Global Securities Corp. c. Colombie-Britannique (Securities Commission)

Global Securities Corp. c. Colombie-Britannique (Securities Commission)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2000-04-13
Référence neutre
2000 CSC 21
Recueil
[2000] 1 RCS 494
Numéro de dossier
26887
Juges
McLachlin, Beverley; L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Arbour, Louise; LeBel, Louis
En appel de
Colombie-Britannique
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 26887
Contenu de la décision
Global Securities Corp. c. Colombie-Britannique (Securities Commission), [2000] 1 R.C.S. 494
British Columbia Securities Commission Appelante
c.
Global Securities Corporation Intimée
et
Le procureur général du Canada, le procureur général
de l’Ontario, le procureur général du Québec,
le procureur général de la Nouvelle-Écosse,
le procureur général du Manitoba, le procureur
général de la Colombie-Britannique, le procureur
général de l’Alberta, la Commission des valeurs mobilières
de l’Ontario, la Commission des valeurs mobilières du Québec
et l’Alberta Securities Commission Intervenants
Répertorié: Global Securities Corp. c. Colombie-Britannique (Securities Commission)
Référence neutre: 2000 CSC 21.
No du greffe: 26887.
Audition et jugement: 25 janvier 2000.
Motifs déposés: 13 avril 2000.
Présents: Le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour et LeBel.
en appel de la cour d’appel de la colombie-britannique
Droit constitutionnel -- Partage des compétences -- Valeurs mobilières -- Loi provinciale sur les valeurs mobilières permettant à la commission des valeurs mobilières d’enjoindre à des courtiers inscrits dans la province de produire des documents «pour aider à appliquer les lois sur les valeurs mobilières d’un autre ressort» -- Cette loi relève-t-elle de la compétence de la province? -- Loi constitutionnelle de 1867, art. 92(13) -- Securities Act, R.S.B.C. 1996, ch. 418, art. 141(1)b).
En 1988, l’appelante a signé un protocole d’entente avec la Securities and Exchange Commission des États‑Unis («SEC»), dans lequel les signataires s’engageaient à «s’entraide[r] le plus possible» et, notamment, à obtenir des documents et à recueillir des témoignages à la demande d’un cosignataire. Au cours de la même année, la Colombie‑Britannique a modifié sa Securities Act, en y ajoutant de nouvelles dispositions, dont ce qui est devenu l’al. 141(1)b) qui autorise le directeur général de l’appelante à enjoindre à un courtier inscrit de produire des documents «pour aider à appliquer les lois sur les valeurs mobilières d’un autre ressort». En 1996, l’appelante a rendu contre l’intimée une ordonnance fondée sur l’al. 141(1)b), à la suite d’une demande de la SEC qui enquêtait sur la possibilité que l’intimée ou ses employés, ou les deux à la fois, aient violé la loi américaine. L’intimée a fourni une partie des renseignements demandés, mais a refusé de produire tout autre document. En conséquence, l’appelante a signifié à l’intimée un avis fondé sur le par. 161(1) de la Securities Act, dans lequel elle l’informait qu’une audience serait tenue pour déterminer s’il était dans l’intérêt public de lui ordonner de se conformer à l’ordonnance de production. L’intimée a réagi en déposant, devant la Cour suprême de la Colombie‑Britannique, une requête visant à obtenir un jugement déclarant que l’al. 141(1)b) excédait la compétence de la province. La requête a été rejetée. La Cour d’appel a, dans une décision majoritaire, infirmé ce jugement.
Arrêt: Le pourvoi est accueilli. L’alinéa 141(1)b) de la Securities Act relève de la compétence de la province.
Une mesure législative est constitutionnelle si elle relève, de par son caractère véritable, des pouvoirs que la Constitution confère à la législature qui l’a adoptée. Le caractère véritable d’une loi est la caractéristique dominante ou la plus importante de cette loi. Les effets de la mesure législative peuvent être pertinents pour déterminer si elle est valide, dans la mesure où ils en révèlent le caractère véritable. Cependant, de simples effets accessoires ne rendent pas inconstitutionnelle une loi par ailleurs intra vires. Pour qualifier une mesure législative, la cour peut tenir compte d’éléments de preuve extrinsèques pertinents et fiables. En conséquence, la preuve par affidavit que les parties ont produite pour décrire l’objet véritable de l’al. 141(1)b) de la Securities Act a été acceptée à juste titre par le tribunal de première instance.
L’objectif dominant de l’al. 141(1)b) est l’application de la loi sur les valeurs mobilières de la province. La mesure législative favorise de deux façons la réalisation de cet objectif. Premièrement, pour réglementer efficacement le marché des valeurs mobilières dans la province, l’appelante doit souvent avoir accès à des documents qui se trouvent à l’extérieur de la province, et c’est l’organisme de réglementation du marché des valeurs mobilières du ressort en cause qui est en mesure de lui donner le plus efficacement cet accès. Pour pouvoir compter sur cette coopération de la part d’organismes comme la SEC, l’appelante se doit, comme l’al. 141(1)b) lui permet de le faire, d’obtempérer à toute demande de coopération qu’ils peuvent lui adresser. Deuxièmement, l’al. 141(1)b) sera vraisemblablement utile pour déceler l’inconduite, à l’étranger, de courtiers inscrits dans la province, et donc pour aider l’appelante à décider de l’aptitude des courtiers inscrits dans la province à y faire du commerce. Bien qu’il implique l’existence de rapports avec un organisme étranger, l’al. 141(1)b) ne tente pas d’étendre la portée de la mesure législative provinciale au‑delà des frontières de la province. Le caractère véritable de l’al. 141(1)b) relève du par. 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867 , à savoir «la propriété et les droits civils dans la province». L’objectif dominant de l’al. 141(1)b), qui est la réglementation efficace du marché des valeurs mobilières dans la province, est considéré depuis longtemps comme relevant de la compétence des provinces. En outre, la compétence des provinces en matière de réglementation du marché des valeurs mobilières ne se limite pas aux questions purement intraprovinciales. Aider à enquêter sur d’éventuelles violations de lois étrangères en matière de valeurs mobilières relève du pouvoir que l’appelante possède, en vertu du par. 92(13) , de réglementer le marché des valeurs mobilières dans la province.
Même s’il n’était pas, de par son caractère véritable, de nature provinciale, l’al. 141(1)b) serait clairement justifié en vertu du principe de la compétence accessoire. Cet alinéa fait partie d’un régime législatif valide, à savoir la Securities Act. De plus, même en supposant que la version la plus stricte du principe de la compétence accessoire s’applique, l’al. 141(1)b) est «nécessairement accessoire» à la Securities Act.
Jurisprudence
Arrêts mentionnés: Attorney General for Ontario c. Scott, [1956] R.C.S. 137; Re McCarthy and Menin and United States Securities and Exchange Commission (1963), 38 D.L.R. (2d) 660; Edwards c. Attorney-General for Canada, [1930] A.C. 124; General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641; R. c. Hydro-Québec, [1997] 3 R.C.S. 213; R. c. Morgentaler, [1993] 3 R.C.S. 463; Whitbread c. Walley, [1990] 3 R.C.S. 1273; Union Colliery Co. of British Columbia c. Bryden, [1899] A.C. 580; Saumur c. City of Quebec, [1953] 2 R.C.S. 299; Attorney-General for Alberta c. Attorney-General for Canada, [1939] A.C. 117; Renvoi relatif à la Upper Churchill Water Rights Reversion Act, [1984] 1 R.C.S. 297; Ladore c. Bennett, [1939] A.C. 468; Smith c. The Queen, [1960] R.C.S. 776; Lymburn c. Mayland, [1932] 2 D.L.R. 6; Gregory & Co. c. Quebec Securities Commission, [1961] R.C.S. 584; McGuire c. McGuire, [1953] O.R. 328; Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161; R. c. W. McKenzie Securities Ltd. (1966), 56 D.L.R. (2d) 56; Re Legault and Law Society of Upper Canada (1975), 58 D.L.R. (3d) 641; Re Underwood McLellan & Associates Ltd. (1979), 103 D.L.R. (3d) 268.
Lois et règlements cités
Loi constitutionnelle de 1867, art. 92(13) , (14) .
Loi sur l’entraide juridique en matière criminelle, L.R.C. (1985), ch. 30 (4e suppl .).
Securities Act, R.S.B.C. 1996, ch. 418, art. 141(1), (2)b), (3), 161(1).
Doctrine citée
Anisman, Philip, et Peter W. Hogg. «Les aspects constitutionnels de la législation fédérale sur les valeurs mobilières». Dans Philip Anisman et autres, Avant-projet d’une loi canadienne sur le marché des valeurs mobilières, vol. 3. Ottawa: Consommation et Corporations Canada, 1979, 147.
Edinger, Elizabeth R. «Territorial Limitations on Provincial Powers» (1982), 14 Ottawa L. Rev. 57.
Edinger, Elizabeth R. «The Constitutional Validity of Provincial Mutual Assistance Legislation: Global Securities v. British Columbia (Securities Commission)» (1999), 33 U.B.C. L. Rev. 169.
Erwin, Philip O. «The International Securities Enforcement Cooperation Act of 1990: Increasing International Cooperation in Extraterritorial Discovery?» (1992), 15 Boston College Int’l & Comp. L. Rev. 471.
Greene, Caroline A. A. «International Securities Law Enforcement: Recent Advances in Assistance and Cooperation» (1994), 27 Vand. J. Transnat’l L. 635.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, vol. 1, loose-leaf ed. Scarborough, Ont.: Carswell, 1992 (updated 1999 release 1).
Johnston, David, and Kathleen Doyle Rockwell. Canadian Securities Regulation, 2nd ed. Markham, Ont.: Butterworths, 1998.
Kehoe, James A. «Exporting Insider Trading Laws: The Enforcement of U.S. Insider Trading Laws Internationally» (1995), 9 Emory Int’l L. Rev. 345.
Organisation internationale des commissions de valeurs. Securities Activity on the Internet. Report of the Technical Committee of the International Organization of Securities Commissions, septembre 1998.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique (1998), 56 B.C.L.R. (3d) 237, 162 D.L.R. (4th) 601, 110 B.C.A.C. 1, 178 W.A.C. 1, [1999] 4 W.W.R. 392, [1998] B.C.J. No. 1597 (QL), qui a infirmé la décision du juge Macdonald (1997), 13 C.C.L.S. 256, [1997] B.C.J. No. 1573 (QL), de rejeter la requête de l’intimée visant à obtenir un jugement déclarant que l’al. 141(1)b) de la Securities Act, R.S.B.C. 1996, ch. 418, excédait la compétence de la province. Pourvoi accueilli.
James A. Angus et Stephen M. Zolnay, pour l’appelante.
Murray Clemens, c.r., Julia E. Lawn et Douglas R. Garrod, pour l’intimée.
Roslyn J. Levine, c.r., pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Michel Y. Hélie, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Alain Gingras, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Argumentation écrite seulement par Louise Walsh Poirier, pour l’intervenant le procureur général de la Nouvelle-Écosse.
Eugene Szach, pour l’intervenant le procureur général du Manitoba.
Harvey Groberman, c.r., pour l’intervenant le procureur général de la Colombie-Britannique.
Roderick Wiltshire, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
Neil R. Finkelstein et Russell Cohen, pour l’intervenante la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario.
Gérald R. Tremblay, c.r., et Richard Proulx, pour l’intervenante la Commission des valeurs mobilières du Québec.
Anne J. Brown et Lisa Rudan, pour l’intervenante l’Alberta Securities Commission.
Version française du jugement de la Cour rendu par
LE JUGE IACOBUCCI ‑‑
I. Introduction et vue d’ensemble
1 Le présent pourvoi porte sur la question de savoir si une commission des valeurs mobilières provinciale peut légalement recueillir de l’information au profit d’organismes de réglementation du marché des valeurs mobilières d’autres ressorts. Plus précisément, l’intimée, Global Securities Corporation, une maison de courtage de la Colombie‑Britannique, conteste le pouvoir de la British Columbia Securities Commission («Commission») de lui enjoindre de produire des documents en vue de les remettre à la Securities and Exchange Commission des États‑Unis («SEC»). Nous avons déjà accueilli le pourvoi de la Commission à l’audience, en mentionnant que les motifs du jugement suivraient. Voici ces motifs.
2 La disposition contestée dans le présent pourvoi, soit l’al. 141(1)b) de la Securities Act de la Colombie‑Britannique, R.S.B.C. 1996, ch. 418, permet à la Commission d’enjoindre à des courtiers inscrits dans la province (les «courtiers inscrits») de produire des documents qu’ils détiennent [traduction] «pour aider à appliquer les lois sur les valeurs mobilières d’un autre ressort». L’intimée soutient que cette disposition ne relève pas des pouvoirs que la Loi constitutionnelle de 1867 accorde aux provinces.
3 En toute déférence, je ne suis pas de cet avis et je vais formuler, sous forme de résumé, les propositions suivantes. L’erreur fondamentale de l’intimée est qu’elle ne reconnaît pas que l’objectif dominant, ou «caractère véritable», de la disposition en cause est l’application de la loi sur les valeurs mobilières de la Colombie‑Britannique. Cet objectif relève clairement de la compétence que les provinces ont, en vertu du par. 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867 , pour légiférer dans le domaine de «la propriété et [d]es droits civils dans la province». La mesure législative favorise de deux façons la réalisation de cet objectif. Premièrement, pour réglementer efficacement le marché des valeurs mobilières dans la province, la Commission doit souvent avoir accès à des documents qui se trouvent à l’extérieur de la province, et c’est l’organisme de réglementation du marché des valeurs mobilières du ressort en cause qui est en mesure de lui donner le plus efficacement cet accès. Pour pouvoir compter sur cette coopération de la part d’organismes comme la SEC, la Commission se doit, comme l’al. 141(1)b) lui permet de le faire, d’obtempérer à toute demande de coopération qu’ils peuvent lui adresser.
4 Deuxièmement, l’al. 141(1)b) sera vraisemblablement utile pour déceler l’inconduite, à l’étranger, de courtiers inscrits dans la province. La Commission se soucie de l’honnêteté et de la bonne réputation des courtiers inscrits dans la province. Il ne fait aucun doute que la violation, par un courtier inscrit en Colombie‑Britannique, des lois sur les valeurs mobilières d’un autre ressort est pertinente pour décider de l’aptitude de ce courtier à continuer de faire du commerce dans la province. La communication de renseignements pertinents à la SEC aide donc la Commission à décider de l’aptitude des courtiers inscrits dans la province à y faire du commerce.
5 Compte tenu de ces deux objectifs dominants, le fait que la disposition en cause aide à appliquer des lois étrangères n’est pas déterminant et ne permet pas de mettre en doute la validité de la mesure législative au regard de la Loi constitutionnelle de 1867 .
II. Les faits
6 En 1988, les commissions des valeurs mobilières de la Colombie‑Britannique, de l’Ontario et du Québec ont signé un protocole d’entente («protocole») avec la SEC. Les signataires s’engageaient à [traduction] «s’entraide[r] le plus possible» et, notamment, à «obtenir des documents» et à «recueillir des témoignages» à la demande d’un cosignataire. Au cours de la même année, la Colombie‑Britannique a modifié sa Securities Act, conformément au protocole, en y ajoutant de nouvelles dispositions, dont ce qui est devenu l’al. 141(1)b) qui autorise le directeur général de la Commission à enjoindre à un courtier inscrit de produire des documents [traduction] «pour aider à appliquer les lois sur les valeurs mobilières d’un autre ressort».
7 Le 3 juillet 1996, la Commission a rendu contre l’intimée une ordonnance fondée sur l’al. 141(1)b), à la suite d’une demande de la SEC qui enquêtait sur la possibilité que l’intimée ou ses employés, ou les deux à la fois, aient violé la loi américaine. L’enquête portait principalement sur une certaine Tracy‑Anne Godoy qui, à l’époque, travaillait pour l’intimée. L’ordonnance enjoignait de produire tous les documents concernant Mme Godoy et tous les documents portant, de façon générale, sur les opérations de courtage de l’intimée aux États-Unis.
8 L’intimée a fourni les renseignements concernant Mme Godoy, mais a refusé de produire tout autre document. En conséquence, le 3 mars 1997, la Commission a signifié à l’intimée un avis fondé sur le par. 161(1) de la Securities Act, dans lequel elle l’informait qu’une audience serait tenue pour déterminer s’il était dans l’intérêt public de lui ordonner de se conformer à l’ordonnance de production. L’intimée a réagi en déposant, devant la Cour suprême de la Colombie‑Britannique, une requête visant notamment à obtenir un jugement déclarant que l’al. 141(1)b) excédait la compétence de la province.
9 Le juge Macdonald a rejeté la requête de l’intimée et a ordonné que l’audience devant la Commission ait lieu. Au cours de cette audience, la Commission a de nouveau enjoint à l’intimée de produire les documents requis le 3 juillet 1996. L’intimée en a appelé avec succès de la décision du juge Macdonald devant la Cour d’appel.
III. Les décisions judiciaires
A. Cour suprême de la Colombie‑Britannique (1997), 13 C.C.L.S. 256
10 Le juge Macdonald était convaincu que la coopération transfrontalière et entre ressorts était essentielle aux fonctions d’enquête de la Commission. La disposition contestée était nécessaire pour permettre à la Commission d’obtenir des renseignements d’autres ressorts. Il a donc rejeté l’argument de l’intimée que l’al. 141(1)b) visait, de par son caractère véritable, la réglementation de valeurs mobilières à l’extérieur de la province. Il a plutôt conclu que cet alinéa était nécessairement accessoire à la réglementation du secteur des valeurs mobilières de la Colombie‑Britannique, et qu’il était intra vires.
B. Cour d’appel de la Colombie‑Britannique (1998), 56 B.C.L.R. (3d) 237
1. Le juge Newbury, avec l’appui du juge Hinds
11 Après avoir examiné la jurisprudence, le juge Newbury a conclu que la Constitution habilite clairement les provinces à adopter des lois régissant le secteur des valeurs mobilières. Il s’agissait de savoir si l’al. 141(1)b) visait un objectif qui, de par son caractère véritable, relevait d’un chef de compétence provinciale prévu à l’art. 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 .
12 Le juge Newbury a reconnu que, de par sa nature, la réglementation des valeurs mobilières ne se limite pas à un seul ressort, et que la coopération transfrontalière est [traduction] «à la fois nécessaire et souhaitable» (p. 247). Elle a néanmoins conclu que la province ne pouvait permettre une telle coopération que si elle relevait du par. 92(13) , «la propriété et les droits civils dans la province». En l’espèce, l’al. 141(1)b) vise non pas l’inconduite dans la province, mais plutôt exclusivement d’éventuelles violations de lois étrangères.
13 Le juge Newbury a établi une distinction d’avec l’arrêt Attorney General for Ontario c. Scott, [1956] R.C.S. 137, qui a confirmé la validité d’une loi provinciale qui accordait aux tribunaux le pouvoir discrétionnaire d’exécuter des ordonnances alimentaires au profit d’un conjoint rendues en Angleterre. À son avis, la loi dont la validité avait été confirmée dans l’arrêt Scott faisait simplement respecter des droits de propriété déjà existants. En outre, c’était le tribunal ontarien qui avait rendu l’ordonnance en cause. En l’espèce, par contre, c’est la SEC qui a effectivement rendu l’ordonnance. Bien que la raison de faciliter la coopération entre ressorts puisse être louable, elle [traduction] «ne permet pas de sauvegarder une mesure législative qui, de par son caractère véritable, excède la compétence de la province» (p. 250).
14 Le juge Newbury a ensuite examiné les dispositions des lois fédérale et provinciale en matière de preuve qui autorisent les cours supérieures à recueillir des témoignages relatifs à des procédures se déroulant à l’étranger. Comme elle doutait de leur propre constitutionnalité, elle n’a pas cru que ces dispositions étayaient celle de l’al. 141(1)b). Enfin, elle a souligné que la SEC n’était même pas [traduction] «un tribunal compétent» qui autoriserait une requête fondée sur la Evidence Act, même si ces dispositions législatives étaient conformes à la Constitution: Re McCarthy and Menin and United States Securities and Exchange Commission (1963), 38 D.L.R. (2d) 660 (C.A. Ont.).
15 Pour conclure, le juge Newbury a fait observer que le principe de la courtoisie ne s’appliquait pas du fait que la mesure législative en cause n’avait aucun rapport avec les chefs de compétence provinciale. Elle ne relevait ni de «la propriété et [d]es droits civils dans la province», ni d’un autre chef de compétence provinciale. Elle a donc accueilli l’appel et déclaré que l’al. 141(1)b) excédait la compétence de la province.
2. Le juge Southin, dissidente
16 Le juge Southin a conclu que l’al. 141(1)b) relevait de la compétence sur «l’administration de la justice dans la province», que le par. 92(14) confère à la province, et qu’il était donc intra vires. À son avis, le par. 92(14) doit recevoir [traduction] «une interprétation large et libérale»: Edwards c. Attorney‑General for Canada, [1930] A.C. 124 (C.P.), à la p. 136. En outre, dans des arrêts antérieurs, notre Cour et le Conseil privé ont déjà considéré que le par. 92(14) visait la détection de la criminalité et la tenue d’enquêtes criminelles. Vu la nature réciproque de l’application des lois sur les valeurs mobilières, l’al. 141(1)b) aide la province à administrer son propre système de justice. Elle aurait donc rejeté l’appel.
IV. Les dispositions constitutionnelles et législatives pertinentes
17 Loi constitutionnelle de 1867
92. Dans chaque province, la législature pourra exclusivement légiférer relativement aux matières entrant dans les catégories de sujets ci‑dessous énumérés, à savoir:
. . .
13. la propriété et les droits civils dans la province;
14. l’administration de la justice dans la province, y compris la constitution, le maintien et l’organisation de tribunaux provinciaux, de juridiction tant civile que criminelle, y compris la procédure en matière civile devant ces tribunaux;
Securities Act, R.S.B.C. 1996, ch. 418
[traduction]
141 (1) Le directeur général peut rendre une ordonnance fondée sur le paragraphe (2):
a) pour appliquer la présente loi,
b) pour aider à appliquer les lois sur les valeurs mobilières d’un autre ressort,
c) à l’égard de questions qui se rapportent à des opérations de courtage en valeurs mobilières en Colombie‑Britannique, ou
d) à l’égard de questions qui, en Colombie-Britannique, se rapportent à des opérations de courtage en valeurs mobilières dans un autre ressort.
(2) Le directeur général peut, au moyen d’une ordonnance applicable de façon générale à une seule ou plusieurs personnes physiques ou morales qui y sont nommées ou autrement décrites, enjoindre à l’une ou l’autre des personnes suivantes de fournir des renseignements ou de produire des documents ou catégories de documents énumérés ou autrement décrits dans l’ordonnance dans le délai ou aux intervalles qui y sont également prévus:
. . .
b) un courtier inscrit;
. . .
(3) Le directeur général peut exiger la vérification, par affidavit, des renseignements fournis ou des documents ou catégories de documents produits conformément à une ordonnance fondée sur le paragraphe (2).
V. Les questions en litige
18 Le 20 mai 1999, le juge en chef Lamer a formulé la question constitutionnelle suivante:
L’alinéa 141(1)b) de la Securities Act, R.S.B.C. 1996, ch. 418, relève‑t‑il de la compétence de la province de la Colombie‑Britannique en tant que disposition législative relative à la propriété et aux droits civils dans la province ou à l’administration de la justice dans la province, au sens des par. 92(13) et 92(14) , respectivement, de la Loi constitutionnelle de 1867 ?
VI. Analyse
A. Introduction
19 Les affaires touchant le fédéralisme, à l’instar de nombreux autres domaines d’interprétation législative, portent en grande partie sur la bonne façon de qualifier la mesure législative contestée. Dans l’arrêt General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641 (ci-après «GM Canada»), aux pp. 666 à 669, le juge en chef Dickson a proposé le recours à une méthode en trois étapes pour analyser la prétention qu’une mesure législative est inconstitutionnelle. Même si l’arrêt GM Canada lui-même portait sur une mesure législative fédérale, le juge en chef Dickson a affirmé très clairement, à la p. 670, que la même analyse s’appliquait pour décider de la constitutionnalité d’une mesure législative provinciale. Voici ce qu’il a dit au sujet de la première étape (aux pp. 666 et 667):
La première étape devrait consister à se demander si et dans quelle mesure il est possible de dire que la disposition contestée empiète sur les pouvoirs de la province. Si on ne peut affirmer que la disposition empiète sur ceux-ci, c’est-à-dire si, de par son caractère véritable, elle relève du droit fédéral, et que la loi à laquelle elle se rattache est constitutionnelle (ou si la disposition peut être séparée de la loi ou si elle se rattache à une partie de la loi qui peut être séparée et valide du point de vue constitutionnel), il n’est alors plus nécessaire de poursuivre l’analyse.
Si, par contre, la disposition contestée ne relève pas, de par son caractère véritable, des pouvoirs que la Constitution confère à la législature qui l’a adoptée, la cour doit se demander si elle fait néanmoins partie d’un régime législatif valide. Dans l’affirmative, il y a lieu, à la troisième étape, de confirmer la validité de la disposition contestée si cette disposition est suffisamment intégrée au régime législatif valide.
20 En l’espèce, je conclus que la disposition contestée, à savoir l’al. 141(1)b) de la Securities Act de la Colombie‑Britannique, relève des pouvoirs constitutionnels de la province, en application de la première étape de la méthode proposée dans l’arrêt GM Canada. Je juge donc inutile d’examiner les deux autres étapes que comporte ce critère.
B. L’alinéa 141(1)b) est‑il, de par son caractère véritable, une mesure législative provinciale?
21 Pour répondre à cette question, j’applique le critère à deux étapes bien connu, qui a été décrit de la façon suivante dans l’arrêt R. c. Hydro‑Québec, [1997] 3 R.C.S. 213, au par. 23 (le juge en chef Lamer et le juge Iacobucci (dissident, mais non sur ce point)):
La loi en question doit d’abord être qualifiée en fonction de son «caractère véritable», c’est‑à‑dire de sa caractéristique dominante ou la plus importante. Il faut ensuite se demander si la loi, vue sous cet angle, relève à bon droit de l’un des chefs de compétence législative du gouvernement.
Voir également P. W. Hogg, Constitutional Law of Canada (éd. feuilles mobiles), vol. 1, à la p. 15‑6. Bien qu’elles se chevauchent nettement dans une large mesure et qu’il puisse donc être impossible de les séparer complètement, ces deux étapes fournissent une méthode d’analyse utile.
1. Le caractère véritable de l’al. 141(1)b)
22 Comme l’a souligné le professeur Hogg, op. cit., à la p. 15‑12, le caractère véritable d’une loi est [traduction] «mieux décrit comme étant la caractéristique dominante ou la plus importante de cette loi». La cour doit «décider quelle est la caractéristique la plus importante de la loi et [. . .] qualifier celle‑ci en fonction de cette caractéristique: cette caractéristique dominante constitue le “caractère véritable” ou la “matière” de la loi; l’autre caractéristique est simplement accessoire et n’est pas pertinente sur le plan constitutionnel» (p. 15‑8). De même, le juge Sopinka a dit que le caractère véritable d’une loi était «son idée maîtresse»: R. c. Morgentaler, [1993] 3 R.C.S. 463, à la p. 481; voir également Hydro‑Québec, précité, au par. 113 (le juge La Forest); Whitbread c. Walley, [1990] 3 R.C.S. 1273, à la p. 1286; Union Colliery Co. of British Columbia c. Bryden, [1899] A.C. 580 (C.P.), à la p. 587.
23 Les effets de la mesure législative peuvent également être pertinents pour déterminer si elle est valide, dans la mesure où ils en révèlent le caractère véritable. Par exemple, dans l’arrêt Saumur c. City of Quebec, [1953] 2 R.C.S. 299, la Cour a invalidé un règlement municipal qui interdisait la distribution de tracts, pour le motif qu’il avait été appliqué de façon à supprimer les opinions religieuses des Témoins de Jéhovah. De même, dans Attorney‑General for Alberta c. Attorney‑General for Canada, [1939] A.C. 117, le Conseil privé a invalidé une loi qui imposait une taxe aux banques, pour le motif que les effets de cette taxe étaient si graves que l’objet véritable de la loi ne pouvait qu’être lié aux opérations bancaires et non à la taxation. Cependant, de simples effets accessoires ne rendent pas inconstitutionnelle une loi par ailleurs intra vires.
24 Le juge McIntyre a résumé avec justesse l’approche qu’il convient d’adopter, dans le Renvoi relatif à la Upper Churchill Water Rights Reversion Act, [1984] 1 R.C.S. 297, à la p. 332:
Lorsque le caractère véritable d’une loi provinciale se rapporte à des matières qui relèvent du domaine de la compétence législative des provinces, les effets accessoires ou indirects sur des droits extra‑provinciaux ne rendent pas cette loi ultra vires. Cependant, si de par son caractère véritable la loi provinciale porte atteinte à des droits extra‑provinciaux ou les élimine, elle est ultra vires même si elle revêt une forme constitutionnelle appropriée.
Par exemple, dans Ladore c. Bennett, [1939] A.C. 468, le Conseil privé a maintenu le regroupement, par l’Ontario, de quatre municipalités en difficulté de manière à former la ville de Windsor, même si cette mesure avait pour effet de réduire les taux d’intérêt d’obligations détenues par des créanciers à l’extérieur de la province. Comme le caractère véritable de la loi en cause relevait de la compétence de la province à l’égard des municipalités, ses effets accessoires extraprovinciaux n’étaient pas pertinents.
25 Il est bien établi que, pour qualifier une mesure législative, la cour peut tenir compte d’éléments de preuve extrinsèques pertinents et fiables. Dans le renvoi Upper Churchill, précité, à la p. 318, le juge McIntyre a exposé les bonnes façons d’utiliser des éléments de preuve extrinsèques:
Je suis d’accord avec la Cour d’appel qu’en l’espèce les éléments de preuve extrinsèques sont recevables pour montrer le contexte dans lequel la législation a été adoptée. [. . .] Je suis [. . .] d’avis que dans les affaires constitutionnelles, notamment lorsqu’il y a allégation de législation déguisée, on peut tenir compte d’éléments de preuve extrinsèques pour vérifier non seulement l’application et l’effet de la loi contestée, mais aussi son objet véritable.
Voir également l’arrêt Hydro‑Québec, précité, au par. 148. En conséquence, la preuve par affidavit que les parties ont produite pour décrire l’«objet véritable» de l’al. 141(1)b), et que je vais analyser en détail plus loin, a été acceptée à juste titre par le tribunal de première instance et n’a pas été contestée devant nous.
26 Comme je l’ai déjà souligné, deux objectifs dominants sous‑tendent l’al. 141(1)b). Après avoir examiné ces objectifs tour à tour, je vais aborder la question de savoir si la mesure législative a d’autres effets qui devraient avoir une incidence sur sa qualification.
a) Garantir la coopération d’autres ressorts
27 Il ne fait pas de doute que, de nos jours, la coopération des organismes de réglementation de divers ressorts est indispensable. Paul Bourque, le directeur exécutif de la Commission, a décrit le problème en ces termes:
[traduction] L’application efficace des lois sur les valeurs mobilières commande la coopération et l’entraide des organismes de réglementation des divers ressorts. Pour faciliter cette coopération, les organismes de réglementation de divers ressorts, y compris celui de la Colombie‑Britannique et la Securities and Exchange Commission des États‑Unis (la «SEC»), fournissent régulièrement aux organismes analogues d’autres ressorts des éléments de preuve pertinents qu’ils ont en leur possession, et un bon nombre de ces organismes ont obtenu le pouvoir légal de contraindre des personnes à témoigner dans leur ressort dans le but de faciliter des enquêtes tenues à l’étranger.
Paul Leder, le directeur adjoint de l’Office of International Affairs de la SEC, a donné une description similaire:
[traduction] Le concept de la réciprocité fait partie intégrante du protocole que la SEC a conclu avec des organismes étrangers de réglementation du marché des valeurs mobilières. La capacité de la SEC d’aider un organisme de réglementation étranger peut dépendre en partie de la mesure dans laquelle elle peut s’attendre à ce que cet organisme étranger, la [Commission] par exemple, lui fournisse une aide similaire.
Voir aussi Elizabeth R. Edinger, «The Constitutional Validity of Provincial Mutual Assistance Legislation: Global Securities v. British Columbia (Securities Commission)» (1999), 33 U.B.C. L. Rev. 169, à la p. 176.
28 Le marché des valeurs mobilières est de nature internationale depuis plusieurs années: voir P. Anisman et P. W. Hogg, «Les aspects constitutionnels de la législation fédérale sur les valeurs mobilières», dans Avant-projet d’une loi canadienne sur le marché des valeurs mobilières (1979), vol. 3, 147, aux pp. 244 et 245. Cependant, l’Internet a grandement accru la capacité des courtiers en valeurs mobilières d’outrepasser les frontières:
[traduction] [l]es qualités mêmes qui font de l’Internet un outil précieux pour les investisseurs et le secteur des valeurs mobilières peuvent aussi en faire un moyen commode de commettre des fraudes et d’autres violations en matière de valeurs mobilières. L’Internet est également un outil de communication et d’interactivité transfrontalières instantanées qui met en question les notions traditionnelles de ressort et de territorialité.
(Organisation internationale des commissions de valeurs, Securities Activity on the Internet (septembre 1998), à la p. 3.)
Pour réglementer efficacement ce cybercourtage, les organismes de réglementation doivent également être en mesure de réagir et d’outrepasser des frontières lorsqu’il est légalement possible de le faire.
29 Bien qu’elle ne mette pas directement en question le besoin général des organismes de réglementation des valeurs mobilières de partager des renseignements, l’intimée soutient que cet objectif peut être atteint d’autres manières, au moyen notamment d’une loi fédérale, la Loi sur l’entraide juridique en matière criminelle, L.R.C. (1985), ch. 30 (4e suppl .). Cependant, il y a deux raisons pour lesquelles cette méthode de partage de renseignements fondée sur des traités est insuffisante dans le contexte des valeurs mobilières. Premièrement, comme elle ne s’applique qu’aux enquêtes criminelles, elle ne serait d’aucun secours en ce qui concerne le genre d’enquêtes préliminaires informelles que mènent souvent les organismes de réglementation du marché des valeurs mobilières. Deuxièmement, les protocoles [traduction] «sont expressément conçus pour répondre aux besoins de chaque organisme de réglementation du marché des valeurs mobilières. Ils tendent donc à être plus efficients et efficaces que les traités»: P. O. Erwin, «The International Securities Enforcement Cooperation Act of 1990: Increasing International Cooperation in Extraterritorial Discovery?» (1992), 15 Boston College Int’l & Comp. L. Rev. 471, à la p. 485; voir également C. A. A. Greene, «International Securities Law Enforcement: Recent Advances in Assistance and Cooperation» (1994), 27 Vand. J. Transnat’l L. 635, aux pp. 649 et 650; J. A. Kehoe, «Exporting Insider Trading Laws: The Enforcement of U.S. Insider Trading Laws Internationally» (1995), 9 Emory Int’l L. Rev. 345, à la p. 360. Par contre, la Loi sur l’entraide juridique en matière criminelle prévoit un ensemble de procédures relativement formelles et lourdes qui n’ont pas l’efficacité de la coopération administrative entre organismes que permettent les protocoles.
30 L’intimée soutient également que la Commission bénéficierait de l’aide d’organismes de réglementation étrangers, comme la SEC, même si elle ne pouvait pas leur rendre la politesse. Elle fait remarquer qu’une lettre d’entente avec la SEC reconnaît [traduction] «qu’il se peut que les parties au protocole n’aient pas, dans tous les cas, le pouvoir légal de fournir l’aide envisagée». Cependant, cet argument ne tient pas compte de la promesse des signataires du protocole de [traduction] «déployer tous les efforts raisonnables afin d’obtenir l’autorisation nécessaire pour fournir l’aide décrite». La lettre d’entente renferme une promesse similaire d’obtenir l’autorisation législative nécessaire à une assistance mutuelle.
31 Compte tenu de cette preuve, je souscris à l’affirmation de M. Leder que la Commission doit effectivement fournir des renseignements à la SEC si elle veut pouvoir, elle aussi, compter sur l’aide de cette dernière:
[traduction] En fait, pour décider si elle doit accueillir une demande d’assistance, la SEC est légalement tenue d’examiner, d’une part, si l’organisme qui a présenté la demande a accepté de lui rendre le même service relativement à des questions de valeurs mobilières, et d’autre part, si le fait d’accueillir la demande nuirait à l’intérêt public des États‑Unis. Exchange Act § 21a)(2).
Si la [Commission] n’était pas capable de fournir à la SEC des renseignements comme ceux demandés en l’espèce, la SEC devrait tenir compte de ce fait pour décider jusqu’à quel point elle pourrait, à l’avenir, répondre à des demandes de la [Commission] fondées sur le protocole.
32 De façon peut‑être encore plus fondamentale, je dois souligner que la Commission n’est pas tenue d’établir que l’al. 141(1)b) est nécessaire pour garantir l’assistance de la SEC. Elle doit seulement établir que l’objectif de la disposition est légitime. Vu que l’assistance de la SEC serait incertaine si la Commission n’était pas en mesure de lui rendre la politesse, je n’ai aucun doute qu’un tel objectif valide existe. Je suis donc d’accord avec la Commission pour dire que l’un des objectifs dominants de l’al. 141(1)b) est d’obtenir la coopération réciproque d’autres organismes de réglementation du marché des valeurs mobilières, de façon à permettre à cette dernière de remplir efficacement son mandat dans la province.
b) Déceler les méfaits accomplis dans d’autres ressorts par des courtiers inscrits en Colombie‑Britannique
33 Il est bien reconnu que la réglementation des valeurs mobilières porte non seulement sur les valeurs mobilières elles‑mêmes, mais également sur les personnes qui les vendent. Le juge en chef Kerwin a reconnu ce point dans l’arrêt Smith c. The Queen, [1960] R.C.S. 776, qui a confirmé la validité d’une loi provinciale réglementant les prospectus (à la p. 781):
[traduction] [L]a loi provinciale vise principalement à assurer que les personnes physiques et morales soient inscrites avant de pouvoir faire le commerce des valeurs mobilières, et en même temps à assurer essentiellement que les valeurs mobilières elles‑mêmes soient inscrites avant qu’il soit permis d’en faire le commerce . . .
De même, dans Lymburn c. Mayland, [1932] 2 D.L.R. 6, le Conseil privé a confirmé la validité de la Security Frauds Prevention Act de l’Alberta, dont il a décrit l’objectif de la façon suivante, à la p. 9:
[traduction] Il n’y a aucune raison de douter que le principal objectif visé par cette partie de la loi est de garantir que les personnes qui font le commerce de valeurs mobilières soient honnêtes et de bonne réputation, et de protéger ainsi le public contre la fraude. [Je souligne.]
Voir également Gregory & Co. c. Quebec Securities Commission, [1961] R.C.S. 584, à la p. 588; Anisman et Hogg, loc. cit., à la p. 154; D. Johnston et K. D. Rockwell, Canadian Securities Regulation (2e é