Adam c. Canada (Environnement)

Adam c. Canada (Environnement)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2011-07-28
Référence neutre
2011 CF 962
Numéro de dossier
T-1437-10, T-1439-10
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Federal Court
Cour fédérale
Date : 20110728
Dossiers : T-1437-10
T-1439-10
Référence : 2011 CF 962
[Traduction française révisée]
Ottawa (Ontario), le 28 juillet 2011
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE CRAMPTON
Dossier : T-1437-10
ENTRE :
ALLAN ADAM, pour son propre compte et
pour le compte de tous les autres membres de l’Athabasca Chipewyan First Nation;
ATHABASCA CHIPEWYAN FIRST NATION
ALPHONSE LAMEMAN, pour son propre compte et pour le compte de tous les autres membres de
la Beaver Lake Cree Nation;
BEAVER LAKE CREE NATION;
HARRY SHARPHEAD,pour son propre compte et pour le compte de tous les autres membres de la Enoch Cree Nation; et
ENOCH CREE NATION
demandeurs
et
MINISTRE DE L’ENVIRONNEMENT et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeurs
Dossier : T-1439-10
ET ENTRE :
ALBERTA WILDERNESS ASSOCIATION; et
PEMBINA INSTITUTE FOR APPROPRIATE DEVELOPMENT
demandeurs
et
MINISTRE DE L’ENVIRONNEMENT et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeurs
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] Les demandeurs sont des Premières nations constituées en bandes, des membres de ces bandes et des organisations gouvernementales, qui ont tenté de convaincre le ministre de l’Environnement de : (i) élaborer un programme de rétablissement du caribou boréal vivant dans le Nord-Est de l’Alberta; et (ii) recommander, conformément au paragraphe 80(2) de la Loi sur les espèces en péril, L.C. 2002, ch. 29 (LEP), que le gouverneur en conseil prenne un décret d’urgence visant la protection de ces caribous.
[2] Ces tentatives n’ayant pas jusqu’ici réussi, ils ont déposé à la Cour des demandes dans lesquelles ils sollicitent entre autres :
1. une ordonnance déclarant que le ministre a omis d’élaborer un programme de rétablissement du caribou dans le délai prévu au paragraphe 42(2) de la Loi sur les espèces en péril;
2. une ordonnance de mandamus obligeant le ministre à respecter l’obligation que lui impose le paragraphe 80(2) de la Loi sur les espèces en péril, tel que décrit ci-dessus;
3. en outre, ou subsidiairement à ce qui précède, une ordonnance déclarant que l’omission du ministre de recommander que le gouverneur en conseil prenne un décret d’urgence visant la protection du caribou boréal dans le Nord-Est de l’Alberta est illégale ou déraisonnable.
[3] Après le dépôt de ces demandes, le ministre a expressément refusé de faire la recommandation prévue au paragraphe 80(2), alors qu’il a accepté la recommandation du sous-ministre d’Environnement Canada, qui conclut que [traduction] « le caribou boréal n’est pas exposé au Canada à des menaces imminentes pour sa survie ou son rétablissement » au sens de cette disposition.
[4] Il n’est pas contesté par les parties que, même si le ministre avait fait la recommandation prévue au paragraphe 80(2), le gouverneur en conseil aurait pu refuser de prendre le décret d’urgence demandé, après avoir soupesé et mis en balance les considérations d’intérêt public pertinentes.
[5] Pour les motifs exposés ci-dessous, j’ai conclu :
(i) d’annuler la décision du ministre et de lui renvoyer l’affaire pour nouvel examen conformément aux présents motifs;
(ii) de reporter au 1er septembre 2011 la décision sur la demande des demandeurs visant à obtenir la déclaration susmentionnée;
(iii) de rejeter la demande d’ordonnance de mandamus présentée par les demandeurs.
I. Contexte
[6] Deux groupes principaux de demandeurs sont partie à la présente instance. Le premier groupe (collectivement appelé les Premières nations) est composé de trois personnes qui se représentent elles-mêmes, des autres membres de leurs bandes respectives, ainsi que des bandes elles-mêmes, à savoir la Athabasca Chipewyan First Nation, la Beaver Lake Cree Nation et la Enoch Cree Nation. Ces trois Premières nations pratiquent la chasse traditionnelle au caribou boréal. L’autre groupe de demandeurs est formé de l’Alberta Wilderness Association et du Pembina Institute for Appropriate Development (les ONGE), des associations environnementales sans but lucratif qui ont un intérêt véritable dans la survie et le rétablissement du caribou boréal.
[7] Le 15 juillet 2010, les Premières nations ont écrit au ministre de l’Environnement afin de lui demander qu’il recommande, dans les 45 jours, que le gouverneur en conseil prenne, en application de l’article 80 de la LEP, un décret d’urgence visant la protection de sept troupeaux (les sept troupeaux) de caribous des bois, population boréale, qui se déplacent dans le Nord-Est de l’Alberta.
[8] Le 17 août 2010, les ONGE ont écrit au ministre afin d’appuyer les Premières nations, lui redemandant essentiellement qu’il recommande la prise d’un décret d’urgence pour protéger les sept troupeaux.
[9] N’ayant reçu aucune réponse du ministre, les Premières nations et les ONGE ont déposé à la Cour, le 8 septembre 2010, leurs demandes de réparation respectives. Les demandes ont été jointes par la protonotaire Tabib le 21 octobre 2010.
II. Les dispositions législatives pertinentes
[10] Conformément au paragraphe 15(1), le Comité sur la situation des espèces en péril au Canada (COSEPAC) a entre autres pour mission d’évaluer la situation de toute espèce sauvage qu’il estime en péril ainsi que, dans le cadre de l’évaluation, de signaler les menaces réelles ou potentielles à son égard et d’établir, selon le cas, que l’espèce est disparue, disparue du pays, en voie de disparition, menacée ou préoccupante.
[11] Selon le paragraphe 27(1.1), le gouverneur en conseil peut examiner l’évaluation du COSEPAC et, sur recommandation du ministre, confirmer l’évaluation et inscrire l’espèce en question sur la liste des espèces en péril (la liste), qui figure à l’annexe 1 de la LEP.
[12] Conformément au paragraphe 37(1), le ministre est tenu d’élaborer un programme de rétablissement de l’espèce inscrite sur la liste.
[13] Afin de compléter les différentes dispositions de la LEP portant sur la protection et le rétablissement des espèces, les paragraphes 80(1) et (2) prévoient la possibilité de prendre un décret d’urgence visant la protection d’une espèce :
Loi sur les espèces en péril, L.C. 2002,
ch. 29
Décrets d’urgence
80.(1) Sur recommandation du ministre compétent, le gouverneur en conseil peut prendre un décret d’urgence visant la protection d’une espèce sauvage inscrite.
Recommandation obligatoire
(2) Le ministre compétent est tenu de faire la recommandation s’il estime que l’espèce est exposée à des menaces imminentes pour sa survie ou son rétablissement.
[…]
Species at Risk Act, SC 2002, c 29
Emergency order
80.(1) The Governor in Council may, on the recommendation of the competent minister, make an emergency order to provide for the protection of a listed wildlife species.
Obligation to make recommendation
(2) The competent minister must make the recommendation if he or she is of the opinion that the species faces imminent threats to its survival or recovery.
[…]
III. La décision visée par le contrôle
[14] Après avoir résumé l’historique procédural de la présente affaire, j’estime que la recommandation qui a été adoptée par le ministre (la décision) portait sur la situation actuelle du caribou boréal. Entre autres choses, la décision mentionnait ce qui suit : le caribou boréal est l’une des six populations qui constituent la population de « caribous des bois ». Il existe environ 39 000 caribous boréaux au Canada, répartis en 57 troupeaux qui vivent dans la région forestière boréale de sept provinces et de deux territoires. Pour prospérer, ces caribous ont besoin de vastes superficies d’habitat adapté, d’un faible niveau de perturbation d’origine humaine et d’un nombre minimal de prédateurs. En 2002, le COSEPAC a estimé que la population générale du caribou boréal au Canada était menacée au sens de la LEP. Cette conclusion reposait sur le fait que les sous‑populations avaient diminué dans la plupart des aires de répartition du caribou boréal, que l’aire de répartition du caribou boréal s’était contractée et que le caribou boréal était menacé par une perte d’habitat et une augmentation de la prédation. En 2008, une étude scientifique menée par Environnement Canada (Examen scientifique de 2008) a conclu que 30 des 57 troupeaux – également connus sous le nom de populations locales – se trouvant dans différentes régions du Canada, n’étaient pas à l’heure actuelle autosuffisantes, ce qui voulait dire que les populations n’étaient pas stables ou croissantes et n’étaient pas suffisamment importantes pour résister aux événements aléatoires et aux pressions d’origine humaine. De ces 30 troupeaux, 21 étaient considérés comme étant soumis à des niveaux élevés de perturbation, c’est‑à‑dire que les conditions de leur habitat devaient être améliorées afin de les ramener à des niveaux d’autosuffisance et de réduire le risque de disparition. Parmi ces 21 troupeaux, les 13 troupeaux de l’Alberta faisaient face à un risque élevé de disparition du pays. Pour ce qui est des sept troupeaux en particulier, leur population ne leur permettait pas d’être « autosuffisants ».
[15] La suite de la décision portait sur les pouvoirs d’urgence prévus à l’article 80 de la LEP. À ce propos, on y mentionnait que l’ébauche des Politiques [de la Loi] sur les espèces en péril publiée en 2009 par Environnement Canada (le projet de politiques) [traduction] « décrit les facteurs que le ministre prendra en considération pour se faire une opinion », à savoir si, au sens du paragraphe 80(2), « [l’]espèce est exposée à des menaces imminentes pour sa survie ou son rétablissement ». Ces facteurs (qui sont énumérés à la page 17 des Politiques) sont les suivants :
i. un déclin grave et soudain de la population et/ou de l’habitat de l’espèce menace la survie de l’espèce et se poursuivra à moins que des mesures de protection ne soient prises immédiatement;
ii. il y a des signes évidents de danger ou de menace pour l’espèce ou son habitat, mais aucune mesure d’atténuation adéquate n’est en place pour contrer la menace, de sorte que la survie ou le rétablissement de l’espèce sont menacés;
iii. une ou plusieurs lacunes ont été repérées dans la série existante de mesures de protection de cette espèce, lacunes qui mettent en péril sa survie ou son rétablissement, et il est impossible d’assurer sa protection par un autre moyen, en temps opportun.
[16] Se fondant sur l’hypothèse que l’aire de répartition et les conditions actuelles sont suffisantes pour 27 des 57 troupeaux de caribous boréaux au Canada, le ministre déclare dans sa décision que [traduction] « le caribou boréal n’est pas exposé à des menaces imminentes pour sa survie » et qu’il n’est pas pour le moment justifié de prendre un décret fondé sur l’article 80 pour assurer la « survie » du caribou boréal.
[17] Cela dit, la décision passe ensuite à la question de savoir s’il conviendrait de prendre un tel décret en raison de menaces imminentes pour le rétablissement de l’espèce. Sur ce point, on y précise au départ que l’examen des conditions préalables à la prise d’un décret fondé sur l’article 80 en raison de menaces pour le rétablissement de l’espèce est moins simple que l’appréciation de la nécessité d’assurer la survie de l’espèce, parce que les objectifs du rétablissement de l’espèce seront énoncés dans un programme de rétablissement national qui n’est pas encore terminé. On mentionne également qu’Environnement Canada a publiquement reconnu que le programme de rétablissement du caribou boréal devait être prêt en 2007, mais qu’après avoir consulté le Comité consultatif sur les espèces en péril, le ministère a admis que le programme de rétablissement devait au moins délimiter les habitats critiques. On ajoute que l’on avait déterminé les études scientifiques qui permettraient de prendre cette mesure et que l’on avait publiquement déclaré que le programme de rétablissement serait publié au cours de l’été 2011.
[18] Le ministre poursuit en signalant que les provinces et les territoires sont responsables de la gestion des espèces terrestres sur les terres provinciales et territoriales, et que l’Alberta et les autres provinces et territoires avaient adopté leur propre programme de rétablissement du caribou comportant des objectifs en matière de population et de répartition.
[19] Après un bref examen du programme de rétablissement du caribou des bois adopté en 2005 par l’Alberta, le ministre reprend sa description de la situation dans laquelle se trouvent les 13 troupeaux de cette province, et fait remarquer qu’il serait extrêmement difficile de rétablir, dans la plupart des cas, ces populations de caribous, compte tenu de la situation et de la tendance actuelles.
[20] Pour ce qui est des sept troupeaux en particulier, il signale que l’écart existant actuellement dans la répartition nationale du caribou boréal s’élargirait. Il a reconnu que ce phénomène (i) pourrait avoir des conséquences négatives, en raison de la perturbation des processus génétiques et démographiques qui aurait pour effet d’aggraver la menace touchant le rétablissement du caribou boréal au Canada; et (ii) entraînerait une réduction de l’aire de répartition du caribou boréal au Canada. Il a également fait remarquer que la disparition du pays des sept troupeaux aurait un effet sur les populations de caribous boréaux dans les Territoires du Nord‑Ouest, en Colombie-Britannique et surtout en Saskatchewan. Il a également reconnu que la capacité de ces provinces et territoires à rétablir leur part des populations partagées de caribous boréaux serait freinée par le programme de rétablissement adopté par l’Alberta.
[21] Malgré tout ce qui précède, le ministre a conclu que la population du caribou boréal du Manitoba et de l’Est du Canada, qui semblait être en bonne santé et bien répartie et au sein de de laquelle les gènes se déplaçaient librement, permettrait au Canada de maintenir une population du caribou boréal autosuffisante.
[22] À cet égard, la Commission a indiqué que les populations locales de l’Alberta ne représentaient que 6 % du nombre total de caribous boréaux au Canada, et que les sept troupeaux ne représentaient que 3 % de la population nationale du caribou boréal. La Commission a ajouté que la disparition du pays des sept troupeaux entraînerait une autre contraction de la partie centrale de l’aire de répartition du caribou boréal et freinerait les objectifs nationaux en matière de rétablissement, mais : (i) qu’il était possible de maintenir une population autosuffisante de caribou boréal dans l’Est du Canada; et (ii) que les populations locales se trouvant dans l’Est du Canada pouvaient servir de base à la réalisation d’un objectif national de rétablissement de cette espèce.
IV. Les questions en litige
[23] Dans leurs observations initiales, les demandeurs ont soutenu que le fait que le ministre ait tardé à rendre une décision fondée sur le paragraphe 80(2) constituait un refus de recommander le décret d’urgence prévu à cette disposition, lequel était donc susceptible de révision. Or, puisque le ministre a par la suite rendu sa décision, les demandeurs reconnaissent qu’il n’est plus nécessaire pour la Cour de trancher cette question.
[24] Les autres questions soulevées par les demandeurs peuvent être regroupées comme suit :
i. Le ministre a-t-il commis une erreur dans son interprétation du paragraphe 80(2)?
ii. Y a-t-il lieu de rendre une ordonnance de mandamus obligeant le ministre à faire une recommandation en vertu du paragraphe 80(2)?
iii. Le ministre a-t-il commis une erreur en ne recommandant pas, ou en refusant de recommander, la prise d’un décret d’urgence en vertu du paragraphe 80(2), du fait qu’il n’a pas tenu compte de facteurs pertinents?
iv. La Cour devrait-elle déclarer que le ministre a contrevenu au paragraphe 42(2) en ne mettant pas dans le registre public un projet de programme de rétablissement du caribou des bois?
V. Norme de contrôle
[25] L’interprétation par le décideur de sa loi habilitante (ou constitutive) ou d’« une loi étroitement liée à son mandat et dont il a une connaissance approfondie » (loi étroitement liée), fait habituellement l’objet de déférence et est susceptible de contrôle selon la norme de la raisonnabilité (Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, par. 54, [2008] 1 R.C.S. 190 [Dunsmuir]; Celgene Corp c. Canada (Procureur général), 2011 CSC 1, par. 34, [2011] 1 R.C.S. 3; Smith c. Alliance Pipeline Ltd, 2011 CSC 7, par. 26, [2011] 1 R.C.S. 160 [Smith]). Cependant, lorsque des considérations constitutionnelles entrent en jeu, cette déférence n’est pas justifiée, du moins pour ce qui est de ces considérations (Dunsmuir, précité, par. 58; Smith, précité, par. 37).
[26] Au paragraphe 41 de l’arrêt R. c. Badger, [1996] 1 R.C.S. 771, (disponible sur CanLII) [Badger], la Cour suprême a déclaré que : « les traités et les dispositions législatives qui ont une incidence sur les droits ancestraux ou issus de traités doivent être interprétés de manière à préserver l’intégrité de la Couronne ». Plus récemment, dans l’arrêt Beckman c. Première nation de Little Salmon/Carmacks, 2010 CSC 53, par. 42, [2010] 3 R.C.S. 103 [Little Salmon], la Cour suprême a fait remarquer que « [l]’honneur de la Couronne a par conséquent été confirmé dans son statut de principe constitutionnel ». En outre, dans la mesure où l’interprétation d’une loi peut avoir des répercussions négatives sur les droits ancestraux ou issus de traités des peuples autochtones, l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 peut s’appliquer.
[27] Les Premières nations demanderesses ont soulevé des questions graves quant à l’incidence de l’interprétation du paragraphe 80(2) faite par le ministre sur les droits issus de traités et l’honneur de la Couronne. Par conséquent, j’estime que la norme de contrôle applicable à cette interprétation est celle de la décision correcte, du moins dans la mesure où elle touche ces questions. Comme nous le verrons au paragraphe 40, il existe de bonnes raisons pour lesquelles l’approche « habituelle », qui consiste à appliquer la norme de contrôle de la raisonnabilité à l’interprétation faite par le ministre de la mission que lui confie la loi, devrait s’appliquer aux autres aspects de son interprétation des termes du paragraphe 80(2).
[28] La question de savoir si le ministre a commis une erreur en ne recommandant pas ou en refusant de recommander la prise d’un décret d’urgence en vertu du paragraphe 80(2), du fait qu’il n’a pas tenu compte de facteurs pertinents, est une question mixte de fait et de droit susceptible de révision selon la norme de la raisonnabilité (Dunsmuir, précité, par. 51 à 55).
[29] Quant au fait que le ministre aurait contrevenu au paragraphe 42(2) de la LEP, les défendeurs admettent dans leurs observations que le ministre n’a pas élaboré de programme de rétablissement du caribou boréal dans le délai prévu par la LEP. Il n’est donc pas nécessaire de se pencher sur la norme de contrôle applicable à cette question.
VI. Analyse
A. Le ministre a-t-il commis une erreur en interprétant le paragraphe 80(2)?
[30] Dans son analyse des observations des demandeurs, le ministre a signalé que les Premières nations demanderesses avaient soutenu que [traduction] « le ministre a commis une erreur de droit ou a agi de façon déraisonnable, ou les deux à la fois, en ne tenant pas compte adéquatement, sinon aucunement, de certains facteurs, notamment des droits conférés par traités aux demanderesses et de l’honneur de la Couronne ».
[31] Sur ce dernier point, il est entre autres mentionné dans la décision :
[traduction]
Des facteurs comme l’incidence possible du déclin de la population du caribou boréal sur les droits conférés par traités aux demanderesses et sur l’obligation de la Couronne d’agir de façon honorable dans tous ses rapports avec les peuples autochtones ne sont pas pertinents pour déterminer si la survie ou le rétablissement de l’espèce sont exposés à des menaces imminentes au sens de l’article 80.
[32] À ce propos, les défendeurs ont soutenu que, dans l’exercice des pouvoirs que leur confère la loi sur les questions qui touchent à la fois des membres et des non‑membres des Premières nations, les agents de la Couronne doivent tenir compte de l’intérêt de tous les intéressés, et non pas uniquement de l’intérêt exprimé par les membres des Premières nations. Cette observation est étayée par l’arrêt Bande indienne de Wewaykum c. Canada, 2002 CSC 79, par. 96, [2002] 4 R.C.S. 245. Elle manque toutefois sa cible parce qu’il est mentionné très clairement dans la décision que les [traduction] « droits conférés par traités aux demanderesses et l’obligation de la Couronne d’agir de façon honorable dans tous ses rapports avec les peuples autochtones ne sont [absolument] pas pertinents ».
[33] Les défendeurs ne contestent pas que les membres de la Athabasca Chipewan First Nation sont bénéficiaires du Traité no 8 et que les membres de la Beaver Lake Cree Nation et de la Enoch Cree Nation sont bénéficiaires du Traité no 6. Ils ne contestent pas non plus les éléments de preuve démontrant ce qui suit :
i. les Traités no 8 et no 6 protègent le droit des Premières nations demanderesses d’exercer leurs « activités ordinaires » ou leurs « occupations ordinaires » de chasse et de pêche, sous réserve de certaines restrictions;
ii. le rapport des commissaires qui ont négocié le Traité no 8 pour le compte du gouvernement du Canada confirme que les droits de chasse et de pêche revêtaient une importance particulière pour les Premières nations et que les commissaires les avaient assurées [traduction] « que le traité ne mènerait à aucune intervention forcée dans leur manière de vivre » (R c. Horseman, [1990] 1 R.C.S. 901, par 12 et 63 (disponible sur CanLII));
iii. la chasse au caribou boréal fait partie intégrante du mode de vie traditionnel des Premières nations demanderesses, qui ont un rapport et un lien spirituels avec le caribou;
iv. les Premières nations demanderesses ont traditionnellement compté sur la viande de caribou, qui est une source essentielle de leur alimentation, et elles comptent également sur le caribou pour diverses autres fins;
v. les Premières nations demanderesses ont volontairement cessé de chasser le caribou boréal afin de contrer la menace actuelle pour la survie et le rétablissement du caribou.
[34] Dans R. c. Sundown, [1999] 1 R.C.S. 393, par. 6 (disponible sur CanLII), la Cour suprême a fait remarquer qu’« [i]l ressort clairement de l’historique des négociations entre Alexander Morris [lieutenant gouverneur] et les premières nations signataires du Traité no 6 que le gouvernement entendait préserver le mode de vie traditionnel des autochtones. La chasse et la pêche avaient une importance fondamentale dans ce mode de vie ».
[35] Compte tenu de tout ce qui précède, et vu que « les traités et les dispositions législatives qui ont une incidence sur les droits ancestraux ou issus de traités doivent être interprétés de manière à préserver l’intégrité de la Couronne » (Badger, précité), j’estime que le ministre a manifestement commis une erreur dans sa décision en interprétant la mission que lui impose le paragraphe 80(2) sans tenir compte des droits issus de traités des Premières nations demanderesses, ni de l’honneur de la Couronne. La décision doit donc être annulée pour cette seule raison (Little Salmon, précité). Il est possible de soutenir que cette conclusion est également étayée par les principes bien établis selon lesquels : (i) « toute ambigüité dans le texte du traité ou du document en cause doit profiter aux Indiens », et (ii) « toute limitation ayant pour effet de restreindre les droits qu’ont les Indiens en vertu des traités doit être interprétée de façon restrictive » (Badger, précité).
[36] Lorsqu’il réexaminera sa décision, le ministre ne devra pas se limiter, s’agissant de l’honneur de la Couronne, à la question de savoir si une conduite active risque d’avoir un effet négatif sur les droits issus de traités des Premières nations. Je reconnais avec les demandeurs qu’une telle approche appauvrirait la notion d’honneur de la Couronne. Il convient d’adopter un point de vue plus large. Il faut ainsi apprécier la mesure dans laquelle la violation continue de la LEP (l’omission d’élaborer un programme de rétablissement) et l’inaction continue, pour ce qui est du caribou boréal, sont compatibles, compte tenu de toutes les circonstances examinées en l’espèce et exposées dans le dossier certifié détaillé se rapportant à la décision, avec l’honneur de la Couronne (R c. Marshall, [1999] 3 R.C.S. 456, par. 49 à 52 (disponible sur CanLII); West Moberly First Nation c. British Columbia (Ministry of Energy, Mines and Petroleum Resources), 2010 BCSC 359, [2010] B.C.J. No 488 (QL), par. 51 à 55, 59 et 63).
[37] Ce qui précède ne doit pas être interprété comme laissant entendre que si, dans l’exécution de la mission que lui confie le paragraphe 80(2), le ministre avait dûment tenu compte des droits conférés par traités aux Premières nations demanderesses et de l’honneur de la Couronne, il serait nécessairement parvenu à une décision en particulier(voir, par exemple, Badger, précité, par. 58). En fait, je conclus simplement que le ministre a commis une erreur en décidant que ces questions ne concernaient pas l’interprétation du paragraphe 80(2).
[38] Pour ce qui est du libellé précis du paragraphe 80(2), les demandeurs ont demandé à la Cour de retenir les arguments suivants :
i. le paragraphe 80(2) impose une obligation impérative;
ii. l’application du paragraphe 80(2) est déclenchée par les menaces pour le rétablissement ou la survie d’une espèce, ou les deux;
iii. l’objectif principal de l’article 80 est de protéger l’habitat en attendant l’adoption d’un programme de rétablissement;
iv. le paragraphe 80(2) exige que l’on procède à une enquête objective en fonction des meilleures données scientifiques disponibles;
v. le manque de certitude scientifique ne peut être prétexte à l’inaction;
vi. le décret prévu à l’article 80 peut ne viser qu’une partie de l’aire de répartition de l’espèce;
vii. il n’est pas nécessaire de prouver qu’il est certain que les menaces imminentes vont se concrétiser;
viii. il convient d’examiner l’effet des menaces sur une période appropriée d’un point de vue biologique;
ix. il est nécessaire de prendre des mesures en temps utile.
[39] De façon générale, ces arguments sont étayés soit par le simple libellé de la Loi, y compris son préambule, soit par l’historique législatif de la LEP (voir, par exemple, Débats de la Chambre des communes, 37e législature, 1re session, no 149 (26 février 2002) à 11 h 50 (l’hon. Karen Redman); Comité permanent de l’environnement et du développement durable, Procès-verbaux/Témoignage, 22 mars 2001, de 9 h 35 à 9 h 40). Cela dit, j’estime que ce qui suit est également clair :
i. l’obligation impérative prévue au paragraphe 80(2) ne prend naissance que lorsque le ministre « estime » qu’il existe des menaces imminentes au sens de cette disposition.
ii. le libellé du paragraphe 80(1) est suffisamment large pour autoriser le gouverneur en conseil à prendre un décret d’urgence, sur recommandation du ministre compétent, dans des cas autres que ceux prévus au paragraphe 80(2); le ministre compétent n’a toutefois aucune obligation légale de faire cette recommandation dans ces autres cas.
iii. pour se faire une opinion au titre du paragraphe 80(2), le ministre n’est pas tenu de se limiter aux meilleures données scientifiques – par exemple, le ministre peut également tenir compte des avis juridiques portant sur le sens du libellé du paragraphe 80(2).
iv. vu le caractère « urgent » du pouvoir prévu à l’article 80, le ministre peut néanmoins légitimement prendre une courte période de temps, à la suite d’une demande comme celle présentée par les demandeurs, en vue d’obtenir : a) les renseignements nécessaires pour se faire une opinion éclairée au titre du paragraphe 80(2); ou b) des données scientifiques ou tout autre renseignement en voie de préparation.
v. le fait qu’un décret puisse être pris (en vertu de l’alinéa 80(4)c)) et ne viser qu’une partie de l’aire de répartition d’une espèce inscrite, ainsi que le fait que le terme « espèce sauvage » soit défini au paragraphe 2(1) comme s’entendant d’une « espèce, sous-espèce, variété ou population géographiquement ou génétiquement distincte », ne signifient pas qu’un décret doit être pris chaque fois qu’une espèce inscrite est exposée à des menaces pour sa survie ou son rétablissement dans une partie seulement de son habitat. La décision du ministre dépendra de la nature des renseignements scientifiques, des avis juridiques et des autres renseignements qui lui sont fournis et qui sont pertinents pour la décision qu’il doit prendre en vertu du paragraphe 80(2), y compris en ce qui concerne la période appropriée d’un point de vue biologique sur laquelle doit porter l’examen d’une menace particulière.
vi. par contre, je souscris à l’argument des demandeurs selon lequel le libellé du paragraphe 80(2) ne contient aucun élément qui limite l’obligation impérative imposée au ministre aux seuls cas où une espèce est exposée à des menaces imminentes pour sa survie ou son rétablissement sur une base nationale.
vii. il est logique d’accorder aux menaces dont la probabilité est réduite une force probante moindre, lorsque le ministre apprécie le caractère imminent des menaces.
[40] J’ajouterai qu’à mon avis, aucun des arguments avancés par les demandeurs ne justifie d’écarter le principe selon lequel l’interprétation faite par un ministre de sa loi constitutive ou d’une loi étroitement liée doit faire l’objet d’un examen selon la norme de la raisonnabilité (Dunsmuir, précité, par. 54). Bref, ces arguments ne soulèvent : (i) aucune question constitutionnelle; (ii) aucune question de « droit générale » à la fois d’une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et étrangère au domaine d’expertise du ministre; (iii) aucune question portant sur la délimitation des compétences respectives de tribunaux spécialisés concurrents; (iv) aucune question « touchant véritablement à la compétence ou à la constitutionnalité » (Smith, ci-dessus, par. 26 et 37). Par conséquent, dans la mesure où l’interprétation faite par le ministre du libellé du paragraphe 80(2) dans un cas donné est incompatible avec l’un des arguments ci-dessus avancés par les demandeurs, la décision du ministre sur ces points particuliers fera l’objet d’un examen selon la norme de la raisonnabilité, étant donné que la LEP est pour le ministre une loi étroitement liée, comme le prévoient les arrêts Dunsmuir et Smith, précités. À cet égard, il est possible de faire une distinction avec l’arrêt Fondation David Suzuki c. Colombie-Britannique (Ministre des Pêches et des Océans), 2010 CF 1233, par. 53 à 60, étant donné que, dans cette affaire, la Cour ne semble pas s’être demandé si la LEP était une loi étroitement liée pour les défendeurs. De même, il est possible d’établir une distinction avec la décision Environmental Defence Canada c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans), 2009 CF 878, par. 31, parce que la question en litige dans cette affaire concernait le pouvoir du ministre de modifier les dispositions de la LEP par l’adoption d’une politique gouvernementale et encore une fois, la question de savoir si la LEP était une loi étroitement liée n’a pas été examinée, dans la mesure où l’affaire soulevait d’autres questions touchant l’interprétation de la LEP.
[41] Les demandeurs ont également soutenu qu’il y avait lieu d’accorder au mot « rétablissement » le sens que lui accorde le programme de rétablissement final qui a été mis dans le registre public à l’égard d’une espèce particulière. À mon avis, cet argument est incompatible avec un autre argument avancé par les demandeurs, que je retiens, selon lequel le pouvoir d’urgence conféré par le paragraphe 80(1) peut être exercé en attendant que l’élaboration de ce programme de rétablissement final soit terminée. Pour cette seule raison, il ne serait pas raisonnable de limiter le sens du mot « rétablissement », figurant au paragraphe 80(2), au sens que lui accorde le programme de rétablissement final qui été publié à l’égard d’une espèce particulière. Dans le cas qui nous occupe, une telle interprétation aurait pour effet : (i) d’interdire de donner un sens quelconque au mot « rétablissement » tant que le programme de rétablissement final n’aurait pas été publié à l’égard de l’espèce inscrite, à savoir le caribou des bois (population boréale); et (ii) elle empêcherait le ministre de recommander le décret de protection prévu à l’article 80 dans une des situations pour lesquelles le législateur souhaitait que ce type de décret puisse être pris (Débats de la Chambre des communes, ci-dessus, à 11 h 50); voir également la position adoptée par le ministre de Pêches et Océans dans Environmental Defence Canada c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans), 2009 CF 878, par. 50; et le projet de politiques d’Environnement Canada, susmentionné, p. 17).
[42] Cela dit, je souscris à l’argument des demandeurs selon lequel les objectifs de rétablissement définis dans un programme de rétablissement dont une ébauche a pu être publiée à l’égard d’une espèce particulière constituent des facteurs pertinents dont le ministre devrait tenir compte lorsqu’il doit se faire une opinion en vertu du paragraphe 80(2). Cela ne veut pas dire que le seul fait d’avoir une opinion qui ne soit pas compatible avec les objectifs d’un projet de rétablissement rendrait cette opinion déraisonnable. Il s’agirait plutôt d’un facteur dont le tribunal de révision pourrait tenir compte pour déterminer si l’opinion du ministre était raisonnable. Cet aspect sera analysé en détail dans la section qui suit.
[43] Les demandeurs ONGE soutiennent que l’interprétation par un décideur de sa loi constitutive ou d’une loi étroitement liée devrait être examinée selon la norme de la décision correcte chaque fois que la disposition législative en question n’a jamais été soumise à un examen judiciaire. Je ne suis pas d’accord. Cet argument est incompatible avec ce qu’a énoncé clairement la Cour suprême – et qui a été analysé ci‑dessus — au sujet de la norme de contrôle applicable à l’interprétation de ces lois. Il est également incompatible avec la tendance de la Cour suprême à ne plus examiner l’interprétation administrative de ces lois selon la norme de la décision correcte (Dunsmuir, précité, par. 54; Smith, précité, par. 26 et 37 à 39), dans les cas autres que les quatre cas énumérés au paragraphe 42 ci-dessus. En outre, il est difficile de concilier cet argument avec le principe selon lequel « une disposition législative peut donner lieu à plus d’une interprétation valable » (Dunsmuir, précité, par. 41; Smith, précité, par. 39). Bref, il en résulterait une situation où la première interprétation judiciaire d’une disposition législative serait assujettie à un examen selon la norme de la décision correcte, alors que les interprétations ultérieures feraient l’objet d’un examen fondé sur la norme de la raisonnabilité, même si une ou plusieurs de ces interprétations étaient incompatibles avec la première interprétation.
[44] Outre ce qui précède, les Premières nations demanderesses soutiennent qu’une interprétation des mots « survie » ou « rétablissement » qui permettrait la disparition du pays d’un ou de plusieurs des sept troupeaux irait à l’encontre des objectifs fondamentaux de la LEP. Ils ajoutent qu’une menace pour la survie ou le rétablissement d’un des sept troupeaux constitue par définition une menace pour la survie et le rétablissement du caribou boréal en général. Les demandeurs ONGE vont plus loin et soutiennent que [traduction] « [l]a seule interprétation raisonnable que l’on puisse donner aux mots « survie » ou « rétablissement » au paragraphe 80(2) est par conséquent celle qui permet de maintenir et de rétablir tous les troupeaux à des niveaux autosuffisants ». Dans leurs observations conjointes en réponse, les demandeurs ont ajouté les mots [traduction] « dans l’ensemble de leur aire de répartition actuelle » à cette dernière affirmation.
[45] Dans la mesure où les demandeurs proposent que, chaque fois qu’un troupeau ou qu’un groupe particulier d’une espèce inscrite, ou une sous-espèce ou une population individuelle d’une telle espèce, est exposé à des menaces pour sa survie ou son rétablissement dans une partie de son aire de répartition ou de son habitat, le ministre est tenu de recommander que soit pris le décret de protection d’urgence prévu au paragraphe 80(2), je ne puis souscrire à cet argument. À mon avis, les termes clairs de cette disposition ne sauraient étayer cette interprétation.
[46] Les termes clefs de cette disposition sont « estime que l’espèce est exposée à des menaces imminentes pour sa survie ou son rétablissement » (non souligné dans l’original). L’espèce en question est l’« espèce sauvage inscrite » à laquelle fait référence le paragraphe 80(1). Il n’est pas question de troupeaux ou d’autres populations locales d’une espèce ou d’une sous-espèce au paragraphe 80(2). Si l’on poussait plus loin la logique de l’argument des demandeurs, le ministre serait tenu de recommander la prise du décret d’urgence prévu au paragraphe 80(2) même dans le cas où un petit troupeau, groupe ou population locale d’une espèce ou d’une sous-espèce serait exposé à une menace pour ce qui est de sa capacité à être autosuffisant dans un petit secteur d’une province particulière. Une simple lecture des termes du paragraphe 80(2) cités ci-dessus ne justifie pas une telle interprétation. En effet, celle-ci serait également incompatible avec la décision du législateur d’accorder une certaine latitude dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire subjectif du ministre, comme l’indique l’emploi des mots « s’il estime que […] ».
[47] Bref, le ministre n’est pas tenu de recommander la prise du décret d’urgence prévu au paragraphe 80(2) dans les circonstances ci‑dessus décrites, sauf s’il estime que l’espèce inscrite en question (dans ce cas-ci, le caribou des bois, population boréale) est exposée à des menaces imminentes pour sa survie ou son rétablissement.
[48] Les demandeurs soutiennent également que, compte tenu des faits qu’il semble avoir acceptés, le ministre ne pouvait pas raisonnablement conclure qu’ [traduction] « il n’existe pas de menaces imminentes pour la survie ou le rétablissement national du caribou boréal au Canada ». Ces faits sont ainsi exposés dans la décision :
i. En 2002, le COSEPAC a estimé que la population du caribou boréal au Canada était menacée parce que les populations avaient diminué dans la plus grande partie de son aire de répartition, que l’aire de répartition du caribou boréal s’était contractée et que cette espèce était menacée par une perte d’habitat et une augmentation de la prédation.
ii. À l’issue d’un examen scientifique effectué en 2008, Environnement Canada concluait que 30 des 57 populations locales au Canada n’étaient pas, à l’heure actuelle, autosuffisantes.
iii. Les 13 populations locales de caribous des bois, population boréale, se trouvant en Alberta risquent fortement de disparaître du pays, et la population actuelle et les conditions de l’habitat des sept troupeaux ne permettent pas à ces derniers d’atteindre l’autosuffisance.
iv. La disparition du pays des troupeaux de l’Alberta ou même simplement des sept troupeaux ne serait pas compatible avec les programmes adoptés par l’Alberta. Or, le rétablissement de plusieurs de ces populations de caribous sera extrêmement difficile, étant donné la situation et la tendance actuelles.
v. Le sous-comité scientifique de l’Endangered Species Conservation Committee de l’Alberta recommandait, en 2010, que l’inscription du caribou des bois dans cette province passe d’espèce menacée à espèce en danger.
vi. Les cartes de la réparti