Syncrude Canada Ltd. c. Canada (Procureur général)

Syncrude Canada Ltd. c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2014-08-06
Référence neutre
2014 CF 776
Numéro de dossier
T-1643-11
Contenu de la décision
Date : 20140806
Dossier : T-1643-11
Référence : 2014 CF 776
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 6 août 2014
En présence de monsieur le juge Zinn
ENTRE :
SYNCRUDE CANADA LTD
demanderesse
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
TABLE DES MATIÈRES
Paragraphe
I. Introduction .................................................................................................
1
II. Contexte factuel............................................................................................
2
III. Questions à trancher......................................................................................
10
IV. Analyse..........................................................................................................
11
A. Validité constitutionnelle du RCR à l’égard de Syncrude...............
11
(1) L’objet principal – le caractère véritable...............................
17
(a) L’objet du RCR........................................................
17
(b) L’effet du RCR.........................................................
40
(c) Conclusion concernant le caractère véritable............
54
(2) Classification de la mesure législative : l’analyse des chefs de compétence................................................................................... ...............................................................................................
55
(a) Pouvoir en matière de droit criminel.........................
56
(b) Conclusion sur la validité constitutionnelle...............
86
(c) Doctrine des pouvoirs accessoires.............................
87
Les chefs de compétence..........................................
91
La nature de la disposition........................................
93
L’activité législative antérieure dans le domaine en cause..........................................................................
95
B. Validité législative du paragraphe 5(2) du RCR..............................
98
(1) La condition préalable établie au paragraphe 140(2) a-t-elle été respectée??
103
(2) Une évaluation environnementale stratégique était-elle requise?..............................................................................................
119
(3) Le RCR est-il incompatible avec l’objet de la LCPE?..........
124
C. Y a-t-il eu manquement aux principes d’équité procédurale?...........
138
(1) Dépôt de l’avis d’opposition de Syncrude après le délai prescrit
140
(2) Il n’y a pas de devoir d’agir équitablement dans le cadre d’un processus législatif....................................................................
144
(3) La décision de constituer ou non une commission de révision n’est pas de nature administrative.......................................
157
(4) Conclusion concernant l’équité procédurale.........................
161
D. Interprétation du ministre des termes «danger » et « substance »....
162
E. Caractère raisonnable de la décision sur le fond...............................
166
V. Conclusion..................................................................................................... ...........................................................................................................
179
Jugement
Annexe A
I. Introduction [1] En vertu de la réglementation fédérale, le carburant diesel produit au Canada doit contenir au moins 2 p. 100 de carburant renouvelable. Syncrude Canada Ltd. [ci-après, Syncrude] produit du carburant diesel sur ses sites d’exploitation des sables bitumineux en Alberta et l’utilise sur place dans ses véhicules et son matériel. Selon Syncrude, l’exigence réglementaire concernant la teneur minimale de 2 p. 100 en carburant renouvelable n’est pas valide et ne s’applique pas à elle.
II. Contexte factuel [2] Les dispositions législatives en cause sont reproduites à l’annexe A.
[3] En vertu du paragraphe 139(1) de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999), LC 1999, c 33 [LCPE], « [i]l est interdit de produire, d’importer ou de vendre un combustible non conforme aux normes réglementaires ». Le paragraphe 272(1) de la LCPE dispose que quiconque contrevient au paragraphe 139(1) commet une infraction. En cas de poursuite par mise en accusation, Syncrude serait passible, pour une première infraction, d’une amende d’au moins 500 000 $ et d’au plus 6 000 000 $ et, en cas de récidive, d’une amende d’au moins 1 000 000 $ et d’au plus 12 000 000 $ (paragraphe 272(3) de la LCPE).
[4] Le paragraphe 140(1) de la LCPE prévoit que, sur recommandation du ministre, le gouverneur en conseil peut prendre « tout règlement d’application de l’article 139 ». En 2010, la gouverneure en conseil a promulgué le Règlement sur les carburants renouvelables, DORS/2010-189 [RCR]. En vertu du paragraphe 5(2) du RCR, le carburant diesel produit, importé ou vendu au Canada doit contenir au moins 2 p. cent de carburant renouvelable en volume. Cette exigence est entrée en vigueur le 1er juillet 2011. Il est possible de satisfaire à cette exigence relative au carburant renouvelable en mélangeant le diesel et le biodiesel, un carburant fabriqué avec des déchets biologiques tels que l’huile à friture, ou à partir de matières premières biologiques telles que le canola, le soja ou d’autres cultures. Il est également possible de satisfaire à cette exigence en achetant des unités de conformité auprès de ceux dont le carburant diesel contient plus de 2 p. cent de carburant renouvelable. Par le passé, Syncrude a respecté l’exigence réglementaire en achetant des unités de conformité.
[5] Syncrude produit du pétrole synthétique et d’autres substances en extrayant et en transformant les sables bitumineux dans la région des sables bitumineux de l’Athabasca, en Alberta. Le procédé consiste à extraire les sables bitumineux de mines à ciel ouvert, à séparer le bitume du sable, à transformer le bitume en composantes de pétrole brut, à valoriser et à adoucir les types de pétrole ainsi produits, à combiner les types de pétrole en pétrole synthétique, puis à remettre en état les zones d’extraction et d’exploitation.
[6] Syncrude utilise un parc de matériel spécialisé pour mener à bien ses activités d’extraction. Pour alimenter ce matériel, elle achète du carburant diesel, mais produit aussi une grande partie de son propre carburant diesel sur place. Le carburant qu’elle produit sur place est utilisé uniquement par Syncrude et seulement dans la province de l’Alberta. En 2010, Syncrude a consommé dans le cadre de ses activités plus de 361 millions de litres de carburant diesel, dont plus de 204 millions de litres qu’elle a elle-même produits.
[7] Le 26 avril 2011, soit après la promulgation du RCR, mais avant l’entrée en vigueur du paragraphe 5(2), Syncrude a déposé un avis d’opposition au projet de règlement et a demandé qu’une commission de révision soit constituée pour [traduction] « enquêter sur la nature et l’importance du danger que représente […] la substance visée par [le] projet de règlement d’application ».
[8] Le ministre a répondu le 18 août 2011 qu’il rejetait la demande de Syncrude concernant la tenue d’une commission de révision :
[traduction] Vos observations ont été prises en compte lors de la préparation de la version finale du Règlement modifiant le Règlement sur les carburants renouvelables. Les réponses aux observations reçues ont été incluses dans le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation présenté avec la version finale du Règlement, publié dans la Gazette du Canada le 20 juillet [2011].
[9] Syncrude conteste la validité constitutionnelle et la validité juridique du paragraphe 5(2) du RCR. Elle soutient également que le ministre a manqué aux principes d’équité procédurale en prenant la décision de ne pas constituer de commission de révision; de plus, elle affirme que la décision du ministre à cet égard était déraisonnable.
III. Questions à trancher [10] Outre la question de la norme de contrôle applicable, la Cour doit examiner les questions suivantes :
1. Le Parlement a-t-il le pouvoir constitutionnel voulu pour appliquer l’exigence relative à la teneur en biodiesel prévue au paragraphe 5(2) du RCR au carburant diesel de Syncrude?
2. Le gouverneur en conseil a‑t‑il outrepassé ses pouvoirs réglementaires en vertu de l’article 140 de la LCPE en adoptant le RCR?
3. Le ministre a-t-il manqué aux principes d’équité procédurale en prenant la décision de ne pas constituer de commission de révision, en raison de son omission de fournir des motifs et de consulter Syncrude?
4. Le ministre a-t-il erronément interprété les mots « danger » et « substance » à l’article 333 de la LCPE?
5. La décision du ministre était-elle déraisonnable quant au fond?
IV. Analyse A. Validité constitutionnelle du RCR à l’égard de Syncrude [11] La norme de la décision correcte s’applique aux questions se rapportant à la compétence constitutionnelle et à la répartition des pouvoirs entre une province et le gouvernement fédéral : Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, au paragraphe 58.
[12] Le ministre signale avec raison dans son mémoire que [traduction] « Syncrude conteste uniquement la validité constitutionnelle du paragraphe 5(2) du RCR, et seulement en ce qui a trait à son application aux activités de Syncrude ». Il soutient que [traduction] « le paragraphe 5(2) constitue, de par son caractère véritable, une utilisation légitime du pouvoir fédéral de légiférer en matière de droit criminel en vue de lutter contre la pollution atmosphérique en imposant une teneur minimale de 2 p. cent en carburant renouvelable dans le carburant diesel produit ». Syncrude soutient que l’objet et l’effet principaux du paragraphe 5(2) du RCR sont la réglementation de ressources non renouvelables et la promotion des avantages économiques liés à la protection de l’environnement, et que, [traduction] « plus précisément, ce paragraphe a pour objet principal et pour effet principal de créer une demande pour les biocombustibles dans le marché canadien »; Syncrude fait valoir que toute interdiction de causer un préjudice qui découle du paragraphe n’est qu’accessoire.
[13] Pour les motifs énoncés ci-dessous, je conclus que le gouvernement fédéral avait le pouvoir d’adopter le RCR; il s’agit d’un exercice valide de son pouvoir de légiférer en matière de droit criminel.
[14] Dans l’arrêt Québec (Procureur général) c Canada (Procureur général), 2010 CSC 61, [2010] 3 RCS 457 [Renvoi relatif à la Loi sur la procréation assistée], la Cour suprême du Canada établit le cadre devant servir à trancher les questions liées au partage des pouvoirs. Au paragraphe 16, la juge en chef signale que lorsque, comme en l’espèce, la contestation ne vise qu’une ou deux dispositions d’une loi ou d’un règlement, et non son ensemble, un tribunal peut examiner d’abord les dispositions visées, car si ces dernières n’empiètent pas sur la compétence en cause, il n’est alors plus nécessaire de poursuivre l’analyse. Toutefois, elle a ajouté que, pour circonscrire la portée des dispositions contestées, il se peut qu’il faille examiner le régime ou le règlement dans son ensemble, compte tenu de la nécessité « de considérer ces dispositions dans leur contexte ».
[15] Le paragraphe 5(2) du RCR, interprété de manière isolée et sans se rapporter à sa loi habilitante, est une mesure interdisant la production, l’importation ou la vente de carburant diesel qui contient moins de 2 p. cent de carburant renouvelable, si bien qu’il est possible d’avancer, comme le fait Syncrude, que ce paragraphe vise les travaux et entreprises d’une nature locale, la propriété et les droits civils, les questions de nature purement locale ou privée, ou le développement des ressources naturelles non renouvelables – questions qui relèvent de la compétence des provinces, et non de la compétence fédérale. Toutefois, comme l’a noté la Cour suprême, il faut aller plus loin et se demander quel est l’objet et quel est l’effet de la disposition ainsi que quel rôle elle joue dans l’ensemble du régime de réglementation. Au paragraphe 19 de l’arrêt Ward c Canada (Procureur général), 2002 CSC 17, [2002] 1 RCS 569 [Ward], la juge en chef a déclaré que : « [l]a question n’est pas tant de savoir si le Règlement interdit la vente que de savoir pourquoi celle‑ci est interdite ». Pour répondre à cette question, il faut considérer le paragraphe dans son contexte, ce qui, en l’espèce, signifie qu’il faut examiner non seulement le RCR, mais aussi la LCPE. La Cour doit examiner le régime législatif dans son ensemble et décider s’il constitue un exercice valide de la compétence fédérale. Ensuite, elle doit se demander si le paragraphe en cause est valide lui aussi.
[16] L’analyse de la validité se fait en deux étapes. D’abord, il déterminer l’objet principal – le caractère véritable – de la mesure législative. Ensuite, une fois ce caractère véritable ainsi établi, il faut décider s’il relève de l’un des chefs de compétence du gouvernement fédéral ou des provinces. Le caractère véritable d’une mesure législative est établi en examinant l’objet et l’effet de cette mesure. Comme l’a noté la juge en chef au paragraphe 22 de l’arrêt Renvoi relatif à la Loi sur la procréation assistée, qui citait un article de D.W. Mundell : « Il faut se demander ce [traduction] ‟[q]u’accomplit en fait la loi et dans quel dessein?” »
(1) L’objet principal – le caractère véritable (a) L’objet du RCR [17] Étant donné que le RCR est une mesure législative subordonnée, il est pertinent de prendre en considération l’objet explicite de sa loi habilitante, la LCPE. Bien que l’objet de la LCPE ne soit pas un facteur déterminant pour établir le caractère véritable du RCR, il nous fournit des renseignements de base et une mise en contexte. Les extraits ci-dessous tirés du préambule de la LCPE sont instructifs et montrent que la LCPE vise entre autres à prévenir la dégradation de l’environnement, à protéger l’environnement et la santé humaine, et à assigner aux pollueurs les coûts et la responsabilité de la pollution. La LCPE prévoit que, lors de l’élaboration de lois visant à atteindre ces objectifs, divers intérêts seront pris en compte, notamment les questions d’environnement, de santé et d’ordre social, économique ou technique :
Attendu :
[…]
[que le gouvernement du Canada] s’engage à adopter le principe de la prudence, si bien qu’en cas de risques de dommages graves ou irréversibles, l’absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l’adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l’environnement;
[…]
qu’il reconnaît l’importance de s’efforcer, en collaboration avec les gouvernements provinciaux et territoriaux et les autochtones, d’atteindre le plus haut niveau possible de qualité de l’environnement pour les Canadiens et de contribuer ainsi au développement durable;
[…]
qu’il reconnaît le rôle naturel de la science et le rôle des connaissances autochtones traditionnelles dans l’élaboration des décisions touchant à la protection de l’environnement et de la santé humaine et la nécessité de tenir compte des risques d’atteinte à l’environnement ou à la santé ainsi que de toute question d’ordre social, économique ou technique lors de cette élaboration;
qu’il reconnaît la responsabilité des utilisateurs et producteurs à l’égard des substances toxiques, des polluants et des déchets et a adopté en conséquence le principe du pollueur-payeur;
[…]
[Non souligné dans l’original.]
[18] Le préambule du RCR, qui met l’accent sur la réduction de la pollution atmosphérique, est également instructif :
Attendu que la gouverneure en conseil estime que le projet de règlement pourrait contribuer sensiblement à prévenir ou à réduire la pollution atmosphérique résultant, directement ou indirectement, de la présence de carburant renouvelable dans l’essence, le carburant diesel ou le mazout de chauffage;
[…]
[19] La Cour suprême a conclu sans équivoque que les tribunaux peuvent prendre en considération le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation [REIR] qui est joint à un règlement pour déterminer l’objet de ce règlement et son application envisagée : Bristol-Myers Squibb Co c Canada (Procureur général), 2005 CSC 26, [2005] 1 RCS 533, au paragraphe 157.
[20] Les divers REIR qui ont été publiés relativement au RCR ont indiqué que les émissions de gaz à effet de serre [GES] étaient la principale préoccupation du ministre au moment où il a proposé le RCR.
[21] En 2005, six GES ont été ajoutés à l’annexe 1 de la LCPE, qui dresse la liste des substances toxiques. Selon le REIR joint aux modifications apportées à l’annexe 1 en 2005 et publié dans la Gazette du Canada Partie II, vol. 139, no 24, à la page 2627, ces substances ont été inscrites sur la liste des substances toxiques parce qu’elles « ont des potentiels de réchauffement du globe (PRG) élevés, elles persistent pendant longtemps dans l’atmosphère, et constituent donc une préoccupation mondiale […] [et] ont le potentiel de contribuer substantiellement au changement climatique ». De plus, « les activités humaines, et en particulier la combustion des combustibles fossiles » ont entraîné une augmentation substantielle des concentrations atmosphériques des GES, ce qui pourrait entraîner une augmentation de la fréquence et de l’intensité des vagues de chaleur qui pourrait, à son tour « entraîner une augmentation des maladies et des décès » (page 2634).
[22] En 2006, l’avis d’intention d’élaborer le RCR a été publié dans la Gazette du Canada Partie I, vol. 140, no 52. Selon cet avis :
L’utilisation de carburants renouvelables peut comporter d’importants avantages pour l’environnement, y compris des émissions réduites de gaz à effet de serre (GES), des incidences moins considérables sur les écosystèmes fragiles en cas de déversement en raison de leur biodégradabilité, et la réduction de certains gaz d’échappement, comme le monoxyde de carbone, le benzène, le 1,3-butadiène et les particules. Toutefois, l’utilisation d’éthanol peut accroître les émissions de composés organiques volatils, d’oxydes d’azote et d’acétaldéhyde.
[23] Sous la rubrique « Raison d’agir », les auteurs de l’avis ont mis l’accent d’abord sur la réduction des GES :
L’utilisation de carburants renouvelables peut être avantageuse pour l’environnement en réduisant considérablement les émissions de gaz à effet de serre. Il est prévu que cet avantage à mesure que les matières premières et les technologies de la prochaine génération seront en ligne.
Si la quantité de carburant renouvelable représentait 5 % du stock de carburant utilisé pour les transports au Canada, il en résulterait une augmentation de carburant renouvelable utilisé de 1,9 milliard de litres par année, soit plus que les effets des règlements provinciaux déjà en place. Cela représente une augmentation des réductions des émissions de GES pendant le cycle de vie égale à 2,7 millions de tonnes annuellement (les émissions équivalentes à près de 675 000 véhicules).
[24] L’avis comportait d’autres justifications pour le projet de règlement, notamment des avantages pour l’économie et les agriculteurs canadiens :
Une entrée rapide sur le marché des carburants renouvelables et dans la bioéconomie générale peut être avantageuse à court et à long terme pour l’économie canadienne et permettre aux agriculteurs de trouver de nouveaux débouchés, de compenser les pertes financières et de diversifier leurs sources de revenus.
La nouvelle bioéconomie mondiale permet de diversifier les revenus agricoles en créant des débouchés pour les agriculteurs canadiens étant donné que les pays industrialisés et les pays en développement abandonnent leur dépendance à l’égard des carburants fossiles pétroliers classiques en faveur de solutions plus durables. Le potentiel économique de la bioéconomie est important; d’ici 2050, le marché mondial des carburants renouvelables et de la bioénergie à lui seul augmentera probablement de 5 milliards de dollars par année à plus de 150 milliards de dollars annuellement.
[25] Le projet de règlement reconnaissait que les provinces réglementaient aussi la teneur en carburant renouvelable et offraient des incitatifs fiscaux pour promouvoir la production et l’utilisation de carburants renouvelables. Toutefois, l’avis signalait qu’il était également souhaitable de mettre en place une réglementation fédérale pour « régler des incohérences créées par une mosaïque d’exigences provinciales » qui pourraient « nuire au commerce interprovincial, par exemple en favorisant l’utilisation de biocarburants produits dans une province donnée ».
[26] En avril 2010, une version préliminaire du RCR a été publiée dans la Partie I de la Gazette du Canada. Le public a eu la possibilité de soumettre des observations ou des avis d’opposition. En septembre 2010, le RCR a été publié dans la Canada Gazette Partie II, vol. 144, no 18.
[27] Le REIR joint au RCR [REIR de septembre 2010] affirme explicitement que l’enjeu visé est l’émission de GES :
Les gaz à effet de serre (GES) sont les principaux contributeurs aux changements climatiques. Les plus importantes sources d’émission de GES sont anthropogéniques et résultent principalement de la combustion de combustibles fossiles. Les émissions de GES ont augmenté de façon considérable depuis la révolution industrielle et cette tendance risque de se maintenir si aucune mesure n’est prise. […] Le gouvernement du Canada s’est engagé à réduire les émissions de GES totales du Canada de 17 % des niveaux d’émissions enregistrés en 2005 d’ici 2020.
Les initiatives existantes entreprises par le gouvernement du Canada visant l’utilisation de carburants renouvelables afin de réduire significativement les émissions de GES ont connu un succès mitigé. En raison des préoccupations environnementales que soulèvent les changements climatiques, des mesures supplémentaires sont requises afin de réduire davantage ces émissions.
[…]
[Le Règlement] a pour objectif de réduire les émissions de GES en imposant une teneur moyenne de 5 % en carburant renouvelable basée sur le volume d’essence, contribuant ainsi à la protection des Canadiens et de l’environnement des répercussions associées aux changements climatiques. […] Le Règlement permet de s’acquitter des engagements prévus dans la Stratégie sur les carburants renouvelables, laquelle vise à réduire les émissions de GES dues aux carburants liquides à base de pétrole et à créer une demande de carburants renouvelables au Canada.
[…]
[Le Règlement] permettra de promouvoir une approche cohérente et intégrée à l’échelle nationale et de contribuer sensiblement à réduire la pollution atmosphérique provenant des GES afin de protéger la santé et l’environnement des Canadiens.
[28] Des explications très similaires ont été fournies dans le REIR joint aux modifications apportées au RCR en 2011, qui fixaient le 1er juillet 2011 comme date d’entrée en vigueur de l’exigence relative à la teneur en biodiesel de 2 p. cent prévue au paragraphe 5(2) du RCR : Gazette du Canada Partie I, vol. 145, no 9.
[29] Comme nous l’avons vu, l’objet de la LCPE est de promouvoir la qualité de l’environnement, de faire face aux menaces de dommages environnementaux, d’atteindre le niveau le plus élevé de qualité de l’environnement pour tous les Canadiens et, au bout du compte, de contribuer au développement durable.
[30] Le RCR est compatible avec tous ces objectifs. Les REIR joints au RCR et à sa modification qui fixait la date d’entrée en vigueur du paragraphe 5(2) énoncent clairement que les émissions de GES constituent une menace importante et durable pour l’environnement, ont des potentiels de réchauffement du globe élevés, et peuvent avoir une incidence directe sur la santé des Canadiens. Les REIR ajoutent que les carburants renouvelables contribuent de manière importante à la réduction des émissions de GES selon le principe du cycle de vie. Même si les provinces ont présentement des règlements qui imposent des exigences liées aux carburants renouvelables, le Parlement était d’avis que la réglementation fédérale serait complémentaire aux réglementations provinciales, et comblerait des lacunes et corrigerait des incohérences de ces dernières.
[31] Il ne fait aucun doute que le RCR visait aussi à accroître la demande pour les carburants renouvelables et à créer de nouveaux débouchés commerciaux pour les producteurs agricoles et les communautés rurales – le REIR indique explicitement que cela fait partie du projet. Toutefois, le REIR précise également que ces retombées économiques s’inscrivent dans une Stratégie sur les carburants renouvelables qui compte quatre volets, dont un consiste à réduire les émissions de GES : Gazette du Canada Partie II, vol. 144, no 18, aux pages 1684-1685. Ces mêmes objectifs ont été exposés dans les Questions et réponses relatives au Règlement sur les carburants renouvelables, qui visent à expliquer le RCR.
[32] Selon la jurisprudence canadienne, l’économie et l’environnement ne s’excluent pas mutuellement – ils sont étroitement liés. Au paragraphe 93 de l’arrêt Friends of Oldman River Society c Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 RCS 3, la Cour suprême du Canada a affirmé que : « L’environnement, dans son sens générique, englobe l’environnement physique, économique et social touchant plusieurs domaines de compétence attribués aux deux paliers de gouvernement. » Au paragraphe 96, la Cour ajoute que « il ne serait pas logique d’affirmer que la Constitution ne permet pas au Parlement de tenir compte des vastes répercussions environnementales, y compris des préoccupations socio‑économiques, lorsqu’il légifère relativement à des décisions de cette nature ». Cela concorde avec le préambule de la LCPE selon lequel il faut « tenir compte des risques d’atteinte à l’environnement ou à la santé ainsi que de toute question d’ordre social, économique ou technique ».
[33] Selon Syncrude, les dépenses importantes du gouvernement fédéral en vue de promouvoir l’industrie des carburants renouvelables démontrent que l’objet principal du RCR était la création d’un marché pour les carburants renouvelables. Par exemple, le gouvernement du Canada a accordé 200 millions de dollars pour les dépenses en immobilisations relatives à la construction ou à l’élargissement des installations de production de carburants renouvelables, 1,5 milliard de dollars sur une période de neuf ans pour soutenir la production de carburants renouvelables au Canada, 500 millions de dollars sur une période de huit ans pour la production de carburants renouvelables de la prochaine génération, et 10 millions de dollars sur une période de deux ans pour la recherche et l’analyse scientifiques.
[34] À mon avis, Syncrude adopte une interprétation à courte vue du rôle du RCR en ce qui a trait au but ultime de réduire les émissions de GES. Un volet de la stratégie à long terme consistait à créer une demande pour les carburants renouvelables qui serait le moteur du développement des technologies de prochaine génération. Le Parlement s’attendait à ce que ces technologies de prochaine génération contribuent à des réductions plus importantes de GES à long terme. Toutefois, il devait créer [traduction] « les conditions nécessaires pour assurer la mise sur le marché de ces technologies de prochaine génération », dont l’établissement d’une demande pour les carburants renouvelables afin de [traduction] « donner à l’industrie la certitude requise pour obtenir des investissements et un approvisionnement en carburants renouvelables pour le marché canadien » : Questions et réponses relatives au Règlement sur les carburants renouvelables.
[35] Par conséquent, la création d’une demande pour des carburants renouvelables était un volet essentiel de la stratégie globale de réduction des émissions de GES, mais elle n’en était pas l’objet principal. La raison pour laquelle le gouvernement voulait créer une demande pour ces carburants était de stimuler la réduction à long terme des émissions de GES.
[36] Comme l’a affirmé le ministre de l’Environnement dans une entrevue le 23 mai 2006, [traduction] « la question que nous nous posons est, tout d’abord, de savoir si la technologie dans laquelle nous envisageons d’investir va assurer les meilleures possibilités de réduction des émissions » [non souligné dans l’original]. Dans la même entrevue, à la question de savoir s’il y aurait [traduction] « un bénéfice net pour l’environnement », le ministre a répondu : [traduction] « Oui. Et c’est la raison pour laquelle nous avons réuni ces trois volets. Nous ne pouvons pas mettre en place ce cadre sans les trois volets de l’énergie, de l’environnement et de l’agriculture » [non souligné dans l’original].
[37] Le motif sous-jacent de la contribution aux coûts d’infrastructure, à la production de carburants renouvelables et à l’investissement dans les technologies de prochaine génération était de « procurer des bienfaits encore plus grands pour l’environnement (sur le plan de la réduction des GES) » : Gazette du Canada Partie I, vol. 145, no 9, à la page 699. La création de débouchés économiques et agricoles était un volet incontournable de la stratégie élaborée pour atteindre ces objectifs.
[38] Au paragraphe 76 de son mémoire modifié des faits et du droit, Syncrude reconnaît qu’une partie de l’objectif du RCR était d’encourager la production de carburants renouvelables de prochaine génération et de mettre en place des incitatifs en matière d’immobilisations en vue de générer des possibilités pour les agriculteurs dans le secteur des biocombustibles. Elle note que ces incitatifs ainsi que d’autres génèrent collectivement une demande pour les biocombustibles. Ce que Syncrude néglige, c’est qu’il fallait créer la demande du marché pour des carburants renouvelables et des technologies de pointe liées aux carburants renouvelables en vue d’atteindre le but général consistant à réduire davantage les émissions de GES.
[39] À mon avis, pour les motifs exposés ci-dessus, l’objet principal du RCR était d’apporter une contribution importante à la réduction de la pollution atmosphérique, sous la forme de réductions des émissions de GES.
(b) L’effet du RCR [40] La deuxième étape de l’analyse du caractère véritable consiste à examiner l’effet de la mesure législative sur les personnes qui y sont assujetties. La Cour peut examiner à la fois son effet juridique et son effet pratique : Bande Kitkatla c Colombie-Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), [2002] 2 RCS 146, au paragraphe 54.
[41] Syncrude soutient que, au mieux, l’effet de la mesure législative d’un point de vue environnemental était inconnu au moment où le RCR a été mis en place. Il y avait des données contradictoires concernant la quantité réelle de réductions des émissions des GES que les carburants renouvelables généraient en comparaison avec les carburants traditionnels. Syncrude soutient qu’il y avait des données tendant à indiquer que la production et l’utilisation de carburants renouvelables généraient en fait plus d’émissions de GES que les combustibles traditionnels.
[42] Le ministre soutient que l’analyse du caractère véritable ne s’attache pas à l’efficacité de la mesure législative ou à la question de savoir si cette dernière atteint véritablement ses objectifs – il s’agit là d’une préoccupation qu’il conviendrait de soumettre au Parlement.
[43] Je suis d’accord avec le ministre qu’il n’incombe pas à la Cour d’évaluer l’efficacité de la mesure législative pour ce qui est d’atteindre son objet déclaré, comme l’a signalé la Cour suprême dans l’arrêt Ward, au paragraphe 18 :
L’analyse du caractère véritable n’est ni technique, ni formaliste. Il s’agit essentiellement d’une question d’interprétation. Les tribunaux examinent les termes employés dans la mesure législative attaquée, de même que le contexte et les circonstances dans lesquels cette mesure a été adoptée. Lorsqu’il procède à cette analyse, le tribunal ne devrait pas se préoccuper de l’efficacité de la loi ou de la question de savoir si elle permet de réaliser les objectifs du législateur [renvois omis et non souligné dans l’original].
[44] L’effort de Syncrude en vue de présenter une preuve qui met en doute les conclusions quant aux réductions réelles d’émissions de GES obtenues grâce au recours aux carburants renouvelables est vain : l’efficacité de la mesure législative ou la question de savoir si elle permet de réaliser les objectifs du législateur n’est pas une considération pertinente. Comme l’a affirmé la Cour suprême dans l’arrêt Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu (Can), [2000] 1 RCS 783 [Renvoi sur les armes à feu], au paragraphe 18 : « l’efficacité n’est pas pertinente dans le cadre de l’analyse du partage des pouvoirs par notre Cour ».
[45] Même si la Cour prenait en considération l’efficacité de la mesure législative, Syncrude n’a pas présenté de preuve convaincante démontrant que l’incorporation de carburants renouvelables n’aurait pas pour effet de « contribuer sensiblement à prévenir ou à réduire la pollution atmosphérique » (article 140 de la LCPE). Elle n’a pas présenté de preuve d’expert à l’appui de son affirmation selon laquelle les données mettent en doute la conclusion qu’il y aurait une contribution importante à la réduction de la pollution atmosphérique.
[46] Syncrude fait renvoi à des éléments de preuve selon lesquels l’impact environnemental des changements dans l’utilisation des terres l’emporterait sur les avantages des carburants renouvelables. Dans certains pays, afin de permettre la culture des matières premières utilisées pour produire les carburants renouvelables, il doit y avoir des changements dans l’utilisation des terres. Certains éléments de preuve tendent à indiquer : que les changements dans l’utilisation des terres peuvent atténuer certains des avantages liés aux carburants renouvelables; que les impacts environnementaux découlant des changements dans l’utilisation des terres pourraient en fait l’emporter sur les avantages liés à la production de carburants renouvelables; et que les terres agricoles ne devraient pas être converties à la production de matières premières pour les biocombustibles. Toutefois, ces éléments de preuve ne s’appliquent pas au Canada parce qu’il n’est pas nécessaire de recourir ici à de tels changements dans l’utilisation des terres. Dans le REIR du 26 février 2011, il est précisé qu’« on ne s’attend pas à ce que les modifications proposées entraînent des changements en ce qui concerne l’utilisation des terres » : Gazette du Canada Partie I, vol. 145, no 9, à la page 719. De plus, les éléments de preuve sur lesquels se fondait Syncrude avaient trait à l’Union européenne, qui avait adopté des cibles plus élevées pour ce qui est de la teneur en carburant renouvelable, soit 10 p. cent, alors que les cibles canadiennes, sont de 2 p. cent pour le biodiesel et de 5 p. cent pour l’essence.
[47] De plus, les observations de Syncrude négligent les éléments de preuve qui appuient la conclusion selon laquelle l’incorporation de carburants renouvelables aurait pour effet de réduire, selon le principe du cycle de vie, à la fois les émissions de GES et certaines autres émissions, dont l’acétaldéhyde (dans le cas du biodiesel), les composés organiques volatils [VOC] et les particules fines [PM2,5]. Ces questions étaient abordées dans le REIR joint au RCR. La réduction des GES n’est qu’un élément du but global consistant à réduire la « pollution atmosphérique ».
[48] De plus, et conformément au préambule de la LCPE, le RCR reconnaît que le Parlement n’avait pas nécessairement une compréhension exhaustive des émissions de GES des divers types de carburants renouvelables, mais a signalé sa volonté d’apporter des rajustements aux exigences une fois que les données connexes deviendront disponibles : Gazette du Canada Partie II, vol. 144, no 18, à la page 1725. Il n’y a rien d’inconstitutionnel dans le fait que le Parlement a pris des mesures pour faire face à la menace des GES du mieux qu’il le pouvait, sur la base des renseignements dont il disposait à l’époque. La méthode scientifique repose sur l’hypothèse que le savoir d’aujourd’hui ne concorde pas nécessairement au savoir de demain. La LCPE reconnaît ce principe, particulièrement dans le contexte environnemental. Toutefois, comme l’affirme le préambule de la LCPE, le Parlement doit agir pour faire face aux menaces environnementales à la lumière des meilleurs renseignements dont il dispose pour le moment, et ne doit pas attendre la certitude scientifique. Il n’y a rien qui empêche le Parlement de modifier ou d’abroger le RCR si on lui présente des preuves concluantes que les carburants renouvelables ne réduisent pas les émissions de GES; toutefois, il s’agit d’une décision qui relève du Parlement, et non des tribunaux.
[49] Syncrude a également soutenu que, étant donné que le RCR n’assurait pas l’effet voulu de réduire les émissions de GES, l’objet principal devait être la création d’une demande pour les carburants renouvelables et de débouchés pour les agriculteurs. Toutefois, elle n’a pas démontré que l’utilisation de carburants renouvelables n’a pas mené à une réduction des émissions de GES. Par conséquent, cet argument doit lui aussi être rejeté.
[50] Enfin, Syncrude affirme que certains éléments donnent à penser qu’elle pourrait réaliser d’importantes réductions d’émissions de GES si le RCR ne s’appliquait pas à elle, car elle produit et utilise tout son propre diesel sur place, évitant ainsi les émissions de GES associées au transport du carburant. Indépendamment du fait que Syncrude n’a fourni aucun élément de preuve au ministre avant la promulgation du RCR pour signaler qu’il y aurait une augmentation des émissions de GES si le RCR s’appliquait à Syncrude, il s’agit tout simplement d’une tentative de reformuler l’argument relatif à l’efficacité. Au paragraphe 26 de l’arrêt Ward, la Cour suprême a affirmé que : « [o]n ne peut pas contester l’objet d’une mesure législative en proposant une autre méthode, qui serait meilleure, pour atteindre cet objet ».
[51] Réduit à sa plus simple expression, l’argument fait valoir qu’étant donné que l’application du RCR à Syncrude ne permettrait pas d’atteindre l’objet déclaré, le RCR est inconstitutionnel. Encore une fois, il n’incombe pas à la Cour de juger si les moyens choisis par le Parlement sont efficaces ou adéquats. L’analyse des effets juridiques et pratiques d’une mesure législative est uniquement pertinente pour établir le caractère véritable de cette mesure législative. Comme l’a affirmé la Cour suprême du Canada au paragraphe 23 de l’arrêt Global Securities Corp c Colombie-Britannique (Securities Commission), [2000] 1 RCS 494, « [l]es effets de la mesure législative peuvent également être pertinents pour déterminer si elle est valide, dans la mesure où ils en révèlent le caractère véritable ». Même si Syncrude peut demander une exemption de l’application du RCR, la décision du ministre de ne pas accorder une telle exemption ne rend pas le RCR inconstitutionnel.
[52] Toutefois, même si le RCR tel qu’il s’applique à Syncrude augmentait les émissions de GES de Syncrude, cela ne démontre pas que, de manière générale, le RCR ne réduirait pas les émissions de GES. Syncrude a présenté des éléments de preuve selon lesquels sa production jumelée à celle de Suncor représentait 12 p. cent de la production de distillat dans l’Ouest du Canada et la quantité utilisée sur place ne représentait que 3 p. cent de la production de distillat dans l’ouest du Canada. Même si on acceptait d’emblée les arguments de Syncrude, il serait exagéré de conclure que le RCR n’entraînera pas une réduction des émissions de GES même en tenant compte des prétendues émissions accrues de Syncrude.
[53] Pour les motifs exposés ci-des