British Columbia Lottery Corporation c. Canada (Procureur général)

British Columbia Lottery Corporation c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2013-03-26
Référence neutre
2013 CF 307
Numéro de dossier
T-1801-10
Contenu de la décision
Cour fédérale
Federal Court
Date : 20130326
Dossier : T‑1801‑10
Référence : 2013 CF 307
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 26 mars 2013
En présence de monsieur le juge Russell
ENTRE :
BRITISH COLUMBIA LOTTERY CORPORATION
appelante
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intimé
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
INTRODUCTION
[1] La Cour est saisie d’une requête présentée en vertu du paragraphe 51(1) des Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106 (les Règles des Cours fédérales), visant à interjeter appel de la décision en date du 15 octobre 2012 par laquelle la protonotaire Milczynski a fait droit à la requête présentée par l’appelante en vue d’obtenir une ordonnance de confidentialité en vertu des paragraphes 55(1) et 73.21(4) de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, LC 2000, c 17 (la Loi), et de l’article 151 des Règles des Cours fédérales.
CONTEXTE
[2] La Colombie‑Britannique Lottery Corporation (BCLC) est une société d’État de la Colombie‑Britannique qui a pour mandat de diriger, gérer et exploiter des activités de loterie, de casino, et de jeux de hasard et d’argent en Colombie‑Britannique. La BCLC est régie par la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, LC 2000, c 17 (la Loi), qui impose certaines obligations en matière de tenue de documents, d’identification des clients et de déclarations d’opérations financières.
[3] Le Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada (le CANAFE) est un organisme indépendant créé en vertu de la loi qui recueille des renseignements utiles pour la détection, la prévention et la dissuasion en matière de recyclage des produits de la criminalité et de financement des activités terroristes. Le CANAFE a notamment pour mission d’effectuer des contrôles et des vérifications de conformité en vue de contraindre les entités réglementées comme la BCLC à se conformer à la loi. Les vérifications aident le CANAFE à déterminer la conformité à la Loi et à faciliter l’application de celle‑ci.
[4] Le 30 octobre 2009, au terme de son examen de la conformité, le CANAFE a exigé de la BCLC qu’elle produise certains documents. Le 29 janvier 2010, le CANAFE a remis à la BCLC un rapport de vérification qui signalait certaines lacunes dans les rapports produits par la BCLC. La BCLC a répondu en affirmant qu’elle avait pris des mesures à l’égard de chacune des catégories de violations. Le 15 juin 2010, le CANAFE a dressé un procès‑verbal indiquant que la BCLC ne s’était pas conformée à la Loi du fait des lacunes constatées lors de la vérification.
[5] La BCLC a demandé le 30 juin 2010 le réexamen du procès‑verbal et présenté des observations complémentaires le 3 août 2010. Dans une décision datée du 1er octobre 2010, le directeur du CANAFE a confirmé le procès‑verbal et a condamné la BCLC à une sanction pécuniaire administrative de 695 750 $. L’appel, interjeté par la BCLC, de la décision du directeur du CANAFE constitue la procédure sous‑jacente au présent appel.
[6] Entre‑temps, des médias de la Colombie‑Britannique avaient rapporté que le CANAFE avait condamné la BCLC à d’importantes sanctions administratives pécuniaires. La Canadian Broadcasting Corporation/Société Radio‑Canada (la SRC), a déposé auprès de la BCLC, en vertu de la Freedom of Information and Protection of Privacy Act de la Colombie‑Britannique, RSBC c 165, des demandes visant à obtenir les documents suivants (les documents) :
a. tout procès‑verbal signifié à la BCLC par le CANAFE;
b. tout rapport de vérification établi par le CANAFE et remis à la BCLC;
c. tout document préparé en réponse par la BCLC et remis au CANAFE;
d. la décision par laquelle le CANAFE a confirmé la violation.
[7] La BCLC a refusé de communiquer les renseignements en question à la SRC. Par conséquent, la SRC a réclamé la tenue d’une enquête du commissariat à l’information et à la protection de la vie privée de la Colombie‑Britannique (Office of the Information and Privacy Commission of British‑Columbia ou BCOIPC). Le BCOIPC a ordonné la communication des documents en question. La BCLC a déposé le 10 mai 2012 une requête visant à obtenir une ordonnance de confidentialité portant sur les documents en question, constituant la requête sous‑jacente au présent appel.
[8] Le 15 octobre 2012, la protonotaire Milczynski a conclu que le paragraphe 73.21(4) de la Loi est une disposition expresse de non‑divulgation qui s’applique aux renseignements visés au paragraphe 55(1) de la Loi. Elle a estimé que les documents portaient sur des « opérations financières visées par règlement » et que ces documents tombaient par conséquent sous le coup du paragraphe 55(1) de la Loi. Elle a ordonné la mise sous scellés des documents. Le procureur général interjette appel de l’ordonnance par laquelle la protonotaire Milczynski a ordonné que les documents en questions soient déposés et conservés conformément à l’article 152 des Règles des Cours fédérales.
DÉCISION À L’EXAMEN
[9] La décision faisant l’objet de l’appel est l’ordonnance en date du 15 octobre 2012 par laquelle la protonotaire a fait droit à la requête présentée par la BCLC en vue d’obtenir une ordonnance de confidentialité en vertu du paragraphe 73.21(4) de la Loi et de l’article 151 des Règles des Cours fédérales, ainsi qu’une ordonnance préservant la confidentialité de l’audience.
[10] La protonotaire Milczynski a fait observer que, comme la requête ne comportait pas de contestation constitutionnelle, le litige concernait l’application de la Loi. Elle a estimé qu’en l’absence de contestation constitutionnelle, ni le critère énoncé dans l’arrêt Sierra Club du Canada, [2002] 2 RCS 522, ni l’interprétation atténuée d’une disposition législative de manière à rendre la restriction la plus conforme possible à l’intérêt du public envers la publicité des débats judiciaires ou à la Charte canadienne des droits et libertés n’entraient en jeu. La protonotaire a estimé que la Loi était claire quant à la nature des renseignements qui doivent demeurer confidentiels et mis sous scellés, que la mesure soit prise par le CANAFE ou par la Cour dans le cadre de l’appel d’une décision du directeur. La protonotaire a conclu que, même si une certaine portion des renseignements visés par le paragraphe 55(1) de la Loi pourrait ne pas répondre au critère de la confidentialité prévu à l’article 151 des Règles des cours fédérales, c’était cette loi qui devait s’appliquer.
[11] La protonotaire Milczynski a fait observer que l’ordonnance de mise sous scellés demandée par la BCLC avait une portée trop large en ce sens qu’elle cherchait à faire déclarer confidentiel chaque document et chaque renseignement en cause parce qu’il était trop difficile, en pratique, de retirer ou d’expurger les éléments assujettis à la Loi par rapport à ceux qui ne l’étaient pas. La protonotaire Milczynski a rappelé que la Cour ne devait prononcer une ordonnance de confidentialité que dans des circonstances exceptionnelles, de sorte que seuls les renseignements mentionnés dans la Loi seraient visés par la requête de mise sous scellés. Dans la mesure où, au cours de l’appel, la protection de documents additionnels (exclus de l’application du paragraphe 55(1)) pourrait être demandée, la partie qui demanderait cette mesure devrait introduire une nouvelle requête.
[12] La protonotaire Milczynski a signalé qu’il fallait tenir compte jusqu’à un certain point d’autres dispositions de la Loi pour déterminer quels renseignements étaient visés par le paragraphe 55(1) de la Loi, mais qu’en l’espèce les renseignements étaient exhaustifs et clairement définis. La BCLC a soutenu que la Cour devait tenir compte de l’objet de la Loi, de considérations de principe et de l’intérêt public pour déterminer si les renseignements devaient demeurer confidentiels. La SRC a quant à elle affirmé que chaque document devait être examiné en respectant des principes établis pour s’assurer que seuls les renseignements satisfaisant au critère énoncé dans l’arrêt Sierra Club demeurent confidentiels. La SRC était préoccupée par la très large portée de l’ordonnance demandée par la BCLC, et a rappelé que le principe de la publicité des débats et le droit à la liberté d’expression constituaient des aspects fondamentaux des droits garantis par la Charte.
[13] La SRC a fait valoir que la Cour devait d’abord examiner le libellé de la Loi pour déterminer si le législateur entendait clairement interdire l’accès à la procédure et aux documents déposés. Elle a également soutenu que l’obligation de non‑divulgation imposée au CANAFE par le paragraphe 55(1) ne valait que pour la partie 3 de la Loi et que les documents dont la SRC demandait la divulgation avaient trait à l’application de la partie 1 de la Loi.
[14] La protonotaire Milczynski a conclu que les observations de la SRC ne tenaient pas compte du libellé clair et non ambigu du paragraphe 55(1) de la Loi, qui ne fait pas référence à des documents précis, mais aux renseignements qu’ils contiennent. Les renseignements que l’on cherche à protéger dans la présente instance concernent la manière dont la BCLC consigne, surveille ou traite de quelque autre façon les opérations financières impliquant des activités de blanchiment d’argent et des activités terroristes susceptibles d’être décelées et signalées. Les renseignements en question ont trait aux opérations financières que la BCLC déclare au CANAFE en conformité avec l’article 9 de la Loi, aux renseignements obtenus dans le cadre de l’administration et de l’application de la partie 3 de la Loi, et aux renseignements préparés par le CANAFE à partir des renseignements mentionnés à l’alinéa 55(1)b) de la Loi. Le législateur a voulu que la Loi protège les données recueillies par le CANAFE, de même que les renseignements sur la façon dont le Centre assure le respect de la Loi.
[15] Le procureur général du Canada (le PG), intimé en l’espèce, a soutenu que l’ordonnance sollicitée par la BCLC avait une portée trop large et qu’elle allait à l’encontre du principe de la publicité des débats, ajoutant que le paragraphe 55(1) ne justifiait pas une telle ordonnance. Le PG était d’avis que le paragraphe 73.21(4) de la Loi n’imposait pas à la Cour l’obligation d’ordonner la mise sous scellés des renseignements, et qu’il appartenait à la Cour d’user de son pouvoir discrétionnaire concernant la manière d’empêcher la divulgation de renseignements. Le PG a affirmé que la Cour pouvait permettre la communication de certains documents visés par le paragraphe 55(1) de la Loi, après les avoir examinés et analysés, en appliquant le critère de l’arrêt Sierra Club et après avoir conclu que ces documents ne commandaient pas la protection prévue à ce paragraphe.
[16] La protonotaire Milczynski a fait observer qu’en l’absence de contestation constitutionnelle des dispositions de non‑divulgation de la Loi, rien ne justifiait la Cour de se livrer à l’analyse et à la pondération suggérées par le PG. Cet exercice ne pouvait avoir lieu selon elle que pour des documents non visés par le paragraphe 55(1). En ce qui concerne les documents qui intéressaient particulièrement la SRC, la protonotaire Milczynski a conclu qu’ils satisfaisaient nettement aux conditions prévues par la Loi. Elle a également conclu, en ce qui concerne les autres documents visés par le paragraphe 73.21(4) de la Loi que l’obligation de non‑divulgation était claire et non ambiguë, et elle a relevé qu’il « serait peu logique » que l’article 73.21 – qui porte que ce n’est qu’au terme de la procédure en violation que l’on peut rendre les renseignements publics – « fasse partie de la Loi si, par ailleurs, dans le déroulement de l’instance devant cette Cour, tous les renseignements touchant la violation étaient déjà divulgués ».
[17] La protonotaire Milczynski a fait observer que le jugement Canada (Commissaire à l’information) c Canada (Premier ministre), [1993] 1 CF 427 (1re inst.), aux paragraphes 89 à 92, portait directement sur la question, étant donné que dans cette affaire, il y avait une dérogation expresse à un droit protégé :
L’avocat de Mme Calamai fait valoir qu’il ne conteste pas la constitutionnalité de l’article 14, qu’en fait ce dernier est valide, et qu’il est des cas où le refus de communication serait justifié. Il se trouve cependant que si l’article 14 habilite expressément le gouvernement à limiter un droit réputé protégé (accès aux documents de l’administration fédérale), la contestation doit porter sur la validité constitutionnelle, l’applicabilité ou l’effet de l’article 14. Ce qui signifie l’obligation de se conformer à l’article 57 de la Loi sur la Cour fédérale.
Essayant de tourner [sic] l’article 57, l’avocat de Mme Calamai soutient que l’article 14 doit être « interprété » par référence à l’alinéa 2b) de la Charte et que pareille démarche est différente de la contestation de la validité, de l’applicabilité ou de l’effet de cet article.
Bien qu’il y ait des cas où un argument touchant l’interprétation d’une loi ne remet pas en question sa validité, son applicabilité ou son effet, je ne peux conclure, à la lumière des arguments présentés, que tel est le cas en l’espèce. L’avocat de Mme Calamai soutient que les renseignements en cause contribuent aux « valeurs fondamentales », créant ainsi une présomption de droit d’accès, et que dans ce cas, l’exception prévue à l’article 14 est circonscrite par l’alinéa 2b ) de la Charte. À supposer qu’il soit accueilli, je pense que cet argument aurait pour résultat de rendre inapplicable ou inopérante l’exception prévue à l’article 14 ou, à tout le moins, d’en limiter ou restreindre l’applicabilité ou l’effet lorsqu’il s’agit de documents relatifs aux valeurs fondamentales. S’il n’a pas pour résultat de limiter ou de restreindre l’applicabilité ou l’effet de l’exception, il ne servirait à rien d’« interpréter » l’article 14 par référence à la Charte.
En conséquence, voici les conclusions que je tire au sujet des arguments fondés sur la Charte :
[…] Faute de l’avis requis, qui pourra aboutir à l’audition d’autres arguments, je ne me prononcerai donc pas sur la contestation fondée en l’espèce sur la Charte.
[18] Dans l’arrêt Bell Express Vu Limited Partnership c Rex, 2002 CSC 42, la Cour suprême du Canada a déclaré, au paragraphe 66, que « lorsqu’une loi n’est pas ambiguë, les tribunaux doivent donner effet à l’intention clairement exprimée par le législateur et éviter d’utiliser la Charte pour arriver à un résultat différent ». La Cour suprême du Canada a fait observer, au paragraphe 62 :
Les textes législatifs sont l’expression de la volonté du législateur. Ils complètent, modifient ou remplacent la common law. Plus précisément, lorsqu’une loi est en jeu dans une instance judiciaire, il incombe au tribunal (sauf contestation fondée sur des motifs d’ordre constitutionnel) de l’interpréter et de l’appliquer conformément à l’intention souveraine du législateur. À cet égard, bien qu’on affirme parfois qu’[traduction] « il convient que les tribunaux privilégient les interprétations tendant à favoriser les principes et les valeurs consacrés par la Charte plutôt que celles qui n’ont pas cet effet » (Sullivan, op. cit., p. 325), il importe de souligner le fait que, dans la mesure où notre Cour a reconnu un principe d’interprétation fondé sur le respect des « valeurs de la Charte », ce principe ne s’applique uniquement qu’en cas d’ambiguïté véritable, c’est‑à‑dire lorsqu’une disposition législative se prête à des interprétations divergentes, mais par ailleurs tout aussi plausibles l’une que l’autre.
[19] La protonotaire Milczynski a conclu qu’à défaut de question constitutionnelle, comme l’exige l’article 57 de la Loi sur les Cours fédérales, il y avait lieu d’accorder l’ordonnance de confidentialité demandée dans le cas des renseignements visés par le paragraphe 55(1) de la Loi, même les renseignements désignés qui, autrement, n’auraient pu être protégés en application de l’article 151 des Règles des cours fédérales et du critère de l’arrêt Sierra Club. Compte tenu du contexte législatif, ni les principes consacrés par la Charte ni le critère prévu par la common law en ce qui concerne les ordonnances de mise sous scellés ne s’appliquaient.
[20] La protonotaire Milczynski a estimé qu’il était préférable de laisser au juge appelé à statuer sur le fond de l’appel de se prononcer quant à la présence du public ou des journalistes à l’audience. Cette considération valait aussi pour toute éventuelle procédure interlocutoire qui pouvait avoir lieu avant l’audition de l’appel.
QUESTIONS EN LITIGE
[21] La seule question en litige dans le présent appel est celle de savoir si la protonotaire Milczynski a commis une erreur flagrante en ordonnant que les renseignements et les documents visés au paragraphe 55(1) de la Loi soient déposés et conservés conformément à l’article 152 des Règles des Cours fédérales.
NORME DE CONTRÔLE
[22] Dans l’arrêt Merck & Co. c Apotex Inc., 2003 CAF 488, la Cour d’appel fédérale déclare ce qui suit, au paragraphe 19 :
Le juge saisi de l’appel contre l’ordonnance discrétionnaire d’un protonotaire ne doit pas intervenir sauf dans les deux cas suivants :
a) l’ordonnance porte sur des questions ayant une influence déterminante sur l’issue du principal,
b) l’ordonnance est entachée d’erreur flagrante, en ce sens que le protonotaire a exercé son pouvoir discrétionnaire en vertu d’un mauvais principe ou d’une mauvaise appréciation des faits.
La Cour a expliqué que ce n’est que lorsque l’une ou l’autre des conditions préalables susmentionnées est remplie que le juge doit exercer son propre pouvoir discrétionnaire en examinant l’affaire de novo.
[23] Par ailleurs, dans l’arrêt Conseil Mushkegowuk c Canada (Procureur général), 2011 CAF 133, la Cour d’appel fédérale a déclaré que la Cour devrait se montrer particulièrement réticente à intervenir dans les décisions discrétionnaires rendues par un protonotaire, au cours de la gestion de l’instance, sur des questions non essentielles.
DISPOSITIONS LÉGISLATIVES APPLICABLES
[24] Les dispositions suivantes de la Loi s’appliquent à la présente instance :
Interdiction : Centre
55. (1) Sous réserve du paragraphe (3), des articles 52, 55.1, 56.1 et 56.2, du paragraphe 58(1) et des articles 65 et 65.1 de la présente loi et du paragraphe 12(1) de la Loi sur la protection des renseignements personnels, il est interdit au Centre de communiquer les renseignements :
a) contenus dans une déclaration visée à l’article 7;
a.1) contenus dans une déclaration visée à l’article 7.1;
b) contenus dans une déclaration visée à l’article 9;
b.1) contenus dans une déclaration visée à l’article 9.1;
b.2) qui ont été fournis sous le régime des articles 11.12 à 11.3, à l’exclusion des renseignements identificateurs visés au paragraphe 54.1(3);
c) contenus dans une déclaration — complète ou non — visée au paragraphe 12(1) ou un rapport visé à l’article 20;
d) se rapportant à des soupçons de recyclage des produits de la criminalité ou de financement des activités terroristes qui lui sont transmis volontairement;
e) préparés par le Centre à partir de renseignements visés aux alinéas a) à d);
f) obtenus dans le cadre de l’administration et l’application de la présente partie, à l’exception de ceux qui sont accessibles au public.
[…]
Huis clos
73.21 (4) À l’occasion d’un appel, la Cour fédérale prend toutes les précautions possibles, notamment en ordonnant le huis clos si elle le juge indiqué, pour éviter que ne soient communiqués de par son propre fait ou celui de quiconque des renseignements visés au paragraphe 55(1).
[…]
Publication
73.22 Au terme de la procédure en violation, le Centre peut rendre publics la nature de la violation, le nom de son auteur et la pénalité imposée.
Disclosure by Centre prohibited
55. (1) Subject to subsection (3), sections 52, 55.1, 56.1 and 56.2, subsection 58(1) and sections 65 and 65.1 of this Act and to subsection 12(1) of the Privacy Act, the Centre shall not disclose the following:
(a) information set out in a report made under section 7;
(a.1) information set out in a report made under section 7.1;
(b) information set out in a report made under section 9;
(b.1) information set out in a report referred to in section 9.1;
(b.2) information provided under sections 11.12 to 11.3 except for identifying information referred to in subsection 54.1(3);
(c) information set out in a report made under subsection 12(1), whether or not it is completed, or section 20;
(d) information voluntarily provided to the Centre about suspicions of money laundering or of the financing of terrorist activities;
(e) information prepared by the Centre from information referred to in paragraphs (a) to (d); or
(f) any other information, other than publicly available information, obtained in the administration or enforcement of this Part.
[…]
Precautions against disclosure
73.21 (4) In an appeal, the Court shall take every reasonable precaution, including, when appropriate, conducting hearings in private, to avoid the disclosure by the Court or any person or entity of information referred to in subsection 55(1).
[…]
Publication
73.22 When proceedings in respect of a violation are ended, the Centre may make public the nature of the violation, the name of the person or entity that committed it, and the amount of the penalty imposed.
PRÉTENTIONS ET MOYENS DES PARTIES
Le procureur général (le PG)
[25] Le PG souligne que la Loi prévoit de nombreuses mesures visant à protéger l’utilisation, la conservation et la divulgation des renseignements que le CANAFE reçoit ou recueille dans le cadre de l’exécution de son mandat. Mentionnons les suivantes :
• le CANAFE doit pouvoir agir sans aucun lien de dépendance par rapport à tout organisme chargé de l’application de la Loi et aux autres entités à qui il est autorisé à communiquer des renseignements (al. 40a));
• le CANAFE ne peut utiliser que les sources de renseignements énumérées pour mener son analyse (art. 54);
• le CANAFE ne peut communiquer de renseignements qu’à un nombre restreint de destinataires désignés (par. 55(3), art. 55.1, 56.1);
• le CANAFE ne peut divulguer au destinataire désigné que les renseignements factuels désignés qu’il a reçus ou recueillis (par. 55(7), 55.1(3), 56.1(5));
• le CANAFE peut communiquer à tout organisme compétent chargé de l’application de la loi tout renseignement dont il prend connaissance et qu’il soupçonne de constituer une preuve de contravention à la partie 1 de la Loi (art. 65);
• le CANAFE ne peut communiquer des renseignements qu’après avoir respecté les conditions minimales prévues par la loi;
• le CANAFE peut faire l’objet, de la part du Commissaire à la protection de la vie privée, d’un examen des mesures qu’il a prises en vue de protéger les renseignements qu’il a recueillis ou reçus en application de la Loi (par. 72(2));
• la Loi limite le pouvoir de contraindre le CANAFE, sous réserve de certaines exceptions précises.
[26] Malgré ces garanties, la Loi prévoit certaines situations dans lesquelles des renseignements désignés peuvent ou doivent être communiqués. Le CANAFE doit communiquer certains renseignements factuels dans le contexte de certaines enquêtes ou poursuites. De plus, l’interdiction générale prévue à l’article 55 ne s’applique qu’au CANAFE, à ses employés et à ses entrepreneurs.
[27] Le PG affirme que la protonotaire a commis une erreur de droit en déclarant que la Loi obligeait la Cour à rendre une ordonnance de mise sous scellés pour interdire la communication de tous les renseignements visés à l’article 55 au cours d’un appel. Le PG affirme qu’en édictant le paragraphe 73.21(4), le législateur a laissé aux tribunaux le soin de décider quelle mesure devait le cas échéant être prise pour protéger les renseignements au cours d’un appel.
Dispositions de nature facultative plutôt qu’impérative
[28] Le PG affirme que le libellé utilisé par le législateur au paragraphe 73.21(4) de la Loi démontre son intention de protéger le pouvoir discrétionnaire de notre Cour et de lui permettre de décider des moyens qu’elle juge les meilleurs pour éviter la divulgation de renseignements personnels délicats au cours d’un appel. Aucune modification ou contestation constitutionnelle de la Loi n’est nécessaire pour s’assurer que notre Cour conserve la latitude nécessaire pour concevoir la réparation appropriée dans les circonstances de l’espèce. Le libellé actuel de la Loi confère nettement à la Cour ce pouvoir discrétionnaire.
[29] Bien que notre Cour doive prendre « toutes les précautions possibles » pour protéger les renseignements visés au paragraphe 55(1), la Loi ne précise pas les moyens que la Cour peut prendre pour s’acquitter de cette obligation. Pour dégager le sens du paragraphe 73.21(4), la Cour doit interpréter les termes que le législateur a délibérément choisis en tenant compte du contexte global de la Loi (Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 RCS 27, au paragraphe 21).
[30] Outre le libellé de la Loi elle‑même, le PG affirme que la jurisprudence appuie la proposition que notre Cour conserve toute latitude pour déterminer quels sont, selon elle, les meilleurs moyens d’éviter la divulgation de renseignements visés par la Loi. Dans l’arrêt Ruby c Canada (Solliciteur général), 2002 CSC 75, la Cour suprême du Canada a estimé que le libellé presque identique de dispositions de la Loi sur la protection des renseignements personnels conférait au juge saisi d’une demande de contrôle judiciaire le pouvoir discrétionnaire de décider de la manière de protéger des renseignements sensibles. La Cour suprême du Canada a mis en contraste le passage indiquant que « la Cour prend toutes les précautions possibles, notamment, si c’est indiqué, par la tenue d’audiences à huis clos et l’audition d’arguments en l’absence d’une partie » avec le libellé impératif de l’article 51 de la Loi en question, qui exige que certains recours fassent l’objet d’une audience à huis clos et que les arguments soient présentés en l’absence de la partie adverse.
[31] Le PG affirme que la Cour d’appel fédérale est arrivée à la même conclusion dans l’arrêt Hunter c Canada (Ministre des Consommateurs et des Sociétés), [1991] 3 CF 186 (CAF). Examinant des dispositions identiques de la Loi sur l’accès à l’information, LRC 1985, c A‑1 (la Loi sur l’accès à l’information), la Cour d’appel a estimé que l’article en question faisait en sorte que la Cour était « absolument tenue de prendre les précautions nécessaires pour éviter que des renseignements ne soient divulgués. Le seul pouvoir discrétionnaire que l’article 47 confère à la Cour porte sur le choix des moyens retenus pour éviter la divulgation des renseignements. » La Cour a également déclaré, au paragraphe 13 de l’arrêt Hunter, qu’il était facile de comprendre pourquoi le législateur avait conféré ce pouvoir discrétionnaire à la Cour, qu’il n’y aurait pas lieu dans chaque cas que les audiences se déroulent à huis clos ou se tiennent en l’absence de la partie adverse. Dans ses motifs concordants, le juge Robert Décary a déclaré que le contraste entre les dispositions impératives que l’on trouve ailleurs dans la Loi sur l’accès à l’information et le libellé plus souple et facultatif que l’on trouve à l’article 47 indiquait l’intention du Parlement de laisser à la Cour le soin de choisir les moyens auxquels elle souhaitait recourir pour éviter la divulgation. Voici ce qu’il déclare au paragraphe 36 :
Le Parlement eût‑il voulu empêcher toute forme de communication à l’avocat au cours du contrôle judiciaire qu’il aurait pu facilement le dire en quelques mots. Sinon, pourquoi parler de toutes les précautions « possibles », pourquoi utiliser le terme « notamment », y ajouter « si c’est indiqué » et donner deux exemples ‑ l’audition d’arguments en l’absence d’une partie et les audiences à huis clos ‑, si la loi vise à imposer à la Cour l’obligation absolue, dans toutes les instances, quel que soit le document en litige, la partie ou l’avocat, de s’assurer que les renseignements ne seront communiqués à personne? Si le Parlement n’avait voulu donner à la Cour d’autre choix que de fermer la porte à toute forme de communication pendant l’instance, n’aurait‑il pas utilisé à l’article 47 un langage semblable à celui qu’il a utilisé aux articles 35 et 52 ou dans la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité, ou encore dans la Loi sur l’immigration ?
[32] Le PG souligne que la Cour fédérale a également reconnu le pouvoir discrétionnaire conféré au juge par l’article 47 de la Loi sur l’accès à l’information dans les jugements Steinhoff c Canada (Ministre des Communications), (1996) 114 FTR 108 (1re inst.), au paragraphe 6, et Blank c Canada (Ministre de la Justice), 2007 CAF 87.
[33] Dans le cas qui nous occupe, une disposition presque identique est en cause. Bien que l’obligation imposée à la Cour au paragraphe 73.21(4) de la Loi de prendre « toutes les précautions possibles » soit une obligation absolue, comme la Cour d’appel fédérale l’a fait observer dans l’arrêt Hunter, le choix des moyens utilisés pour éviter la divulgation appartient exclusivement à la Cour. Les articles 151 et 152 des Règles et la jurisprudence qui s’y rapporte mettent à la disposition de notre Cour les mécanismes appropriés pour faire ce choix.
Les articles 151 et 152 et le critère de l’arrêt Sierra Club
[34] Les ordonnances de confidentialité constituent une exception au principe de la publicité des débats. L’article 151 des Règles des Cours fédérales autorise la Cour à rendre une ordonnance de confidentialité lorsqu’elle est convaincue de la nécessité de considérer les documents en cause comme confidentiels, indépendamment de l’intérêt du public dans la publicité des débats judiciaires. Une ordonnance de confidentialité n’est jamais accordée de façon automatique, même lorsque les parties y consentent, étant donné l’intérêt primordial du public à la publicité des débats judiciaires (Ishmela c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2003 CF 838).
[35] Dans l’arrêt Sierra Club, au paragraphe 53, la Cour suprême du Canada a traité de la question des circonstances dans lesquelles une ordonnance de confidentialité pourrait être prononcée en vertu de l’article 151 :
Une ordonnance de confidentialité en vertu de la règle 151 ne doit être rendue que si
a) elle est nécessaire pour écarter un risque sérieux pour un intérêt important, y compris un intérêt commercial, dans le contexte d’un litige, en l’absence d’autres options raisonnables pour écarter ce risque;
b) ses effets bénéfiques, y compris ses effets sur le droit des justiciables civils à un procès équitable, l’emportent sur ses effets préjudiciables, y compris ses effets sur la liberté d’expression qui, dans ce contexte, comprend l’intérêt du public dans la publicité des débats judiciaires.
[36] En ce qui concerne le premier volet du critère, le risque en question doit être réel et important et être bien étayé par la preuve. Pour ce qui est de déterminer les solutions de rechange raisonnables autres que le prononcé d’une ordonnance de confidentialité, la Cour doit non seulement considérer les autres mesures possibles, mais aussi restreindre autant que possible la portée de l’ordonnance (Sierra Club, paragraphes 54 et 57). Il appartient par ailleurs à celui qui sollicite l’ordonnance de confidentialité de satisfaire aux deux volets du critère. Ce fardeau est très lourd et les arguments en faveur du prononcé de l’ordonnance de confidentialité doivent être clairement établis selon la preuve (Abbott Laboratories Ltd. c Canada (Ministre de la Santé), 2005 CF 989, au paragraphe 68).
[37] Bien que les Règles des Cours fédérales reflètent le souci d’efficacité et de célérité, notre Cour a déclaré, dans le jugement Levi Strauss & Co. c Era Clothing Inc., (1999) 172 FTR 248 (1re inst.), au paragraphe 20, que ce principe
… ne devrait pas se faire aux dépens du principe encore plus important voulant que dans une société démocratique qui s’est engagée à assurer la primauté du droit, il convient d’apporter le moins de restrictions possible au caractère public des tribunaux et du processus judiciaire. Lorsque, dans le contexte de l’administration de la justice, il est impossible d’éviter un conflit entre ces valeurs, des considérations d’ordre utilitaire, sur le plan des coûts et de la célérité, devraient normalement céder le pas à l’impératif constitutionnel plus élevé.
Les renseignements sur la sécurité constituent un intérêt important
[38] Le PG est d’accord pour dire que la communication au public de renseignements concernant les méthodes de sécurité suivies par la BCLC constitue un risque sérieux pour un intérêt important au sens du premier volet de l’arrêt Sierra Club. Compte tenu de la nature des documents et des conséquences éventuelles d’une mauvaise utilisation de ceux‑ci, le PG convient que leur divulgation est susceptible de compromettre sérieusement l’intérêt public.
[39] Toutefois, selon le second volet du critère de l’arrêt Sierra Club, la Cour doit s’assurer de restreindre la portée de l’ordonnance autant que possible. À cet égard, l’ordonnance que la BCLC sollicite a vraisemblablement une portée trop large. Selon le PG, les parties suivantes de l’affidavit de Doug Morrison sont à juste titre confidentielles étant donné qu’elles font référence aux politiques et méthodes employées par la BCLC en matière de sécurité :
a) Paragraphes 61‑63, 65‑66, 68‑75, 78‑79, 82‑84, 143‑144, 149‑151, 155, 157‑159, 166‑169, 173, 189‑192;
b) Pièces 13‑18, 22‑25, 28‑29, 35‑37, 42‑27, 50‑58, 78‑82.
[40] Toutefois, le PG soutient que les autres éléments de preuve contenus dans l’affidavit de Doug Morrison devraient pouvoir être communiqués au public.
La BCLC
Les principes fondamentaux d’interprétation des lois confirment le bien‑fondé de l’ordonnance de la protonotaire
[41] La BCLC affirme que nul ne conteste la conclusion que les quatre documents en cause en l’espèce renferment des renseignements visés au paragraphe 55(1). Par conséquent la seule question en litige est la portée du « pouvoir discrétionnaire » conféré par le paragraphe 73.21(4), ce qui constitue une question d’interprétation législative.
[42] La BCLC signale que la thèse défendue par le procureur général ressort clairement de l’échange suivant qui a eu lieu, au cours des plaidoiries sur la requête, entre la protonotaire Milczynski et l’avocat du procureur général :
[traduction]
LA PROTONOTAIRE MILCZYNSKI : J’aimerais seulement vous demander si, selon votre interprétation du paragraphe 73.21(4) et selon la façon dont il s’appliquerait dans le cadre du présent appel, il y aurait divulgation de certains des renseignements visés par l’article 55?
Me BRUCKER : Vous savez, cela serait possible si la Cour le juge à propos. Autrement dit [...] tout dépend du sens que l’on donne au mot « raisonnable » [...] La Cour peut estimer que, compte tenu du principe de la publicité des débats, il y a quand même lieu de communiquer ces renseignements que l’on peut considérer comme relevants sous certains aspects de l’article 55.
[43] La BCLC affirme que le paragraphe 73.21(4) n’est tout simplement pas libellé de manière à permettre à la Cour de révéler à sa discrétion des renseignements visés par le paragraphe 55(1). La protonotaire Milczynski a rejeté à bon droit cet argument. La BCLC affirme que les principes fondamentaux d’interprétation des lois, ainsi que l’interprétation donnée en common law à des dispositions semblables d’autres lois, appuient cette interprétation du paragraphe 73.21(4).
[44] Il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur (Rizzo, précité). Compte tenu du « contexte global » de la loi en question, la Cour doit situer celle‑ci en fonction d’autres lois (R c Ulybel Enterprises Ltd., [2001] 2 RCS 867, aux paragraphes 28 et 30). Suivant un autre principe bien établi d’interprétation des lois, le législateur ne peut avoir voulu des conséquences absurdes (Rizzo, au paragraphe 27).
[45] Le sens ordinaire et grammatical du paragraphe 73.21(4) est clair et évident : il a pour objet d’éviter la divulgation de renseignements protégés, et la Cour doit prendre « toutes les précautions possibles » pour ce faire. La Cour n’a d’autre choix que de s’assurer que les renseignements visés ne sont pas divulgués. La BCLC affirme que cette disposition interdit de façon impérative toute communication, ajoutant qu’elle est « claire et non ambiguë ».
[46] La BCLC affirme que la thèse du PG en ce qui concerne le libellé facultatif du paragraphe 73.21(4) et la nature du pouvoir discrétionnaire conféré par cet article est mal fondée. L’objectif visé par le paragraphe 73.21(4) n’a rien de facultatif : les renseignements visés par le paragraphe 55(1) ne doivent en aucun cas être communiqués. Le paragraphe 73.21(4) impose à la Cour l’obligation de prendre les mesures nécessaires pour éviter que les renseignements en question soient communiqués et il ne nuance pas cette obligation, comme le PG le laisse entendre, en laissant à la Cour le choix de ne prendre aucune mesure. D’ailleurs il serait impossible d’éviter la divulgation de documents déposés publiquement si aucune mesure n’était prise.
[47] La BCLC affirme qu’à tout le moins, le paragraphe 73.21(4) oblige la Cour à éviter la divulgation en mettant les renseignements protégés sous scellés. À défaut de cette exigence minimale, les renseignements déposés dans le cadre d’une instance qui tombent sous le coup du paragraphe 55(1) seront divulgués au public, ce qui irait à l’encontre des dispositions obligatoires de la Loi.
[48] La BCLC affirme également qu’il n’est d’aucun secours pour la thèse du PG de souligner que le paragraphe 73.21(4) mentionne le fait d’ordonner le huis clos comme exemple de précaution possible que la Cour peut prendre pour éviter la divulgation. Bien que cet argument permette de conclure que la Cour dispose du pouvoir discrétionnaire de prendre certaines mesures supplémentaires, ce pouvoir discrétionnaire ne diminue en rien les mesures minimales que la Cour doit prendre pour éviter la communication des renseignements visés. La Loi prévoit plutôt que des précautions plus poussées qu’une simple ordonnance de mise sous scellés peuvent être nécessaires dans certaines circonstances pour assurer la non‑divulgation.
[49] Le pouvoir discrétionnaire prévu au paragraphe 73.21(4) ne joue qu’après constatation de l’existence de renseignements visés au paragraphe 55(1). Dès lors, la Cour peut choisir le moyen le plus approprié pour éviter que les renseignements soient divulgués. La protonotaire Milczynski a bien interprété la nature de ce pouvoir discrétionnaire en estimant qu’il y avait lieu de rendre une ordonnance de mise sous scellés des renseignements visés au paragraphe 55(1) mais que la décision d’ordonner ou non le huis clos relevait du pouvoir discrétionnaire de la Cour.
[50] La BCLC souligne que l’article 73.22 suit immédiatement le paragraphe 73.21(4), qui permet la mise sous scellés. La protonotaire Milczynski a conclu qu’on obtiendrait un résultat absurde si l’on interprétait le paragraphe 73.21(4) de manière à rendre le paragraphe 73.22 inutile en permettant à la Cour de divulguer des renseignements alors que le CANAFE doit attendre la fin de la procédure pour rendre public tout renseignement protégé. De plus, même au terme de la procédure, le CANAFE ne peut rendre publics que la nature de la violation, le nom de son auteur et la pénalité infligée.
[51] La BCLC affirme que l’interprétation proposée par le PG aux paragraphes 23 et 24 de son mémoire rendrait l’article