Shot Both Sides c. Canada

Shot Both Sides c. Canada
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2024-04-12
Référence neutre
2024 CSC 12
Numéro de dossier
40153
Juges
Wagner, Richard; Côté, Suzanne; Rowe, Malcolm; Martin, Sheilah; Kasirer, Nicholas; Jamal, Mahmud; O’Bonsawin, Michelle
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit constitutionnel
Droit des autochtones
Notes
La cause en bref Renseignements sur les dossiers de la Cour
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Shot Both Sides c. Canada, 2024 CSC 12
Appel entendu : 12 octobre 2023 Jugement rendu : 12 avril 2024 Dossier : 40153
Entre :
Jim Shot Both Sides, Roy Fox, Charles Fox, Steven Fox, Theresa Fox, Lester Tailfeathers, Gilbert Eagle Bear, Phillip Mistaken Chief, Pete Standing Alone, Rose Yellow Feet, Rufus Goodstriker, Leslie Healy, conseillers de la Blood Band, en leur nom et au nom des Indiens de la Blood Band Reserve number 148 et Blood Reserve number 148 Appelants
et
Sa Majesté le Roi Intimé
- et -
Procureur général de l’Ontario, procureur général de la Saskatchewan, procureur général de l’Alberta, Treaty 8 First Nations of Alberta, Lac La Ronge, Innu Takuaikan Uashat Mak Mani-Utenam, Robinson Huron Treaty Anishinaabek, Assembly of Manitoba Chiefs, Cowichan Tribes, Stz’uminus First Nation, Penelakut Tribe, Halalt First Nation, Fédération des nations autochtones souveraines et Assemblée des Premières Nations Intervenants
Traduction française officielle
Coram : Le juge en chef Wagner et les juges Côté, Rowe, Martin, Kasirer, Jamal et O’Bonsawin
Motifs de jugement : (par. 1 à 84)
La juge O’Bonsawin (avec l’accord du juge en chef Wagner et des juges Côté, Rowe, Martin, Kasirer et Jamal)
Note : Ce document fera l’objet de retouches de forme avant la parution de sa version définitive dans le Recueil des arrêts de la Cour suprême du Canada.
Jim Shot Both Sides, Roy Fox, Charles Fox, Steven Fox,
Theresa Fox, Lester Tailfeathers, Gilbert Eagle Bear,
Phillip Mistaken Chief, Pete Standing Alone, Rose Yellow Feet,
Rufus Goodstriker, Leslie Healy, conseillers de la Blood Band,
en leur nom et au nom des Indiens de la Blood Band Reserve
number 148 et Blood Reserve number 148 Appelants
c.
Sa Majesté le Roi Intimé
et
Procureur général de l’Ontario,
procureur général de la Saskatchewan,
procureur général de l’Alberta,
Treaty 8 First Nations of Alberta, Lac La Ronge,
Innu Takuaikan Uashat Mak Mani-Utenam,
Robinson Huron Treaty Anishinaabek,
Assembly of Manitoba Chiefs,
Cowichan Tribes, Stz’uminus First Nation,
Penelakut Tribe, Halalt First Nation,
Fédération des nations autochtones souveraines et
Assemblée des Premières Nations Intervenants
Répertorié : Shot Both Sides c. Canada
2024 CSC 12
No du greffe : 40153.
2023 : 12 octobre; 2024 : 12 avril.
Présents : Le juge en chef Wagner et les juges Côté, Rowe, Martin, Kasirer, Jamal et O’Bonsawin.
en appel de la cour d’appel fédérale
Droit des Autochtones — Droits issus de traités — Réserves indiennes — Caractère exécutoire d’un traité — Prétention d’une tribu autochtone selon laquelle la taille de la réserve établie par traité est plus petite que celle qui avait été promise par traité — Action intentée par la tribu pour violation de droits issus de traités après l’expiration du délai de prescription applicable mais avant l’entrée en vigueur de l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 — La revendication de la tribu pour violation de droits issus de traités donnait‑elle ouverture à des poursuites en common law avant l’entrée en vigueur de l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982? — La revendication de la tribu est‑elle prescrite?
Droit constitutionnel — Peuples autochtones — Droits issus de traités — Violation — L’entrée en vigueur de l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 a‑t‑elle créé une nouvelle cause d’action pour violation de droits issus de traités? — Loi constitutionnelle de 1982, art. 35(1).
Droit des Autochtones — Droits issus de traités — Violation — Réparations — Jugement déclaratoire — Tribu autochtone prétendant que la taille de la réserve établie par traité est plus petite que celle qui avait été promise par traité et intentant une action pour violation de droits issus de traités — Un jugement déclaratoire peut-il être accordé à titre de réparation?
La Blood Tribe est une tribu membre de la Confédération des Pieds‑Noirs des Premières Nations. Le 22 septembre 1877, le Traité no 7 a été conclu entre la Couronne et la Confédération. Le Traité no 7 a constitué la Blood Tribe Reserve no 148, qui est la plus grande au Canada et le foyer de la Blood Tribe. La taille de la réserve devait être fixée conformément aux dispositions sur les droits fonciers issus de traités (« DFIT »), en fonction d’une formule promettant un mille carré pour chaque famille de cinq personnes, ou dans une telle proportion pour des familles plus ou moins nombreuses. La Blood Tribe soutient depuis longtemps que la taille de la réserve ne respecte pas la formule des DFIT. En 1971, un chercheur pied‑noir a recueilli de l’information sur le nombre total de membres que comptait la Blood Tribe durant les années 1879 à 1884 et, sur la foi de ces renseignements, il a confirmé que les limites existantes de la réserve ne correspondaient pas aux limites que la réserve devait avoir conformément à la formule des DFIT. La Blood Tribe a demandé officiellement à négocier avec le ministre des Affaires indiennes, qui a rejeté ses revendications.
La Blood Tribe a par conséquent intenté une action en Cour fédérale en 1980, alléguant des manquements à l’obligation fiduciaire de la Couronne, la dissimulation frauduleuse et la négligence, et sollicitant un jugement déclaratoire et des dommages‑intérêts pour violation de contrat découlant du non‑respect par la Couronne des DFIT selon la formule prescrite (la « revendication fondée sur les DFIT »). Le juge de première instance a rejeté toutes les revendications sauf celle fondée sur les DFIT, concluant que la Couronne avait mal calculé la taille de la réserve en sous‑estimant le nombre de membres de la Blood Tribe, et il a déclaré que la conduite de la Couronne lors de la création de la réserve était indéfendable. Le juge de première instance a conclu que, même si les faits à la base de la revendication fondée sur les DFIT auraient pu être découverts en 1971 ou peu après, le délai de prescription applicable de six ans n’a commencé à courir qu’en 1982, quand l’adoption du par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 a créé une nouvelle cause d’action pour violation de traité. Les réparations demandées pour la revendication fondée sur les DFIT n’étaient donc pas prescrites car l’action a été intentée en 1980. La Cour d’appel fédérale a accueilli l’appel de la Couronne et statué que la revendication fondée sur les DFIT était prescrite. À son avis, le par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 n’a pas créé de nouveaux droits issus de traités, et il était possible d’obtenir une mesure de réparation pour la revendication fondée sur les DFIT avant 1982, peu importe la cause d’action formulée.
Arrêt : Le pourvoi est accueilli en partie et un jugement déclaratoire est rendu.
Le paragraphe 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 n’a pas créé de cause d’action pour la violation de droits issus de traités. Les droits issus de traités découlent du traité, et non de la Constitution, et les traités sont exécutoires dès leur signature et font naître des obligations donnant ouverture à des poursuites en common law. La revendication de la Blood Tribe fondée sur les DFIT était donc exécutoire en common law et donnait ouverture à des poursuites avant l’entrée en vigueur du par. 35(1). La Blood Tribe n’a pas contesté la conclusion du juge de première instance selon laquelle les faits à l’origine de la revendication fondée sur les DFIT auraient pu être découverts dès 1971 ou selon laquelle l’action n’a été intentée qu’en 1980. En conséquence, la revendication fondée sur les DFIT est prescrite par application du délai de prescription applicable de six ans. Un jugement déclaratoire est toutefois justifié en l’espèce compte tenu de la durée et de l’ampleur de la conduite déshonorante de la Couronne envers la Blood Tribe. Il remplira la fonction importante de préciser les DFIT de la Blood Tribe, d’identifier la conduite déshonorante de la Couronne, de contribuer aux efforts futurs de réconciliation, et d’aider à rétablir l’honneur de la Couronne.
L’achèvement du processus de conclusion d’un traité impose des obligations continues et opposables à la Couronne, et cela est bien établi dans la jurisprudence canadienne. Une longue série de décisions a confirmé le caractère exécutoire des traités en common law et les obligations donnant ouverture aux poursuites que consacrent ces traités. Bien que la terminologie entourant le caractère exécutoire des traités ait pu changer au fil du temps, des revendications visant à donner un effet juridique aux modalités des traités ont été présentées aux tribunaux bien avant l’entrée en vigueur de la Loi constitutionnelle de 1982. Avant 1982, les tribunaux reconnaissaient clairement le caractère juridique des traités : ils créent et incarnent des obligations exécutoires sur la base du consentement mutuel des parties. Les traités sont des instruments juridiques contraignants devant être confirmés, et la common law accorde le droit à des mesures de redressement judiciaires en cas de manquement aux obligations issues de traités, lequel est fondé sur les modalités du traité en cause.
L’entrée en vigueur du par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 n’a pas influé sur le caractère exécutoire des traités en common law. Le paragraphe 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 accorde le statut constitutionnel aux droits existants — ancestraux ou issus de traités — et empêche que des lois fédérales, provinciales ou territoriales les abrogent. L’entrée en vigueur du par. 35(1) a reconnu dans la Constitution l’obligation de la Couronne de respecter les droits existants issus de traités. Mais le par. 35(1) n’a pas créé de droits issus de traités. Les droits issus de traités étaient exécutoires avant 1982, et l’entrée en vigueur du par. 35(1) n’a pas modifié le début des délais de prescription applicables aux revendications pour violation de droits issus de traités. Bien que les droits issus de traités soient protégés par la Loi constitutionnelle de 1982, leur existence et leur portée sont fonction des modalités du traité interprétées selon les principes établis dans les arrêts pertinents. Les conditions et limites des droits issus de traités ne découlent pas du libellé ou de l’objet du par. 35(1). L’effet central du par. 35(1) était d’empêcher que des dispositions législatives abrogent ces droits, et il avait pour objet d’accorder la protection de la Constitution aux droits ancestraux ou issus de traités préexistants.
Les arrêts de la Cour ont reconnu que les règles sur les délais de prescription s’appliquent aux revendications de droits ancestraux ou issus de traités. Bien que la constitutionnalité de l’application des lois sur la prescription aux revendications de droits ancestraux ou issus de traités n’ait jamais été abordée dans ces arrêts, ceux‑ci ont reconnu que les revendications de ce genre sont assujetties aux délais de prescription généraux de la province dans laquelle l’action a été intentée si elles sont visées par la loi concernée sur la prescription. Cependant, les lois sur la prescription ne peuvent empêcher les tribunaux de rendre des jugements déclaratoires sur la constitutionnalité de la conduite de la Couronne. Un jugement déclaratoire est une réparation discrétionnaire qui doit être située dans le contexte unique du différend juridique en cause. Les jugements déclaratoires établissent les paramètres d’une situation juridique ou de la relation juridique entre les parties, et ils peuvent aussi confirmer ou nier la violation d’un droit ou affirmer l’existence d’une nouvelle situation juridique. Les tribunaux disposent d’une compétence extrêmement vaste lorsqu’ils prononcent un jugement déclaratoire, mais ce pouvoir discrétionnaire n’est pas illimité : le tribunal peut prononcer un jugement déclaratoire lorsqu’il a compétence pour entendre le litige, lorsque la question en cause est réelle et non pas simplement théorique, lorsque la partie qui soulève la question a véritablement intérêt à ce qu’elle soit résolue et lorsque l’intimé a intérêt à s’opposer au jugement déclaratoire sollicité. Il ne convient pas de rendre de jugements déclaratoires lorsque cela n’est d’aucune utilité pratique.
Le jugement déclaratoire a une signification unique dans le contexte des droits ancestraux ou issus de traités, car c’est un moyen qui permet au tribunal de favoriser la réconciliation afin de rétablir la relation de nation à nation. Un jugement déclaratoire peut favoriser la réconciliation. Le caractère non coercitif d’un jugement déclaratoire peut aider les parties au litige à résoudre les questions sans avoir recours à une approche excessivement hostile ou antagoniste et peut contribuer au rétablissement de l’honneur de la Couronne. Cette approche est tout particulièrement indiquée compte tenu de la relation non antagoniste et de nature fiduciaire que les gouvernements canadiens sont censés avoir avec les peuples autochtones. Éviter les procédures onéreuses, longues et contentieuses est une étape importante de l’atteinte de résultats axés sur la réconciliation lorsque des droits ancestraux ou issus de traités sont en cause. Le jugement déclaratoire peut contribuer à fournir un énoncé clair des droits reconnus par la loi aux parties autochtones et des obligations qui incombent à la Couronne, ainsi que de la conduite de la Couronne à l’égard de ces promesses sacrées. La clarté sur ces droits, obligations et conduite peut aider à préserver l’honneur de la Couronne, guider les parties dans le processus de réconciliation que commande le par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, et contribuer aux efforts déployés pour rétablir la relation de nation à nation. Les jugements déclaratoires dans le contexte des revendications pour violation de traité peuvent également remplir une fonction correctrice en démontrant avec autorité que la Couronne a porté atteinte aux droits de la partie autochtone. Un énoncé clair indiquant que la Couronne a porté atteinte aux droits d’une partie autochtone peut encourager les efforts de réconciliation entre les parties afin de remédier aux torts subis.
Jurisprudence
Distinction d’avec l’arrêt : Ravndahl c. Saskatchewan, 2009 CSC 7, [2009] 1 R.C.S. 181; arrêts examinés : St. Catherine’s Milling and Lumber Co. c. The Queen (1888), 14 App. Cas. 46; Province of Ontario c. Dominion of Canada (1895), 25 R.C.S. 434, conf. par [1897] A.C. 199; Henry c. The King (1905), 9 R.C. de l’É. 417; Dreaver c. The King (1935), 5 C.N.L.C. 92; Pawis c. La Reine, [1980] 2 C.F. 18; Ville de Hay River c. La Reine, [1980] 1 C.F. 262; R. c. Taylor (1981), 34 O.R. (2d) 360; R. c. Syliboy, [1929] 1 D.L.R. 307; arrêts mentionnés : R. c. Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs, [1982] 2 All E.R. 118; Simon c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 387; R. c. Sioui, [1990] 1 R.C.S. 1025; R. c. McGregor, 2023 CSC 4; R. c. Mian, 2014 CSC 54, [2014] 2 R.C.S. 689; R. c. White (1964), 50 D.L.R. (2d) 613, conf. par (1965), 52 D.L.R. (2d) 481; R. c. Badger, [1996] 1 R.C.S. 771; Manitoba Metis Federation Inc. c. Canada (Procureur général), 2013 CSC 14, [2013] 1 R.C.S. 623; Nation haïda c. Colombie‑Britannique (Ministre des Forêts), 2004 CSC 73, [2004] 3 R.C.S. 511; R. c. Desautel, 2021 CSC 17, [2021] 1 R.C.S. 533; Mitchell c. M.R.N., 2001 CSC 33, [2001] 1 R.C.S. 911; R. c. Sparrow, [1990] 1 R.C.S. 1075; Première nation crie Mikisew c. Canada (Ministre du Patrimoine canadien), 2005 CSC 69, [2005] 3 R.C.S. 388; R. c. Marshall, [1999] 3 R.C.S. 533; R. c. Marshall, [1999] 3 R.C.S. 456; Delgamuukw c. Colombie‑Britannique, [1997] 3 R.C.S. 1010; Canada (Procureur général) c. Lameman, 2008 CSC 14, [2008] 1 R.C.S. 372; Bande indienne Wewaykum c. Canada, 2002 CSC 79, [2002] 4 R.C.S. 245; Renvoi relatif à la Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis, 2024 CSC 5; S.A. c. Metro Vancouver Housing Corp., 2019 CSC 4, [2019] 1 R.C.S. 99; Ewert c. Canada, 2018 CSC 30, [2018] 2 R.C.S. 165; Daniels c. Canada (Affaires indiennes et du Nord canadien), 2016 CSC 12, [2016] 1 R.C.S. 99; Canada (Premier ministre) c. Khadr, 2010 CSC 3, [2010] 1 R.C.S. 44; Solosky c. La Reine, [1980] 1 R.C.S. 821; West Moberly First Nations c. British Columbia, 2020 BCCA 138, 37 B.C.L.R. (6th) 232; Clyde River (Hameau) c. Petroleum Geo‑Services Inc., 2017 CSC 40, [2017] 1 R.C.S. 1069; Colombie‑Britannique (Ministre des Forêts) c. Bande indienne Okanagan, 2003 CSC 71, [2003] 3 R.C.S. 371; Yahey c. British Columbia, 2021 BCSC 1287, 43 C.E.L.R. (4th) 1; 1472292 Ontario Inc. (Rosen Express) c. Northbridge General Insurance Company, 2019 ONCA 753, 96 C.C.L.I. (5th) 1.
Lois et règlements cités
Acte relatif aux Sauvages, 1880, S.C. 1880, c. 28.
Charte canadienne des droits et libertés, art. 15.
Limitation of Actions Act, R.S.A. 1970, c. 209, art. 5(1)(g).
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(24).
Loi constitutionnelle de 1982, art. 35(1).
Loi sur la Cour suprême, L.R.C. 1985, c. S‑26, art. 45.
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, c. F‑7, art. 2(1), 17(1), 39(1), 52b)(i).
Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106, règle 64.
Traité
Traité no 7 (1877).
Doctrine et autres documents cités
Canada. Commission royale sur les peuples autochtones. Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones, vol. 1, Un passé, un avenir, Ottawa, 1996.
Canada. Commission royale sur les peuples autochtones. Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones, vol. 2, Une relation à redéfinir, Ottawa, 1996.
Cardinal, Harold. La tragédie des Indiens du Canada, traduit par Raymond Gagné et Jacques Vallée, Éditions du Jour, Montréal, 1970.
Hogg, Peter W. « The Constitutional Basis of Aboriginal Rights », dans Pierre Noreau et Louise Rolland, dir., Mélanges Andrée Lajoie : Le droit, une variable dépendante, Montréal, Thémis, 2008, 177.
McCabe, J. Timothy S. The Honour of the Crown and its Fiduciary Duties to Aboriginal Peoples, Markham (Ont.), LexisNexis, 2008.
McCabe, J. Timothy S. The Law of Treaties Between the Crown and Aboriginal Peoples, Markham (Ont.), LexisNexis, 2010.
Monahan, Patrick J., Byron Shaw and Padraic Ryan. Constitutional Law, 5th ed., Toronto, Irwin Law, 2017.
Promislow, Janna. « Treaties in History and Law » (2014), 47 U.B.C. L. Rev. 1085.
Roach, Kent. Constitutional Remedies in Canada, 2nd ed., Toronto, Canada Law Book, 2013 (loose‐leaf updated October 2023, release 2).
Rowe, Malcolm, and Diane Shnier. « The Limits of the Declaratory Judgment » (2022), 67 R.D. McGill 295.
Sarna, Lazar. The Law of Declaratory Judgments, 4th ed., Toronto, Thomson Reuters, 2016.
Smith, Stephen A. Rights, Wrongs, and Injustices : The Structure of Remedial Law, New York, Oxford University Press, 2019.
Teillet, Jean. « A Tale of Two Agreements : Implementing Section 52(1) Remedies for the Violation of Métis Harvesting Rights », in Maria Morellato, ed., Aboriginal Law Since Delgamuukw, Aurora (Ont.), Canada Law Book, 2009, 333.
Woodward, Jack. Aboriginal Law in Canada, Toronto, Thomson Reuters, 1994 (loose‑leaf updated February 2024, release 1).
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Wright, David. Remedies, 2nd ed. Sydney (N.S.W.), Federation Press, 2014.
Zakrzewski, Rafal. Remedies Reclassified, New York, Oxford University Press, 2005.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (les juges Boivin, Rennie et Woods), 2022 CAF 20, 468 D.L.R. (4th) 98, [2022] F.C.J. No. 151 (Lexis), 2022 CarswellNat 7427 (WL), qui a modifié un jugement du juge Zinn, 2019 CF 789, [2020] 1 R.C.F. 22, [2019] 4 C.N.L.R. 19, [2019] A.C.F. no 892 (Lexis), 2019 CarswellNat 3619 (WL). Pourvoi accueilli en partie.
Gary Befus, Brendan Miller, Eugene Meehan, c.r., et Thomas Slade, pour les appelants.
Dayna Anderson, Anusha Aruliah et Amy Martin‑LeBlanc, pour l’intimé.
Richard Ogden et Imran Kamal, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
P. Mitch McAdam, c.r., pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Neil Dobson et Heather A. Campbell, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
Kate Gunn, pour l’intervenante Treaty 8 First Nations of Alberta.
Glenn K. Epp et Eric L. Pentland, pour l’intervenante Lac La Ronge.
Isabelle Boisvert‑Chastenay et Marie‑Claude André‑Grégoire, pour l’intervenante Innu Takuaikan Uashat Mak Mani‑Utenam.
Dianne Corbiere, Catherine Boies Parker, c.r., et Christopher Albinati, pour l’intervenante Robinson Huron Treaty Anishinaabek.
Carly Fox, pour l’intervenante Assembly of Manitoba Chiefs.
David M. Robbins, Jessica Proudfoot et Alexis C. Giannelia, pour les intervenantes Cowichan Tribes, Stz’uminus First Nation, Penelakut Tribe et Halalt First Nation.
Ron S. Maurice et Geneviève Boulay, pour l’intervenante la Fédération des nations autochtones souveraines.
Adam Williamson et Stuart Wuttke, pour l’intervenante l’Assemblée des Premières Nations.
Version française du jugement de la Cour rendu par
La juge O’Bonsawin —
I. Survol
[1] Les traités entre la Couronne et les peuples autochtones sont des éléments fondamentaux de l’histoire du Canada et de son paysage constitutionnel. Les promesses et obligations consacrées dans ces accords fondamentaux témoignent d’un engagement durable envers le maintien d’une relation juste entre la Couronne et les peuples autochtones, et elles devaient être respectées par la Couronne « tant que le soleil se lèvera et que la rivière coulera » (Commission royale sur les peuples autochtones, Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones, vol. 2, Une relation à redéfinir (1996), p. 21, citant R. c. Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs, [1982] 2 All E.R. 118 (C.A.), p. 124, le lord Denning).
[2] En l’espèce, le Traité no 7 consacre les promesses et obligations solennelles échangées entre la Couronne et les Kainai, également appelés « Aakainawa, la tribu des nombreux chefs » (« Blood Tribe »). Fait particulièrement important dans le présent pourvoi, le Traité no 7 a constitué la Blood Tribe Reserve No. 148 (« Réserve »), qui est la plus grande au Canada et le foyer de la Blood Tribe. La taille de la Réserve devait être fixée conformément aux dispositions sur les droits fonciers issus de traités (« DFIT »), en fonction d’une formule promettant « un mille carré pour chaque famille de cinq personnes, ou une telle proportion pour des familles plus ou moins nombreuses ou petites » (Traité no 7 (1877), p. 6; voir aussi 2019 CF 789, [2020] 1 R.C.F. 22, annexe D).
[3] La Blood Tribe soutient depuis longtemps que la Réserve ne correspond pas aux promesses consacrées dans le Traité no 7. Au terme de longues procédures judiciaires, la Blood Tribe a demandé des jugements déclaratoires à cet effet, une ordonnance enjoignant au Canada d’acquérir des terres en vue de les ajouter à la Réserve et une indemnité financière pour la perte de jouissance, des redevances minières et des loyers. La Cour fédérale a conclu que le Canada avait contrevenu à la formule des DFIT établie dans le Traité no 7 et que la taille de la Réserve qu’il avait fournie était trop petite de 162,5 milles carrés. Devant notre Cour, le Canada admet avoir violé le Traité no 7 pour ce qui est des DFIT, mais prétend que la revendication de la Blood Tribe est prescrite par la Limitation of Actions Act, R.S.A. 1970, c. 209, de l’Alberta et la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, c. F‑7. L’alinéa 5(1)(g) de la Limitation of Actions Act de l’Alberta prévoit un délai de prescription de six ans pour [traduction] « toute autre action non expressément prévue dans la présente loi ou une autre loi »; selon le par. 39(1) de la Loi sur les Cours fédérales, la loi albertaine sur les prescriptions s’applique aux instances de la Cour fédérale « dont le fait générateur est survenu dans cette province ».
[4] Il s’agit en l’espèce de décider si la revendication de la Blood Tribe fondée sur les DFIT est prescrite par le délai de six ans établi dans la Limitation of Actions Act de l’Alberta. Cette analyse porte sur une question précise : la violation des DFIT donnait‑elle un droit d’action devant les tribunaux canadiens avant l’entrée en vigueur du par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982? La Blood Tribe soutient que sa revendication ne saurait être prescrite par la Limitation of Actions Act de l’Alberta et la Loi sur les Cours fédérales avant qu’il y ait une cause d’action reconnue en droit, ce qui, selon eux, n’était pas le cas en ce qui concerne les allégations de violation d’un traité avant l’entrée en vigueur du par. 35(1). L’applicabilité et l’opérabilité sur le plan constitutionnel de la Limitation of Actions Act de l’Alberta, telle qu’incorporée en droit fédéral par le par. 39(1) de la Loi sur les Cours fédérales, ne sont pas en cause.
[5] Pour les motifs qui suivent, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi en partie. La Cour d’appel fédérale a statué à juste titre que l’entrée en vigueur du par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 ne modifiait pas le début du délai de prescription applicable à la revendication de la Blood Tribe fondée sur les DFIT. Les droits issus de traités découlent du traité, et non de la Constitution. Il est bien établi dans la jurisprudence canadienne que les traités sont exécutoires dès leur signature et font naître des obligations donnant ouverture à des poursuites en common law. Comme l’a conclu la Cour d’appel fédérale, la revendication de la Blood Tribe est donc prescrite. J’estime toutefois qu’un jugement déclaratoire est justifié compte tenu de la durée et de l’ampleur de la conduite déshonorante de la Couronne envers la Blood Tribe. Un jugement déclaratoire dans ce contexte favorisera la réconciliation et contribuera à rétablir la relation de nation à nation entre la Blood Tribe et la Couronne.
II. Faits
[6] Le contexte historique du présent pourvoi est vaste. La Cour fédérale et la Cour d’appel fédérale ont fait un survol complet de cet historique et de la preuve soumise par les parties (voir, p. ex., motifs de première instance, par. 56‑219; 2022 CAF 20, par. 20‑36 (CanLII)). Les conclusions de fait du juge de première instance fondées sur cette preuve n’ont pas été contestées en appel. Bien que notre Cour soit saisie d’une question de droit précise, un résumé concis du contexte historique permettant de comprendre la relation entre la Couronne et la Blood Tribe est essentiel afin d’examiner les arguments des parties et de bien saisir le contexte de la présente revendication.
A. La Blood Tribe et la Blood Tribe Reserve No. 148
[7] La Blood Tribe est une tribu membre de la Confédération des Pieds‑Noirs des Premières Nations. La Confédération était composée de trois tribus : la Blood Tribe, la Siksika (Pieds‑Noirs) et la Piikani (Peigan).
[8] La Réserve est le foyer de la Blood Tribe. Située dans le sud de l’Alberta, la Réserve est la plus grande au Canada et occupe une superficie de 547,5 milles carrés. Elle a été constituée par le Traité no 7, qui a été conclu le 22 septembre 1877 entre la Couronne et la Confédération.
B. Le Traité no 7 et la création de la Blood Tribe Reserve No. 148
[9] Le Traité no 7 promettait une réserve à chaque tribu de la Confédération. L’emplacement de la Réserve était indiqué dans le Traité no 7, mais il a plus tard été modifié par un accord distinct entre la Blood Tribe et la Couronne. La Blood Tribe soutient depuis longtemps que la Réserve ne concorde pas avec les promesses énoncées dans le Traité no 7.
[10] La taille de la Réserve, soit les DFIT, devait correspondre à une formule. Celle‑ci promettait « un mille carré pour chaque famille de cinq personnes, ou une telle proportion pour des familles plus ou moins nombreuses ou petites ».
C. Localisation et arpentage de la Blood Tribe Reserve No. 148
[11] Les arpenteurs ont fixé les limites de la Réserve en 1882, cinq ans après la signature du Traité no 7. Le levé initial décrivait la Réserve comme une zone d’environ 650 milles carrés dans le sud‑ouest de l’Alberta. Le gouvernement canadien a aussi accordé à des tiers deux baux de pâturage sur des terres situées au sud de la Réserve en 1882. Les limites nord des baux de pâturage chevauchaient la Réserve arpentée.
[12] Des responsables canadiens ont rapidement reconnu le chevauchement des limites et ont demandé à la Blood Tribe d’accepter une nouvelle limite. Un deuxième levé effectué en 1883 a mené à un nouvel accord qui définissait la limite sud de la Réserve par une description latitudinale au nord des limites des baux de pâturage. La modification des limites a réduit la taille de la Réserve, la faisant passer de 650 milles carrés à sa taille actuelle de 547,5 milles carrés.
[13] Les membres de la Blood Tribe ont exprimé des préoccupations concernant la taille de la Réserve en 1888 et ont constaté qu’elle n’était pas aussi grande qu’ils l’avaient escompté lorsqu’ils ont signé le Traité no 7. Ils ont aussi exprimé leur incertitude quant à l’emplacement précis de la limite sud. Par conséquent, on a montré aux membres de la Blood Tribe l’emplacement de la nouvelle limite pour la première fois en 1888. L’arpenteur a écrit que le chef de la Blood Tribe [traduction] « s’est alors fait demander s’il était satisfait, et il a donné une réponse affirmative » (motifs de la C.A., par. 25).
[14] Des inquiétudes au sujet de la taille de la Réserve ont été soulevées de nouveau en 1969, près d’un siècle après le second levé. Le 4 novembre 1969, un chercheur pied‑noir a présenté à la Blood Tribe un rapport sur les levés de 1882 et de 1883. Ce rapport décrivait en détail la réduction de la taille de la Réserve. Le chercheur s’est rendu à Ottawa en août 1971 pour recueillir de l’information sur le nombre total de membres que comptait la Blood Tribe durant les années 1879 à 1884. Sur la foi de ces renseignements, le chercheur a confirmé que les limites existantes ne correspondaient pas aux limites que la réserve devait avoir conformément à la formule des DFIT.
D. Négociations et action en justice initiale
[15] Le 27 février 1976, la Blood Tribe a demandé officiellement à négocier avec le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien (aujourd’hui le ministre des Relations Couronne‑Autochtones). Elle a présenté deux revendications à l’égard de la Réserve : (i) les DFIT n’ont pas été correctement attribués, et (ii) la Blood Tribe avait droit à une zone plus grande (« grande revendication »). Le ministre a rejeté les deux revendications le 20 juin 1978.
[16] Après l’échec des négociations, la Blood Tribe a intenté une action en Cour fédérale le 10 janvier 1980. Dans sa déclaration, elle alléguait des manquements à l’obligation fiduciaire de la Couronne découlant du second levé, la dissimulation frauduleuse et la négligence. La Blood Tribe sollicitait un jugement déclaratoire et des dommages‑intérêts pour violation de contrat découlant du non‑respect des DFIT selon la formule prescrite. La déclaration a été modifiée le 24 février 1999 pour préciser, notamment, que la Blood Tribe avait des droits issus de traités protégés par la Constitution conformément au par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982.
[17] L’action en Cour fédérale a été mise en suspens en attendant le résultat de l’examen fait au titre de la Politique sur les revendications particulières du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien. Vu la vitesse « de tortue » de ce processus, la Blood Tribe a demandé la réactivation de son action en Cour fédérale le 7 août 1996 (motifs de la C.A., par. 32).
[18] La revendication fondée sur les DFIT a été rejetée en application de la Politique sur les revendications particulières en novembre 2003, au motif que le Canada n’avait aucune obligation juridique en souffrance. La Commission des revendications des Indiens a mené une enquête sur les revendications et, le 30 mars 2007, elle a fait deux recommandations : (i) que la grande revendication ne soit pas accueillie, et (ii) qu’étant donné que la modification des limites en 1883 avait eu pour effet de retirer des terres de la Réserve, une cession était nécessaire. La Commission a recommandé au ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien de négocier un règlement.
[19] L’action réactivée en Cour fédérale a été divisée en trois phases. La phase I s’est déroulée en mai 2016 pour que soient entendus les récits oraux des membres de la Blood Tribe. La phase II, portant sur la responsabilité, les faits et les témoignages d’expert, s’est déroulée en 2018. La phase III n’a pas été instruite, et elle devait porter sur les mesures de redressement.
III. Historique des procédures
A. Cour fédérale, 2019 CF 789, [2020] 1 R.C.F. 22
[20] L’action de la Blood Tribe était divisée en trois revendications :
a) La « grande revendication » : la Blood Tribe a soutenu que la Réserve ne correspondait pas à celle promise par le Canada et comprenait une superficie plus grande.
b) La « revendication fondée sur le levé de 1882 » : La Blood Tribe a affirmé que le levé de 1882 avait créé une réserve et que la réduction de 102,5 milles carrés établie par le second levé exigeait qu’elle cède les terres conformément à l’Acte relatif aux Sauvages, 1880, S.C. 1880, c. 28. La Blood Tribe a soutenu qu’elle avait droit à ces terres ou à une indemnité pour la perte de celles‑ci parce qu’elle ne les a pas cédées.
c) La « revendication fondée sur les DFIT » : La Blood Tribe a fait valoir qu’à l’époque en cause, le nombre de ses membres faisait en sorte que la superficie de la réserve promise au titre des DFIT était supérieure aux résultats des deux levés. Par conséquent, le Canada n’a pas respecté cette promesse issue du traité et ne s’est pas acquitté de son obligation fiduciaire consistant à mettre en œuvre de façon honnête et exacte les promesses issues du traité.
[21] La Couronne a contesté chaque revendication. Elle a contesté les territoires visés par la grande revendication, a soutenu que le levé de 1882 ne créait pas de réserve et a fait valoir que la taille actuelle de la Réserve s’accordait avec la formule des DFIT. Elle a aussi soutenu que l’action était prescrite.
[22] Le juge de première instance a conclu que le Canada avait manqué aux engagements qu’il avait pris dans le traité, mais toutes les revendications sauf celle fondée sur les DFIT ont été rejetées. La grande revendication a été rejetée sur le fond et celle relative au levé de 1882 a été rejetée parce qu’elle était prescrite. Le moyen de défense fondé sur la prescription faisait échec à la revendication fondée sur le levé de 1882 même si le Canada avait manqué à son obligation fiduciaire dans la mise en œuvre du Traité no 7 et la création subséquente de la Réserve. La Blood Tribe a été informée en 1969 des faits à la base de la revendication fondée sur le levé de 1882, soit 11 ans avant que la poursuite soit intentée.
[23] Le juge de première instance a conclu que le Canada avait mal calculé la taille de la Réserve en sous‑estimant le nombre de membres de la Blood Tribe. Étant donné le nombre de membres à la date de la signature du Traité no 7, la Réserve aurait dû occuper 162,5 milles carrés de plus. Il a déclaré que la conduite du Canada lors de la création de la Réserve était indéfendable, mais que cette conduite aurait pu être découverte en 1971 ou peu après.
[24] Le juge de première instance a conclu que, même si les faits à la base de la revendication fondée sur les DFIT auraient pu être découverts en 1971, le délai de prescription applicable n’a commencé à courir qu’en 1982. L’adoption du par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 a créé une nouvelle cause d’action pour les violations de traité. Les réparations demandées pour la revendication fondée sur les DFIT n’étaient pas prescrites car l’action a été intentée en 1980.
B. Cour d’appel fédérale, 2022 CAF 20
[25] La Cour d’appel fédérale a accueilli l’appel du Canada et statué que la revendication de la Blood Tribe fondée sur les DFIT était prescrite. Le Canada a seulement contesté la conclusion selon laquelle la revendication fondée sur les DFIT n’était pas prescrite parce qu’elle ne donnait un droit d’action qu’à l’entrée en vigueur du par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982. Les parties n’ont pas contesté les conclusions de fait du juge de première instance, le rejet de la revendication fondée sur le levé de 1882 et de la grande revendication, ni l’interprétation législative de l’al. 5(1)(g) de la Limitation of Actions Act de l’Alberta ou son applicabilité sur le plan constitutionnel.
[26] La Cour d’appel fédérale est parvenue à cette conclusion pour trois raisons. Premièrement, le juge de première instance a commis une erreur en considérant les traités comme des accords internationaux et en appliquant des doctrines de droit international. Bien que les motifs du juge de première instance fussent « ambigus » sur ce point, la Cour d’appel fédérale a conclu que, « [v]u les motifs pris dans leur ensemble et étant donné qu’ils se fondent largement sur des affaires de droit international pour étayer la conclusion que les traités n’étaient pas exécutoires, [. . .] le juge a, en fait, conclu que les traités historiques étaient des traités internationaux » (par. 61). Les traités historiques ne mettent pas en jeu la théorie de l’acte de gouvernement, et il n’est pas nécessaire de les incorporer en droit interne pour qu’ils soient exécutoires. La Cour d’appel fédérale s’est fondée sur la jurisprudence de notre Cour qui a rejeté la qualification des traités comme des accords internationaux (voir, p. ex., Simon c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 387, p. 404; R. c. Sioui, [1990] 1 R.C.S. 1025, p. 1038).
[27] Deuxièmement, la décision du juge de première instance allait à l’encontre d’une série ininterrompue de décisions rendues depuis 120 ans reconnaissant le caractère exécutoire des engagements pris dans les traités numérotés. La Cour d’appel fédérale a statué que la jurisprudence antérieure « enseigne invariablement que les traités numérotés ont créé des obligations, tant juridiques que morales, opposables à la Couronne. Les tribunaux canadiens avaient le pouvoir d’en faire exécuter les modalités parce qu’un principe juridique fondamental et solide commandait le respect de ces traités : l’honneur de la Couronne » (par. 14). Les tribunaux devraient s’abstenir de confiner les revendications concernant un manquement à des engagements issus de traités à une cause d’action particulière. Il était possible d’obtenir une mesure de réparation pour la revendication de la Blood Tribe fondée sur les DFIT avant 1982, peu importe la cause d’action formulée.
[28] Troisièmement, la Cour d’appel fédérale a conclu que le juge de première instance avait mal compris l’effet du par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 en ce qui concerne les traités. Le paragraphe 35(1) n’a pas créé de nouveaux droits issus de traités. Il a plutôt conféré une protection constitutionnelle aux droits existants issus de traités pour qu’ils ne puissent plus être abrogés par voie législative.
IV. Questions en litige
[29] Notre Cour doit décider si la revendication de la Blood Tribe fondée sur les DFIT est prescrite par la Limitation of Actions Act de l’Alberta et le par. 39(1) de la Loi sur les Cours fédérales. Cette analyse porte sur deux questions précises soulevées par la Blood Tribe :
(1) La violation des DFIT donnait‑elle ouverture à une poursuite devant les tribunaux canadiens avant l’entrée en vigueur du par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982?
(2) Les délais de prescription prévus par la Limitation of Actions Act de l’Alberta s’appliquaient‑ils de manière à prescrire la revendication de la Blood Tribe fondée sur les DFIT avant l’entrée e