Source text

Canada (Office of the Information Commissioner) v. Canada (Prime Minister)
Court (s) Database
Federal Court Decisions
Date
2017-09-13
Neutral citation
2017 FC 827
File numbers
T-1535-15
Decision Content
Date: 20170913
Docket: T-1535-15
Citation: 2017 FC 827
Ottawa, Ontario, September 13, 2017
PRESENT: The Honourable Mr. Justice O'Reilly
BETWEEN:
THE INFORMATION COMMISSIONER
OF CANADA
Applicant
and
THE PRIME MINISTER OF CANADA
Respondent
PUBLIC JUDGMENT AND REASONS
(Confidential Judgment and Reasons issued September 13, 2017)
I. Overview [1] The Information Commissioner of Canada challenges the denial of a reporter’s 2013 request for copies of certain records held by the Privy Council Office relating to Senators Mike Duffy, Mac Harb, Patrick Brazeau and Pamela Wallin. PCO located 28 pages of material, but withheld 27 of them. The records in issue all relate to requests for |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| in response |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||. The reporter complained to the Information Commissioner about the denial of access, and the Commissioner began an investigation.
[2] In 2015, PCO denied the requester access to the documents, claiming exemptions for personal information, Ministerial advice, and solicitor-client privilege (under ss 19(1), 21(1)(a), and 23 respectively of the Access to Information Act, RSC 1985, c A-1 [ATIA]; see Annex A for statutory provisions and other enactments cited). However, PCO did allow the release of some innocuous information, such as letterhead, signatures, dates, and names. The Commissioner informed the reporter of the results of her investigation, and the reporter consented to the Commissioner’s commencing this application for judicial review of the PCO’s decision, which had been taken in the name of the respondent, the Prime Minister of Canada.
[3] The questions before me are whether the exemptions on which PCO relied were correctly invoked, and whether any residual discretion available to PCO was reasonably exercised. I will look at the various exemptions individually. The issues are:
1. Is any information exempt on the ground that it amounts to personal information under s 19(1) of the ATIA? If so, should it be disclosed anyway because it is already in the public domain (s 19(2)(b)) or because the public interest outweighs the privacy interests involved (s 19(2)(c))?
2. Is any information exempt on the ground that it contains advice to the Prime Minister (s 21(1)(a))? If so, should PCO have exercised its discretion to disclose it?
3. Is any information exempt on the ground of solicitor-client privilege (s 23)? If so, should PCO have exercised its discretion to disclose it?
II. Issue One - Is any information exempt on the ground that it amounts to personal information under s 19(1) of the ATIA? [4] The information that PCO seeks to protect relates |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||. Records containing personal information cannot be disclosed (ATIA, (s 19(1)), and “personal information” is broadly defined as “information about an identifiable person that is recorded in any form” (Privacy Act, RSC 1985, c P-21, s 3. Clearly, at least some of the information in issue is about identifiable persons.
[5] PCO concedes that some personal information is already in the public domain. It is publicly known that |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||.
[6] With respect to other information not in the public domain, the Commissioner points out that personal information does not include information relating to “any discretionary benefit of a financial nature, . . . including the name of the individual and the exact nature of the benefit” (Privacy Act, s 3(l)).
[7] The Prime Minister argues that the exemption for discretionary financial benefits does not apply here because providing |||||||||||||||||||||||||||||||||| to employees is not a benefit. According to the Prime Minister, giving public servants |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||. As such, the employees are not placed in a better position than they otherwise would have occupied – they are simply ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||.
[8] The Prime Minister also points out that the definition of a benefit in the Income Tax Act would capture only those benefits that increase a person’s net worth or economic position; |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| would not meet that definition.
[9] I disagree with the Prime Minister’s position. The exemption relating to discretionary financial benefits applies here.
[10] First, the information in issue relates to a financial benefit: |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| with a substantial monetary value. Second, granting the benefit is discretionary: legal assistance is provided |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| must make a judgment call about whether to |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||| in the circumstances.
[11] The case law defines a “benefit” broadly as some form of advantage, favour, gift, or profit. The benefit is financial if it concerns money or money’s worth (Sutherland v Canada (Minister of Indian and Northern Affairs), [1994] 3 FC 527 at para 14.
[12] By those criteria, providing |||||||||||||||||||||||||||||||| to a public servant amounts to a benefit. It is a form of advantage specially provided to Crown employees.
[13] Further, the Income Tax Act’s definition of a benefit, on which the Prime Minister relies, serves only to identify taxable benefits. To be taxable, a benefit must materially improve the financial situation of the taxpayer. The Prime Minister points out that the |||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||| does not improve an employee’s financial circumstances and, therefore, should not be regarded as a benefit. There is no such requirement, however, in respect of the benefits referred to in the Privacy Act.
[14] In addition, the benefit here is financial. |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| according to Policies for Ministers’ Offices, |||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||. One of the objectives of the |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| public servants |||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||. In this case, the public servants |||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||. In my view, this amounts to a benefit of a financial nature.
[15] In addition, to my mind, |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| is a financial benefit. The rationale behind the benefit here is fairness – ensuring that public servants |||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||. However, the fact that fairness animates |||||||||||||||||||| does not mean that |||||||||||||||||||| does not provide public servants with a financial benefit. In the absence of the Policy, public servants could potentially |||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||. Instead, |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||. In my view, that is a financial benefit.
[16] The Prime Minister also submits that the benefit of |||||||||||||||||||||||||||||||| cannot be described as discretionary because it forms part of an express or implied term of the contract of employment for exempt staffers. In addition, the |||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||. Therefore, |||||||||||||||||||||| residual discretion, says the Prime Minister, to |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||
[17] I disagree. The financial benefit is clearly discretionary.
[18] |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
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[19] |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| must consider |||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
[20] Further, I note that the Policies for Ministers’ Offices state that Ministers |||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| This wording suggests that public servants |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
[21] In its communication to the Commissioner, PCO stated that |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| According to PCO, therefore, |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| But even if ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||, it does not follow that all public servants are |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||. Given their breadth, it would not be fair to ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||, as the Prime Minister contends.
[22] Finally, I note that the exemption relating to discretionary financial benefits applies if the information in question merely “relates to” a financial benefit; all that is required is some link or connection to the financial benefit. In my view, that connection has been established here.
[23] Accordingly, in respect of the information PCO seeks to protect as personal information, I find that the exemption on which PCO relies is not applicable.
[24] It is therefore unnecessary to consider whether the public interest should override the exemption (PA, s 8(2)(m)(i)).
III. Issue Two - Is any information exempt because it contains advice to the Prime Minister (s 21(1)(a))? [25] The Prime Minister submits that documents containing advice and recommendations provided to a government institution or to a Minister of the Crown are exempt from disclosure under s 21(1)(a) of the ATIA. Further, factual information contained in documents setting out advice and recommendations should also be exempt because the facts are inextricably linked with the advice and recommendations.
[26] I agree with the general proposition put forward by the Prime Minister about the exemption for advice and recommendations; however, I disagree with his submission that the factual basis for advice and recommendations is caught by the exemption. Purely factual information does not amount to advice or recommendations (Canada (Information Commissioner) v Canada (Minister of Industry), 2001 FCA 254, at paras 50-52). Therefore, one must review any document containing advice or recommendations to determine whether there are facts that are severable and can be disclosed.
[27] I have reviewed the documents in issue and have found that they contain factual information alongside some advice and recommendations. The factual portions can clearly be disclosed. Further, the Prime Minister’s decisions do not constitute advice or recommendations: they, too, can be disclosed.
[28] Accordingly, I find that the following information in the disputed documents can be disclosed as being purely factual or as expressing a decision rather than advice or recommendations:
• Description of ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||;
• ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
• ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
• Decisions taken ||||||||||||||||||||||||||||||||||.
[29] The Prime Minister has discretion to decide whether to disclose advice and recommendations. That discretion must be exercised reasonably, balancing the factors that favour disclosure and those that militate against it. In this case, he exercised that discretion in choosing not to disclose the information.
[30] The Commissioner has not persuaded me that the Prime Minister’s discretion was improperly exercised. I find that a variety of factors were taken into account, including the harm that would result from disclosure, the sensitive and personal nature of the information, and the importance of the information to the Crown. While factors favouring disclosure were not explicitly set out, they were implicit in PCO’s analysis. I am satisfied, in these circumstances, that the senior officials charged with balancing the factors for and against disclosure would be fully aware of the significant public interest in the release of information about a matter of intense public discourse.
[31] In my view, it would be a somewhat artificial exercise for those senior officials to set out explicitly the factors favouring public disclosure. I am confident that they would be fully aware of the overarching public interest that would generally support release of information in government hands, especially in respect of a matter of considerable public debate, and that they would premise their analysis on the assumption that important factors tending toward public disclosure were clearly present. Where, as here, the analysis focuses mainly on the factors that militate against disclosure, one should not conclude that the factors favouring disclosure were not weighed in the balance.
IV. Issue Three - Is any information exempt on the ground of solicitor-client privilege (s 23)? [32] The Prime Minister maintains that some of the documents in issue contain legal advice and, therefore, cannot be disclosed.
[33] The Commissioner agrees that some legal opinions regarding the scope of |||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||| are contained in the contested documents. However, the Commissioner also points out that some of the information the Prime Minister seeks to protect does not fall within the ambit of legal advice privilege.
[34] I agree with the Commissioner that some of the information that the Prime Minister wishes to shield does not fall within the scope of solicitor-client privilege; that information includes ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||, portions of a memorandum from the then Clerk of the PCO to the Prime Minister about ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||, and a decision made in respect of ||||||||||||||||||||||||||||||||||||. In my view, at least some portions of these documents did not involve communications between a solicitor and client relating to the provision of legal advice that was intended to be confidential. Therefore, they were not privileged (Canada v Solosky (1979), [1980] 1 SCR 821, at p 837). (However, some portions of the Clerk’s memorandum are exempt under s 21(1)(a) as advice to the Prime Minister).
[35] With respect to the documents that clearly fall within the privilege, I am satisfied that PCO reasonably exercised its proper discretion not to disclose them. Again, the factors favouring disclosure of this information are not explicitly set out in the record. However, as discussed above, I am confident that the senior officials who considered whether this information could be disclosed would be well aware of the public interest values that would favour its release in these circumstances. They would also be well aware of the near absolute nature of solicitor-client privilege. Finally, they would have seen that, other than a letter from |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||| (containing communications from the client), the information covered by the privilege related primarily to the ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||, a matter of fairly minimal public interest.
V. Conclusion and Disposition [36] I am satisfied that some of the information withheld by PCO should have been disclosed. In particular, all of the records in issue should be disclosed except for the redactions I have set out in the Appendix.
[37] There is no order as to costs. The parties may make submissions on the question whether any redactions to these reasons are required (as opposed to the Appendix, which shall remain confidential) within 30 days.
CONFIDENTIAL JUDGMENT in T-1535-15
THIS COURT’S JUDGMENT is that the records in the previously-redacted 27 pages are to be disclosed with the exception of the portions outlined in the Appendix, with no costs.
"James W. O'Reilly"
Judge
Appendix
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The records in issue all relate to requests for |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| in response |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||. The reporter complained to the Information Commissioner about the denial of access, and the Commissioner began an investigation. [2] In 2015, PCO denied the requester access to the documents, claiming exemptions for personal information, Ministerial advice, and solicitor-client privilege (under ss 19(1), 21(1)(a), and 23 respectively of the Access to Information Act, RSC 1985, c A-1 [ATIA]; see Annex A for statutory provisions and other enactments cited). However, PCO did allow the release of some innocuous information, such as letterhead, signatures, dates, and names. The Commissioner informed the reporter of the results of her investigation, and the reporter consented to the Commissioner’s commencing this application for judicial review of the PCO’s decision, which had been taken in the name of the respondent, the Prime Minister of Canada. [3] The questions before me are whether the exemptions on which PCO relied were correctly invoked, and whether any residual discretion available to PCO was reasonably exercised. I will look at the various exemptions individually. The issues are: 1. Is any information exempt on the ground that it amounts to personal information under s 19(1) of the ATIA? If so, should it be disclosed anyway because it is already in the public domain (s 19(2)(b)) or because the public interest outweighs the privacy interests involved (s 19(2)(c))? 2. Is any information exempt on the ground that it contains advice to the Prime Minister (s 21(1)(a))? If so, should PCO have exercised its discretion to disclose it? 3. Is any information exempt on the ground of solicitor-client privilege (s 23)? If so, should PCO have exercised its discretion to disclose it? II. Issue One - Is any information exempt on the ground that it amounts to personal information under s 19(1) of the ATIA? [4] The information that PCO seeks to protect relates |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||. Records containing personal information cannot be disclosed (ATIA, (s 19(1)), and “personal information” is broadly defined as “information about an identifiable person that is recorded in any form” (Privacy Act, RSC 1985, c P-21, s 3. Clearly, at least some of the information in issue is about identifiable persons. [5] PCO concedes that some personal information is already in the public domain. It is publicly known that |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||. [6] With respect to other information not in the public domain, the Commissioner points out that personal information does not include information relating to “any discretionary benefit of a financial nature, . . . including the name of the individual and the exact nature of the benefit” (Privacy Act, s 3(l)). [7] The Prime Minister argues that the exemption for discretionary financial benefits does not apply here because providing |||||||||||||||||||||||||||||||||| to employees is not a benefit. According to the Prime Minister, giving public servants |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||. As such, the employees are not placed in a better position than they otherwise would have occupied – they are simply ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||. [8] The Prime Minister also points out that the definition of a benefit in the Income Tax Act would capture only those benefits that increase a person’s net worth or economic position; |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| would not meet that definition. [9] I disagree with the Prime Minister’s position. The exemption relating to discretionary financial benefits applies here. [10] First, the information in issue relates to a financial benefit: |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| with a substantial monetary value. Second, granting the benefit is discretionary: legal assistance is provided |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| must make a judgment call about whether to |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||| in the circumstances. [11] The case law defines a “benefit” broadly as some form of advantage, favour, gift, or profit. The benefit is financial if it concerns money or money’s worth (Sutherland v Canada (Minister of Indian and Northern Affairs), [1994] 3 FC 527 at para 14. [12] By those criteria, providing |||||||||||||||||||||||||||||||| to a public servant amounts to a benefit. It is a form of advantage specially provided to Crown employees. [13] Further, the Income Tax Act’s definition of a benefit, on which the Prime Minister relies, serves only to identify taxable benefits. To be taxable, a benefit must materially improve the financial situation of the taxpayer. The Prime Minister points out that the |||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||| does not improve an employee’s financial circumstances and, therefore, should not be regarded as a benefit. There is no such requirement, however, in respect of the benefits referred to in the Privacy Act. [14] In addition, the benefit here is financial. |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| according to Policies for Ministers’ Offices, |||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||. One of the objectives of the |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| public servants |||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||. In this case, the public servants |||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||. In my view, this amounts to a benefit of a financial nature. [15] In addition, to my mind, |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| is a financial benefit. The rationale behind the benefit here is fairness – ensuring that public servants |||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||. However, the fact that fairness animates |||||||||||||||||||| does not mean that |||||||||||||||||||| does not provide public servants with a financial benefit. In the absence of the Policy, public servants could potentially |||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||. Instead, |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||. In my view, that is a financial benefit. [16] The Prime Minister also submits that the benefit of |||||||||||||||||||||||||||||||| cannot be described as discretionary because it forms part of an express or implied term of the contract of employment for exempt staffers. In addition, the |||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||. Therefore, |||||||||||||||||||||| residual discretion, says the Prime Minister, to |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||| [17] I disagree. The financial benefit is clearly discretionary. [18] |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| • |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| • |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| • |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| • |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| • |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| • |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||| [19] |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| must consider |||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| [20] Further, I note that the Policies for Ministers’ Offices state that Ministers |||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| This wording suggests that public servants |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| [21] In its communication to the Commissioner, PCO stated that |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| According to PCO, therefore, |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| But even if ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||, it does not follow that all public servants are |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||. Given their breadth, it would not be fair to ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||, as the Prime Minister contends. [22] Finally, I note that the exemption relating to discretionary financial benefits applies if the information in question merely “relates to” a financial benefit; all that is required is some link or connection to the financial benefit. In my view, that connection has been established here. [23] Accordingly, in respect of the information PCO seeks to protect as personal information, I find that the exemption on which PCO relies is not applicable. [24] It is therefore unnecessary to consider whether the public interest should override the exemption (PA, s 8(2)(m)(i)). III. Issue Two - Is any information exempt because it contains advice to the Prime Minister (s 21(1)(a))? [25] The Prime Minister submits that documents containing advice and recommendations provided to a government institution or to a Minister of the Crown are exempt from disclosure under s 21(1)(a) of the ATIA. Further, factual information contained in documents setting out advice and recommendations should also be exempt because the facts are inextricably linked with the advice and recommendations. [26] I agree with the general proposition put forward by the Prime Minister about the exemption for advice and recommendations; however, I disagree with his submission that the factual basis for advice and recommendations is caught by the exemption. Purely factual information does not amount to advice or recommendations (Canada (Information Commissioner) v Canada (Minister of Industry), 2001 FCA 254, at paras 50-52). Therefore, one must review any document containing advice or recommendations to determine whether there are facts that are severable and can be disclosed. [27] I have reviewed the documents in issue and have found that they contain factual information alongside some advice and recommendations. The factual portions can clearly be disclosed. Further, the Prime Minister’s decisions do not constitute advice or recommendations: they, too, can be disclosed. [28] Accordingly, I find that the following information in the disputed documents can be disclosed as being purely factual or as expressing a decision rather than advice or recommendations: • Description of ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||; • |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| • |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| • Decisions taken ||||||||||||||||||||||||||||||||||. [29] The Prime Minister has discretion to decide whether to disclose advice and recommendations. That discretion must be exercised reasonably, balancing the factors that favour disclosure and those that militate against it. In this case, he exercised that discretion in choosing not to disclose the information. [30] The Commissioner has not persuaded me that the Prime Minister’s discretion was improperly exercised. I find that a variety of factors were taken into account, including the harm that would result from disclosure, the sensitive and personal nature of the information, and the importance of the information to the Crown. While factors favouring disclosure were not explicitly set out, they were implicit in PCO’s analysis. I am satisfied, in these circumstances, that the senior officials charged with balancing the factors for and against disclosure would be fully aware of the significant public interest in the release of information about a matter of intense public discourse. [31] In my view, it would be a somewhat artificial exercise for those senior officials to set out explicitly the factors favouring public disclosure. I am confident that they would be fully aware of the overarching public interest that would generally support release of information in government hands, especially in respect of a matter of considerable public debate, and that they would premise their analysis on the assumption that important factors tending toward public disclosure were clearly present. Where, as here, the analysis focuses mainly on the factors that militate against disclosure, one should not conclude that the factors favouring disclosure were not weighed in the balance. IV. Issue Three - Is any information exempt on the ground of solicitor-client privilege (s 23)? [32] The Prime Minister maintains that some of the documents in issue contain legal advice and, therefore, cannot be disclosed. [33] The Commissioner agrees that some legal opinions regarding the scope of |||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||| are contained in the contested documents. However, the Commissioner also points out that some of the information the Prime Minister seeks to protect does not fall within the ambit of legal advice privilege. [34] I agree with the Commissioner that some of the information that the Prime Minister wishes to shield does not fall within the scope of solicitor-client privilege; that information includes ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||, portions of a memorandum from the then Clerk of the PCO to the Prime Minister about ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||, and a decision made in respect of ||||||||||||||||||||||||||||||||||||. In my view, at least some portions of these documents did not involve communications between a solicitor and client relating to the provision of legal advice that was intended to be confidential. Therefore, they were not privileged (Canada v Solosky (1979), [1980] 1 SCR 821, at p 837). (However, some portions of the Clerk’s memorandum are exempt under s 21(1)(a) as advice to the Prime Minister). [35] With respect to the documents that clearly fall within the privilege, I am satisfied that PCO reasonably exercised its proper discretion not to disclose them. Again, the factors favouring disclosure of this information are not explicitly set out in the record. However, as discussed above, I am confident that the senior officials who considered whether this information could be disclosed would be well aware of the public interest values that would favour its release in these circumstances. They would also be well aware of the near absolute nature of solicitor-client privilege. Finally, they would have seen that, other than a letter from |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||| (containing communications from the client), the information covered by the privilege related primarily to the ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||, a matter of fairly minimal public interest. V. Conclusion and Disposition [36] I am satisfied that some of the information withheld by PCO should have been disclosed. In particular, all of the records in issue should be disclosed except for the redactions I have set out in the Appendix. [37] There is no order as to costs. The parties may make submissions on the question whether any redactions to these reasons are required (as opposed to the Appendix, which shall remain confidential) within 30 days. CONFIDENTIAL JUDGMENT in T-1535-15 THIS COURT’S JUDGMENT is that the records in the previously-redacted 27 pages are to be disclosed with the exception of the portions outlined in the Appendix, with no costs. "James W. O'Reilly" Judge Appendix |||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| 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Canada (Office of the Information Commissioner) v. Canada (Prime Minister)

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