Mikisew Cree First Nation c. Canada (Ministre du Patrimoine canadien)

Mikisew Cree First Nation c. Canada (Ministre du Patrimoine canadien)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2004-02-13
Référence neutre
2004 CAF 66
Numéro de dossier
A-35-02
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20040213
Dossier : A-35-02
Référence : 2004 CAF 66
CORAM : LE JUGE ROTHSTEIN
LE JUGE SEXTON
LA JUGE SHARLOW
ENTRE :
SHEILA COPPS, MINISTRE DU PATRIMOINE CANADIEN,
appelante
et
LA PREMIÈRE NATION CRIE MIKISEW
intimée
et
LA THEBACHA ROAD SOCIETY
intimée
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE L'ALBERTA
intervenant
Audience tenue à Edmonton (Alberta), le 29 septembre 2003.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 13 février 2004.
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE ROTHSTEIN
Y A SOUSCRIT : LE JUGE SEXTON
MOTIFS DISSIDENTS : LA JUGE SHARLOW
Date : 20040213
Dossier : A-35-02
Référence : 2004 CAF 66
CORAM : LE JUGE ROTHSTEIN
LE JUGE SEXTON
LA JUGE SHARLOW
ENTRE :
SHEILA COPPS, MINISTRE DU PATRIMOINE CANADIEN,
appelante
et
LA PREMIÈRE NATION CRIE MIKISEW
intimée
et
LA THEBACHA ROAD SOCIETY
intimée
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE L'ALBERTA
intervenant
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE ROTHSTEIN
[1] La juge Sharlow a procédé à un examen approfondi des faits et de l'historique de la présente affaire, de sorte que je n'ai pas à les reprendre. Je souscris aux conclusions de la juge lorsqu'elle dit que la création du parc national Wood Buffalo ne constituait pas une « prise » au sens du Traité no 8 et que le droit de chasse issu d'un traité des Mikisew n'a pas été aboli par une loi. Toutefois, la juge Sharlow n'a pas déterminé si l'approbation d'une route d'hiver entre Peace Point et Garden River, dans le secteur sud-ouest du parc, constituait une « prise » . Elle a conclu que même si c'était le cas, cette « prise » pouvait néanmoins constituer une atteinte prima facie aux droits de chasse issus du Traité no 8, laquelle devait être justifiée conformément au critère énoncé dans l'arrêt R. c. Sparrow, [1990] 1 R.C.S. 1075. Je ne puis souscrire à cet avis.
[2] Pour les motifs ci-après énoncés, je crois que l'approbation de la route constituait de fait une « prise » au sens du Traité no 8, selon l'interprétation qu'il convient de lui donner d'après les principes d'interprétation des traités conclus avec les Autochtones. Cela étant, la Première nation crie Mikisew ne possède aucun droit de chasse continu sur les terres prises pour la route et la ministre ne viole pas l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. Il n'est donc pas nécessaire d'appliquer l'analyse préconisée dans l'arrêt Sparrow. Conformément aux règles de bonnes pratiques, la ministre aurait pu consulter plus amplement les Mikisew avant d'approuver la route, mais elle n'était pas tenue de le faire sur le plan constitutionnel.
LA QUALITÉ POUR AGIR DE L'ALBERTA POUR CE QUI EST DE L'ARGUMENT FONDÉ SUR « PRISE »
[3] En appel, la question de savoir si l'approbation de la route constituait une « prise » a été soulevée par l'intervenant, le procureur général de l'Alberta. À l'audition de l'appel, l'avocat de la ministre a d'abord fait savoir que la ministre avait abandonné cette question, mais il a ensuite précisé que la ministre ne se fondait tout simplement pas sur cette question. La juge Sharlow est d'avis qu'il serait erroné pour la Cour de confirmer la décision de la ministre pour un motif sur lequel la ministre elle-même a décidé de ne pas se fonder.
[4] Il est vrai qu' « une intervenante devant une cour d'appel doit accepter l'affaire telle qu'elle la trouve et ne saurait, au préjudice des parties, débattre de nouveaux points litigieux qui exigent l'introduction de nouveaux éléments de preuve » (Bande indienne de Batchewana c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1996] A.C.F. no 660, paragraphe 2 (C.A.)). Toutefois, ce n'est pas ce que l'Alberta tente de faire.
[5] L'Alberta a obtenu l'autorisation d'intervenir, entre autres choses, sur « les points soulevés dans les moyens 2 et 3 de l'avis d'appel » . Le moyen 2 est ainsi libellé :
Subsidiairement, s'il existe des droits de chasser et de piéger issus d'un traité dans le parc national Wood Buffalo, la juge a commis une erreur de droit en concluant que la décision de la ministre d'approuver la route d'hiver dans le parc national Wood Buffalo constituait une atteinte aux droits issus d'un traité.
Je suis d'accord avec la juge Sharlow lorsqu'elle dit qu'il existe encore des droits de chasser et de piéger issus d'un traité dans le parc national Wood Buffalo. La position de l'Alberta est que l'approbation de la route ne constituait pas une atteinte à ces droits parce que la prise de terres aux fins de leur utilisation comme route constitue une limitation territoriale du droit de chasser et de piéger issu d'un traité, laquelle est prévue dans le traité lui-même. L'argument de l'Alberta peut nettement être invoqué dans le cadre de l'intervention permise.
[6] Même si l'avocat de la ministre a décidé de ne pas se fonder sur cet argument à l'audition de l'appel, la question de savoir si l'approbation de la route constituait une atteinte au droit de chasse issu d'un traité des Mikisew se posait encore. Cet argument a été invoqué par la ministre devant la Section de première instance (telle qu'elle s'appelait alors), mais il a été rejeté pour le motif que, même si l'approbation de la route constituait une prise, elle devait néanmoins être justifiée conformément à l'analyse préconisée dans l'arrêt Sparrow (paragraphes 84 à 86). Par conséquent, l'Alberta pouvait à bon droit présenter des arguments en appel. Somme toute, « une intervention vise à saisir la cour d'allégations utiles et différentes du point de vue d'un tiers [...] » (R. c. Morgentaler, [1993] 1 R.C.S. 462, paragraphe 1).
[7] La ministre ne se fonde pas sur l'argument soulevé par l'Alberta, mais elle n'a pas contredit ou autrement désavoué la position de cette dernière. Elle n'a pas non plus fait d'aveux ou pris une position incompatible avec les arguments de l'Alberta. Pour ces motifs, je suis d'avis que les questions soulevées par le procureur général de l'Alberta peuvent être prises en considération lorsqu'il s'agit d'apprécier la validité, sur le plan constitutionnel, de la décision de la ministre d'approuver la route.
L'APPROBATION DE LA ROUTE CONSTITUAIT-ELLE UNE « PRISE » ?
[8] L'Alberta affirme que l'approbation de la route ne peut pas constituer une atteinte constitutionnelle parce que les terres nécessaires pour la route ont été « prises » compte tenu d'une limitation territoriale qui est expressément prévue dans le traité.
[9] La partie pertinente du Traité no 8 est ainsi libellée :
Et Sa Majesté la Reine CONVIENT PAR LES PRÉSENTES avec les dits sauvages qu'ils auront le droit de se livrer à leurs occupations ordinaires de la chasse au fusil, de la chasse au piège et de la pêche dans l'étendue de pays cédée telle que ci-dessus décrite, subordonnées à tels règlements qui pourront être faits de temps à autre par le gouvernement du pays agissant au nom de Sa Majesté et sauf et excepté tels terrains qui de temps à autre pourront être requis ou pris pour des fins d'établissements, de mine, de commerce de bois, ou autres objets.
La Cour suprême a analysé l'étendue de ce droit de chasse issu d'un traité dans l'arrêt R. c. Badger, [1996] 1 R.C.S. 771. Comme le juge Cory l'a dit, « [...] suivant les termes du Traité no 8, le droit des Indiens de chasser pour se nourrir était circonscrit par des limites géographiques et des mesures spécifiques de réglementation gouvernementale » (paragraphe 37).
[10] Il est vrai que, selon les faits de l'affaire Badger, le droit de chasser issu d'un traité était assujetti au paragraphe 12 de la Convention sur le transfert des ressources naturelles (la CTRN) à laquelle la Loi constitutionnelle de 1930 a donné effet. Dans ce cas-ci, la CTRN ne s'applique pas parce que le parc national Wood Buffalo a continué à être dévolu au gouvernement du Canada en vertu du paragraphe 14 de cette convention. Toutefois, le juge Cory a statué que « [...] la limitation territoriale du droit de chasser pour se nourrir qui est prévu par le Traité no 8 n'a pas été modifiée par le par. 12 de la Convention » (paragraphe 66). Son analyse s'applique donc également au droit de chasse non modifié issu du Traité no 8.
[11] Le juge Cory a examiné l'histoire orale des signataires afin de déterminer comment les parties auraient conçu la limitation territoriale du droit de chasse. Il a conclu que « [s]i on interprète les termes du Traité en se fondant, comme il se doit, sur la conception qu'en ont les Indiens, on est amené à conclure que la limitation territoriale du droit existant de chasser devrait s'appuyer sur le critère de l'utilisation visible et incompatible des terres en cause » (paragraphe 54).
[12] Le fait d'utiliser les terres comme route hivernale d'accès, sur laquelle ou dans les 200 mètres de laquelle l'utilisation d'armes à feu est prohibée, est clairement visiblement incompatible avec la chasse sur ces terres.
[13] La construction de routes ne constitue pas l'une des limitations territoriales expresses mentionnées dans le Traité no 8, mais les limitations expresses ne sont pas exhaustives. Le Traité no 8 précisait que des terres pouvaient être prises « pour des fins d'établissements, de mine, de commerce de bois, ou autres objets » . Or, les routes ne sont pas expressément mentionnées comme étant l'une des utilisations envisagées, mais l'établissement, les mines, le commerce de bois ou autres objets laissent tous nécessairement entendre qu'il doit y avoir accès et transport. De leur côté, l'accès et le transport laissent nécessairement entendre que des routes doivent être construites. Une route constitue donc une autre fin pour laquelle les terres peuvent être « prises » en vertu du Traité no 8. Dans l'arrêt Badger, le juge Cory a cité l'arrêt R. c. Mousseau, [1980] 2 R.C.S. 89, comme exemple de cas dans lequel des terres de la Couronne avaient été prises pour la construction d'une voie publique (paragraphe 59). L'approbation de la route constituait donc une « prise » au sens du Traité no 8.
LA PRISE DE TERRES PEUT-ELLE CONSTITUER UNE ATTEINTE CONSTITUTIONNELLE PRIMA FACIE?
[14] L'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 constitutionnalisait « [l]es droits existants - ancestraux ou issus de traités - des peuples autochtones du Canada » [non souligné dans l'original]. Afin de déterminer s'il y a eu atteinte prima facie à un droit issu d'un traité protégé par la Constitution, il faut donc déterminer la portée du droit issu d'un traité qui existait en 1982.
[15] La juge Sharlow dit que le Traité no 8 ne doit pas être interprété comme s'il s'agissait simplement d'un contrat ordinaire. Je suis d'accord. Les traités conclus avec les Autochtones doivent être interprétés libéralement et toute incertitude, ambiguïté ou expression douteuse doit être réglée en faveur des Indiens. Le texte du traité ne doit pas être interprété suivant son sens strictement formaliste, mais il doit plutôt être interprété suivant le sens que les Indiens lui auraient naturellement donné à l'époque de sa signature (Badger, paragraphe 52).
[16] Toutefois, dans l'arrêt Badger, après avoir examiné le contexte dans lequel le Traité no 8 avait été signé ainsi que l'histoire orale de ses signataires, le juge Cory a statué ce qui suit :
Par conséquent, il ressort des promesses verbales faites par les représentants de la Couronne et de l'histoire orale des Indiens que ceux-ci comprenaient que des terres seraient prises et occupées d'une manière qui les empêcherait d'y chasser, lorsqu'elles feraient l'objet d'une utilisation visible et incompatible avec la pratique de la chasse. (Paragraphe 58)
[17] Comme le juge Cory l'a statué, une interprétation appropriée du Traité no 8 montre que les parties n'ont jamais voulu que le droit de chasse issu d'un traité soit un droit absolu; les Indiens étaient plutôt prêts à accepter l'établissement et d'autres utilisations des terres qui restreindraient leur droit de chasse dans la mesure où il restait suffisamment de terres non occupées pour leur permettre de maintenir leur mode de vie traditionnel.
[18] À l'exception des cas dans lesquels la Couronne a pris des terres de mauvaise foi ou a pris tant de terres qu'il ne reste aucun droit réel de chasse, la prise de terres dans un but expressément prévu dans le traité lui-même ou dans un but nécessairement implicite ne peut pas être considérée comme une atteinte au droit de chasse issu du traité. Or, ni l'une ni l'autre de ces exceptions ne s'applique dans ce cas-ci. Il ne s'agit pas d'un cas dans lequel la ministre a agi de mauvaise foi; de plus, étant donné que les terres nécessaires pour le corridor routier ont une superficie d'environ 23 kilomètres carrés sur les 44 807 kilomètres carrés dont est composé le parc national Wood Buffalo ou sur les quelque 840 000 kilomètres carrés visés par le Traité no 8, il ne s'agit pas non plus d'un cas dans lequel il ne reste aucun droit réel de chasse.
[19] Le droit de chasse issu d'un traité a toujours été restreint étant donné que la chasse n'est pas permise sur les terres qui ont été prises. C'est le droit de chasse sur les terres qui ne sont pas nécessaires pour l'établissement, les mines, le commerce de bois ou d'autres objets qui a été protégé par la Constitution lorsque l'article 35 est entré en vigueur.
[20] Dans l'arrêt Badger, le juge Cory a reconnu la nature restreinte du droit de chasse issu d'un traité. Il a conclu que M. Badger et M. Kiyawasew chassaient sur des terres qui étaient visiblement utilisées. Étant donné que le droit de chasse issu d'un traité ne s'étendait pas à la chasse sur ces terres, les limites applicables à la chasse énoncées dans la Wildlife Act provinciale ne portaient pas atteinte au droit existant des intimés et elles leur ont donc à juste titre été appliquées (paragraphe 67). Le juge Cory n'a donc pas conclu à une atteinte prima facie aux droits prévus à l'article 35 et il n'a pas appliqué le critère énoncé dans l'arrêt Sparrow à ces intimés.
[21] Lorsqu'une limitation expressément prévue par un traité s'applique, le traité n'est pas violé et l'article 35 n'est donc pas non plus violé. Il faut mettre la chose en contraste avec le cas où les limitations prévues par le traité ne s'appliquent pas, mais où le gouvernement cherche néanmoins à limiter le droit issu du traité. En pareil cas, il faut satisfaire au critère énoncé dans l'arrêt Sparrow pour que l'atteinte soit permise sur le plan constitutionnel.
[22] La juge Sharlow se fonde sur les motifs prononcés par le juge Finch dans l'arrêt Halfway River First Nation c. British Columbia (Ministry of Forests) (1999), 64 B.C.L.R. (3d) 206, 1999 BCCA 470, à l'appui de la thèse selon laquelle une « prise » peut en soi constituer une atteinte prima facie aux droits issus d'un traité des Mikisew. Toutefois, je conclus que je suis lié par l'analyse effectuée par le juge Cory dans l'arrêt Badger, laquelle s'applique directement aux faits de l'affaire.
[23] Étant donné que l'approbation de la route constituait une prise au sens du Traité no 8, le droit issu d'un traité des Mikisew de chasser dans le corridor routier est suspendu tant que le corridor est utilisé à des fins visiblement incompatibles avec la chasse. Il n'y a donc pas eu atteinte aux droits reconnus par le Traité no 8, tel qu'il a été constitutionnalisé par l'article 35, et le critère énoncé dans l'arrêt Sparrow ne s'applique donc pas.
[24] La ministre n'était pas tenue de consulter les Mikisew avant d'approuver le projet de route, mais les règles de bonnes pratiques auraient peut-être bien exigé qu'elle les consulte plus amplement qu'elle ne l'a fait. Toutefois, l'opportunité et l'ampleur de cette consultation relevaient du pouvoir discrétionnaire de la ministre. Rien ne permet à la Cour d'intervenir dans l'exercice de ce pouvoir discrétionnaire.
CONCLUSION
[25] Dans leur demande initiale de contrôle judiciaire, les Mikisew ont soulevé un certain nombre de points relevant du droit environnemental et du droit administratif. La juge de première instance n'a pas estimé nécessaire d'examiner ces points étant donné la conclusion qu'elle avait tirée au sujet de la question constitutionnelle. Les Mikisew n'ont pas abordé ces points dans leur exposé ou dans leur argumentation orale. Ils n'ont pas non plus demandé que l'affaire soit renvoyée à la Cour fédérale pour qu'elle les tranche.
[26] L'appel devrait être accueilli, la décision de la Section de première instance devrait être annulée et la décision de la ministre du Patrimoine canadien devrait être rétablie.
_ Marshall Rothstein _
Juge
« Je souscris aux présents motifs.
J. Edgar Sexton, juge »
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
LA JUGE SHARLOW (dissidente)
[27] La ministre interjette appel contre un jugement de la Cour fédérale annulant la décision de la ministre du Patrimoine canadien d'approuver la construction d'une route d'hiver à travers le parc national Wood Buffalo : La Première nation crie Mikisew c. Canada (Ministre du Patrimoine canadien) (2001), 214 F.T.R. 48, [2002] 1 C.N.L.R. 169 (C.F. 1re inst.). Le pouvoir législatif de la ministre de prendre la décision est prévu à l'article 8 de la Loi sur les parcs nationaux du Canada, L.C. 2000, ch. 32.
[28] Un certain nombre de questions sont soulevées dans le présent appel. L'analyse sera effectuée sous les titres suivants :
A. Les faits
B. Norme de contrôle
C. Un avis devait-il être signifié en vertu de l'article 57 de la Loi sur les Cours fédérales?
D. Les droits de chasse reconnus par le Traité no 8 subsistent-ils dans le parc national Wood Buffalo?
(1) Les terres dont est composé le parc national Wood Buffalo ont-elles été « prises » par la Couronne?
(2) Les terres dont est composé le parc national Wood Buffalo sont-elles des « terres occupées de la Couronne » ?
(3) Les droits de chasse ont-ils été abolis par la loi à l'intérieur du parc national Wood Buffalo?
(4) Conclusion
E. Atteinte prima facie
(1) L'établissement de la route en tant que « prise »
(2) L'approbation de la route d'hiver constituait-elle une atteinte prima facie?
F. Justification
(1) Premier volet : but de la décision
(2) Deuxième volet : obligation de la Couronne en sa qualité de fiduciaire
G. Conclusion
A. Les faits
[29] La Première nation crie Mikisew est une bande indienne au sens de la Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I-5. George Poitras est chef de la Première nation crie Mikisew.
[30] Les membres de la Première nation crie Mikisew sont les descendants des Indiens cris de Fort Chipewyan qui ont signé le Traité no 8 le 21 juin 1899 à Fort Chipewyan. Ils ont donc droit aux avantages qu'offre le Traité no 8.
[31] Les parties pertinentes du Traité no 8 sont ci-après reproduites (non souligné dans l'original) :
CONSIDÉRANT que les sauvages habitant le pays ci-après décrit se sont [...] réunis en conférence pour rencontrer une commission représentant le gouvernement de Sa Majesté pour le Dominion du Canada, à certains endroits dans lesdits territoires dans cette présente année 1899, pour délibérer sur certaines affaires qu'intéressent Sa Très Gracieuse Majesté, d'une part, et lesdits sauvages, d'autre part;
ET CONSIDÉRANT, que lesdits sauvages ont été notifiés et informés par lesdits commissaires de Sa Majesté que c'est le désir de Sa Majesté d'ouvrir à la colonisation, à l'immigration, au commerce, aux opérations minières et forestières et à telles autres fins que Sa Majesté pourra trouver convenables, une étendue de pays, bornée et décrite, tel que ci-après mentionné, et d'obtenir à cet égard le consentement de ses sujets sauvages habitant ledit pays, et de faire un Traité et de s'arranger avec eux de manière que la paix et la bonne harmonie puissent exister entre eux et les autres sujets de Sa Majesté, et qu'ils puissent connaître et savoir avec certitude quels octrois ils peuvent espérer et recevoir de la générosité et de la bienveillance de Sa Majesté;
[...]
ET CONSIDÉRANT que lesdits Commissaires ont procédé à négocier un traité avec les Cris, les Castors, les Chippewyans et les autres sauvages habitant le district ci-après défini et décrit, et que ce traité a été finalement accepté et conclu par les bandes respectives aux dates ci-dessous mentionnées, lesdits sauvages par le présent CÈDENT, ABANDONNENT, REMETTENT ET RENDENT au gouvernement de la Puissance du Canada pour Sa Majesté la Reine et ses successeurs à toujours, tous droits, titres et privilèges quelconques qu'ils peuvent avoir aux terres comprises dans les limites suivantes [...]
[...] ...
Et Sa Majesté la Reine convient par les présentes avec les dits sauvages qu'ils auront le droit de se livrer à leurs occupations ordinaires de la chasse au fusil, de la chasse au piège et de la pêche dans l'étendue de pays cédée telle que ci-dessus décrite, subordonnées à tels règlements qui pourront être faits de temps à autre par le gouvernement du pays agissant au nom de Sa Majesté et sauf et excepté tels terrains qui de temps à autre pourront être requis ou pris pour des fins d'établissements, de mine, de commerce de bois, ou autres objets.
[32] L' « étendue de pays, bornée et décrite » dont il est fait mention dans le Traité no 8 est le secteur dans lequel les signataires autochtones s'étaient vu garantir le droit de chasser, de piéger et de pêcher, sous réserve des autres dispositions du Traité. Ce secteur, d'une superficie de 840 000 kilomètres carrés, est situé dans ce qui est maintenant le nord de l'Alberta, le nord-est de la Colombie-Britannique, le nord-ouest de la Saskatchewan et le sud des Territoires du Nord-Ouest.
[33] Le parc national Wood Buffalo a été créé en 1922; il a été agrandi en 1926. La région qui constitue maintenant le parc national Wood Buffalo est située en partie en Alberta et en partie dans les Territoires du Nord-Ouest. Le parc est administré depuis Fort Smith (Territoires du Nord-Ouest), ville qui est située près de la limite nord-est du parc.
[34] Le parc national Wood Buffalo est entièrement situé dans le secteur visé par le Traité no 8; il occupe environ 5 p. 100 de ce secteur. Par conséquent, toutes les terres dont est maintenant composé le parc national Wood Buffalo sont des terres sur lesquelles les signataires autochtones du Traité no 8 avaient un droit de chasse, de piégeage et de pêche avant la création du parc.
[35] Une entente en date du 23 décembre 1986 a abouti à la création d'un certain nombre de réserves destinées à la Première nation crie Mikisew, notamment une réserve à Peace Point, qui est située dans les limites du parc national Wood Buffalo, sur la route carrossable en tout temps qui traverse le parc depuis Fort Smith. Le secteur de la réserve de Peace Point a officiellement été exclu du parc, mais le parc entoure la réserve.
[36] L'entente de 1986 prévoyait le maintien des droits de chasse à l'intérieur du parc, sous réserve des règlements applicables ainsi que des conseils et recommandations d'un comité consultatif sur la faune composé de quatre membres de la Première nation crie Mikisew, de trois personnes nommées par la Couronne et, en sa qualité de membre sans droit de vote, du surintendant du parc.
[37] La promotrice de la route d'hiver passant dans le parc national Wood Buffalo est la Thebacha Road Society, l'intimée, un organisme sans but lucratif inscrit dans les Territoires du Nord-Ouest et en Alberta. Parmi les membres de cet organisme, il y a la ville de Fort Smith (située dans les Territoires du Nord-Ouest, à la limite nord-est du parc national Wood Buffalo), le conseil des Métis de Fort Smith, la Première nation de Salt River et la Première nation crie de Little Red River.
[38] Une route d'hiver est essentiellement une route en glace, construite chaque année au début de l'hiver, lorsqu'il y a suffisamment de neige à tasser et à arroser pour créer une base en glace. La route disparaît au printemps lorsque la neige et la glace fondent. Le droit de passage pour une route d'hiver est permanent, dans la mesure où on le garde libre d'arbres et de broussailles.
[39] Le dossier renferme de nombreux éléments de preuve montrant que la construction de la route d'hiver est appuyée par des personnes qui habitent dans le parc national Wood Buffalo et près du parc, y compris des résidents de Fort Smith et des membres des Premières nations qui font partie de la Thebacha Road Society. Les avantages prévus qu'offrirait la route d'hiver à ses promoteurs sont évidents et biens documentés.
[40] La route d'hiver proposée aurait 118 kilomètres de long et relierait Peace Point à Garden River, un peuplement de la Première nation crie de Little Red River qui est situé dans le parc national Wood Buffalo, près de la limite sud-ouest, et qui serait relié au réseau routier de l'Alberta. Presque tout le tracé de la route d'hiver proposée suivrait un droit de passage abandonné qui avait été défriché pour une route d'hiver en 1958, mais qui avait uniquement été utilisé jusqu'en 1960. La route serait suffisamment large pour permettre la circulation à deux sens et le doublement. La réserve routière aurait une largeur de dix mètres. Seules les camionnettes, les voitures et les fourgonnettes pourraient utiliser la route. Les vitesses limites affichées seraient de dix à 40 kilomètres à l'heure.
[41] Par application du paragraphe 36(5) du Règlement sur le gibier du Parc national de Wood Buffalo, DORS/78-830, l'aménagement de la route d'hiver aurait pour effet de créer un corridor routier de 200 mètres de largeur à l'intérieur duquel il serait interdit d'utiliser des armes à feu. Ce corridor aurait une superficie totale d'environ vingt-trois kilomètres carrés (soit environ 0,05 p. 100 de la superficie totale du parc national Wood Buffalo).
[42] Environ quatorze trappeurs membres de la Première nation crie Mikisew vivent dans la zone de piégeage que la route proposée doit traverser. D'autres membres de la Première nation crie Mikisew peuvent pratiquer le piégeage dans cette zone même s'ils n'y vivent pas. Il peut y avoir jusqu'à cent personnes qui chassent aux alentours de la route d'hiver proposée. La Première nation crie Mikisew craint que la route entraîne la fragmentation de l'habitat et le dépérissement de la végétation, favorise l'érosion, augmente le braconnage, augmente le nombre d'animaux tués par suite de collisions avec des véhicules, fasse courir un plus grand risque aux délicates formations karstiques uniques en leur genre et introduise des espèces végétales étrangères envahissantes, transportées par les roues des véhicules et par les godets des niveleuses et des pelles rétrocaveuses.
[43] La construction d'une route suivant le tracé en question a été acceptée en principe en 1984. Pendant l'été 1999, une rencontre a eu lieu à Fort Smith entre les représentants du gouvernement et les promoteurs de la route. Les promoteurs ont par la suite formé la Thebacha Road Society et ont soumis à Parcs Canada une proposition visant le rétablissement d'une route d'hiver suivant le tracé de la route d'hiver de 1958. La route proposée devait traverser sur une distance de 0,8 kilomètre une section de la réserve de Peace Point, à l'extrémité est, et être reliée à la route carrossable en tout temps existant depuis Fort Smith. Parcs Canada a établi un cadre de référence pour l'évaluation environnementale du projet de route d'hiver.
[44] La Thebacha Road Society a informé la Première nation crie Mikisew qu'elle voulait construire une route d'hiver de Peace Point à Garden River. Elle a demandé à la Première nation crie Mikisew de donner son appui au projet. La Première nation crie Mikisew a répondu qu'elle devait examiner la proposition en détail et déterminer si la route servait au mieux ses intérêts.
[45] Le 19 janvier 2000, Parcs Canada a remis à la Première nation crie Mikisew une copie du cadre de référence pour l'évaluation environnementale et l'a informée des dates limites des réponses et de la période subséquente d'examen public. Le rapport d'évaluation environnementale a été dressé par une entreprise indépendante, Westworth Associates Environmental Ltd., au mois d'avril 2000. Les auteurs du rapport faisaient remarquer que la route d'hiver entraînerait probablement une certaine fragmentation de l'habitat. Des exemplaires du rapport ont été transmis au chef Poitras au mois d'août 2000. La Première nation crie Mikisew n'a pas répondu au rapport pendant la période de consultation publique de soixante-quatre jours.
[46] Le 20 juillet 2000, la surintendante du parc, Josie Weninger, a rencontré le chef Poitras et lui a donné des renseignements additionnels au sujet de l'état du projet de route. Le 25 juillet 2000, une séance portes ouvertes a été organisée par Parcs Canada à Fort Chipewyan. Deux trappeurs qui étaient membres de la Première nation crie Mikisew y ont assisté.
[47] Le 3 août 2000, la surintendante du parc, Mme Weninger, a rencontré le chef Poitras et lui a remis un bilan de l'état du projet de route. Par une lettre en date du 16 août 2000, Lawrence Vermillion, un trappeur de la Première nation crie Mikisew, a envoyé une lettre à Richard Power, de la Thebacha Road Society, avec copie conforme à la surintendante du parc, Mme Weninger, dans laquelle il y exposait les préoccupations de sept trappeurs de la Première nation crie Mikisew qui pratiquaient le piégeage dans le secteur de la route proposée. Ces trappeurs craignaient entre autres les incidences sur les animaux à fourrure et l'augmentation du vandalisme et du braconnage et ils soulevaient la question d'une indemnisation possible.
[48] Le 10 octobre 2000, la Première nation crie Mikisew a fait savoir par lettre à la surintendante du parc, Mme Weninger, qu'elle ne consentait pas à ce que la route soit construite à travers la réserve de Peace Point, et ce, pour plusieurs raisons. En particulier, la Première nation crie Mikisew a exprimé de l'inquiétude au sujet des problèmes non résolus concernant son rôle dans la gestion du parc, qui faisait l'objet d'une action en justice, et a mentionné les craintes exprimées par les trappeurs de la Première nation crie Mikisew ainsi que leur volonté de préserver les terres du parc.
[49] Le 19 janvier 2001, le chef Poitras s'est rendu à Fort Smith pour une rencontre prévue avec la surintendante du parc. Madame Weninger était malade; le chef et le conseil ont donc rencontré le conseiller principal en matière de politiques, Don Aubrey. Lors de la rencontre, ils ont discuté d'un certain nombre de questions, mais ce qui est encore plus important, la Première nation crie Mikisew a appris que Parcs Canada et la Thebacha Road Society avaient entrepris des discussions continues au sujet du projet de route et qu'une approbation était imminente. Le chef Poitras a chargé M. Aubrey de demander à Mme Weninger de l'appeler dès qu'elle retournerait travailler pour discuter du processus décisionnel et, plus précisément, de l'exclusion de la Première nation crie Mikisew.
[50] Le 25 janvier 2001, le chef Poitras a parlé à Richard Power, de la Thebacha Road Society. M. Power a nié avoir eu connaissance des préoccupations qu'entretenait la Première nation crie Mikisew au sujet de la route, telles qu'elles étaient exprimées dans la lettre du 10 octobre 2000, et a demandé à la Première nation crie Mikisew de lui en transmettre une copie. Monsieur Power a informé le chef que Parcs Canada avait amené la Thebacha Road Society à croire que la Première nation crie Mikisew ne s'opposait pas à ce que la route passe par la réserve et qu'il venait d'être informé pour la première fois par Tom Lee, directeur général à Parcs Canada, que la Première nation crie Mikisew n'appuyait pas le projet.
[51] Le 29 janvier 2001, le chef Poitras et le conseil de la Première nation crie Mikisew ont rencontré des représentants de la Thebacha Road Society. La Thebacha Road Society a demandé l'appui de la Première nation crie Mikisew, mais le chef et le conseil ont expliqué que la façon dont Parcs Canada avait traité le processus les frustrait énormément. Le chef et le conseil ont fait circuler une lettre qu'ils venaient d'envoyer à la ministre; ils ont dit aux représentants de la Thebacha Road Society qu'ils devaient attendre que la ministre réponde à leurs préoccupations avant de pouvoir répondre à la Thebacha Road Society. La Thebacha Road Society s'est également engagée à exercer des pressions auprès du député provincial et du député fédéral pour qu'ils fassent comprendre à la ministre qu'il fallait rencontrer sans délai la Première nation crie Mikisew au sujet du projet de route.
[52] C'est apparemment lors de cette rencontre que la Première nation crie Mikisew a appris que les travaux de construction devaient commencer presque immédiatement. Le même jour, la Première nation crie Mikisew a envoyé à la ministre une lettre lui exprimant ses préoccupations au sujet du projet de route et de l'omission de Parcs Canada de la consulter. La Première nation crie Mikisew invitait la ministre, M. Lee et le ministre des Affaires indiennes de l'époque à la rencontrer la semaine suivante, en insistant sur l'urgence de la situation.
[53] Le 2 février 2001, le chef Poitras a parlé à la surintendante du parc, Mme Weninger, qui l'a informé que la Thebacha Road Society élaborait une proposition pour un autre tracé. Il existe des éléments de preuve contradictoires au sujet de la teneur de la conversation. La ministre affirme qu'il a été question des réseaux de piégeage. La Première nation crie Mikisew affirme que le chef Poitras a demandé à participer à toute discussion relative à un nouveau tracé, mais Mme Weninger a été très vague sur ce point et au sujet du processus qui serait suivi.
[54] Le 5 février 2001, le chef Poitras a communiqué avec M. Power, de la Thebacha Road Society, et l'a informé que la Première nation crie Mikisew attendait toujours des nouvelles de la ministre et que la position qui avait été prise au sujet de la route n'avait pas changé. Le chef Poitras a confirmé la conversation dans une lettre en date du 5 février 2001. Le même jour, le chef Poitras a également parlé à la surintendante du parc, Mme Weninger, et lui a de nouveau demandé des détails au sujet du nouveau tracé. Mme Weninger lui a dit que deux possibilités étaient encore à l'étude et l'a également informé qu'elle examinait la possibilité d'effectuer des versements à titre gracieux aux trappeurs individuels. Lorsque le chef Poitras a rencontré les trappeurs de Peace Point, ceux-ci lui ont fait savoir qu'ils avaient également fait part de leurs craintes à la surintendante du parc. Ils avaient dit à celle-ci qu'ils redoutaient les incidences que la route aurait sur leurs réseaux de piégeage et qu'une offre d'indemnisation ne réglait pas le problème parce que, une fois modifiée la nature des terres, le dommage était irréparable.
[55] Le 9 février 2001, la Première nation crie Mikisew a reçu en réponse du bureau de la ministre une lettre type disant [TRADUCTION] qu' « il sera[it] donné suite à la lettre avec toute l'attention requise » .
[56] Au mois de mars 2001, Parcs Canada et Westworth Associates Environmental Ltd. ont réalisé l'inspection sur le terrain et l'évaluation des ressources biophysiques concernant le nouveau tracé de la route d'hiver, qui éviterait la réserve de Peace Point. Selon la nouvelle proposition, la route longerait la limite de la réserve de Peace Point, à dix mètres de celle-ci, sur une distance de 2,5 kilomètres et rejoindrait ensuite la route carrossable en tout temps de Fort Smith. On n'a jamais informé la Première nation crie Mikisew que le nouveau tracé avait été choisi et on ne l'a pas consultée sur ce point et au sujet des évaluations environnementales connexes.
[57] Aux mois de mars et d'avril 2001, le chef Poitras s'est entretenu au téléphone plusieurs fois avec la surintendante du parc, Mme Weninger, et avec Gaby Fortin, directeur exécutif, région de l'Ouest, à Parcs Canada, pour tenter d'organiser une rencontre avec Parcs Canada afin de discuter des préoccupations de la Première nation crie Mikisew. Il a été fort difficile pour les deux parties d'organiser une rencontre et plusieurs appels téléphoniques ont été échangés. Le 27 avril 2001, le chef Poitras a finalement rencontré Gaby Fortin, à Calgary. Lors de cette rencontre, le chef Poitras a été mis au courant du nouveau tracé. Il a demandé à ce que quelqu'un rencontre le conseil de la Première nation crie Mikisew pour lui donner des renseignements complets au sujet du nouveau tracé; il s'est fait dire qu'une telle rencontre était impossible avant l'annonce officielle de l'approbation. Le chef a fermement manifesté son désaccord et on lui a promis qu'une présentation serait faite dans la salle du conseil de la Première nation crie Mikisew le 2 mai 2001. Le chef Poitras a affirmé que Parcs Canada lui avait clairement dit que la décision d'approuver le nouveau tracé avait déjà été prise.
[58] En réponse, Gaby Fortin a envoyé à la Première nation crie Mikisew, le 30 avril 2001, une lettre dans laquelle il s'excusait de l'avoir exclue du processus de consultation. La lettre était en partie ainsi libellée : [TRADUCTION] « Je vous fais, à vous et à votre peuple, mes excuses pour la façon dont s'est déroulé le processus de consultation relatif au projet de route d'hiver et pour toute perception publique négative de la PNCM. Parcs Canada n'a jamais eu l'intention de vous exclure du processus ni de faire paraître la PNCM sous un jour défavorable dans la communauté » .
[59] Le 2 mai 2001, une rencontre a eu lieu entre la surintendante du parc, Gaby Fortin et le chef et le conseil de la Première nation crie Mikisew. Il a été question de la lettre que la Première nation crie Mikisew avait envoyée à la ministre au mois de janvier 2001. Le chef et le conseil ont insisté sur le mécontentement que ressentait la Première nation crie Mikisew par suite de son exclusion du processus relatif au projet de route.
[60] Le 17 mai 2001, la Première nation crie Mikisew a envoyé à la ministre une autre lettre l'informant des préoccupations qu'elle avait au sujet du nouveau tracé. La Première nation crie Mikisew a exprimé sa déception et son inquiétude au sujet de l'omission de Parcs Canada de la consulter, étant donné en particulier que Parcs Canada savait, du moins au mois d'octobre 2000, que la route proposée la préoccupait grandement.
[61] Le 25 mai 2001, M. Lee a envoyé à l'ensemble du personnel un message annonçant l'approbation de la route et indiquant que Parcs Canada n'étudierait pas un projet de route carrossable en tout temps. Gaby Fortin a appelé le chef Poitras pour l'informer de la décision. Monsieur Lee a également envoyé une lettre au chef Poitras à titre de réponse officielle à la lettre envoyée à la ministre le 17 mai 2001. La lettre indiquait que Parcs Canada reconnaissait que le processus de consultation n'avait pas été adéquat, mais on signalait qu'il y avait eu des rencontres et des discussions entre la Première nation crie Mikisew et Parcs Canada.
[62] Le 25 mai 2001, un avis intitulé « Décision de Parcs Canada concernant la proposition de la Thebacha Road Society - Réouverture d'une route de neige dans le Parc National Wood Buffalo » s'affichait dans le site Web du parc national Wood Buffalo. Sous le titre « Conclusion et décision » , on pouvait lire ce qui suit :
Parcs Canada et l'autre autorité responsable, DRHC, concluent que le projet de réouverture de la route d'hiver reliant Garden River à Peace Point n'enfreint pas les plans et les politiques de Parcs Canada (ou d'autres lois et règlements fédéraux). Il est donc établi que, compte tenu des mesures d'atténuation prévues par la Thebacha Road Society, le projet (la construction, l'entretien et l'exploitation d'une route de neige) n'est pas susceptible d'avoir d'effets négatifs importants sur l'environnement.
Sous réserve de la mise en oeuvre des mesures d'atténuation, ainsi que des stratégies de gestion adaptative et de gestion de l'environnement énon