Caimaw c. Paccar of Canada Ltd.

Caimaw c. Paccar of Canada Ltd.
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1989-10-26
Recueil
[1989] 2 RCS 983
Numéro de dossier
20174
Juges
Dickson, Robert George Brian; McIntyre, William Rogers; Lamer, Antonio; Wilson, Bertha; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John
En appel de
Colombie-Britannique
Sujets
Appel
Droit administratif
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 20174
Contenu de la décision
Caimaw c. Paccar of Canada Ltd., [1989] 2 R.C.S. 983
Paccar of Canada Ltd. (Canadian
Kenworth Company Division) Appelante
c.
Association canadienne des travailleurs
des industries mécaniques et assimilées,
section locale 14 Intimée
et
British Columbia Hydro & Power Authority Intimée
et
Fraternité internationale des ouvriers
en électricité, section locale 213 Intimée
et
Industrial Relations Council of
British Columbia, autrefois la Labour
Relations Board of British Columbia Intimée
répertorié: caimaw c. paccar of canada ltd.
No du greffe: 20174.
1988: 13 décembre; 1989: 26 octobre.
Présents: Le juge en chef Dickson et les juges McIntyre*, Lamer, Wilson, La Forest, L'Heureux‑Dubé et Sopinka.
en appel de la cour d'appel de la colombie‑britannique
Droit administratif ‑- Contrôle judiciaire ‑- Compétence ‑- Retenue judiciaire ‑- Décision d'un tribunal du travail écartée lors d'un contrôle judiciaire ‑- Détermination de la compétence d'une cour de justice pour écarter lors d'un contrôle judiciaire une décision d'un tribunal du travail ‑- Erreur de compétence quand il y a mauvaise interprétation des dispositions attributives de compétence ou quand la décision est manifestement déraisonnable ‑- Le tribunal du travail a‑t‑il interprété de manière erronée les dispositions attributives de compétence? ‑- Y a‑t‑il eu erreur manifestement déraisonnable dans l'exercice de la fonction de la commission? ‑- Labour Code, R.S.B.C. 1979, chap. 212, art. 27, 33.
Appels ‑- Qualité pour agir ‑- Tribunaux administratifs ‑- Les tribunaux administratifs ont‑ils qualité pour agir dans les appels interjetés contre leurs propres décisions?
CAIMAW et Paccar étaient parties à une convention collective dont la durée avait été fixée jusqu'au 30 avril 1983. Cette convention collective comportait une clause de renouvellement qui prévoyait la reconduction du contrat d'année en année à moins d'un préavis contraire. Elle comportait également une clause de résiliation qui prévoyait que la convention demeurerait en vigueur pendant la durée des négociations et qu'une partie pouvait mettre fin aux négociations en présentant un avis écrit en ce sens. Au cours de la convention collective, Paccar a mis à pied un grand nombre d'employés et restreint ses activités à des fonctions d'entreposage. Le syndicat s'est vu signifier un avis de résiliation de la convention collective et des négociations se sont déroulées pendant six mois, mais sans succès. Paccar a avisé le syndicat qu'elle mettait fin aux négociations et qu'elle considérait la convention collective échue à tous égards, exception faite des dispositions exigées par le Labour Code et l'Employment Standards Act. Elle a alors énoncé les conditions de travail qu'elle mettait en vigueur. Les employés ont continué de travailler après la date où ces nouvelles conditions ont été mises en vigueur unilatéralement.
CAIMAW a prétendu qu'il y avait eu plusieurs violations du Code et a demandé à l'Industrial Relations Council ("la Commission") de rendre une décision quant à savoir si une convention collective était toujours en vigueur. Un comité de trois membres de la Commission a débouté le syndicat. Un comité de cinq membres a réentendu la demande en même temps qu'une autre portant sur un différend entre British Columbia Hydro & Power Authority et FIOE, et une décision commune aux deux demandes a confirmé, bien que pour des motifs différents, les décisions des premiers comités.
CAIMAW et FIOE ont toutes deux demandé à la Cour suprême de la Colombie‑Britannique, conformément à la Judicial Review Procedure Act, de prononcer une ordonnance annulant la décision du comité de révision de la Commission. Les demandes ont été accueillies et confirmées en appel. Paccar se pourvoit devant notre Cour avec l'autorisation de celle‑ci. B.C. Hydro y figure à titre d'intimée, mais à l'instar de FIOE, elle n'a ni comparu devant notre Cour ni produit de mémoire.
Le point en litige dans le présent pourvoi est de savoir si la décision de la Commission de permettre à un employeur de modifier unilatéralement les conditions de travail à l'expiration d'une convention collective est manifestement déraisonnable et, partant, susceptible de contrôle par notre Cour. Un point subsidiaire porte sur la qualité de la Commission pour agir devant notre Cour.
Arrêt (les juges L'Heureux‑Dubé et Wilson sont dissidentes): Le pourvoi est accueilli.
Le juge en chef Dickson et le juge La Forest: La Commission avait compétence pour déterminer précisément si l'employeur avait le pouvoir de modifier unilatéralement les conditions de travail.
La première étape de l'analyse permettant de juger si un tribunal administratif a excédé sa compétence en tranchant une question de droit d'une façon manifestement déraisonnable consiste à déterminer sa compétence. L'article 27 constitue simplement une directive donnée à la Commission quant aux objectifs dont elle devrait tenir compte. Ce n'est pas une disposition limitative de compétence donnant ouverture au contrôle judiciaire même si la Commission devait commettre une erreur en l'interprétant ou en l'appliquant. L'article 33 a pour effet d'établir qu'il incombe à la Commission de déterminer si une décision donnée correspond aux objectifs de l'art. 27, pourvu que son interprétation ne soit pas manifestement déraisonnable.
Lorsque, comme en l'espèce, un tribunal administratif est protégé par une clause privative, ses décisions ne devraient faire l'objet d'un contrôle que si celui‑ci a commis une erreur en interprétant les dispositions attributives de compétence ou s'il a excédé sa compétence en commettant une erreur de droit manifestement déraisonnable dans l'exercice de sa fonction. Le tribunal a le droit de commettre des erreurs, même des erreurs graves, pourvu qu'il n'agisse pas de façon déraisonnable au point de ne pouvoir rationnellement s'appuyer sur la législation pertinente et d'exiger une intervention judiciaire. Le critère de contrôle constitue un "test sévère". Les tribunaux doivent donc adopter une attitude de retenue judiciaire. Un simple désaccord avec le résultat atteint par le tribunal administratif ne suffit pas à rendre ce résultat "manifestement déraisonnable". Les cours de justice doivent vérifier si la décision du tribunal a un fondement rationnel plutôt que de se demander si elles sont d'accord avec celle‑ci. En l'espèce, le résultat auquel la Commission est arrivée n'est pas manifestement déraisonnable; en fait, il est aussi raisonnable que l'autre solution. Il n'est pas nécessaire d'aller plus loin.
Le régime juridique établi par le Labour Code, qui exige que le syndicat et l'employeur négocient collectivement à l'approche de l'expiration d'une convention collective ne laisse aucune place à l'application des principes de common law. Tant que subsiste l'obligation permanente des parties de négocier collectivement et de bonne foi, la relation tripartite qui existe entre le syndicat, l'employeur et l'employé en raison du Code supplante les principes de common law. L'expiration de la convention collective n'a aucun effet sur l'obligation des parties de négocier de bonne foi conformément à l'art. 6.
Il faut présumer que les conditions établies antérieurement dans une convention collective continuent de régir la relation, en l'absence de toute indication contraire résultant des circonstances. Autrement, ce serait le chaos. La clause de résiliation perdrait cependant presque tout son effet si on niait à l'employeur le pouvoir de modifier les conditions de travail à l'expiration de la convention. Au lieu de mettre réellement un terme à la convention, ce geste indiquerait le commencement d'une nouvelle séance de négociations.
La Loi ne prévoit pas expressément que l'employeur a le pouvoir revendiqué, mais il n'était pas déraisonnable pour la Commission de conclure à l'existence de ce pouvoir. En fait, le pouvoir de modifier les conditions de travail après l'expiration d'une convention peut se déduire de l'existence de dispositions du Code limitant les circonstances dans lesquelles des modifications unilatérales peuvent être apportées. Le pouvoir d'apporter des modifications unilatérales ne crée pas d'injustice dans la relation de négociation.
Les deux périodes de gel des conditions de travail, prévues par la Loi, accordent au syndicat une protection à un moment où celui‑ci serait particulièrement vulnérable à des mesures adoptées par la direction pour l'affaiblir ou le déstabiliser. L'employeur est expressément empêché d'agir comme il lui serait autrement loisible de le faire sous réserve évidemment des dispositions du Code en matière de pratiques déloyales de travail. La conclusion de la Commission portant que ce qui n'est pas interdit par la lettre ou l'esprit de la loi est permis ne constitue pas un point de vue déraisonnable.
La Commission a qualité pour agir devant notre Cour afin d'y présenter des arguments non seulement pour lui expliquer le dossier dont elle est saisie, mais également pour montrer qu'elle avait compétence pour ouvrir l'enquête et qu'elle n'a pas perdu cette compétence en raison d'une interprétation manifestement déraisonnable de ses pouvoirs.
Les juges Lamer et Sopinka: Il n'est pas toujours nécessaire que le tribunal d'examen ne tienne aucun compte de sa propre opinion sur le fond de la décision faisant l'objet du contrôle. Le caractère raisonnable n'existe pas dans l'absolu. Toute décision sur le caractère raisonnable d'une décision doit comporter une appréciation du fond qui fournit un point de référence permettant de rendre une décision relative.
La retenue judiciaire revêt une importance considérable dans le contrôle des décisions de tribunaux spécialisés, mais elle n'entre en jeu que si la cour de justice est en désaccord avec le tribunal administratif. Ce n'est qu'à ce moment‑là qu'il est nécessaire de se demander si l'erreur (ainsi découverte) est raisonnable ou déraisonnable. Le critère constitue un "test sévère", mais même ici une appréciation du fond n'est pas sans pertinence.
La décision de la Commission est compatible avec le Labour Code et la convention collective. Le Code n'exclut pas totalement le droit général et, par conséquent, il est silencieux à l'égard de certains sujets, y compris les actes de l'employeur en l'espèce. Aucune interprétation libérale ne peut combler une lacune causée par ce silence. Aucune condition expressément établie par la Loi n'a été violée. En outre, la décision est compatible avec les attentes des parties sur le plan contractuel puisque l'insertion de la clause de résiliation n'aurait eu aucun sens si on avait jugé que les conditions de la convention collective subsistaient indéfiniment ou jusqu'à la signature d'une nouvelle convention collective.
Le juge Wilson (dissidente): Il y a accord avec les motifs du juge La Forest quant à la portée générale du principe de la retenue judiciaire applicable aux décisions des tribunaux administratifs en raison de leurs compétences particulières et quant à l'interprétation de l'art. 27 du Labour Code. Cependant, une décision d'une commission satisfaisant au "test sévère" du caractère "manifestement déraisonnable" n'est pas protégée par le principe de la retenue judiciaire. Ces décisions doivent être traitées comme des décisions que la Commission n'avait pas compétence pour rendre. On ne saurait les considérer comme résultant de l'exercice de compétences particulières ou comme des "choix de politique" non susceptibles de contrôle par les tribunaux.
Une décision manifestement déraisonnable est celle à laquelle n'aurait jamais pu arriver une commission raisonnable dans l'exercice de ses compétences particulières. Qualifier de "choix de politique" une décision de la Commission ne la met pas à l'abri de tout contrôle si la politique sur laquelle le choix est fondé est incompatible avec l'esprit de la loi en vertu de laquelle il est censé avoir été fait. Les éléments clés de la Loi en l'espèce sont l'obligation de négocier de bonne foi et le maintien de l'équilibre du pouvoir de négociation entre les parties.
Les choix de politique qui s'offraient à la Commission étaient: 1) permettre à l'employeur de déterminer le moment où les négociations sont dans une impasse et d'imposer unilatéralement de nouvelles conditions à ses employés en cas d'impasse, ou 2) permettre que les conditions résultant du processus antérieur de négociation continuent de s'appliquer, en cas d'impasse, jusqu'à ce que les parties aient acquis le droit à la grève ou au lock‑out. Le premier ne facilite en rien le processus de négociation collective qui constitue le moyen légalement reconnu de parvenir à la conclusion de conventions collectives et d'assurer la paix industrielle. Il est également incompatible avec l'obligation de l'employeur de négocier de bonne foi. Le second permet de donner au Code une interprétation qui ne modifie pas l'équilibre du pouvoir de négociation entre les parties. Il ne confère pas un nouveau pouvoir au syndicat, il ne mine pas le processus de négociation collective et ne contraint pas les parties à "revenir dans un monde qui a cessé d'exister".
La décision de la Commission est "manifestement déraisonnable" et constitue une erreur de compétence. Il ne s'agissait pas d'une question d'option entre des "choix de politique" également viables et raisonnables. L'un est tout à fait compatible avec le concept de la liberté et de l'égalité du pouvoir de négociation entre les parties et avec le rôle primordial que joue le processus de négociation collective dans le règlement des conflits de travail. L'autre leur est tout à fait opposé et défavorable.
Le juge L'Heureux‑Dubé (dissidente): La Labour Relations Board of British Columbia a qualité pour soutenir la norme de contrôle applicable et les étapes de sa décision ici contestée. La Commission a toutefois commis une erreur de compétence en déclarant qu'un employeur peut imposer unilatéralement des conditions de travail à l'expiration d'une convention collective, sous réserve uniquement de son obligation de négocier de bonne foi.
La Commission avait juridiction pour procéder à cette enquête spécifique, mais elle a excédé sa compétence en y procédant. L'article 27 du Labour Code énonce les objectifs fondamentaux de cette loi. La décision de la Commission ne mentionne pas l'art. 27 ni ne traite de l'intérêt public ou de l'instauration de relations industrielles efficaces. Cette omission a joué un rôle crucial en amenant la Commission à adopter une solution manifestement déraisonnable.
La décision de la Commission est lourde de conséquences puisqu'elle a en fait édicté un "mini‑code" des "droits et obligations" des employeurs et des syndicats à cette étape du processus de négociation. Il est donc d'autant plus nécessaire que la Commission examine les arguments fondés sur l'instauration de relations de travail harmonieuses. Les cours de justice doivent s'en remettre au jugement des tribunaux administratifs dans les matières qui relèvent directement de leur champ de spécialisation. En l'espèce cependant, rien n'indique que la Commission ait même tenu compte de la nécessité d'instaurer des relations industrielles efficaces et des objectifs prévus à l'art. 27.
La négociation collective qui est essentielle à l'instauration de "relations industrielles efficaces", exigée par l'art. 27, comporte trois caractéristiques générales dans le contexte canadien. Premièrement, on a adopté comme politique législative de reporter le recours aux sanctions économiques jusqu'à ce que toutes les autres tentatives d'en arriver à une entente aient échoué. Deuxièmement, le recours à une sanction économique dans la négociation collective implique nécessairement que la partie qui opte pour ce moyen subira une certaine perte. La négociation est fondée sur le compromis mutuel. Troisièmement, l'existence d'une sanction économique suppose la possibilité d'une sanction correspondante ayant un effet proportionnel.
L'imposition unilatérale de conditions de travail, comme celle que la Commission a reconnue, ne comporte aucune de ces trois caractéristiques. En premier lieu, la politique énoncée ne prévoit aucune interdiction d'imposer unilatéralement des conditions de travail pendant les premières étapes de la négociation. Théoriquement, une telle mesure unilatérale peut être adoptée en tout temps après l'expiration de la convention collective antérieure. En deuxième lieu, l'employeur ne subirait aucun préjudice s'il décidait de réduire les salaires ou d'autres avantages sociaux. En troisième lieu, puisque l'imposition unilatérale de nouvelles conditions pourrait théoriquement avoir lieu avant que ne soit acquis le droit à la grève en vertu du Labour Code, le syndicat ne dispose d'aucune sanction pouvant la contrebalancer. Qui plus est, contrairement à la grève et au lock‑out, l'imposition unilatérale de conditions de travail ne pousse pas nécessairement les deux parties à conclure une entente.
L'imposition unilatérale de conditions de travail est une sanction qui ouvre la porte à un certain nombre d'abus du processus de négociation collective. Elle vise chacun des employés et les force à choisir entre l'acceptation des conditions inférieures ou l'arrêt de travail et elle forme donc une catégorie à part du fait qu'elle constitue une sanction économique qui est fondamentalement destructrice de la liberté d'engager des négociations collectives. Cette sanction frappe au c{oe}ur de la liberté des employés de se regrouper en syndicat et d'amener l'employeur à négocier collectivement. Le seul effet prévisible de cette mesure est d'attiser inutilement les conflits de travail. L'article 27 du Labour Code vise cependant à protéger l'intégrité du processus de négociation contre toute possibilité d'abus.
L'article 27 souligne le rôle souverain que joue le syndicat dans le processus de négociation et l'art. 46 confère à un syndicat accrédité le pouvoir exclusif de négocier même après l'expiration de la convention collective. Si elle avait prêté attention aux directives fondamentales exprimées à l'art. 27, la Commission n'aurait pu faire autrement qu'arriver à la conclusion que l'art. 46 empêche un employeur, à l'expiration d'une convention collective, de mettre en vigueur unilatéralement de nouvelles conditions de travail par la communication directe avec les employés.
Il était "manifestement déraisonnable" pour la Commission de conclure que l'employeur avait ce pouvoir: il y a accord avec l'arrêt de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique.
Le Code prévoit des mécanismes qui permettent à la Commission d'élargir la portée et l'étendue des procédures dont elle est saisie. Le premier ensemble de mécanismes comporte des rajustements de procédure qui peuvent être apportés à l'audition. Le deuxième ensemble entraîne une modification plus radicale de la nature de la procédure. La Commission a le pouvoir de tenir des audiences publiques pour l'élaboration d'énoncés de politique qui favorisent une large participation des personnes du milieu des relations du travail aux procédures qui mettent en cause des questions d'intérêt général. Dans un cas comme la présente affaire, lorsqu'il y a un changement d'orientation de la politique suivie antérieurement, que le domaine en cause révèle une lacune dans la loi habilitante et que la question soulevée est d'une importance cruciale pour les employeurs, les syndicats et les employés en général, la question peut être tranchée de façon plus adéquate dans le cadre d'une audience visant l'établissement d'énoncés de politique.
Jurisprudence
Citée par le juge La Forest
Arrêts appliqués: Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau‑Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; Blanchard c. Control Data Canada Ltée, [1984] 2 R.C.S. 476; arrêts examinés: Cariboo College and Cariboo College Faculty Ass'n (1983), 4 CLRBR (NS) 320; McGavin Toastmaster Ltd. c. Ainscough, [1976] 1 R.C.S. 718; Re Telegram Publishing Co. and Zwelling (1975), 67 D.L.R. (3d) 404; Northwestern Utilities Ltd. c. Ville d'Edmonton, [1979] 1 R.C.S. 684; Bibeault c. McCaffrey, [1984] 1 R.C.S. 176; British Columbia Government Employees' Union v. Industrial Relations Council, Cour d'appel de la Colombie‑Britannique, 24 mai 1988, inédit; arrêts mentionnés: Hill v. Peter Gorman Ltd. (1957), 9 D.L.R. (2d) 124; U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; Lorne W. Camozzi Co. v. International Union of Operating Engineers, Local 115 (1985), 68 B.C.L.R. 338; Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313; Inter City Glass Co. v. Attorney General of British Columbia, inédit, Cour suprême de la Colombie‑Britannique, 24 janvier 1986; Canadian Pacific Railway Co. v. Zambri, [1962] R.C.S. 609; Association internationale des machinistes et des travailleurs de l'aéroastronautique c. Air Canada, Conseil canadien des relations du travail, 18 janvier 1988, inédit; Canada Safeway Ltd. v. Retail, Wholesale and Department Store Union, Locals 454 and 480 (1985), 11 CLRBR (NS) 68; American Federation of Television and Radio Artists v. N.L.R.B., 395 F.2d 622 (1968); Atlas Metal Parts Co. v. N.L.R.B., 660 F.2d 304 (1981); American Ship Bldg. Co. v. Labor Board, 380 U.S. 300 (1965); N.L.R.B. v. Cone Mills Corp., 373 F.2d 595 (1967).
Citée par le juge Sopinka
Arrêts mentionnés: Blanchard c. Control Data Canada Ltée, [1984] 2 R.C.S. 476; Goodyear Tire & Rubber Co. of Canada Ltd. v. T. Eaton Co., [1956] R.C.S. 610; Bakery and Confectionery Workers International Union of America Local No. 468 v. White Lunch Ltd., [1966] R.C.S. 282; SDGMR c. Dolphin Delivery Ltd., [1986] 2 R.C.S. 573.
Citée par le juge Wilson (dissidente)
Re Peterboro Lock Mfg. Co. (1954), 4 L.A.C. 1499.
Citée par le juge L'Heureux‑Dubé (dissidente)
Padfield v. Minister of Agriculture, Fisheries and Food, [1968] A.C. 997; Roncarelli v. Duplessis, [1959] R.C.S. 121; Smith & Rhuland Ltd. v. The Queen, [1953] 2 R.C.S. 95; Tremblay v. Commission des relations de travail du Québec, [1967] R.C.S. 697; Wall and Redekop Corp. v. United Brotherhood of Carpenters and Joiners of America (1986), 5 B.C.L.R. (2d) 335 (C.S.), rejetant une demande de contrôle judiciaire de la décision publiée à (1986), 86 C.L.L.C. 16,054, où l'on avait refusé un nouvel examen de la décision publiée à (1985), 85 C.L.L.C. 16,050; U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; Canadian Air Line Pilots Association c. Air Canada, Montréal, Québec (1977), 24 di 203; U.E.W. and DeVilbiss Ltd., [1976] 2 CLRBR 101; Local 155 of International Molders and Allied Workers Union v. National Labour Relations Board, 442 F.2d 742 (1971), conf. 442 F.2d 747; Cariboo College and Cariboo College Faculty Ass'n (1983), 4 CLRBR (NS) 320; Re Telegram Publishing Co. and Zwelling (1975), 67 D.L.R. (3d) 404; Syndicat catholique des employés de magasins de Québec Inc. v. Cie Paquet Ltée, [1959] R.C.S. 206; McGavin Toastmaster Ltd. c. Ainscough, [1976] 1 R.C.S. 718.
Lois et règlements cités
Acte de l'Amérique du Nord britannique, 1867, art. 96 .
Code canadien du travail, L.R.C. (1985), chap. L‑2, art. 50 , 89 .
Code du travail, L.R.Q. 1977, chap. C‑27, art. 59.
Judicial Review Procedure Act, R.S.B.C. 1979, chap. 209.
Labour Act, R.S.P.E.I., chap. L‑1, art. 23.
Labour Code, R.S.B.C. 1979, chap. 212, art. 6, 27(1), (2), 31, 32(1)a), b), c), 33, 34(1)d), e), g), h), (2), 28, 36, 46a), 51(1), 61(1)c), 62, 63, 65, 79(2), 80, 81(3)a), b), 82(2).
Labour Code Amendment Act, 1977, S.B.C. 1977, chap. 72, art. 27(1).
Labour Relations Act, S.N. 1977, chap. 64, art. 74.
Labour Relations Code, R.S.A. 1988, chap. L‑1.2, art. 145.
Loi sur les relations de travail, L.R.M. 1987, chap. L-10, art. 10(4).
Loi sur les relations de travail, L.R.O. 1980, chap. 228, art. 79.
Loi sur les relations industrielles, L.R.N.‑B. 1973, chap. I‑4, art. 35(2).
National Labour Relations Act, 29 U.S.C., art. 8a)(5), 9a).
Public Utilities Board Act, R.S.A. 1970, chap. 302, art. 65.
Trade Union Act, R.S.S. 1978, chap. T‑17, art. 11(1)m).
Trade Union Act, S.N.S. 1972, chap. 19, art. 33.
Doctrine citée
Arthurs, H. W., D. D. Carter and H. J. Glasbeek. Labour Law and Industrial Relations in Canada, 2nd ed. Toronto: Butterworths, 1984.
Carrothers, A. W. R., E. E. Palmer and W. B. Rayner. Collective Bargaining Law in Canada, 2nd ed. Toronto: Butterworths, 1986.
Galligan, D. J. Discretionary Powers: A Legal Study of Official Discretion. Oxford: Clarendon Press, 1986.
Murphy, T. H. "Impasse and the Duty to Bargain in Good Faith" (1977), 39 U. Pitt. L. Rev. 1.
Pépin, Gilles et Yves Ouellette. Principes de contentieux administratif, 2e éd. Cowansville, Québec: Yvon Blais Inc., 1982.
Weiler, Paul. Reconcilable Differences. Toronto: Carswells, 1980.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique (1986), 7 B.C.L.R. (2d) 80, 32 D.L.R. (4th) 523, qui a rejeté l'appel d'un jugement du juge Meredith, [1986] B.C.W.L.D. 2745, qui avait accueilli l'appel d'un nouvel examen de la Labour Relations Board of British Columbia (1985), 10 CLRBR (NS) 355, confirmant les décisions du premier comité (CAIMAW v. Paccar of Canada Ltd. (Canadian Kenworth Company Division) et IBEW v. British Columbia Hydro & Power Authority). Pourvoi accueilli, les juges Wilson et L'Heureux‑Dubé sont dissidentes.
D. M. M. Goldie, c.r., et B. R. Grist, pour l'appelante.
Ian Donald, c.r., et Bruce Laughton, pour l'intimée l'Association canadienne des travailleurs des industries mécaniques et assimilées, section locale 14.
Personne n'a comparu pour l'intimée British Columbia Hydro & Power Authority.
Personne n'a comparu pour l'intimée la Fraternité internationale des ouvriers en électricité, section locale 213.
J. Stuart Clyne, c.r., et Eugene C. Jamieson, pour l'intimée l'Industrial Relations Council of British Colombia.
//Le juge La Forest//
Version française du jugement du juge en chef Dickson et du juge La Forest rendu par
LE JUGE LA FOREST ‑‑ Le point en litige dans le présent pourvoi se limite à la question de savoir si la décision de l'intimée, la Labour Relations Board of British Columbia ("la Commission"), de permettre à un employeur de modifier unilatéralement les conditions de travail, à l'expiration d'une convention collective, est manifestement déraisonnable et, partant, susceptible de contrôle par notre Cour. Un point subsidiaire porte sur la qualité de la Commission pour agir devant notre Cour.
Les faits
L'intimée, l'Association canadienne des travailleurs des industries mécaniques et assimilées (section locale 14) ("CAIMAW"), est l'agent négociateur accrédité des employés de l'appelante Paccar of Canada Ltd. (Canadian Kenworth Division) ("Paccar"). CAIMAW et Paccar étaient parties à une convention collective dont la durée avait été fixée du 1er mai 1982 au 30 avril 1983. Paccar, un fabricant de camions, a au cours de la convention collective mis à pied un grand nombre d'employés et restreint ses activités à des fonctions d'entreposage. Le nombre des employés est alors passé de trois cent cinquante à dix seulement.
La convention collective comportait une clause de renouvellement et de résiliation, dont voici les extraits pertinents:
[TRADUCTION] 21.01 La présente convention sera en vigueur du 1er mai 1982 au 30 avril 1983 inclusivement, puis reconduite d'année en année à moins qu'une partie ne donne à l'autre un préavis écrit contraire quatre (4) mois avant le 30 avril 1983 ou toute date anniversaire subséquente.
. . .
21.03 Si un avis de résiliation est donné, la présente convention demeurera en vigueur pendant la durée des négociations, étant entendu qu'une partie peut mettre fin aux négociations en présentant un avis écrit en ce sens.
Le 4 janvier 1983, Paccar a, dans un document intitulé [TRADUCTION] "Avis de résiliation", informé CAIMAW de ce qui suit:
[TRADUCTION] La présente est un avis de résiliation de la convention collective entre les parties et d'engagement de négociations en vue d'une nouvelle convention, conformément à la convention et au Labour Code de la Colombie‑Britannique. Vous êtes prié de communiquer avec le soussigné pour convenir d'une date et d'un lieu de rencontre acceptables.
Les parties ont négocié au cours des six mois suivants, mais sans succès. Le 29 juin 1983, Paccar a écrit ceci à CAIMAW:
[TRADUCTION] Conformément à l'article 21.03 et compte tenu de l'impasse dans laquelle les parties se trouvent, la société vous avise par la présente qu'elle met fin aux négociations et qu'elle considérera la convention collective échue le 4 juillet 1983. Sont annulées toutes les conditions de l'entente, y compris la clause relative à l'indemnité de vie chère, exception faite des dispositions qui figurent plus bas ou qui sont exigées par le Labour Code et l'Employment Standards Act, ou les deux à la fois.
Paccar exposait par la suite les conditions qu'elle mettrait en vigueur le 4 juillet 1983. Les employés de Paccar continuent de travailler depuis cette date.
CAIMAW s'est alors adressée à la Commission intimée (maintenant l'Industrial Relations Council) en vertu de l'art. 28 du Labour Code, R.S.B.C. 1979, chap. 212, (le "Code"), prétendant que Paccar avait contrevenu à l'art. 65 et aux par. 79(2) et 82(2) du Code, et demandant qu'une décision soit rendue en vertu de l'al. 34(1)g) quant à savoir si une convention collective était toujours en vigueur. Un comité de trois membres de la Commission a débouté le syndicat. Celui‑ci a demandé et obtenu une nouvelle audience en vertu de l'art. 36 du Code. À la nouvelle audience, la demande a été entendue en même temps qu'une autre portant sur un différend entre British Columbia Hydro & Power Authority et la Fraternité internationale des ouvriers en électricité, section locale 213, ("FIOE"); une décision commune aux deux demandes a été rendue par un comité unanime de cinq membres qui a confirmé, bien que pour des motifs différents, les décisions des premiers comités.
CAIMAW et FIOE ont toutes deux demandé à la Cour suprême de la Colombie‑Britannique, conformément à la Judicial Review Procedure Act, R.S.B.C. 1979, chap. 209, de prononcer une ordonnance annulant la décision du comité de révision de la Commission. Le juge Meredith a fait droit à ces demandes. Paccar et B.C. Hydro ont interjeté appel devant la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique qui les a déboutées dans une décision unanime de cinq juges. Paccar se pourvoit devant notre Cour avec l'autorisation de celle‑ci. B.C. Hydro y figure à titre d'intimée, mais à l'instar de FIOE, elle n'a ni comparu devant notre Cour ni produit de mémoire.
Décisions des tribunaux d'instance inférieure
Le premier comité a été saisi de deux questions. Dans la première, il s'agissait de savoir si Paccar avait effectivement mis fin à la convention collective. En interprétant les extraits susmentionnés de l'art. 21, le comité a conclu que l'employeur avait dûment mis fin à la convention collective conformément à ses conditions. Partant, il s'agissait de déterminer si, malgré l'expiration de la convention, ses conditions liaient nécessairement Paccar et régissaient ses relations avec ses employés, ou si Paccar pouvait imposer unilatéralement à ses employés de l'unité de négociation des conditions de travail différentes de celles qui étaient stipulées dans la convention échue. Le comité a retenu cette dernière hypothèse. L'essentiel de son raisonnement est énoncé dans le passage suivant:
[TRADUCTION] Nous concluons que l'employeur et le syndicat peuvent imposer unilatéralement des conditions de travail devant être "incorporées" aux contrats individuels de travail qui émergent à l'expiration de la convention collective. La façon appropriée pour l'employeur ou le syndicat de répondre à de "nouvelles conditions" inacceptables proposées par l'autre partie est de déclencher un lock‑out ou une grève. Cela ne signifie pas que l'employeur a pleine liberté pour agir. Le comportement de l'employeur sera certainement limité par les dispositions du Code en matière de pratiques déloyales de travail (par exemple son article 6) et par l'article 46.
Le comité a conclu que le fait de modifier les conditions auxquelles l'employeur continue de retenir les services de son personnel après l'expiration d'une convention collective ne contrevenait pas au pouvoir exclusif de négocier accordé au syndicat par l'art. 46 du Code. Il a par conséquent rejeté la plainte.
Le comité qui a procédé à la nouvelle audition a, dans des motifs approfondis et réfléchis, confirmé la décision du premier comité, bien que pour des motifs différents. Devant ce nouveau comité, les syndicats ont invoqué deux moyens pour établir que la décision antérieure était incompatible avec le droit et la politique du Labour Code. Le premier moyen était fondé sur le point de vue portant qu'à l'expiration d'une convention collective les contrats individuels de travail entre l'employeur et les employés redeviennent opérants et que, conformément aux principes du droit du travail, ces contrats ne peuvent être modifiés sans le consentement des parties; voir Hill v. Peter Gorman Ltd. (1957), 9 D.L.R. (2d) 124 (C.A. Ont.) En l'espèce, on ne saurait dire que les employés ont accepté expressément ou implicitement les conditions modifiées.
Le second moyen était fondé sur la décision antérieure de la Commission Cariboo College and Cariboo College Faculty Ass'n (1983), 4 CLRBR (NS) 320, et sur l'al. 46a) du Labour Code. Cette disposition accorde au syndicat le pouvoir exclusif de négocier collectivement au nom de l'unité de négociation et de lier les employés par une convention collective. Le syndicat a prétendu que l'al. 46a) avait pour effet d'empêcher l'employeur de modifier unilatéralement les conditions de travail sans avoir obtenu l'assentiment du syndicat.
La Commission a débouté le syndicat à l'égard des deux moyens. Ce faisant, elle a jugé utile d'examiner la vaste expérience américaine, sans toutefois la suivre aveuglément. Elle a conclu qu'à l'expiration d'une convention collective les contrats individuels de travail ne redeviennent pas opérants. Elle a déclaré ce qui suit dans ses motifs:
[TRADUCTION] Compte tenu de l'arrêt de la Cour suprême McGavin Toastmaster Ltd., [[1976] 1 R.C.S. 718], et des observations précitées du juge en chef Laskin, nous concluons qu'il n'y a plus lieu de parler de contrats individuels de travail et de principes de common law qui en découlent à l'égard d'une relation employeur‑employé régie par le Labour Code. De tels contrats et principes sont fondés sur des relations individuelles entre l'employeur et l'employé, tandis que le Labour Code et les autres lois semblables en matière de relations de travail sont fondés sur une relation collective entre un employeur et ses employés, dans laquelle sont interdites les négociations individuelles entre l'employeur et un employé.
. . .
Nous estimons que les observations du juge en chef Laskin sur l'inapplicabilité des contrats individuels de travail et des principes de common law s'appliquent peu importe qu'une convention collective soit en vigueur. Cette conclusion découle du changement fondamental qui résulte de l'accréditation d'un syndicat l'habilitant à représenter un groupe d'employés dans une unité de négociation. Une fois accrédité, ce syndicat a le pouvoir exclusif de négocier au nom des employés de l'unité une convention qui les lie. L'employé lui‑même n'a aucun pouvoir de négocier en son nom, peu importe qu'une convention collective soit en vigueur ou non. Dans de telles circonstances, on ne peut vraiment parler de contrats individuels de travail. Dès lors, aucun employé ne peut conclure de contrat portant sur les conditions de travail; seul le syndicat peut le faire. Dès lors, on ne peut non plus parler de common law. La relation de négociation collective est régie par les dispositions du Labour Code et non par la common law.
La Commission s'est ensuite penchée sur le second moyen fondé sur l'al. 46a) et a déclaré:
[TRADUCTION] Après mûre réflexion, nous concluons que l'alinéa 46a) du Labour Code n'empêche pas un employeur d'apporter des modifications unilatérales aux conditions de travail après l'expiration de la convention collective, s'il a tenté de négocier ces modifications avec le syndicat et que celui‑ci les a rejetées.
Ce faisant, la Commission s'est déclarée explicitement en désaccord avec la décision Cariboo College, précitée. Elle a conclu:
[TRADUCTION] Une fois expirée la convention collective, aucune modification des conditions de travail ne peut être apportée par l'employeur autrement que dans le respect de l'obligation qui lui incombe de négocier de bonne foi avec le syndicat. De plus, nous voulons établir clairement que le fait qu'un employeur ait modifié unilatéralement les conditions de travail de ses employés ne met pas fin à son obligation de poursuivre la négociation de bonne foi avec le syndicat et de déployer tout effort raisonnable en vue de conclure une convention collective.
Lorsque, dans la période suivant l'expiration de la convention collective, l'employeur continue d'exploiter son entreprise et les employés d'y travailler, on présume que les conditions de travail des employés demeurent les mêmes que celles contenues dans la convention collective qui vient d'expirer. Cette conclusion découle du régime juridique du Labour Code dans son ensemble et, en particulier, de l'obligation de négocier de bonne foi qui limite le cadre temporel et les modalités des modifications unilatérales pouvant être apportées aux conditions de travail. C'est ce régime et, en particulier, les limites restreignant l'action unilatérale qui découlent de l'obligation de négocier de bonne foi, qui rendent obligatoire le maintien initial du statu quo et la reprise implicite des conditions de travail de la convention collective qui vient d'expirer.
La plainte du syndicat a finalement été rejetée.
Le juge Meredith a fait droit à la demande d'annulation de cette décision. Ses motifs sont brefs et manquent quelque peu de clarté. Ils débutent par la phrase suivante:
[TRADUCTION] Je suppose que les avocats des employeurs et des syndicats conviennent avec moi qu'en droit, des relations de travail ou autre, les employeurs en pareils cas n'ont en aucun temps le pouvoir de modifier unilatéralement les conditions de travail.
S'il a déjà existé, cet accord n'a pas survécu devant cette Cour. Les parties ont en effet débattu avec vigueur devant nous la question de savoir si l'employeur a le pouvoir qu'il revendique. L'essentiel du raisonnement du juge Meredith semble être que l'emploi suppose nécessairement une entente. Or, entente et modification unilatérale forment une antithèse. Par conséquent, la Commission a eu "tort" de conclure à l'existence de modifications unilatérales, d'où le renvoi de la question à la Commission pour nouvel examen.
La Cour d'appel a rejeté l'appel de cette ordonnance. Elle a conclu que la common law et, en particulier, les principes fondamentaux du droit des contrats n'avaient pas été supplantés par le Labour Code et qu'ils s'appliquaient non seulement aux contrats individuels de travail, mais également aux conventions collectives. La cour a statué que des conditions ne pouvaient être imposées unilatéralement par l'employeur. Le juge Seaton a déclaré:
[TRADUCTION] On n'a présenté aucune justification de la prétention selon laquelle "l'employeur a le pouvoir en vertu du Labour Code de procéder à des modifications unilatérales . . .". Aucun article ne prévoit cela ni ne permet de le déduire. Dans son ensemble, le Code recherche la stabilité que procure une entente. Ce nouveau pouvoir