Commission scolaire francophone des Territoires du Nord-Ouest c. Territoires du Nord-Ouest (Éducation, Culture et Formation)

Commission scolaire francophone des Territoires du Nord-Ouest c. Territoires du Nord-Ouest (Éducation, Culture et Formation)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2023-12-08
Référence neutre
2023 CSC 31
Numéro de dossier
39915
Juges
Wagner, Richard; Karakatsanis, Andromache; Côté, Suzanne; Martin, Sheilah; Kasirer, Nicholas; Jamal, Mahmud; O’Bonsawin, Michelle
En appel de
Territoires du Nord-Ouest
Sujets
Droit administratif
Droit constitutionnel
Notes
La cause en bref Renseignements sur les dossiers de la Cour
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Commission scolaire francophone des Territoires du Nord-Ouest c. Territoires du Nord-Ouest (Éducation, Culture et Formation), 2023 CSC 31
Appel entendu : 9 février 2023 Jugement rendu : 8 décembre 2023 Dossier : 39915
Entre :
Commission scolaire francophone des Territoires du Nord-Ouest et A.B. Appelantes
et
Ministre de l’Éducation, de la Culture et de la Formation des Territoires du Nord-Ouest Intimé
Et entre :
Commission scolaire francophone des Territoires du Nord-Ouest, A.B., F.A., T.B., E.S. et J.J. Appelants
et
Ministre de l’Éducation, de la Culture et de la Formation des Territoires du Nord-Ouest Intimé
- et -
Procureur général du Canada, procureur général du Québec, procureur général du Manitoba, procureure générale du Territoire du Yukon, Chaire de recherche sur la francophonie canadienne en droits et enjeux linguistiques, Commissaire aux langues officielles du Canada, Fédération nationale des conseils scolaires francophones, Commission nationale des parents francophones, Société de l’Acadie du Nouveau-Brunswick et Commission scolaire francophone du Yukon Intervenants
Coram : Le juge en chef Wagner et les juges Karakatsanis, Côté, Martin, Kasirer, Jamal et O’Bonsawin
Motifs de jugement : (par. 1 à 114)
La juge Côté (avec l’accord du juge en chef Wagner et des juges Karakatsanis, Martin, Kasirer, Jamal et O’Bonsawin)
Note : Ce document fera l’objet de retouches de forme avant la parution de sa version définitive dans le Recueil des arrêts de la Cour suprême du Canada.
Commission scolaire francophone des Territoires du Nord-Ouest et
A.B. Appelantes
c.
Ministre de l’Éducation, de la Culture et de la Formation des
Territoires du Nord-Ouest Intimé
‑ et ‑
Commission scolaire francophone des Territoires du Nord-Ouest,
A.B., F.A., T.B., E.S. et J.J. Appelants
c.
Ministre de l’Éducation, de la Culture et de la Formation des
Territoires du Nord-Ouest Intimé
et
Procureur général du Canada,
procureur général du Québec,
procureur général du Manitoba,
procureure générale du Territoire du Yukon,
Chaire de recherche sur la francophonie canadienne
en droits et enjeux linguistiques,
Commissaire aux langues officielles du Canada,
Fédération nationale des conseils scolaires francophones,
Commission nationale des parents francophones,
Société de l’Acadie du Nouveau-Brunswick et
Commission scolaire francophone du Yukon Intervenants
Répertorié : Commission scolaire francophone des Territoires du Nord-Ouest c. Territoires du Nord-Ouest (Éducation, Culture et Formation)
2023 CSC 31
No du greffe : 39915.
2023 : 9 février; 2023 : 8 décembre.
Présents : Le juge en chef Wagner et les juges Karakatsanis, Côté, Martin, Kasirer, Jamal et O’Bonsawin.
en appel de la cour d’appel des territoires du nord‑ouest
Droit administratif — Contrôle judiciaire — Décisions administratives de nature discrétionnaire mettant en cause les protections conférées par la Charte — Valeurs consacrées par la Charte — Directive ministérielle territoriale prévoyant la possibilité pour des catégories de parents non titulaires du droit de faire instruire leurs enfants dans l’une des deux langues officielles en situation minoritaire de demander l’inscription de leurs enfants dans un programme d’enseignement en français langue première — Demandes d’inscription refusées par la ministre responsable au motif que les parents non‑ayants droit concernés ne satisfont pas aux conditions des différentes catégories établies par la directive — La ministre devait‑elle considérer l’objet du droit à l’instruction dans la langue de la minorité garanti par la Charte dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire? — Les décisions rendues par la ministre sont‑elles raisonnables?
Droit constitutionnel — Charte des droits — Droit à l’instruction dans la langue de la minorité — Demandes présentées par des parents non‑ayants droit en vue d’inscrire leurs enfants à un programme d’enseignement en français langue première dans les Territoires du Nord‑Ouest — Demandes d’inscription refusées par la ministre responsable — Les décisions de la ministre mettent‑elles en jeu les protections garanties par la Charte? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 23 .
Cinq parents non titulaires du droit garanti par l’art. 23 de la Charte de faire instruire leurs enfants dans l’une des deux langues officielles en situation minoritaire ont demandé à la ministre de l’Éducation, de la Culture et de la Formation des Territoires du Nord‑Ouest (« Ministre ») l’admission de leurs enfants dans un programme d’enseignement en français langue première. Dans chaque cas, la Commission scolaire francophone des Territoires du Nord‑Ouest (« CSFTNO ») a recommandé l’admission, parce que celle‑ci favoriserait l’épanouissement de la communauté franco‑ténoise. Malgré ces recommandations, la Ministre a rejeté chacune des demandes d’admission, au motif que les parents non‑ayants droit ne satisfaisaient pas aux conditions établies par la directive ministérielle sur l’inscription aux programmes d’enseignement en français langue première, laquelle prévoyait des catégories de non‑ayants droit admissibles.
Les parents, de même que la CSFTNO, se sont pourvus en contrôle judiciaire. Ils ont obtenu gain de cause devant la Cour suprême des Territoires du Nord‑Ouest, laquelle a annulé les décisions et a renvoyé les demandes d’admission à la Ministre pour réexamen, principalement parce que les décisions de la Ministre ne reflétaient pas une mise en balance proportionnée des protections conférées par l’art. 23. Toutefois, au terme d’appels interjetés par la Ministre, la Cour d’appel des Territoires du Nord‑Ouest a rétabli les décisions annulées. De l’avis des juges majoritaires de la Cour d’appel, la Ministre n’avait pas à considérer l’art. 23 dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire puisque les parents ne sont pas titulaires de droits en vertu de cette disposition.
Arrêt : Le pourvoi est accueilli.
La Ministre devait non seulement considérer l’art. 23 de la Charte dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire d’admettre les enfants de parents non‑ayants droit dans les écoles de la minorité franco‑ténoise, mais elle devait en outre procéder à une mise en balance proportionnée des valeurs reflétées par le triple objet de l’art. 23 avec les intérêts du gouvernement. Les décisions de la Ministre ont des incidences importantes sur les valeurs consacrées par cette disposition. Il découle des exigences de l’arrêt Doré c. Barreau du Québec, 2012 CSC 12, [2012] 1 R.C.S. 395, que ces décisions étaient déraisonnables. La Ministre a accordé une trop grande importance à son obligation de prendre des décisions cohérentes et a accordé un poids disproportionné au coût des services envisagés dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire. En raison du caractère réparateur de l’art. 23, les besoins pédagogiques devaient peser plus lourd dans la balance. Ainsi, les ordonnances prononcées par la Cour d’appel sont annulées.
Suivant la démarche prescrite par l’arrêt Doré, lequel encadre le contrôle judiciaire des décisions administratives discrétionnaires faisant intervenir la Charte , une cour de révision doit d’abord déterminer si la décision restreint les protections conférées par la Charte . Le cadre d’analyse établi dans l’arrêt Doré s’applique non seulement lorsqu’une décision administrative porte atteinte de manière directe aux droits garantis par la Charte , mais aussi lorsqu’une décision administrative ne fait que mettre en jeu une valeur sous‑tendant un ou plusieurs droits de la Charte . Les valeurs sous-tendant la Charte sont indissociables des droits garantis par la Charte , qui en sont le reflet, et leur donnent un sens. Le choix du constituant d’enchâsser certains droits dans le texte de la loi suprême du Canada signifie que l’objet de ces droits est important pour la société canadienne dans son ensemble et doit se refléter dans le processus décisionnel des différents pouvoirs étatiques. Les décideurs administratifs doivent toujours prendre en considération les valeurs pertinentes pour l’exercice de leur pouvoir discrétionnaire.
Si la décision de nature discrétionnaire restreint les protections conférées par la Charte à la première étape de l’analyse de l’arrêt Doré, la cour de révision doit ensuite examiner le raisonnement suivi par le décideur pour évaluer si, compte tenu des contraintes factuelles et juridiques pertinentes, la décision est le fruit d’une mise en balance proportionnée des droits garantis par la Charte ou des valeurs qui les sous‑tendent. Le contrôle judiciaire dans ce contexte s’intéresse à la décision effectivement rendue par le décideur, notamment au raisonnement suivi et au résultat de la décision. Pour être raisonnable, une décision doit refléter le fait que le décideur a considéré les valeurs consacrées par la Charte qui sont pertinentes pour l’exercice de son pouvoir discrétionnaire. Il sera souvent évident qu’une valeur est pertinente, soit en raison de la nature du régime législatif applicable, soit parce que les parties l’ont soulevée devant le décideur administratif, soit en raison du lien entre cette valeur et la matière sous considération. La décision doit également montrer que le décideur s’est attaqué de façon significative aux protections conférées par la Charte de manière à refléter les répercussions que sa décision peut avoir sur l’individu ou le groupe visé. La norme de la décision raisonnable exige ici une analyse robuste qui fait intervenir les mêmes réflexes justificateurs que l’article premier de la Charte . L’approche doit tenir compte du rôle des tribunaux comme gardiens de la Constitution et traduire l’importance particulière que revêt la justification dans le cadre de décisions qui mettent en jeu les protections conférées par la Charte . La démarche prescrite exige que les cours de révision examinent le poids accordé par le décideur aux considérations pertinentes afin d’évaluer si une mise en balance proportionnée a été effectuée par ce dernier. La cour de révision doit se demander s’il existait d’autres possibilités raisonnables qui donneraient davantage effet aux protections conférées par la Charte eu égard aux objectifs applicables, au‑delà de simplement savoir si la décision se situe à l’intérieur d’une gamme d’issues raisonnables. En ce sens, les concepts de raisonnabilité et de proportionnalité deviennent synonymes.
Les décisions de la Ministre en l’espèce mettent en jeu les protections de l’art. 23. Dans un premier temps, les valeurs sous‑jacentes à l’art. 23 sont pertinentes pour l’exercice du pouvoir discrétionnaire de la Ministre eu égard à l’objet de cette disposition. Cette disposition constitutionnelle comporte un triple objet : le droit à l’instruction dans la langue officielle minoritaire a un caractère à la fois préventif, réparateur et unificateur. Elle a non seulement pour objet de prévenir l’érosion des communautés linguistiques officielles, mais aussi de remédier aux injustices passées et de favoriser leur épanouissement. Cela signifie que le maintien et l’épanouissement des communautés linguistiques minoritaires sont parmi les valeurs qui sous‑tendent l’art. 23. La protection du droit à l’instruction dans la langue officielle minoritaire est le reflet de ces valeurs, en ce que l’éducation constitue un moyen permettant la réalisation de l’idéal sociétal qu’elles incarnent.
Dans un deuxième temps, l’admission d’enfants de parents non titulaires du droit garanti par l’art. 23 de la Charte peut avoir une incidence sur le maintien et l’épanouissement des communautés linguistiques minoritaires. L’accroissement démographique de la communauté linguistique minoritaire permet d’assurer son développement et de prévenir son déclin, notamment en atténuant le risque d’assimilation et d’érosion culturelle. L’admission d’enfants de parents non titulaires contribue également à la réalisation de la promesse de l’art. 23, soit celle de faire des deux groupes linguistiques officiels du Canada des partenaires égaux dans le domaine de l’éducation. Il en découle que ces valeurs sont toujours pertinentes lorsque le gouvernement exerce son pouvoir discrétionnaire d’admettre des enfants de parents non-ayants droit dans les écoles de la minorité, et qu’elles doivent donc toujours être prises en compte, et ce, même en l’absence d’atteinte directe au droit garanti par l’art. 23.
En l’espèce, les valeurs que constituent le maintien et l’épanouissement des communautés linguistiques minoritaires ont été restreintes par les décisions de la Ministre. En raison de leur dimension collective, les protections conférées par l’art. 23 de la Charte doivent s’apprécier à la lumière de la dynamique linguistique propre à une province ou un territoire. Au moment où la Ministre a rendu ses décisions, il existait un lien positif entre l’admission d’enfants de parents non‑ayants droit dans les écoles francophones des Territoires du Nord‑Ouest et le maintien et l’épanouissement de la communauté franco‑ténoise. La Ministre reconnaît entre autres que les taux d’assimilation et les mariages exogames présentent des défis à surmonter quant à la transmission de la langue française au sein de la communauté franco‑ténoise. L’admission des enfants visés aurait donc contribué à atténuer le risque d’assimilation et prévenir l’érosion culturelle.
La Ministre devait donc mettre en balance de manière proportionnée ces valeurs et les intérêts du gouvernement. Les motifs des décisions rendues par la Ministre ne démontrent pas qu’elle a tenu réellement compte des valeurs constitutionnelles en jeu, ou qu’elle s’est attaquée de façon significative aux considérations qui en découlent. Plusieurs facteurs démontraient que l’admission des enfants était bénéfique pour l’épanouissement de la communauté franco‑ténoise. Premièrement, la Ministre n’a pas dûment tenu compte de l’appui apporté par la CSFTNO, un organisme possédant l’expertise nécessaire pour évaluer les besoins de la minorité linguistique en matière d’éducation, aux demandes d’admission. Ensuite, la Ministre n’a pas non plus dûment tenu compte des caractéristiques individuelles de chaque demande par rapport aux bénéfices qui pourraient découler de la décision de les accueillir. Entre autres, chaque enfant visé possédait une bonne connaissance du français, avait des liens significatifs avec la communauté franco‑ténoise à travers ses parents, et bénéficiait du soutien et de l’engagement de ses parents dans l’apprentissage de cette langue. Un refus d’admission ne signifie pas toujours qu’il y a eu mise en balance disproportionnée, mais en l’espèce, la motivation des parents à demander l’admission de leurs enfants a été erronément réduite à un simple désir de procurer à leurs enfants un avantage linguistique.
Jurisprudence
Arrêt appliqué : Doré c. Barreau du Québec, 2012 CSC 12, [2012] 1 R.C.S. 395; arrêts mentionnés : Mahe c. Alberta, [1990] 1 R.C.S. 342; Conseil scolaire francophone de la Colombie‑Britannique c. Colombie-Britannique, 2020 CSC 13, [2020] 1 R.C.S. 678; Mahe c. Alberta (1987), 42 D.L.R. (4th) 514; Solski (Tuteur de) c. Québec (Procureur général), 2005 CSC 14, [2005] 1 R.C.S. 201; Arsenault‑Cameron c. Île‑du‑Prince‑Édouard, 2000 CSC 1, [2000] 1 R.C.S. 3; Doucet‑Boudreau c. Nouvelle‑Écosse (Ministre de l’Éducation), 2003 CSC 62, [2003] 3 R.C.S. 3; Québec (Éducation, Loisir et Sport) c. Nguyen, 2009 CSC 47, [2009] 3 R.C.S. 208; Association des parents de l’école Rose‑des‑vents c. Colombie‑Britannique (Éducation), 2015 CSC 21, [2015] 2 R.C.S. 139; Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, [2019] 4 R.C.S. 653; Law Society of British Columbia c. Trinity Western University, 2018 CSC 32, [2018] 2 R.C.S. 293; École secondaire Loyola c. Québec (Procureur général), 2015 CSC 12, [2015] 1 R.C.S. 613; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 1, [2002] 1 R.C.S. 3; Ahani c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 2, [2002] 1 R.C.S. 72; Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, 2003 CSC 19, [2003] 1 R.C.S. 226; Lake c. Canada (Ministre de la Justice), 2008 CSC 23, [2008] 1 R.C.S. 761; Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339; Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559; Société canadienne des postes c. Syndicat des travailleurs et travailleuses des postes, 2019 CSC 67, [2019] 4 R.C.S. 900; SDGMR c. Dolphin Delivery Ltd., [1986] 2 R.C.S. 573; R. c. Salituro, [1991] 3 R.C.S. 654; Hill c. Église de scientologie de Toronto, [1995] 2 R.C.S. 1130; M. (A.) c. Ryan, [1997] 1 R.C.S. 157; Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, 2002 CSC 42, [2002] 2 R.C.S. 559; Renvoi relatif à la Loi sur les écoles publiques (Man.), art. 79(3), (4) et (7), [1993] 1 R.C.S. 839; Gosselin (Tuteur de) c. Québec (Procureur général), 2005 CSC 15, [2005] 1 R.C.S. 238; Commission scolaire francophone du Yukon, district scolaire #23 c. Yukon (Procureure générale), 2015 CSC 25, [2015] 2 R.C.S. 282; Société des Acadiens du Nouveau‑Brunswick Inc. c. Association of Parents for Fairness in Education, [1986] 1 R.C.S. 549; R. c. McGregor, 2023 CSC 4; Procureur général (Qué.) c. Cumming, [1978] 2 R.C.S. 605; R. c. Beaulac, [1999] 1 R.C.S. 768; Mazraani c. Industrielle Alliance, Assurance et services financiers inc., 2018 CSC 50, [2018] 3 R.C.S. 261; Bessette c. Colombie‑Britannique (Procureur général), 2019 CSC 31, [2019] 2 R.C.S. 535.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés , art. 19 , 23 .
Loi sur les langues officielles, L.R.T.N.‑O. 1988, c. O‑1, art. 9(1).
Règlement sur la Commission scolaire francophone, Territoires du Nord‑Ouest, Règl. des T.N.‑O. 071‑2000 [mod. 117-2020], art. 11(1), (2).
Doctrine et autres documents cités
Daly, Paul. « The Doré Duty : Fundamental Rights in Public Administration » (2023), 101 R. du B. can. 297.
Fox‑Decent, Evan, and Alexander Pless. « The Charter and Administrative Law : Substantive Review », in Colleen M. Flood and Paul Daly, eds., Administrative Law in Context, 4th ed., Toronto, Emond Montgomery, 2022, 399.
Régimbald, Guy. Canadian Administrative Law, 3rd ed., Toronto, LexisNexis, 2021.
Sossin, Lorne, and Mark Friedman. « Charter Values and Administrative Justice » (2014), 67 S.C.L.R. (2d) 391.
Territoires du Nord‑Ouest. Ministre de l’Éducation, de la Culture et de la Formation. Directive ministérielle — Inscription dans les programmes d’enseignement en français langue première, 7 juillet 2008.
Territoires du Nord‑Ouest. Ministre de l’Éducation, de la Culture et de la Formation. Directive ministérielle sur l’inscription des élèves aux programmes d’enseignement en français langue première (2016), 11 août 2016.
Territoires du Nord‑Ouest. Ministre de l’Éducation, de la Culture et de la Formation. Politique d’admission des non‑ayants droit dans les écoles francophones, 11 août 2016 (en ligne : https://www.ece.gov.nt.ca/sites/ece/files/resources/ministerial_french_first_directive_-_non-rights_holder_admission_policy_-_fr.pdf; version archivée : https://scc-csc.ca/cso-dce/2023SCC-CSC31_1_fra.pdf).
Territoires du Nord‑Ouest. Ministre de l’Éducation, de la Culture et de la Formation. Rapport final : Examen de la directive ministérielle sur l’inscription des élèves aux programmes d’instruction en français langue première, 30 juin 2016 (en ligne : https://www.ece.gov.nt.ca/sites/ece/files/resources/ministerial_french_first_directive_-_directive_review_fr.pdf; version archivée : https://scc-csc.ca/cso-dce/2023SCC-CSC31_2_fra.pdf).
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel des Territoires du Nord‑Ouest (les juges Slatter, Rowbotham et Crighton), 2021 TNOCA 8, 463 D.L.R. (4th) 277, [2021] 12 W.W.R. 133, 90 Admin. L.R. (6th) 90, [2021] N.W.T.J. No. 43 (QL), 2021 CarswellNWT 50 (WL), qui a infirmé deux décisions du juge Rouleau, 2020 TNOCS 28, [2020] N.W.T.J. no 35 (QL), 2020 CarswellNWT 35 (WL), et 2019 TNOCS 25, 62 Admin. L.R. (6th) 300, [2019] N.W.T.J. no 26 (QL), 2019 CarswellNWT 29 (WL). Pourvoi accueilli.
Perri Ravon, Audrey Mayrand, Mark C. Power et Darius Bossé, pour les appelants.
Maxime Faille, Alyssa Tomkins, Paul McKenna et Tristan Joanette, pour l’intimé.
Ian Demers, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Manuel Klein et Vicky Samson, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Argumentation écrite seulement par Deborah L. Carlson, pour l’intervenant le procureur général du Manitoba.
Keith Brown et Lauren Mar, pour l’intervenante la procureure générale du Territoire du Yukon.
François Larocque, pour l’intervenante la Chaire de recherche sur la francophonie canadienne en droits et enjeux linguistiques.
Élie Ducharme, pour l’intervenant le Commissaire aux langues officielles du Canada.
Roger J. F. Lepage, pour l’intervenante la Fédération nationale des conseils scolaires francophones.
David Taylor et Maritza Woël, pour l’intervenante la Commission nationale des parents francophones.
Dominic Caron, pour l’intervenante la Société de l’Acadie du Nouveau‑Brunswick.
Paul Daly, pour l’intervenante la Commission scolaire francophone du Yukon.
Le jugement de la Cour a été rendu par
La juge Côté —
TABLE DES MATIÈRES
Paragraphe
I. Survol
1
II. Contexte
10
A. La situation des parents appelants
23
(1) A.B. (mère de l’enfant W.)
23
(2) F.A. (mère de l’enfant A.)
29
(3) T.B. (père de l’enfant V.)
35
(4) E.S. (mère de l’enfant E.)
38
(5) J.J. (père des enfants T. et N.)
40
III. Historique judiciaire
44
A. Cour suprême des Territoires du Nord‑Ouest, 2019 TNOCS 25, 62 Admin. L.R. (6th) 300 (le juge Rouleau)
44
B. Cour suprême des Territoires du Nord‑Ouest, 2020 TNOCS 28 (le juge Rouleau)
46
C. Cour d’appel des Territoires du Nord‑Ouest, 2021 TNOCA 8 (les juges Slatter, Rowbotham et Crighton)
50
(1) Motifs majoritaires (les juges Slatter et Crighton)
52
(2) Motifs concordants (la juge Rowbotham)
55
IV. Questions en litige
58
V. Analyse
59
A. Le cadre d’analyse établi dans l’arrêt Doré
60
B. Les décisions mettent en jeu les protections de l’art. 23
75
(1) Les valeurs sous‑jacentes à l’art. 23 sont pertinentes pour l’exercice du pouvoir discrétionnaire de la Ministre
75
(2) Les décisions de la Ministre ont pour effet de restreindre les valeurs sous-jacentes à l’art. 23
84
C. La Ministre n’a pas mis en balance de manière proportionnée les valeurs de l’art. 23 et les intérêts du gouvernement
92
D. Il n’est pas nécessaire ni opportun que notre Cour se prononce sur l’allégation de violation du droit d’employer le français ou du droit d’être entendu
104
VI. Dispositif
114
I. Survol
[1] Garantie juridique aux caractéristiques particulières, l’art. 23 de la Charte canadienne des droits et libertés confère à une catégorie définie de citoyens canadiens le droit de faire instruire leurs enfants dans l’une des deux langues officielles en situation minoritaire (Mahe c. Alberta, [1990] 1 R.C.S. 342, p. 365). L’objet de la disposition est triple; il est à la fois préventif, réparateur et unificateur (Conseil scolaire francophone de la Colombie‑Britannique c. Colombie‑Britannique, 2020 CSC 13, [2020] 1 R.C.S. 678, par. 15).
[2] L’article 23 possède deux attributs qui le distinguent du reste du paysage constitutionnel canadien. D’abord, contrairement à certaines autres dispositions constitutionnelles qui n’imposent que des obligations négatives, l’art. 23 impose des obligations positives à l’État. Il en est ainsi, car l’existence même de l’art. 23 [traduction] « laisse supposer l’insuffisance du système actuel » (Mahe, p. 363, citant Mahe c. Alberta (1987), 42 D.L.R. (4th) 514 (C.A.), p. 534, le juge Kerans; Conseil scolaire francophone de la Colombie‑Britannique, par. 15). L’article 23 cherche donc à modifier le statu quo et son application « touche forcément l’avenir des communautés linguistiques minoritaires » (Solski (Tuteur de) c. Québec (Procureur général), 2005 CSC 14, [2005] 1 R.C.S. 201, par. 23).
[3] Ensuite, l’art. 23 se distingue aussi d’autres dispositions de la Charte en raison de la portée collective des droits individuels qu’il accorde (Arsenault‑Cameron c. Île‑du‑Prince‑Édouard, 2000 CSC 1, [2000] 1 R.C.S. 3, par. 27 et 29; Doucet-Boudreau c. Nouvelle-Écosse (Ministre de l’Éducation), 2003 CSC 62, [2003] 3 R.C.S. 3, par. 23; Solski, par. 33; Québec (Éducation, Loisir et Sport) c. Nguyen, 2009 CSC 47, [2009] 3 R.C.S. 208, par. 23; Conseil scolaire francophone de la Colombie‑Britannique, par. 17).
[4] Il importe de souligner que les écoles de la minorité linguistique jouent un rôle primordial afin que puisse se réaliser la promesse contenue à l’art. 23 de la Charte , soit celle de « faire des deux groupes linguistiques officiels des partenaires égaux dans le domaine de l’éducation » (Arsenault‑Cameron, par. 26; voir aussi Mahe, p. 364; Association des parents de l’école Rose‑des‑vents c. Colombie‑Britannique (Éducation), 2015 CSC 21, [2015] 2 R.C.S. 139, par. 27). Ces écoles constituent des milieux de socialisation où est transmise la langue, et où peut s’exprimer la culture des communautés linguistiques en situation minoritaire. Le maintien et la vitalité de ces environnements scolaires favorisent l’épanouissement des communautés linguistiques minoritaires qu’ils servent (Mahe, p. 363; Conseil scolaire francophone de la Colombie‑Britannique, par. 1).
[5] Depuis le 18e siècle, les francophones sont présents dans les Territoires du Nord‑Ouest. Et ce n’est que depuis 1989 que l’enseignement en français est offert à Yellowknife, et depuis 1998 à Hay River. Le présent pourvoi concerne la question de savoir si le refus d’admettre des enfants de parents non‑ayants droit dans des écoles de la minorité linguistique des Territoires du Nord‑Ouest a dûment tenu compte des protections conférées par l’art. 23 de la Charte , étant donné le triple objet de cet article, à savoir son caractère à la fois préventif, réparateur et unificateur.
[6] Cinq parents non‑ayants droit ont demandé à la ministre de l’Éducation, de la Culture et de la Formation d’alors (« Ministre ») d’exercer sa discrétion pour admettre leurs enfants dans un programme d’enseignement en français langue première. Dans chaque cas, la Commission scolaire francophone des Territoires du Nord‑Ouest (« CSFTNO ») a recommandé l’admission, essentiellement parce que celle‑ci favoriserait l’épanouissement de la communauté franco‑ténoise. Il importe de préciser que la CSFTNO représente les intérêts des titulaires de droits garantis par l’art. 23, incluant dans leur aspect collectif. Néanmoins, malgré les recommandations de la CSFTNO, la Ministre a rejeté chacune des demandes d’admission.
[7] Les parents, de même que la CSFTNO, se sont pourvus en contrôle judiciaire. Ils ont obtenu gain de cause devant la Cour suprême des Territoires du Nord‑Ouest, laquelle a annulé les décisions et renvoyé les demandes d’admission à la Ministre pour réexamen, principalement parce que les décisions de la Ministre ne reflètent pas une mise en balance proportionnée des protections conférées par l’art. 23. Toutefois, au terme d’appels interjetés par la Ministre, la Cour d’appel des Territoires du Nord‑Ouest a rétabli les décisions annulées. De l’avis des juges majoritaires de la Cour d’appel, la Ministre n’avait pas à considérer l’art. 23 dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire résiduel, étant donné que les parents appelants ne sont pas titulaires de droits en vertu de cette disposition. Depuis, les enfants des parents appelants ont soit été admis soit cessé de résider dans les Territoires du Nord‑Ouest. Toutefois, il demeure important que notre Cour se prononce sur le rôle, le cas échéant, que devait jouer l’art. 23 dans le processus décisionnel de la Ministre. En effet, sans une intervention de notre Cour, l’on pourrait prétendre que les gouvernements n’ont pas à tenir dûment compte des valeurs reflétées par le triple objet de l’art. 23 dans la prise de décisions touchant les titulaires du droit garanti par l’art. 23, ou mettant en jeu cette disposition.
[8] Pour les motifs qui suivent, je conclus que la Ministre devait non seulement considérer les valeurs consacrées par l’art. 23 dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire d’admettre les enfants de parents non‑ayants droit dans les écoles de la minorité franco‑ténoise, mais elle devait en outre procéder à une mise en balance proportionnée de ces valeurs avec les intérêts du gouvernement. Puisqu’elle ne l’a pas fait, je suis d’avis qu’il y a lieu d’accueillir l’appel et d’annuler les ordonnances prononcées par la Cour d’appel sur la base de ce premier moyen d’appel.
[9] À titre de second moyen d’appel, les appelants allèguent que leur droit d’employer le français, qui leur est garanti par le par. 19(1) de la Charte et le par. 9(1) de la Loi sur les langues officielles, L.R.T.N.‑O. 1988, c. O‑1 (« LLO »), a été enfreint par la Cour d’appel, car ils n’ont pas été en mesure d’être compris par la cour sans interprète. Subsidiairement, ils arguent que leur droit à la justice naturelle a été violé en raison de la qualité du service d’interprétation. Vu ma conclusion quant au premier moyen d’appel, j’estime qu’il n’est ni nécessaire ni opportun de me prononcer sur ce second moyen d’appel.
II. Contexte
[10] Deux écoles publiques offrent un programme d’enseignement en français langue première dans les Territoires du Nord‑Ouest. La première, l’École Allain St‑Cyr, a été construite en 1999 et est située à Yellowknife. La seconde, l’École Boréale, a été construite en 2005 et est située à Hay River.
[11] Le 7 juillet 2008, le ministère de l’Éducation, de la Culture et de la Formation des Territoires a adopté la Directive ministérielle — Inscription dans les programmes d’enseignement en français langue première (« Directive de 2008 »). Celle‑ci visait à encadrer l’admission d’enfants de parents ayants droit et non‑ayants droit aux programmes d’enseignement en français langue première. En ce qui concerne les enfants de parents non‑ayants droit, la Directive de 2008 prévoyait simplement que le ministre pouvait approuver leur admission à un programme d’enseignement en français langue première. Toutefois, la Directive de 2008 est muette quant à la base sur laquelle une telle décision pouvait être prise.
[12] La Directive de 2008 est demeurée en vigueur jusqu’à l’adoption d’une nouvelle directive en 2016, laquelle faisait suite au Rapport final : Examen de la directive ministérielle sur l’inscription des élèves aux programmes d’instruction en français langue première préparé le 30 juin 2016 par le ministère de l’Éducation, de la Culture et de la Formation (en ligne).
[13] Le Rapport reconnaît que « la durabilité de l’école et de la collectivité dont elle fait partie dépend de la capacité de l’école à se développer » (p. 12). Il note un manque de transparence dans la manière dont sont gérées les admissions d’enfants de parents non‑ayants droit aux écoles de la minorité franco‑ténoise (p. 20). De plus, le Rapport souligne que la croissance démographique naturelle de la population et l’immigration d’ayants droit « peuvent s’avérer insuffisante pour maintenir un niveau de population qui appuie l’existence des écoles francophones, particulièrement à Hay River » (p. 23).
[14] Pour « [a]ssurer la viabilité et l’expansion des collectivités de langue première française » (p. 25), le Rapport recommande donc au ministre de réviser la Directive de 2008 afin de permettre l’admission des catégories suivantes d’enfants de parents non‑ayants droit :
(a) Les enfants de parents qui auraient été des ayants droit si leurs parents ou grands‑parents avaient eu l’opportunité de fréquenter une école francophone;
(b) Les personnes qui satisfont aux critères de l’article 23 de la Charte sans nécessairement être citoyens canadiens;
(c) Les immigrants qui, à leur arrivée au Canada, ne parlent ni l’anglais ni le français et qui s’inscrivent à une école canadienne pour la première fois;
(p. 25)
[15] Le Rapport recommande également que des enfants de parents non‑ayants droit ne soient pas admis dans une école de la minorité franco‑ténoise dont la population scolaire se situe à au moins 85 p. 100 de sa capacité selon les normes et critères des Territoires du Nord‑Ouest (p. 25).
[16] Le 11 août 2016, le ministre de l’Éducation, de la Culture et de la Formation d’alors a adopté la Directive ministérielle sur l’inscription des élèves aux programmes d’enseignement en français langue première (2016) (« Directive de 2016 » (reproduite dans le d.a., vol. III, p. 28). Dans cette Directive, l’on mentionnait que le gouvernement des Territoires du Nord‑Ouest est « déterminé à appuyer la revitalisation des langues et des cultures » dont un « aspect fondamental » réside dans « l’accroissement démographique des groupes concernés ». À cette fin, la Directive de 2016 prévoyait l’admission d’enfants de « parents non ayants droit admissibles ».
[17] Pour être admissibles en vertu de la Directive de 2016, les parents non‑ayants droit devaient satisfaire aux conditions associées à l’une des catégories suivantes :
Restitution — Le parent aurait été un ayant droit s’il n’y avait pas eu absence de possibilités pour lui de fréquenter une école francophone, ou s’il n’y avait pas eu absence de possibilités de fréquenter une école francophone pour ses propres parents (c’est‑à‑dire les grands‑parents de l’enfant);
Francophone non citoyen — Le parent satisfait aux critères de l’article 23 de la Charte , à l’exception du fait qu’il n’est pas un citoyen canadien;
Nouvel arrivant — Le parent a immigré au Canada et son enfant, qui ne parle ni anglais ni français à son arrivée, est inscrit dans une école canadienne pour la première fois.
[18] Un parent non‑ayant droit admissible pouvait donc demander l’admission de son enfant dans un programme d’enseignement en français langue première géré par la CSFTNO, sauf si le taux d’inscriptions à l’école en question était supérieur à 85 p. 100 de la capacité selon les normes et critères relatifs aux immobilisations des écoles. Dans une telle situation, la Directive de 2016 prévoyait que les nouvelles inscriptions sont réservées aux enfants de parents ayants droit jusqu’à ce que le taux d’inscriptions descende sous la barre des 85 p. 100.
[19] Le parent non‑ayant droit admissible qui souhaitait inscrire son enfant dans un programme d’enseignement en français langue première devait fournir à l’administration scolaire un formulaire d’inscription, une déclaration d’admissibilité de parent non‑ayant droit et les documents officiels à l’appui de la déclaration. Par la suite, la CSFTNO vérifiait la présence de tous les documents requis et évaluait, au moyen d’un outil d’évaluation approuvé par le ministre, les compétences linguistiques de l’enfant et l’impact de l’admission envisagée sur la qualité et la prestation du programme d’enseignement. Au terme de cette évaluation, la CSFTNO formulait une recommandation au ministre.
[20] Si la CSFTNO recommandait le rejet de la candidature, le parent débouté pouvait faire appel de cette décision par écrit auprès du ministre, qui rendait alors une décision définitive et sans appel. Si, au contraire, la CSFTNO recommandait l’admission de l’enfant, le ministre étudiait à son tour le dossier d’admission. L’approbation de l’inscription dépendait dans ce cas de « l’exhaustivité de la documentation fournie, de l’évaluation des compétences linguistiques de l’enfant réalisée par la CSFTNO, de la capacité actuelle de l’école visée et de tout autre élément pertinent » (Directive de 2016). La décision était finale et sans appel.
[21] Toujours le 11 août 2016, le ministre de l’Éducation, de la Culture et de la Formation alors en fonction adoptait la Politique d’admission des non‑ayants droit dans les écoles francophones (en ligne). La Politique prévoyait la manière dont devaient être transmises les demandes d’admission, de même que les décisions rendues par le ministre en vertu de la Directive de 2016. En outre, la Politique précisait le délai à l’intérieur duquel la décision du ministre devait être transmise, de même que le délai pour faire appel d’une recommandation défavorable de la CSFTNO.
[22] Il est à noter que la Directive de 2016 n’est plus en vigueur. En effet, le 28 août 2020, le Règlement sur la Commission scolaire francophone, Territoires du Nord‑Ouest, Règl. des T.N.‑O. 071‑2000, a été modifié afin d’y introduire un régime d’admission d’enfants de parents non‑ayants droit dans un programme d’enseignement en français langue première similaire à celui de la Directive de 2016, mais administré directement par la CSFTNO (Règlement, par. 11(2)). Ce régime prévoit une nouvelle catégorie d’enfants admissibles, la catégorie « [f]rancophile », pour les enfants qui ont au moins un parent compétent en français (Règlement, par. 11(1)).
A. La situation des parents appelants
(1) A.B. (mère de l’enfant W.)
[23] Le 9 avril 2018, A.B. demande que son enfant W. soit admis au programme de prématernelle à l’École Allain St‑Cyr. La demande est présentée au titre de la catégorie « Nouvel arrivant ». A.B. et le père de W. sont des citoyens des Pays‑Bas qui se sont installés à Yellowknife en 2014. L’enfant W. est né au Canada. Au moment de la première demande d’admission, l’enfant W. fréquente la Garderie Plein Soleil, une garderie francophone à Yellowknife. La demande d’admission fait l’objet d’une recommandation favorable de la CSFTNO.
[24] Le 28 mai 2018, la Ministre rejette la demande d’admission au motif que l’enfant W. est né au Canada et que sa situation ne satisfait donc pas aux critères associés à la catégorie « Nouvel arrivant » de la Directive de 2016. Le 3 août 2018, la CSFTNO demande à la Ministre de reconsidérer sa décision et d’exercer son pouvoir discrétionnaire résiduel. La CSFTNO estime injuste et déraisonnable de rejeter la demande d’admission de l’enfant W. sur la base d’une interprétation trop restrictive de la catégorie « Nouvel arrivant ».
[25] Le 29 août 2018, la Ministre rejette la demande de reconsidération parce que l’admission à l’École Allain St‑Cyr est réservée aux enfants de parents ayants droit, ainsi qu’aux enfants de parents non‑ayants droit admissibles sous la Directive de 2016. A.B. et la CSFTNO se pourvoient en contrôle judiciaire.
[26] Le 2 juillet 2019, la Cour suprême des Territoires du Nord‑Ouest annule la décision initiale du 28 mai 2018 ainsi que la décision du 29 août 2018 relative à la demande de reconsidération, car la Ministre a entravé son pouvoir discrétionnaire en refusant d’admettre l’enfant W. au motif que sa situation ne cadrait pas avec l’une des catégories de la Directive de 2016. La Cour suprême des Territoires du Nord‑Ouest renvoie donc la demande d’admission à la Ministre pour réexamen. J’y reviendrai. La Ministre annonce son intention d’interjeter appel du jugement de la Cour suprême des Territoires du Nord‑Ouest, mais s’y conforme dans l’intervalle.
[27] À l’occasion de ce réexamen, A.B. fait parvenir à la Ministre une lettre datée du 6 août 2019, dans laquelle elle décrit les liens qui unissent sa famille à la communauté francophone de Yellowknife. A.B. siège au conseil d’administration de la Garderie Plein Soleil. Tous ses enfants ont fréquenté cette garderie francophone. Sa famille participe aux activités organisées par la communauté francophone de Yellowknife.