Renvoi relatif à la Loi sur l'instruction publique (Qué.)

Renvoi relatif à la Loi sur l'instruction publique (Qué.)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1993-06-17
Recueil
[1993] 2 RCS 511
Numéro de dossier
22112, 22119, 22123, 22124, 22129
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley
En appel de
Québec
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 22112, 22119, 22123, 22124, 22129
Contenu de la décision
Renvoi relatif à la Loi sur l'instruction publique (Qué.), [1993] 2 R.C.S. 511
Dans l'affaire du renvoi relatif à la Loi
sur l'instruction publique, L.Q. 1988, ch. 84
L'Association des commissions scolaires protestantes du Québec,
la Fédération des commissions scolaires du Québec,
la Commission scolaire Chomedey de Laval,
le Conseil scolaire de l'île de Montréal et
la Commission des écoles catholiques de Montréal Appelants
c.
Le procureur général du Québec Intimé
et
Jeanne‑D'Arc Audet‑Grenier, Renelle Grenier‑Gagné,
Aurèle Grenier et Achille Larouche Intervenants
Répertorié: Renvoi relatif à la Loi sur l'instruction publique (Qué.)
Nos du greffe: 22112, 22119, 22123, 22124 et 22129.
1992: 7, 8, 9, 10 et 11 décembre; 1993: 17 juin.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory et McLachlin.
en appel de la cour d'appel du québec
Droit constitutionnel ‑‑ Éducation ‑‑ Réforme de l'organisation des commissions scolaires du Québec ‑‑ Création de commissions scolaires linguistiques ‑‑ Confessionnalité ‑‑ Droit à la dissidence ‑‑ Loi constitutionnelle de 1867, art. 93 ‑‑ Loi sur l'instruction publique, L.Q. 1988, ch. 84, art. 49, 111, 122, 123, 124, 126 à 139, 206, 223, 227, 230, 261, 354, 423, 424, 425, 428, 439, 519, 521, 522, 527, 568.
L'Assemblée nationale du Québec a adopté en 1988 une nouvelle Loi sur l'instruction publique («Loi 107»). Cette loi comporte une réforme fondamentale de l'organisation des commissions scolaires de la province. Le réseau d'enseignement public passerait d'un système structuré selon la confession à un système structuré selon la langue. L'organisation de ces nouvelles commissions scolaires linguistiques entraînera la dissolution des «commissions pour catholiques» et des «commissions pour protestants» existantes. À cette occasion, l'ensemble des biens, droits et actifs, et du personnel de celles‑ci seront transmis aux commissions linguistiques. Toutefois, cette réforme n'entraînera pas la dissolution des cinq commissions scolaires dissidentes de la province et des quatre commissions scolaires «confessionnelles» de Montréal et de Québec existant actuellement. Le gouvernement s'accorde le pouvoir de dissoudre une commission scolaire dissidente si celle‑ci devient inactive et celui de modifier le territoire des commissions scolaires confessionnelles. Lors de la mise en place des nouvelles structures scolaires, la Loi 107 prévoit une procédure de dissidence en faveur des minorités religieuses, catholique ou protestante. Il appartient au ministre de statuer sur les désaccords possibles entre les différentes commissions scolaires relativement au transfert de personnel et de ressources matérielles. Il doit veiller à ce que la commission scolaire dissidente ait à sa disposition les biens nécessaires à son fonctionnement. Il est tenu à une même obligation dans le cas de modification du territoire d'une commission scolaire confessionnelle. La Loi 107 affirme aussi un principe d'accès proportionnel aux fonds publics en faveur des commissions scolaires confessionnelles ou dissidentes. Sur l'île de Montréal, la gestion des emprunts et des impôts fonciers des commissions scolaires est transférée au Conseil scolaire de l'île de Montréal. Enfin, la Loi 107 maintient le Conseil supérieur de l'éducation et ses sous-comités catholique et protestant. Par ailleurs, bien que la structure scolaire établie par la Loi pour les commissions scolaires linguistiques soit administrativement neutre, des écoles pourraient être reconnues comme catholiques ou protestantes, dans le cadre d'un projet éducatif adopté conformément à la loi. Les commissions scolaires linguistiques sont également tenues d'organiser et d'offrir un enseignement religieux et moral, catholique ou protestant, et de le dispenser à tous ceux qui le demandent. Enfin, la Loi 107 accorde des pouvoirs réglementaires étendus au gouvernement et au ministre. Normalement, l'établissement du régime pédagogique relève de la réglementation gouvernementale. De façon générale, la Loi 107 pourvoit à la gestion des écoles et des commissions scolaires, à l'élection des commissaires et à la surveillance et au contrôle de leur gestion, tant matérielle que pédagogique.
Pour s'assurer de la constitutionnalité de certaines dispositions de la Loi 107, le gouvernement du Québec a soumis à la Cour d'appel de la province les questions constitutionnelles suivantes:
1.La Loi sur l'instruction publique (L.Q. 1988, ch. 84), et plus particulièrement ses art. 111, 354, 519, 521, 522 et 527, affecte‑t‑elle de façon préjudiciable les droits et privilèges protégés par les par. 1 et 2 de l'art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 en prévoyant la création de commissions scolaires francophones et anglophones qui succèdent aux droits et obligations des commissions scolaires pour catholiques et pour protestants?
2.La Loi sur l'instruction publique, et plus particulièrement ses art. 126 à 139 et 206, affecte‑t‑elle de façon préjudiciable les droits et privilèges protégés par les par. 1 et 2 de l'art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 dans ses dispositions:
a)qui prévoient le mode d'exercice du droit à la dissidence et le mode de création des commissions scolaires dissidentes;
b)qui accordent au gouvernement le pouvoir de modifier les structures juridiques des commissions scolaires dissidentes et de mettre fin à celles qui n'exercent aucune des fonctions prévues par cette loi;
c)qui réservent l'accès à ces commissions scolaires aux personnes de la confession religieuse dont se réclament ces commissions scolaires?
3.La Loi sur l'instruction publique, et plus particulièrement ses art. 122, 123, 124, 206, 519, 521 et 522, affecte‑t‑elle de façon préjudiciable les droits et privilèges protégés par les par. 1 et 2 de l'art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 :
a)en continuant l'existence des commissions scolaires confessionnelles sur leur territoire;
b)en permettant au gouvernement de modifier ces territoires;
c)en prévoyant un mode de transfert d'une partie de leurs droits et obligations à des commissions scolaires francophones et anglophones;
d)en réservant l'accès à ces commissions scolaires aux personnes de la confession religieuse dont se réclament ces commissions scolaires?
4.La Loi sur l'instruction publique, et plus particulièrement ses art. 423, 424, 425, 428 et 439, affecte‑t‑elle de façon préjudiciable les droits et privilèges protégés par les par. 1 et 2 de l'art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 du fait:
a)qu'elle confie au Conseil scolaire de l'île de Montréal le pouvoir d'emprunter pour le compte de toutes les commissions scolaires de l'île de Montréal;
b)qu'elle autorise le Conseil scolaire à établir des règles de répartition du produit de la taxe qu'il perçoit pour le compte de ces commissions scolaires?
5.La Loi sur l'instruction publique, et plus particulièrement ses art. 49, 223, 227, 230, 261 et 568, affecte‑t‑elle de façon préjudiciable les droits et privilèges protégés par les par. 1 et 2 de l'art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 du fait qu'elle accorde compétence au comité catholique et au comité protestant du Conseil supérieur de l'éducation:
a)pour établir des règles relatives au caractère confessionnel des écoles des commissions scolaires confessionnelles et dissidentes;
b)pour approuver les programmes d'études pour l'enseignement religieux offert dans de telles écoles et pour déterminer la qualification des personnes qui dispensent cet enseignement et de celles qui sont affectées à l'animation pastorale ou religieuse dans de telles écoles?
À deux reprises après l'audition en Cour d'appel, l'Assemblée nationale a adopté des nouvelles lois (L.Q. 1990, ch. 8 et 28) qui ont modifié certaines dispositions de la Loi 107 visées par le renvoi. La Cour d'appel a accepté de se prononcer sur la Loi modifiée et a répondu aux questions par la négative, excepté aux questions 2a), 3b) et 4a) qui ont reçu une réponse affirmative. Les réponses de la Cour d'appel sont unanimes, sauf en ce qui concerne les questions 3b) et 4b).
Après la décision de la Cour d'appel, l'Assemblée nationale a de nouveau adopté une loi (L.Q. 1990, ch. 78) qui modifie certaines dispositions de la Loi 107 faisant l'objet du renvoi. Notre Cour se prononce sur les dispositions de la Loi 107 ainsi modifiée.
Arrêt: Les dispositions de la Loi 107 visées dans le présent pourvoi n'affectent pas de façon préjudiciable les droits et privilèges protégés par les par. (1) et (2) de l'art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 . Les cinq questions constitutionnelles reçoivent une réponse négative, sous réserve quant à la question 3b) qu'il n'y ait pas de réduction territoriale en deçà des limites des corporations municipales des villes de Montréal et de Québec, à moins que le territoire ainsi détaché ne soit desservi par une commission confessionnelle offrant les mêmes droits et privilèges.
Question 1
La province a le pouvoir de créer des commissions scolaires linguistiques, neutres confessionnellement, d'en délimiter les territoires et de réattribuer les biens des anciennes commissions aux nouvelles. La province peut procéder à un tel remaniement en autant qu'elle n'affecte pas de façon préjudiciable les droits et garanties énoncés à l'art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 . Cela signifie principalement que le droit à la dissidence doit être maintenu en dehors de Québec et de Montréal et que dans ces deux villes, catholiques et protestants puissent continuer à avoir droit à des écoles confessionnelles. Les commissions pour catholiques et les commissions pour protestants ne sont pas le fruit de l'exercice d'un droit de dissidence et ne sont par conséquent pas protégées par l'art. 93 . L'abolition des commissions existant actuellement ne constitue donc pas en soi une violation de droits garantis par la Constitution. En outre, si la province a le pouvoir de créer des commissions scolaires linguistiques, il est juste qu'elle ait également celui d'en délimiter les territoires.
Question 2
a) Les articles 126 à 139 de la Loi 107, qui encadrent l'exercice du droit à la dissidence confessionnelle en dehors de Québec et de Montréal, sont constitutionnels. L'assiette du droit à la dissidence n'empêche ni ne modifie son exercice et ne va pas à l'encontre de la protection accordée par l'art. 93 aux minorités religieuses. Le droit à la dissidence est encore lié à la notion de minorité confessionnelle. La reconnaissance de l'appartenance à une minorité confessionnelle ou vérification de celle‑ci par la commission scolaire linguistique ne limite pas le droit à la dissidence. La commission linguistique n'a aucun pouvoir discrétionnaire; son seul rôle consiste à constater une situation de fait. De plus, la Loi 107 prévoit maintenant aux art. 510 et suiv. que l'exercice du droit à la dissidence sera possible de façon pratiquement concomitante à la mise en place des nouvelles commissions scolaires linguistiques. Puisqu'il faut attendre que la liste électorale soit dressée pour pouvoir signifier l'avis de dissidence, il est normal qu'il y ait un léger décalage au commencement du processus. Cela tient à la notion même de dissidence qui est un état relatif. Finalement, la méthode d'attribution des biens et actifs de l'art. 133 n'est pas non plus attentatoire au droit à la dissidence. Le système d'attribution des "biens nécessaires" au fonctionnement des commissions scolaires par le ministre repose sur un principe qui paraît capable d'assurer les droits des dissidents. Le critère de nécessité est objectif. Il signifie que les moyens d'exercer le droit à la dissidence doivent être accessibles sans discrimination, sans qu'ils comportent préjudice, et que les commissions dissidentes doivent se retrouver sur un pied d'égalité à cet égard avec les commissions linguistiques dont elles se détachent. Ceci comprend l'égalité d'accès aux fonds publics, aux moyens d'imposition et, en cas d'une restructuration, au partage des immeubles, facilités matérielles et personnel existants. Le ministre ne peut laisser la commission scolaire dissidente sans ressources. Si une commission dissidente s'estime lésée, elle peut recourir aux tribunaux pour contester la répartition.
b) Le pouvoir du gouvernement de modifier les structures juridiques des commissions scolaires dissidentes respecte les garanties accordées par l'art. 93 . Les droits et privilèges protégés par cet article ne sont pas des droits patrimoniaux. Ce que l'art. 93 garantit, c'est le droit à la dissidence per se, non le droit à certaines structures juridiques qui permettent de l'exercer. Par conséquent, le législateur peut les modifier sans enfreindre les protections constitutionnelles et répartir le patrimoine des commissions abolies ou transformées à d'autres. La répartition du patrimoine des commissions scolaires actuelles pour protestants et pour catholiques entre les commissions linguistiques est donc un principe tout à fait admissible, à condition que les nouvelles structures et leur mise en place maintiennent le droit à la dissidence ou à des écoles confessionnelles, selon le cas, ainsi que leurs accessoires, et pourvoient à leur jouissance en pleine égalité. Les dispositions de la Loi 107 sur ce sujet respectent ces conditions et comportent des mesures transitoires adéquates en soi. Le pouvoir du gouvernement de mettre fin à une commission dissidente inactive ne va pas à l'encontre d'un droit ou privilège d'une classe particulière de personnes relativement aux écoles confessionnelles puisque, étant inactive, cette commission n'incarne plus l'exercice du droit à la dissidence. L'abolition d'une commission inactive en un temps donné n'empêche pas un exercice ultérieur du droit à la dissidence.
c) L'article 206 de la Loi 107 est valide. Le législateur peut, sans enfreindre des droits protégés constitutionnellement, limiter l'accès des écoles dissidentes. Le fait d'accepter ou non des enfants d'une autre religion n'est pas un droit ou privilège de nature confessionnelle. Même si l'on considère la fréquentation dans son rapport avec le financement, l'admission d'enfants d'autres confessions ne constituait pas un élément nécessaire à l'efficacité des garanties constitutionnelles et n'y était pas liée, compte tenu notamment du fait qu'en 1867 les syndics ne pouvaient imposer des taxes qu'aux parents de foi dissidente.
Question 3
a) La déclaration du maintien de l'existence juridique des commissions scolaires confessionnelles de Québec et Montréal, à l'art. 122 de la Loi 107, ne porte pas atteinte à des droits constitutionnels garantis. Les québécois ont droit depuis la Confédération à une école de type confessionnel soit s'ils sont hors Québec et Montréal et de foi minoritaire soit s'ils sont catholiques ou protestants et habitent Québec ou Montréal. Toute loi provinciale en matière d'éducation doit donc respecter cette règle sous peine d'invalidité constitutionnelle. La Loi 107 respecte cette exigence.
b) Les dispositions de la Loi 107 qui autorisent le gouvernement à modifier les territoires des commissions scolaires confessionnelles de Québec et Montréal n'enfreignent pas les garanties de l'art. 93 dans la mesure où il n'y a pas de réduction territoriale en deçà des limites des corporations municipales des deux villes. Une réduction de territoire en deçà des limites municipales ne serait valide que si le territoire ainsi détaché était desservi par une commission confessionnelle offrant les mêmes droits et privilèges.
c) Pour ce qui est du transfert des droits et obligations des commissions scolaires confessionnelles aux commissions scolaires linguistiques, les dispositions de la Loi 107 ne violent pas l'art. 93 . Les commentaires à ce sujet à l'égard des écoles dissidentes à la question 2a) sont également applicables ici. Les droits de propriété, les pouvoirs d'engagement du personnel et ceux d'utilisation des ressources matérielles sont des droits accessoires qui ne sont protégés que dans la mesure où ils s'avèrent nécessaires pour préserver la confessionnalité de l'enseignement. Puisque la Loi 107, et en particulier l'art. 533, prévoit que les commissions confessionnelles auront tout ce qui est nécessaire à leur fonctionnement, il n'y a pas de traitement injuste.
d) Le droit à l'enseignement confessionnel accordé aux habitants de Québec et de Montréal et protégé par l'art. 93 n'est pas enfreint ni même modifié par la limitation de la fréquentation des commissions scolaires confessionnelles prévue à l'art. 206 de la Loi 107. Comme l'indique la réponse à la question 2c), le fait d'accepter ou non des enfants d'une autre religion n'est pas un droit ou privilège de nature confessionnelle. Il n'y avait pas de garantie constitutionnelle à un financement basé sur une fréquentation donnée puisque, d'une part en 1867, le pouvoir de taxation appartenait aux corporations municipales et le montant attribué aux bureaux respectifs des commissaires d'école était proportionnel au "chiffre de la population de la croyance religieuse représentée par les dits bureaux" et, d'autre part, qu'il était loisible à la législature de créer des écoles séparées pour les non-chrétiens sans porter atteinte au droit à des écoles confessionnelles.
Question 4
a) L'attribution au Conseil scolaire de l'île de Montréal du pouvoir d'emprunter pour le compte de toutes les commissions scolaires de l'île de Montréal ne viole aucun droit ou privilège accordé par l'art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 . Comme avant la Confédération les commissions scolaires de Montréal ne possédaient aucun pouvoir d'emprunt, il ne peut être question de protection en vertu de l'art. 93 . Le législateur peut donc accorder un tel pouvoir au Conseil sans enfreindre la Constitution.
b) L'attribution du pouvoir de répartir le produit de la taxe scolaire au Conseil scolaire de l'île de Montréal ne viole pas l'art. 93 . En 1867, le pouvoir de prélever la taxe scolaire sur le territoire de Montréal relevait de la corporation municipale et non des commissions scolaires. Le législateur peut donc transférer le pouvoir de taxation au Conseil sans enfreindre la Constitution. En vertu de l'art. 439 de la Loi 107, chaque commission scolaire est assurée d'un accès équitable et proportionnel à la taxe scolaire.
Question 5
a) L'établissement des règles relatives au caractère confessionnel des commissions scolaires dissidentes et confessionnelles par les comités catholique et protestant du Conseil supérieur de l'éducation n'est pas contraire à un droit garanti par l'art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 . À la suite des modifications apportées en 1990, les comités n'ont plus à reconnaître les écoles des commissions confessionnelles et dissidentes. Leur statut est assuré par la loi. On permet seulement au Conseil de prendre des dispositions qui garantissent cette confessionnalité déjà acquise.
b) L'octroi aux comités catholique et protestant du Conseil supérieur de l'éducation du pouvoir d'approbation des programmes d'études et des normes relatives à la qualification du personnel affecté à l'enseignement religieux ne préjudicie pas aux droits et privilèges que protège l'art. 93 . La Loi 107 a pour effet de laisser à l'intérieur de la classe de personnes concernées les décisions tant sur l'établissement des programmes religieux que sur la qualification du personnel destiné à assurer l'enseignement ou l'animation religieuse. Le contrôle de ces sujets relève d'organismes établis pour cette classe de personnes et composés de représentants de celle‑ci.
Jurisprudence
Arrêts examinés: Hirsch c. Protestant Board of School Commissioners of Montreal, [1928] A.C. 200 et [1926] R.C.S. 246; Procureur général du Québec c. Greater Hull School Board, [1984] 2 R.C.S. 575; Grand Montréal, Commission des écoles protestantes c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 377; Renvoi relatif au projet de loi 30, An Act to amend the Education Act (Ont.), [1987] 1 R.C.S. 1148; arrêts mentionnés: Quebec Association of Protestant School Boards c. Attorney General of Quebec, [1985] C.S. 872; City of Winnipeg c. Barrett, [1892] A.C. 445; Ottawa Separate Schools Trustees c. Mackell, [1917] A.C. 62; Laurentide Motels Ltd. c. Beauport (Ville), [1989] 1 R.C.S. 705; Maher c. Town of Portland (1874), Wheeler's Confederation Law of Canada, 1896, à la p. 338.
Lois et règlements cités
Acte concernant l'allocation provinciale en faveur de l'éducation supérieure, ‑‑ et les écoles normales et communes, S.R.B.‑C. 1861, ch. 15, art. 18, 24(1), 27, 30, 54, 55, 56(2), (3), 57(1), (3), (5), 58, 64, 66, 73, 74, 128, 130, 131.
Acte pour abroger certains Actes y mentionnés, et pourvoir plus amplement à l'établissement et au maintien des Écoles Publiques en cette Province, S. Prov. C. 1841, 4‑5 Vict., ch. 18, art. XI.
Acte pour abroger certaines dispositions y mentionnées, et pour pourvoir d'une manière plus efficace à l'Instruction Élémentaire dans le Bas‑Canada, S. Prov. C. 1846, 9 Vict., ch. 27.
Acte pour amender la loi des écoles du Bas‑Canada, S. Prov. C. 1849, 12 Vict., ch. 50.
Acte pour amender les lois concernant l'Éducation en cette Province, S.Q. 1869, ch. 16, art. 2.
Acte pour l'établissement et soutien des Écoles Communes dans le Haut‑Canada, S. Prov. C. 1843, 7 Vict., ch. 29.
Acte pour réintégrer les catholiques romains du Haut‑Canada dans l'exercice de certains droits concernant les écoles séparées, S. Prov. C. 1863, 26 Vict., ch. 5, art. 2, 12.
Charte canadienne des droits et libertés, art. 23 .
Code civil du Bas‑Canada, art. 357 à 361.
Loi concernant le regroupement et la gestion des commissions scolaires, L.Q. 1971, ch. 67.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 93 .
Loi de l'instruction publique, S.R.Q. 1964, ch. 235, art. 203(4) [rempl. 1969, ch. 9, art. 2].
Loi de l'Instruction publique, S.Q. 1899, ch. 28, art. 123.
Loi du Conseil supérieur de l'éducation, S.R.Q. 1964, ch. 234, art. 15, 22.
Loi du ministère de l'Éducation, S.R.Q. 1964, ch. 233.
Loi modifiant la Loi sur l'instruction publique et la Loi sur l'enseignement privé, L.Q. 1990, ch. 28.
Loi modifiant la Loi sur l'instruction publique et la Loi sur l'enseignement privé, L.Q. 1990, ch. 78.
Loi modifiant la Loi sur l'instruction publique et la Loi sur le Conseil supérieur de l'éducation, L.Q. 1990, ch. 8.
Loi pour favoriser le développement scolaire dans l'île de Montréal, L.Q. 1972, ch. 60.
Loi pour promouvoir la langue française au Québec, L.Q. 1969, ch. 9, art. 2.
Loi sur l'enseignement primaire et secondaire public, L.Q. 1984, ch. 39.
Loi sur l'instruction publique, L.Q. 1988, ch. 84 [maintenant L.R.Q., ch. I‑13.3], art. 49, 111 [non en vigueur; mod. 1990, ch. 78, art. 1], 122, 123 [non en vigueur; mod. idem, art. 2], 123.1 [non en vigueur; aj. idem, art. 3], 124 [non en vigueur], 126, 127 [mod. 1989, ch. 36, art. 260], 128, 129 [mod. 1990, ch. 8, art. 12; mod. 1990, ch. 78, art. 4], 130, 131 [non en vigueur], 132 [rempl. 1990, ch. 78, art. 5], 133 [idem, art. 6], 134 [idem, art. 7], 135, 136, 137 [non en vigueur], 138, 139 [non en vigueur], 206 [non en vigueur], 223, 227, 230, 261, 354 [non en vigueur], 423 [mod. 1990, ch. 8, art. 46], 424, 425, 425.1 [aj. 1990, ch. 78, art. 11], 428, 439 [rempl. 1990, c. 28, art. 14; mod. 1990, ch. 78, art. 12], 510 [non en vigueur; mod. 1990, ch. 78, art. 16], 515 [non en vigueur], 515.1 à 515.4 [non en vigueur; aj. idem, art. 17], 519 [non en vigueur], 520 [non en vigueur], 521 [non en vigueur], 522 [non en vigueur], 523 [non en vigueur], 527 [non en vigueur], 530 [non en vigueur; mod. idem, art. 21], 531 [non en vigueur], 533 [non en vigueur], 568 [maintenant L.R.Q., ch. C‑60, art. 22 (mod. 1990, ch. 8, art. 69)].
Loi sur le Conseil supérieur de l'éducation, L.R.Q., ch. C‑60.
Loi sur les élections scolaires, L.R.Q., ch. E‑2.3.
Loi sur les renvois à la Cour d'appel, L.R.Q., ch. R‑23.
Doctrine citée
Carignan, Pierre. «La place faite à la religion dans les écoles publiques par la loi scolaire de 1841» (1982‑1983), 17 R.J.T. 9.
Carignan, Pierre. «La raison d'être de l'article 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 à la lumière de la législation préexistante en matière d'éducation» (1986), 20 R.J.T. 375.
Carignan, Pierre. Les garanties confessionnelles à la lumière du renvoi relatif aux écoles séparées de l'Ontario: un cas de primauté d'un droit collectif sur le droit individuel à l'égalité. Montréal: Thémis, 1992.
Chevrette, François, Herbert Marx et André Tremblay. Les problèmes constitutionnels posés par la restructuration scolaire de l'île de Montréal. Québec: Ministère de l'Education, 1972.
Garant, Patrice, Jacques Gosselin et Bernard Tremblay. «Les soubresauts de la réforme scolaire: la constitutionnalité de la Loi 3» (1985), 16 R.D.U.S. 205.
Garant, Patrice. Droit et législation scolaires. Montréal: McGraw‑Hill, 1971.
Hurtubise, René. «La confessionnalité de notre système scolaire et les garanties constitutionnelles» (1962), 65 R. du N. 167.
Pépin, Gilles. «L'article 93 de la Constitution et les droits relatifs à la confessionnalité des écoles du Québec» (1988), 48 R. du B. 427.
Pratte, Sonia. «La nouvelle Loi sur l'instruction publique et les droits constitutionnels relatifs aux écoles confessionnelles: quelques considérations» (1990), 31 C. de D. 261.
Wheeler, Gerald John. Confederation Law of Canada. London: Eyre & Spottiswoode, 1896.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel du Québec, [1990] R.J.Q. 2498, 32 Q.A.C. 1, relativement à un renvoi sur la constitutionnalité de certaines dispositions de la Loi sur l'instruction publique du Québec. Les cinq questions constitutionnelles reçoivent une réponse négative.
Colin K. Irving et Allan R. Hilton, pour l'appelante l' Association des commissions scolaires protestantes du Québec.
François Houde et Bernard Jacob, pour l'appelante la Fédération des commissions scolaires du Québec.
Jean Pomminville et Marie‑Josée Vachon, pour l'appelante la Commission scolaire Chomedey de Laval.
François Aquin et Yves Carrières, pour l'appelant le Conseil scolaire de l'île de Montréal.
Marcel Cinq‑Mars, c.r., André Durocher et Jude Parent, pour l'appelante la Commission des écoles catholiques de Montréal.
Jean‑Yves Bernard et Luc Leblanc, pour l'intimé.
Jacques Larochelle et Line Magnan, pour les intervenants.
Le jugement de la Cour a été rendu par
Le juge Gonthier -- Le présent pourvoi a pour objet certaines questions touchant la constitutionnalité de dispositions de la Loi sur l'instruction publique, L.Q. 1988, ch. 84 («Loi 107»), eu égard à l'art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 , soumises par renvoi à la Cour d'appel du Québec et sur lesquelles celle-ci a donné son opinion du 21 septembre 1990, [1990] R.J.Q. 2498.
I - Le cadre
À la suite du dépôt du Rapport de la Commission royale d'enquête sur l'enseignement dans la province de Québec en 1966, le législateur provincial a entrepris une série d'initiatives pour rendre le système d'enseignement mieux adapté au Québec moderne. Par cette nouvelle législation, la Loi 107, le gouvernement du Québec entend réformer très profondément les structures scolaires de la province.
En 1984, le Québec avait adopté la Loi sur l'enseignement primaire et secondaire public, L.Q. 1984, ch. 39 («Loi 3»), qui a donné lieu à des contestations judiciaires à la suite desquelles la Loi a été entièrement invalidée par la Cour supérieure (Quebec Association of Protestant School Boards c. Attorney General of Quebec, [1985] C.S. 872). Plutôt que d'en appeler de ce jugement rendu par le juge Brossard, le législateur québécois a préféré présenter un nouveau projet de loi à l'Assemblée nationale. La Loi 107 a été sanctionnée le 23 décembre 1988 mais le législateur québécois a jugé à propos de soumettre certaines questions à la Cour d'appel pour s'assurer de la conformité de certaines dispositions de la Loi à l'art. 93 de la Constitution.
Le 26 avril 1989, le gouvernement du Québec adopte le décret 610‑89 et soumet à la Cour d'appel du Québec, conformément à la Loi sur les renvois à la Cour d'appel, L.R.Q., ch. R-23, cinq groupes de questions relatives à la compétence de la province en matière de réforme législative scolaire. À deux reprises après l'audition en Cour d'appel, la législature du Québec adopte des lois qui modifient certaines dispositions de la Loi 107 que vise le renvoi. Il s'agit de la Loi modifiant la Loi sur l'instruction publique et la Loi sur le Conseil supérieur de l'éducation, L.Q. 1990, ch. 8, sanctionnée le 4 mai 1990, et de la Loi modifiant la Loi sur l'instruction publique et la Loi sur l'enseignement privé, L.Q. 1990, ch. 28, sanctionnée le 22 juin 1990. La Cour d'appel accepte de se prononcer sur la Loi 107 telle que modifiée, après consultation des parties.
Le 21 septembre 1990, la Cour d'appel, par la plume du juge LeBel et celle du juge Beauregard, rend sa décision dans le renvoi et entre le 5 et le 17 octobre 1990 les organismes, intervenants en Cour d'appel, déposent un avis de pourvoi devant cette Cour. Deux mois plus tard, la législature québécoise adopte la Loi modifiant la Loi sur l'instruction publique et la Loi sur l'enseignement privé, L.Q. 1990, ch. 78, qui modifie également certaines dispositions faisant l'objet du renvoi, à la suite des avis de la Cour d'appel. Le 18 mars 1991, la requête du procureur général du Québec demandant que cette Cour se prononce sur les dispositions de la Loi 107 ainsi modifiée est accueillie.
A. Les questions constitutionnelles
Les questions constitutionnelles sont les suivantes:
1.La Loi sur l'instruction publique (L.Q. 1988, ch. 84), et plus particulièrement ses art. 111, 354, 519, 521, 522 et 527, affecte-t-elle de façon préjudiciable les droits et privilèges protégés par les par. 1 et 2 de l'art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 en prévoyant la création de commissions scolaires francophones et anglophones qui succèdent aux droits et obligations des commissions scolaires pour catholiques et pour protestants?
2.La Loi sur l'instruction publique, et plus particulièrement ses art. 126 à 139 et 206, affecte-t-elle de façon préjudiciable les droits et privilèges protégés par les par. 1 et 2 de l'art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 dans ses dispositions:
a)qui prévoient le mode d'exercice du droit à la dissidence et le mode de création des commissions scolaires dissidentes;
b)qui accordent au gouvernement le pouvoir de modifier les structures juridiques des commissions scolaires dissidentes et de mettre fin à celles qui n'exercent aucune des fonctions prévues par cette loi;
c)qui réservent l'accès à ces commissions scolaires aux personnes de la confession religieuse dont se réclament ces commissions scolaires?
3.La Loi sur l'instruction publique, et plus particulièrement ses art. 122, 123, 124, 206, 519, 521 et 522, affecte-t-elle de façon préjudiciable les droits et privilèges protégés par les par. 1 et 2 de l'art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 :
a)en continuant l'existence des commissions scolaires confessionnelles sur leur territoire;
b)en permettant au gouvernement de modifier ces territoires;
c)en prévoyant un mode de transfert d'une partie de leurs droits et obligations à des commissions scolaires francophones et anglophones;
d)en réservant l'accès à ces commissions scolaires aux personnes de la confession religieuse dont se réclament ces commissions scolaires?
4.La Loi sur l'instruction publique, et plus particulièrement ses art. 423, 424, 425, 428 et 439, affecte-t-elle de façon préjudiciable les droits et privilèges protégés par les par. 1 et 2 de l'art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 du fait:
a)qu'elle confie au Conseil scolaire de l'île de Montréal le pouvoir d'emprunter pour le compte de toutes les commissions scolaires de l'île de Montréal;
b)qu'elle autorise le Conseil scolaire à établir des règles de répartition du produit de la taxe qu'il perçoit pour le compte de ces commissions scolaires?
5.La Loi sur l'instruction publique, et plus particulièrement ses art. 49, 223, 227, 230, 261 et 568, affecte-t-elle de façon préjudiciable les droits et privilèges protégés par les par. 1 et 2 de l'art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 du fait qu'elle accorde compétence au comité catholique et au comité protestant du Conseil supérieur de l'éducation:
a)pour établir des règles relatives au caractère confessionnel des écoles des commissions scolaires confessionnelles et dissidentes;
b)pour approuver les programmes d'études pour l'enseignement religieux offert dans de telles écoles et pour déterminer la qualification des personnes qui dispensent cet enseignement et de celles qui sont affectées à l'animation pastorale ou religieuse dans de telles écoles?
La question qui sous-tend tout le litige est, comme le fait ressortir l'appelante, l'Association des commissions scolaires protestantes du Québec, à la p. 11 de son mémoire:
[traduction] . . . savoir si l'Assemblée nationale peut, dans l'exercice de son pouvoir de créer un nouveau système de commissions scolaires non confessionnelles structuré selon la langue, intégrer le système actuel de la minorité protestante ou, dans le cas de Montréal et de Québec, en autoriser l'intégration aux termes des conditions établies par la Loi 107.
B. Description de la réforme proposée
L'objectif premier de la Loi 107 est de recentrer l'organisation scolaire sur l'école, de créer un réseau d'institutions dans le but de rapprocher les parents de l'école et de les faire participer plus activement à sa gestion et à son orientation.
La Loi 107 comporte également une réforme fondamentale de l'organisation des commissions scolaires. Le réseau d'enseignement public québécois passerait d'un système structuré selon la confession à un système structuré selon la langue. Ainsi, la nouvelle législation prévoit deux découpages de la province, l'un en territoires de commissions scolaires francophones, l'autre en territoires de commissions scolaires anglophones.
L'organisation de ces nouvelles commissions scolaires linguistiques entraînera la dissolution des «commissions pour catholiques» et des «commissions pour protestants» existantes. À cette occasion, l'ensemble des biens, droits et actifs, et du personnel de celles-ci seront transmis aux commissions linguistiques.
Toutefois, cette réforme n'entraînera pas la dissolution des cinq commissions scolaires dissidentes existant actuellement, soit la Commission scolaire dissidente protestante de Baie-Comeau, la Commission scolaire dissidente catholique de Greenfield-Park, la Commission scolaire dissidente protestante Laurentienne, la Commission scolaire dissidente catholique de Portage-du-Fort et la Commission scolaire dissidente protestante de Rouyn. De même, les quatre commissions scolaires «confessionnelles» de Montréal et de Québec qui existent aujourd'hui continueront leur existence.
Le gouvernement s'accorde le pouvoir de dissoudre une commission scolaire dissidente lorsque celle-ci sera inactive et celui de modifier le territoire des commissions scolaires confessionnelles.
Pour reprendre l'exposé du juge LeBel, à la p. 2513, qui cerne fort bien le cadre du renvoi:
Après la mise en place des nouvelles structures scolaires, la législation prévoit une procédure de dissidence, en faveur des minorités religieuses confessionnelles, catholiques ou protestantes [. . .] En cas de désaccord entre les dissidents et les commissions scolaires linguistiques, il appartient au ministre de statuer sur les problèmes causés par les transferts de personnel et de ressources matérielles. Le ministre doit veiller à ce que la commission scolaire dissidente ait à sa disposition les biens nécessaires à son fonctionnement [. . .] Il est tenu à une même obligation dans le cas de modification du territoire d'une commission scolaire confessionnelle [. . .] La loi affirme aussi un principe d'accès proportionnel aux fonds publics, dans le financement et le fonctionnement du système scolaire, en faveur des commissions scolaires confessionnelles ou dissidentes . . .
Sur l'Île de Montréal, la gestion des emprunts et des impôts fonciers des commissions scolaires est transférée au Conseil scolaire de l'Île de Montréal, personne morale de droit public, formée de membres désignés en majorité par des représentants de commissions scolaires et de quelques représentants de parents désignés par le Gouvernement . . .
Enfin, la loi maintient l'organisme connu comme le Conseil supérieur de l'éducation et ses sous-comités catholique et protestant . . .
Par ailleurs, bien que la structure scolaire établie par la loi pour les commissions scolaires linguistiques soit administrativement neutre, des écoles pourraient être reconnues comme catholiques ou protestantes, dans le cadre d'un projet éducatif adopté conformément à la loi. Les commissions scolaires linguistiques sont également tenues d'organiser et d'offrir un enseignement religieux et moral, catholique ou protestant, et de le dispenser à tous ceux qui le demandent.
Enfin, la loi accorde des pouvoirs réglementaires étendus au gouvernement et au ministre. Normalement, l'établissement du régime pédagogique relève de la réglementation gouvernementale [. . .] De façon générale, la loi pourvoit à la gestion des écoles et des commissions scolaires, à l'élection des commissaires et à la surveillance et au contrôle de leur gestion, tant matérielle que pédagogique.
C. Les parties et les intervenants
Les appelants et les intervenants dans le dossier sont tous intervenus au renvoi en Cour d'appel.
Le Conseil scolaire de l'île de Montréal est un organisme constitué en 1972 en vertu de la Loi pour favoriser le développement scolaire dans l'île de Montréal, L.Q. 1972, ch. 60. Son argumentation ne traite que de la quatrième question constitutionnelle. Il considère qu'il peut utilement informer les tribunaux du rôle qu'il joue auprès des commissions scolaires de l'île de Montréal en matière d'emprunt et de répartition du produit de la taxe et qu'ainsi il peut aider à apprécier si, sur ces questions, la Loi 107 crée un préjudice ou non au sens de l'art. 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 .
La Fédération des commissions scolaires du Québec a pour but de promouvoir les intérêts de l'éducation et de grouper les diverses commissions scolaires catholiques du Québec. Elle estime devoir prendre toutes les initiatives nécessaires pour défendre et protéger les intérêts de ses membres -- actuellement 173 commissions scolaires catholiques -- et de l'ensemble des commissions scolaires catholiques du Québec. La Fédération en appelle devant cette Cour des réponses données par la Cour d'appel relativement aux questions 1, 2a) et b), ainsi que 3b) et c).
La Commission des écoles catholiques de Montréal est responsable des écoles publiques catholiques desservant le territoire de la municipalité scolaire de Montréal. Elle est l'une des commissions scolaires qui, en 1985, avait demandé à la Cour supérieure l'invalidation de la Loi 3. Dans le présent renvoi, elle conteste la légalité de la Loi 107 dans son ensemble; subsidiairement, elle demande à cette Cour de déclarer inconstitutionnelles les dispositions qui lui sont soumises.
L'Association des commissions scolaires protestantes du Québec qui regroupe vingt-six commissions scolaires protestantes demande à cette Cour de répondre affirmativement aux questions constitutionnelles 1, 2 et 3.
La Commission scolaire Chomedey de Laval qui représente les catholiques résidant sur le territoire qu'elle dessert est particulièrement préoccupée par les questions constitutionnelles 1, 2 et 5. Cep