait pas référence au privilège relatif aux indicateurs et elle n’exprime pas une intention claire de priver les indicateurs du SCRS des avantages qu’il procure.
Compte tenu de l’importance des intérêts en jeu dans le contexte des certificats de sécurité, il serait approprié de reconnaître l’existence d’une exception limitée, conçue spécifiquement pour le processus applicable aux certificats de sécurité et dont la portée se limiterait à la divulgation à l’avocat spécial et ne viserait pas le sujet des procédures. L’identité ne devrait être communiquée que si le juge siégeant en révision est convaincu que d’autres mesures, y compris le retrait de l’essentiel du témoignage de l’indicateur des éléments pris en compte au soutien du certificat, ne sont pas suffisantes pour garantir une issue équitable. Même lorsque la communication de l’identité est ordonnée, la source ne devrait pas être contre-interrogée par l’avocat spécial. Exiger qu’une source humaine témoigne refroidirait considérablement la volonté d’autres sources de collaborer avec les autorités et mettrait sans aucun doute à mal la relation entre le SCRS et la source assignée à témoigner. Les agents du SCRS doivent pouvoir donner à leurs sources l’assurance ferme que leur identité ne sera pas révélée et non pas des assurances vagues assorties de conditions. En outre, les sources humaines elles-mêmes, qui ne sont pas assujetties à l’habilitation de sécurité obligatoire, pourraient prendre connaissance d’information sensible durant les procédures à huis clos et le SCRS serait dès lors incapable d’en assurer le contrôle.
Nous sommes donc d’avis d’accueillir le pourvoi des ministres en ce qui a trait à la question du privilège relatif à l’indicateur et de rétablir la décision du juge désigné à cet égard.
Jurisprudence
Citée par la juge en chef McLachlin
Arrêts mentionnés : Charkaoui c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2007 CSC 9, [2007] 1 R.C.S. 350; Vancouver Sun (Re), 2004 CSC 43, [2004] 2 R.C.S. 332; Société Radio-Canada c. Nouveau-Brunswick (Procureur général), [1996] 3 R.C.S. 480; Bank Mellat c. H. M. Treasury, [2013] UKSC 38, [2013] 4 All E.R. 495; Almrei (Re), 2008 CF 1216, [2009] 3 R.C.F. 497; Ruby c. Canada (Solliciteur général), 2002 CSC 75, [2002] 4 R.C.S. 3; R. c. Ahmad, 2011 CSC 6, [2011] 1 R.C.S. 110; Secretary of State for the Home Department c. A.F. (No. 3), [2009] UKHL 28, [2009] 3 All E.R. 643; Jaballah (Re), 2009 CF 279 (CanLII); Canada (Procureur général) c. Almalki, 2010 CF 1106, [2012] 2 R.C.F. 508; Khadr c. Canada (Procureur général), 2008 CF 549 (CanLII); Almrei (Re), 2009 CF 322 (CanLII); Smith c. Jones, [1999] 1 R.C.S. 455; R. c. L. (D.O.), [1993] 4 R.C.S. 419; R. c. Khelawon, 2006 CSC 57, [2006] 2 R.C.S. 787; Charkaoui c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2008 CSC 38, [2008] 2 R.C.S. 326; R. c. Y. (N.), 2012 ONCA 745, 113 O.R. (3d) 347; R. c. National Post, 2010 CSC 16, [2010] 1 R.C.S. 477; Canada (Procureur général) c. Almalki, 2011 CAF 199, [2012] 2 R.C.F. 594; R. c. La, [1997] 2 R.C.S. 680; R. c. Bjelland, 2009 CSC 38, [2009] 2 R.C.S. 651; R. c. Bero (2000), 137 O.A.C. 336; R. c. J.G.B. (2001), 139 O.A.C. 341; Almrei (Re), 2009 CF 1263, [2011] 1 R.C.F. 163; R. c. Chaplin, [1995] 1 R.C.S. 727; R. c. Stinchcombe, [1995] 1 R.C.S. 754; R. c. O’Connor, [1995] 4 R.C.S. 411; R. c. Babos, 2014 CSC 16, [2014] 1 R.C.S. 309; Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235.
Citée par les juges Abella et Cromwell (dissidents en partie quant au pourvoi)
Bisaillon c. Keable, [1983] 2 R.C.S. 60; Rice c. National Parole Board (1985), 16 Admin. L.R. 157; Wilson c. National Parole Board (1985), 10 Admin. L.R. 171; Cadieux c. Directeur de l’établissement Mountain, [1985] 1 C.F. 378; A. c. Drapeau, 2012 NBCA 73, 393 R.N.-B. (2e) 76; R. c. Leipert, [1997] 1 R.C.S. 281; Personne désignée c. Vancouver Sun, 2007 CSC 43, [2007] 3 R.C.S. 253; R. c. Basi, 2009 CSC 52, [2009] 3 R.C.S. 389; R. c. Y. (N.), 2012 ONCA 745, 113 O.R. (3d) 347; Central Intelligence Agency c. Sims, 471 U.S. 159 (1985); Solliciteur général du Canada c. Commission royale d’enquête sur la confidentialité des dossiers de santé en Ontario, [1981] 2 R.C.S. 494; Charkaoui c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2008 CSC 38, [2008] 2 R.C.S. 326; R. c. Ahmad, 2009 CanLII 84776; R. c. Debot, [1989] 2 R.C.S. 1140; R. c. Garofoli, [1990] 2 R.C.S. 1421; Canada (Commissaire à la protection de la vie privée) c. Blood Tribe Department of Health, 2008 CSC 44, [2008] 2 R.C.S. 574.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 7 , 24(1) .
Loi modifiant la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (certificat et avocat spécial) et une autre loi en conséquence, L.C. 2008, ch. 3 .
Loi sur l’immigration, L.R.C. 1985, ch. I-2 [rempl. 2001, ch. 27].
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 , partie 1, art. 33 , 34 , section 9 , art. 77 , 78 , 80 , 81 , 83(1) , (1.1) , 85.1 , 85.2 , 85.4 , 85.5 .
Loi sur la preuve au Canada, L.R.C. 1985, ch. C-5, art. 37 , 38 , 38.06(1) , (2) .
Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité, L.R.C. 1985, ch. C-23, art. 12 .
Doctrine et autres documents cités
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Canada. Commission d’enquête sur certaines activités de la Gendarmerie royale du Canada. Premier rapport. Sécurité et Information. Ottawa : La Commission, 1979.
Canada. Commission d’enquête sur les actions des responsables canadiens relativement à Maher Arar. Rapport sur les événements concernant Maher Arar : Analyse et recommandations. Ottawa : Travaux publics et Services gouvernementaux, 2006.
Canada. Direction de la recherche parlementaire. « Le Service canadien du renseignement de sécurité », Bulletin d’actualité 84-27F, révisé le 24 janvier 2000.
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POURVOI et POURVOI INCIDENT contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (le juge en chef Blais et les juges Létourneau et Layden-Stevenson), 2012 CAF 122, [2012] 3 R.C.F. 635, 349 D.L.R. (4th) 519, 7 Imm. L.R. (4th) 175, 429 N.R. 1, 260 C.R.R. (2d) 290, [2012] A.C.F. no 492 (QL), 2012 CarswellNat 1156, qui a infirmé trois décisions du juge Noël, 2009 CF 204, [2009] 4 R.C.F. 370, 339 F.T.R. 65, 306 D.L.R. (4th) 269, 78 Imm. L.R. (3d) 303, [2008] A.C.F. no 1823 (QL), 2008 CarswellNat 5667; 2010 CF 1241, [2012] 3 R.C.F. 251, 380 F.T.R. 61, [2010] A.C.F. no 1426 (QL), 2010 CarswellNat 4700; et 2010 CF 1243, 380 F.T.R. 255, 224 C.R.R. (2d) 167, 95 Imm. L.R. (3d) 1, [2010] A.C.F. no 1428 (QL), 2010 CarswellNat 5849; et qui a confirmé une décision du juge Noël, 2010 CF 1242, [2012] 3 R.C.F. 432, 380 F.T.R. 163, 224 C.R.R. (2d) 93, 94 Imm. L.R. (3d) 179, [2010] A.C.F. no 1427 (QL), 2010 CarswellNat 4715. Pourvoi accueilli en partie, les juges Abella et Cromwell sont dissidents en partie. Pourvoi incident rejeté.
Urszula Kaczmarczyk, c.r., Robert Frater, Marianne Zoric et André Séguin, pour les appelants/intimés au pourvoi incident.
Matthew C. Webber, Norman D. Boxall, Meaghan Thomas et Leo Russomanno, pour l’intimé/appelant au pourvoi incident.
Robert W. Hubbard et Greg Skerkowski, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Nader R. Hasan et Gerald Chan, pour l’intervenante l’Association des libertés civiles de la Colombie-Britannique.
John Norris et François Dadour, pour l’intervenant le Conseil canadien des avocats de la défense.
Anil K. Kapoor et Lindsay Trevelyan, pour l’intervenante l’Association canadienne des libertés civiles.
Lorne Waldman, Peter Edelmann, Jacqueline Swaisland et Clare Crummey, pour l’intervenante l’Association du barreau canadien.
Marlys A. Edwardh et Adriel Weaver, pour l’intervenante l’Association canadienne des avocats et avocates en droit des réfugiés.
Barbara Jackman, Sharryn J. Aiken et Andrew J. Brouwer, pour les intervenants le Conseil canadien pour les réfugiés et la Coalition pour la surveillance internationale des libertés civiles.
Faisal Bhabha et Khalid M. Elgazzar, pour l’intervenant Canadian Council on American-Islamic Relations (maintenant connu sous le nom de Conseil national des musulmans canadiens).
Michael Bossin, Laïla Demirdache et Anna Shea, pour l’intervenante l’Amnistie internationale.
Breese Davies et Erin Dann, pour l’intervenante Criminal Lawyers’ Association (Ontario).
Paul J. J. Cavalluzzo et Paul D. Copeland, comme avocats spéciaux.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges LeBel, Rothstein, Moldaver, Karakatsanis et Wagner rendu par
[1] La Juge en chef — Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration et le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile (collectivement les « ministres ») tentent d’interdire de territoire Mohamed Harkat, un non-citoyen. Selon leurs allégations, M. Harkat serait entré au Canada pour se livrer à des activités terroristes. Il est détenu ou tenu de vivre sous de strictes conditions, depuis plus de 10 ans. Bien que nous ne soyons pas appelés en l’espèce à décider de la constitutionnalité de son expulsion, M. Harkat pourrait être expulsé vers un pays où il risque la torture ou la mort.
[2] Le caractère raisonnable de la décision des ministres d’interdire M. Harkat de territoire est susceptible de contrôle judiciaire sous le régime de la section 9 de la partie 1 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (le « régime établi par la LIPR »). Ce régime empêche M. Harkat de voir certains éléments de preuve et renseignements présentés contre lui, parce que leur divulgation porterait atteinte à la sécurité nationale.
[3] La question à trancher en l’espèce est celle de savoir si le régime établi par la LIPR est conforme à la Constitution et, plus particulièrement, s’il respecte la garantie incluse dans la Charte canadienne des droits et libertés contre toute atteinte injustifiable à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne. Plus précisément, il s’agit en l’espèce de déterminer si le régime établi par la LIPR permet réellement à M. Harkat de se défendre contre les allégations formulées par les ministres, même si des considérations relatives à la sécurité nationale l’empêchent de voir l’ensemble du dossier et de participer personnellement à toutes les audiences. La Cour doit donc déterminer jusqu’à quel point le principe de la publicité des débats judiciaires peut être tempéré pour contrer le danger posé par des non-citoyens susceptibles de se livrer au terrorisme.
[4] Je conclus que le régime établi par la LIPR est constitutionnel. Il n’est pas facile de concevoir un régime qui instaure un processus fondamentalement équitable tout en protégeant les renseignements confidentiels touchant la sécurité nationale. Un tel régime doit s’appliquer à un large éventail de cas faisant intervenir toute une gamme de considérations liées à la sécurité nationale. La réponse du législateur fut de conférer aux juges le pouvoir discrétionnaire et la latitude nécessaires pour leur permettre d’établir un processus équitable dans chaque affaire particulière dont ils sont saisis. Si cela s’avère impossible, ces juges ne doivent pas hésiter à conclure à une violation du droit à un processus équitable et à accorder toute réparation jugée appropriée, y compris un arrêt des procédures.
[5] En l’espèce, le processus a été équitable et le juge de la Cour fédérale n’a commis aucune erreur susceptible de contrôle en concluant au caractère raisonnable de la décision des ministres d’interdire M. Harkat de territoire au Canada.
I. Historique de la loi et des procédures
A. La loi
[6] Le régime établi par la LIPR « vis[e] à permettre le renvoi de non-citoyens qui vivent au Canada — résidents permanents et étrangers — pour divers motifs, y compris un lien avec des activités terroristes » : Charkaoui c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2007 CSC 9, [2007] 1 R.C.S. 350 (« Charkaoui I »), par. 4. Les ministres doivent décider si la preuve accumulée contre un non-citoyen leur donne des motifs raisonnables de le déclarer « interdit de territoire » au Canada, c.-à-d. de prendre contre lui une mesure de renvoi. Le « certificat d’interdiction de territoire » qui en résulte (également appelé « certificat de sécurité ») est ensuite déposé à la Cour fédérale pour que celle-ci décide de son caractère raisonnable. Si le certificat est jugé raisonnable par un juge de cette cour (le « juge désigné »), la personne qui y est nommée (la « personne visée ») est dès lors assujettie à une mesure de renvoi.
[7] En 2001, le législateur a adopté le régime de la LIPR , qui succède au régime analogue anciennement établi par la Loi sur l’immigration, L.R.C. 1985, ch. I-2. À la suite des attaques du 11 septembre 2001, cette loi a de plus en plus servi de moyen pour détenir des personnes soupçonnées de terrorisme et éliminer le danger apparent qu’elles représentent : K. Roach, « Sources and Trends in Post-9/11 Anti-terrorism Laws », dans B. J. Goold et L. Lazarus, dir., Security and Human Rights (2007), 227, p. 233. D’un point de vue pratique, le régime établi par la LIPR est, à certains égards, plus avantageux pour l’État que celui applicable aux procédures criminelles. En effet, la norme de preuve qu’il prévoit est moins exigeante et les renseignements confidentiels liés à la sécurité nationale bénéficient, suivant ce régime, d’une meilleure protection qu’en matière criminelle : ibid. Comme nous le verrons plus loin, les renseignements susceptibles de porter atteinte à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui ne sont pas communiqués à la personne visée. Ils peuvent néanmoins être soumis à un juge désigné lors d’une audience tenue à huis clos, et être utilisés par celui-ci dans l’évaluation du caractère raisonnable du certificat de sécurité.
[8] M. Harkat et d’autres non-citoyens désignés dans des certificats de sécurité ont contesté la constitutionnalité du régime établi par la LIPR . Dans Charkaoui I, la Cour a conclu que ce régime portait atteinte au droit à la vie, à la liberté et à la sécurité des personnes visées d’une manière qui n’était pas conforme aux principes de justice fondamentale protégés par l’art. 7 de la Charte . Selon la Cour, le régime de la LIPR empêchait le juge de rendre une décision fondée sur l’ensemble des faits et du droit pertinents, parce qu’il ne permettait pas la représentation de la personne visée durant la partie de l’instance tenue à huis clos. De plus, comme la personne visée n’était pas pleinement informée ou informée pour l’essentiel de ce que lui reprochait le gouvernement, la Cour s’est dite d’avis que ce régime violait le principe selon lequel une personne doit être informée des allégations qui pèsent contre elle et avoir la possibilité d’y répondre.
[9] La Cour a conclu dans cet arrêt que ces violations ne pouvaient être justifiées au regard de l’article premier de la Charte , parce que le régime établi par la LIPR ne portait pas minimalement atteinte aux droits de la personne visée. D’autres types d’audiences à huis clos, tant au Canada qu’à l’étranger, assurent en effet de façon moins attentatoire la protection de renseignements confidentiels liés à la sécurité nationale. Au Royaume-Uni, par exemple, des représentants spéciaux sont nommés pour recevoir communication de ces renseignements au nom de l’appelant et défendre les intérêts de celui-ci lors des audiences à huis clos tenues devant la Special Immigration Appeals Commission. Ces représentants spéciaux ne peuvent révéler à qui que ce soit l’information confidentielle qu’ils reçoivent et ne peuvent pas non plus (sous réserve de rares exceptions) communiquer avec l’appelant. Selon la Cour, bien qu’il ne soit pas sans faille, un tel système « protège mieux les droits de la personne désignée garantis par l’art. 7 et ce, sans compromettre la sécurité » : Charkaoui I, par. 86.
[10] À la suite de cet arrêt, le législateur a apporté plusieurs modifications au régime établi par la LIPR : Loi modifiant la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (certificat et avocat spécial) et une autre loi en conséquence, L.C. 2008, ch. 3 ; le régime de la LIPR modifié est reproduit en annexe. Plus particulièrement, il a donné un rôle à des avocats spéciaux, soit celui de défendre