Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Kandola

Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Kandola
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2014-03-31
Référence neutre
2014 CAF 85
Numéro de dossier
A-154-13
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20140331
Dossier :
A‑154‑13
Référence : 2014 CAF 85
CORAM:
LE JUGE NOËL
LE JUGE MAINVILLE
LE JUGE WEBB
ENTRE :
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
appelant
et
Nanakmeet Kaur KANDOLA représentée par son tuteur légal, Malkiat Singh KANDOLA
intimée
Audience tenue à Vancouver (Colombie‑Britannique), le 11 février 2014.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 31 mars 2014.
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE NOËL
Y A SOUSCRIT :
LE JUGE WEBB
MOTIFS DISSIDENTS : LE JUGE MAINVILLE
Date : 20140331
Dossier :
A‑154‑13
Référence : 2014 CAF 85
CORAM:
LE JUGE NOËL
LE JUGE MAINVILLE
LE JUGE WEBB
ENTRE :
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
appelant
et
Nanakmeet Kaur KANDOLA représentée par son tuteur légal, Malkiat Singh KANDOLA
intimée
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE NOËL
[1] La Cour est saisie de l’appel d’une décision rendue par le juge Blanchard de la Cour fédérale (le juge de la Cour fédérale), qui a accueilli la demande de contrôle judiciaire présentée par Mme Nanakmeet Kaur Kandola (l’intimée), déposée en son nom par son tuteur légal, Malkiat Singh Kandola (M. Kandola ou le tuteur légal); la demande de contrôle judiciaire visait la décision par laquelle un agent de citoyenneté du ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration (l’appelant ou le ministre) avait refusé la demande de certificat de citoyenneté canadienne présentée par l’intimée, en vertu de l’alinéa 3(1)b) de la Loi sur la citoyenneté, L.R.C., 1985, ch. C‑29 (la Loi).
[2] Le litige porte sur la question de savoir si le père canadien d’un enfant conçu à l’aide d’une technique de procréation assistée – l’enfant n’ayant aucun lien génétique avec lui ou avec sa mère naturelle étrangère – transmet la citoyenneté par filiation en vertu de l’alinéa 3(1)b) de la Loi.
[3] L’agent de citoyenneté a répondu à cette question par la négative et le juge de la Cour fédérale a tiré la conclusion opposée. Par les motifs énoncés ci‑dessous, je suis d’avis que l’appel doit être accueilli et la décision de l’agent de citoyenneté, rétablie.
DISPOSITIONS LÉGALES
[4] Voici les dispositions légales qui sont pertinentes dans le cadre de l’analyse :
Loi sur la citoyenneté, L.R.C. 1985, ch. C‑29
Définitions
2. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
[…]
« certificat de citoyenneté »
“certificate of citizenship”
« certificat de citoyenneté » Le certificat de citoyenneté délivré en vertu de la présente loi ou accordé en vertu de l’ancienne loi.
[…]
« enfant »
“child”
Tout enfant, y compris l’enfant adopté ou légitimé conformément au droit du lieu de l’adoption ou de la légitimation.
[…]
Citoyens
3. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, a qualité de citoyen toute personne :
a) née au Canada après le 14 février 1977;
b) née à l’étranger après le 14 février 1977 d’un père ou d’une mère ayant qualité de citoyen au moment de la naissance;
[…]
Cas de personnes adoptées — mineurs
5.1 (1) Sous réserve du paragraphe (3), le ministre attribue, sur demande, la citoyenneté à la personne adoptée par un citoyen le 1er janvier 1947 ou subséquemment lorsqu’elle était un enfant mineur. L’adoption doit par ailleurs satisfaire aux conditions suivantes :
a) elle a été faite dans l’intérêt supérieur de l’enfant;
b) elle a créé un véritable lien affectif parent‑enfant entre l’adoptant et l’adopté;
c) elle a été faite conformément au droit du lieu de l’adoption et du pays de résidence de l’adoptant;
d) elle ne visait pas principalement l’acquisition d’un statut ou d’un privilège relatifs à l’immigration ou à la citoyenneté.
Citizenship Act, R.S.C. 1985, c. C‑29
Definitions
2. (1) In this Act,
…
“certificate of citizenship”
« certificat de citoyenneté »
“certificate of citizenship” means a certificate of citizenship issued or granted under this Act or under the former Act;
…
“child”
« enfant »
“child” includes a child adopted or legitimized in accordance with the laws of the place where the adoption or legitimation took place;
…
Persons who are citizens
3. (1) Subject to this Act a person is a citizen if
(a) the person was born in Canada after February 14, 1977;
(b) the person was born outside Canada after February 14, 1977 and at the time of his birth one of his parents, other than a parent who adopted him, was a citizen;
…
Adoptees — minors
5.1 (1) Subject to subsection (3), the Minister shall on application grant citizenship to a person who was adopted by a citizen on or after January 1, 1947 while the person was a minor child if the adoption
(a) was in the best interests of the child;
(b) created a genuine relationship of parent and child;
(c) was in accordance with the laws of the place where the adoption took place and the laws of the country of residence of the adopting citizen; and
(d) was not entered into primarily for the purpose of acquiring a status or privilege in relation to immigration or citizenship.
[5] Il est également utile, à des fins de comparaison, de citer l’alinéa 3(1)b) de la Loi ainsi qu’il était rédigé avant l’entrée en vigueur de la version citée ci‑dessus (Loi sur la citoyenneté, L.C. 1974‑75‑76, ch. 108 (la Loi de 1977)) :
3. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, est citoyen toute personne
[…]
b) qui est née hors du Canada après l’entrée en vigueur de la présente loi et dont, au moment de sa naissance, le père ou la mère, mais non un parent adoptif, était citoyen canadien;
[…]
3. (1) Subject to this Act, a person is a citizen if
…
(b) he was born outside Canada after the coming into force of this Act and at the time of his birth one of his parents, other than a parent who adopted him, was a citizen
…
LES FAITS
[6] L’intimée est née en Inde le 3 juin 2009 (dossier d’appel, page 114; motifs, paragraphe 3). À sa naissance, son tuteur légal et sa mère naturelle (Mme Kandola) étaient mariés (dossier d’appel, page 115). Sur le certificat de naissance indien de l’intimée (dossier d’appel, pages 133 et 257), ils sont désignés à titre de père et de mère de l’enfant. À la naissance de l’intimée, M. Kandola était citoyen canadien, tandis que Mme Kandola avait amorcé une démarche en vue d’obtenir la résidence permanente par la voie du parrainage (motifs, paragraphes 3 et 4).
[7] L’intimée a été conçue au moyen de la fécondation in vitro. Des embryons créés à partir du sperme et d’ovules de deux donneurs anonymes ont été implantés dans le ventre de sa mère naturelle (motifs, paragraphe 3). M. et Mme Kandola ont eu recours à cette technique parce qu’ils étaient stériles et incapables, chacun de leur côté, d’effectuer une contribution génétique (dossier d’appel, pages 116 à 132). Au lieu d’adopter, ils ont choisi une grossesse par procréation assistée. C’est ainsi que nous avons la situation inhabituelle où l’intimée a été portée par Mme Kandola en vue de lui donner naissance et de l’élever comme l’enfant du couple, sans que l’enfant n’ait de lien génétique avec l’un ou l’autre des parents.
[8] Dans le cadre des démarches relatives à la demande de parrainage de Mme Kandola, l’appelant a été mis au courant de cette situation (dossier d’appel, pages 51 à 64; motifs, paragraphe 4). Un test d’ADN a été effectué à la demande des autorités canadiennes de l’immigration et les résultats ont confirmé que l’intimée n’avait aucun lien génétique avec son tuteur légal et sa mère naturelle (dossier d’appel, pages 197 et 198).
[9] Parallèlement à la demande de parrainage de son épouse, M. Kandola a présenté deux demandes de certificat de citoyenneté pour le compte de l’intimée aux termes de l’alinéa 3(1)b) de la Loi; elles ont été refusées. Dans les deux cas, M. Kandola a coché la case « Père naturel » plutôt que « Père adoptif », la seule autre option que lui proposait le formulaire de citoyenneté pour qualifier sa relation avec l’intimée (dossier d’appel, pages 189 et 244). Toutefois, dans les deux cas, les demandes de l’intimée ont été rejetées au motif qu’elle n’avait aucun lien génétique avec son parent canadien (dossier d’appel, pages 166, 167, 177 et 178).
[10] Le présent appel découle de la deuxième demande de citoyenneté présentée par M. Kandola le 30 septembre 2011 (dossier d’appel, pages 101 à 109). À l’appui de dette deuxième demande, l’intimée et son avocat ont présenté des observations concernant le droit indien, plus précisément l’article 112 de la Indian Evidence Act, 1872, qui dispose que l’enfant né durant le mariage de sa mère naturelle est présumé être l’enfant légitime de l’époux de la mère (dossier d’appel, pages 96 à 99).
[11] Le 25 avril 2012, cette deuxième demande a été refusée sur la base de la preuve ADN attestant que l’intimée n’avait pas de lien génétique avec son parent canadien, soit M. Kandola (dossier d’appel, pages 29 et 30). L’agent de citoyenneté a fourni les explications suivantes :
[traduction] [p]our établir la citoyenneté par la naissance d’un enfant né à l’étranger d’un père ou d’une mère de citoyenneté canadienne (citoyenneté acquise par filiation), le droit canadien se fonde sur la preuve d’un lien de sang (ou lien génétique) entre le père ou la mère et l’enfant, lequel peut être prouvé par une analyse de l’ADN. Ce principe du jus sanguinis (le droit du sang) a de profondes racines historiques tant au Canada qu’à l’étranger, et il ressort clairement de l’historique législatif de la [Loi] que l’intention du législateur a toujours été que l’expression « père ou [...] mère » renvoie aux père ou mère génétiques pour la citoyenneté acquise par filiation.
[12] L’intimée a demandé le contrôle judiciaire de la décision de l’agent de citoyenneté et la Cour fédérale a accueilli cette demande. En l’espèce, le ministre interjette appel de la décision de la Cour fédérale.
LA DÉCISION DE LA COUR FÉDÉRALE
[13] Appliquant la norme de la décision correcte, le juge de la Cour fédérale a conclu que l’agent de citoyenneté avait commis une erreur lorsqu’il « a exigé un tel lien génétique, et qu’il a donc refusé de considérer les père ou mère par légitimation comme les père ou mère pour l’application de l’alinéa 3(1)b) de la Loi » (motifs, paragraphes 21 et 43).
[14] Dès le départ, le juge de la Cour fédérale s’est dit d’avis que le certificat de naissance indien de l’intimée, qui désigne son tuteur légal et sa mère naturelle comme étant ses parents, constitue une preuve suffisante de l’existence d’une relation parent‑enfant sous le régime du droit indien, que l’appelant ne conteste pas (motifs, paragraphe 33). Sur la base de cette preuve, le juge de la Cour fédérale a conclu que « [l’intimée] est l’enfant légitimée de sa mère naturelle et de son tuteur légal canadien sous le régime du droit indien » (ibidem).
[15] Le juge de la Cour fédérale a rejeté l’interprétation étroite de l’expression « père ou [...] mère » (ci‑après « père ou mère ») en se fondant sur la jurisprudence et l’esprit de la Loi. D’après le juge de la Cour fédérale, la présente espèce doit être distinguée des affaires Valois‑d’Orleans c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CF 1009, au paragraphe 16, et Azziz c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2010 CF 663, au paragraphe 73 (Azziz), dans lesquelles la notion de « père ou mère » semble être restreinte à une personne ayant des liens du sang avec son enfant; contrairement à l’espèce, il était question dans ces affaires de manœuvres frauduleuses et non d’une situation de légitimation par un État étranger (motifs, paragraphes 26 et 27).
[16] De plus, le juge de la Cour fédérale a rejeté la thèse de l’appelant selon laquelle le législateur avait l’intention de restreindre les mots « père ou mère » aux parents génétiques, comme l’atteste le fait que les enfants adoptés sont expressément exclus dans la version anglaise de l’alinéa 3(1)b) de la Loi (motifs, paragraphe 31). En effet, « [v]u que le législateur crée une exception uniquement pour les père ou mère adoptifs à cet alinéa, il est possible d’inférer que tout autre type de père ou mère (génétique ou légitimé) suffit à satisfaire aux exigences de l’alinéa 3(1)b) » (motifs, paragraphe 39).
[17] Le juge de la Cour fédérale a ensuite examiné la définition du mot « enfant » à l’article 2 de la Loi (motifs, paragraphe 36). Étant donné que la définition d’« enfant » englobe à la fois les enfants adoptés et légitimés, et qu’il doit y avoir une corrélation entre les notions d’enfant et de parent, le juge de la Cour fédérale a conclu que le parent d’un enfant légitimé doit être reconnu à titre de « père ou mère » aux fins de l’alinéa 3(1)b) de la Loi (motifs, paragraphes 37 et 38).
[18] Selon le juge de la Cour fédérale, les mots « père ou mère » à l’alinéa 3(1)b) « inclu[ent] les père ou mère reconnus légalement d’un enfant légitimé en conformité avec les lois de l’endroit où la légitimation a eu lieu : en l’espèce, il s’agit de l’Inde » (motifs, paragraphe 41). Vu que l’un des parents de l’intimée, son tuteur légal, était citoyen canadien à la naissance de l’intimée, au termes de l’alinéa 3(1)b) de la Loi, il n’y avait pas de motif de refuser sa demande de citoyenneté sur la base de l’absence de lien génétique (motifs, paragraphe 42).
POSITION DU MINISTRE
[19] Le ministre soulève trois principaux motifs d’appel.
[20] Premièrement, en ce qui concerne la norme de contrôle, le ministre soutient que le juge de la Cour fédérale a commis une erreur en examinant la décision de l’agent de citoyenneté suivant la norme de la décision correcte (mémoire de l’appelant, paragraphes 5 et 30). Se fondant sur l’enseignement d’un arrêt rendu par la Cour suprême, Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36 (Agraira), le ministre soutient que la norme de la décision raisonnable s’applique à l’interprétation par un agent de sa loi constitutive, comme c’est le cas en l’espèce (mémoire de l’appelant, paragraphes 33 à 36).
[21] Deuxièmement, le ministre soutient que le juge de la Cour fédérale a commis une erreur en élargissant la portée des mots « père ou mère » à l’alinéa 3(1)b) de la Loi de manière à inclure le père ou la mère d’un enfant légitimé avec qui le parent n’a aucun lien génétique (mémoire de l’appelant, paragraphes 6 et 31). La thèse fondamentale du ministre est que [traduction] « les mots « père ou mère » [à l’alinéa 3(1)b) de la Loi] visent la personne qui a engendré ou porté un enfant et qui a un lien génétique avec l’enfant » (mémoire de l’appelant, paragraphe 52) [non souligné dans l’original].
[22] À l’appui de cette thèse, le ministre soutient que la formulation sans ambiguïté de la version française de l’alinéa 3(1)b) de la Loi – qui confirme que le père ou la mère doit avoir contribué au bagage génétique de son enfant – doit prévaloir en vertu de la règle de la signification commune. En effet, alors que le mot anglais « parent » donne lien à une certaine ambiguïté, la formulation française « née […] d’un père ou d’une mère » met clairement en évidence l’exigence d’un lien génétique (mémoire de l’appelant, paragraphe 56). Cette thèse est étayée par le fait que le législateur n’a pas cru nécessaire d’exclure les enfants adoptés dans la version française de l’alinéa 3(1)b), parce que la formulation a déjà pour effet de viser uniquement la personne qui a engendré ou porté un enfant (mémoire de l’appelant, paragraphe 57).
[23] De plus, il ressort de l’évolution législative et de l’historique de la Loi que la parentalité fondée sur un lien génétique demeure une caractéristique essentielle du processus d’acquisition de la citoyenneté par filiation prévu à l’alinéa 3(1)b). Bien que le législateur se soit montré disposé à ouvrir de nouvelles voies par lesquelles un enfant peut acquérir la citoyenneté – par exemple, en faisant en sorte que l’état matrimonial des parents n’ait aucune importance aux fins de l’application de l’alinéa 3(1)b) et en minimisant les distinctions entre les enfants adoptés nés à l’étranger et les enfants nés à l’étranger ayant un lien génétique avec un citoyen canadien – le législateur a toujours cherché à préserver la nature génétique de la notion du jus sanguinis (mémoire de l’appelant, paragraphes 58 à 76). Le ministre ajoute que le législateur a, dans d’autres domaines du droit, mis en œuvre des mesures législatives en réponse aux techniques de reproduction et que l’omission de procéder de la même manière dans le domaine de la citoyenneté reflète l’intention claire de laisser tel quel le régime actuel (mémoire de l’appelant, paragraphe 77).
[24] Sont conformes à cette thèse les lignes directrices ministérielles (Bulletin opérationnel 381) et la jurisprudence canadienne, qui ont réitéré que les mots « père ou mère » à l’alinéa 3(1)b) visent la personne ayant un lien génétique avec son enfant (mémoire de l’appelant, paragraphes 82 à 89). De plus, la règle du sens original favorise une interprétation stricte des mots « père ou mère »; les techniques de procréation assistée n’en étaient qu’à leurs débuts au moment de l’entrée en vigueur de la Loi et, par conséquent, le législateur ne pouvait pas en avoir tenu compte (mémoire de l’appelant, paragraphe 90). Une interprétation dynamique de l’expression « père ou mère » est inappropriée en l’espèce, car elle amènerait la Cour à empiéter indûment sur le rôle du législateur pour ce qui est de délimiter l’application de la citoyenneté acquise par filiation (mémoire de l’appelant, paragraphes 92 à 94).
[25] Troisièmement, le ministre allègue que le juge de la Cour fédérale a commis une erreur en concluant que l’intimée était une enfant « légitimée » au sens de l’article 2 de la Loi, malgré le fait que la mère naturelle et le tuteur légal étaient mariés lorsque l’enfant est née (mémoire de l’appelant, paragraphes 7 et 32). En effet, il ressort de l’historique législatif de la Loi que le mot « légitimé » vise normalement l’enfant qui est né hors mariage et dont la paternité est reconnue par un mariage subséquent (mémoire de l’appelant, paragraphes 95 à 101). Étant donné que l’intimée est née dans les liens du mariage et qu’elle était, par conséquent, légitime à sa naissance, il n’est pas possible d’affirmer qu’elle ait été « légitimée » (mémoire de l’appelant, paragraphes 101, 102 et 106).
POSITION DE L’INTIMÉE
[26] En ce qui concerne la norme de contrôle, l’intimée souscrit à la conclusion du juge de la Cour fédérale selon laquelle la norme de la décision correcte s’applique à l’interprétation par l’agent de citoyenneté des définitions exposées dans la Loi. Elle souligne que dans l’affaire Agraira, la Cour suprême n’a pas écarté les motifs de notre Cour dans Canada (Pêches et Océans) c. Fondation David Suzuki, 2012 CAF 40, au paragraphe 6 (Fondation David Suzuki), où le juge Mainville a refusé de faire preuve de déférence envers les conclusions d’un agent du ministre relativement à une question d’interprétation de la loi (mémoire de l’intimée, paragraphe 11). L’intimée ajoute que, contrairement à l’affaire Agraira, la controverse en l’espèce ne porte pas sur l’exercice du pouvoir discrétionnaire ministériel, mais plutôt sur l’interprétation d’un article de la Loi et, plus précisément, sur la portée et la définition qu’il convient de donner au mot parent (« père ou mère » dans la version française de la Loi) (mémoire de l’intimée, paragraphes 12 et 13).
[27] L’intimée conteste l’interprétation proposée par le ministre des mots « père ou mère » à l’alinéa 3(1)b) (mémoire de l’intimée, paragraphes 15 à 52). Mettant l’accent sur le lien entre la mère et l’enfant, elle soutient que ces mots doivent nécessairement englober [traduction] « la femme de qui cette personne est sortie pour la toute première fois, à moins qu’une nouvelle relation se soit par la suite substituée à cette relation par effet de la loi » (mémoire de l’intimée, paragraphe 15). D’après l’intimée, le sens ordinaire des mots « père ou mère » et la définition du terme corrélatif « enfant » vont dans le sens de cette interprétation (mémoire de l’intimée, paragraphes 20 et 38). L’intimée établit une distinction entre les liens du sang découlant du fait de porter un enfant et les liens du sang découlant d’une contribution génétique, et elle soutient que ni l’un ni l’autre n’est requis aux fins de l’alinéa 3(1)b) de la Loi (mémoire de l’intimée, paragraphes 20 à 23).
[28] En ce qui concerne la légitimation, l’intimée reconnaît qu’il était erroné de la part du juge de la Cour fédérale de la qualifier d’« enfant légitimée ». L’intimée signale n’avoir jamais été considérée comme étant illégitime (mémoire de l’intimée, paragraphe 53). Puisque sa mère naturelle et son tuteur légal étaient mariés à sa naissance, elle était présumée légitime sous le régime du droit indien et du droit en vigueur dans la plupart des provinces canadiennes (mémoire de l’intimée, paragraphes 53 et 54). Cette présomption est codifiée dans la Indian Evidence Act, 1872, une loi du Parlement impérial que le juge de la Cour fédérale pouvait admettre d’office en vertu de l’article 17 de la Loi sur la preuve au Canada, L.R.C. 1985, ch. C‑5 et dont l’applicabilité n’a jamais été mise en doute (mémoire de l’intimée, paragraphes 57 et 58).
ANALYSE
La norme de contrôle pertinente
[29] Le droit est maintenant bien fixé : « [e]n appel d’un jugement concernant une demande de contrôle judiciaire, le rôle de notre Cour consiste à déterminer si le juge de première instance a retenu et appliqué la bonne norme de contrôle et, si tel n’est pas le cas, à examiner la décision attaquée en fonction de la norme de contrôle qui aurait dû être appliquée » (Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Jayamaha Mudalige Don, 2014 CAF 4, au paragraphe 37; Keith c. Service correctionnel du Canada, 2012 CAF 117, au paragraphe 41; et Yu c. Canada (Procureur général), 2011 CAF 42, au paragraphe 19). Concrètement, « [c]ela signifie en pratique qu’en se “met[tant] à la place” du tribunal d’instance inférieure la cour d’appel se concentre effectivement sur la décision administrative […] » [non souligné dans l’original] (Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé), 2012 CSC 3, au paragraphe 247, et Agraira, au paragraphe 46) .
[30] Puisque la norme de contrôle pertinente dépend de la nature de la question à trancher, il faut prendre en considération la décision précise que l’agent de citoyenneté était chargé de prendre dans le dossier. Il n’est pas controversé entre les parties que la question centrale dans le dossier relève de l’interprétation de la loi et, plus précisément, que la Cour est appelée à décider si le tuteur légal de l’intimée est « père » au sens de l’alinéa 3(1)b) de la Loi.
[31] Il y a controverse entre les parties sur la norme qui joue en ce qui concerne l’interprétation donnée par l’agent de citoyenneté. Se fondant sur la jurisprudence Agraira, l’appelant soutient que la norme applicable lorsqu’un tribunal administratif interprète sa loi constitutive est celle de la décision raisonnable (mémoire de l’appelant, paragraphe 34). Pour sa part, l’intimée soutient qu’il convient d’opérer une distinction entre la présente affaire et l’affaire Agraira, parce que cette dernière affaire avait trait à l’exercice du pouvoir discrétionnaire ministériel qui, de par sa nature, appelle la retenue judiciaire et parce que, de toute manière, la Cour doit suivre la jurisprudence Fondation David Suzuki.
[32] Il convient de noter d’emblée que l’arrêt Agraira n’a pas modifié l’analyse en deux étapes consacrée à l’occasion de l’affaire Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, au paragraphe 62 (Dunsmuir), pour arrêter la norme de contrôle applicable :
Bref, le processus de contrôle judiciaire se déroule en deux étapes. Premièrement, la cour de révision vérifie si la jurisprudence établit déjà de manière satisfaisante le degré de déférence correspondant à une catégorie de questions en particulier. En second lieu, lorsque cette démarche se révèle infructueuse, elle entreprend l’analyse des éléments qui permettent d’arrêter la bonne norme de contrôle.
[Non souligné dans l’original.]
[33] Par conséquent, il faut d’abord rechercher si la jurisprudence a fixé de manière satisfaisante la norme de contrôle applicable à l’interprétation de la Loi par le ministre. À cet égard, le juge de la Cour fédérale a fait observer que, par des arrêts récents, la Cour d’appel fédérale semble enseigner que la norme de contrôle applicable aux questions de droit tranchées par le ministre est celle de la décision correcte (motifs, paragraphe 21, citant Fondation David Suzuki, au paragraphe 6, et Takeda Canada Inc. c. Canada (Santé), 2013 CAF 13 (Takeda), autorisation de pourvoi refusée, 2013 CanLII 33948 (CSC)).
[34] Dans la même veine, il y a des décisions de la Cour fédérale où la norme de la décision correcte a été appliquée à l’interprétation par un agent de citoyenneté de l’alinéa 3(1)b) de la Loi (Azziz, paragraphe 27; Chang Lee c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2008 CF 614, paragraphe 20) (voir, pour une opinion contraire, les décisions suivantes où la norme de la décision raisonnable a été appliquée à l’interprétation des exigences de la Loi par un agent de citoyenneté : Jabour c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2012 CF 98, aux paragraphes 21 à 28; Kinsel c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2012 CF 1515, aux paragraphes 17 à 21; Rabin c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2010 CF 1094, aux paragraphes 16 et 17).
[35] Toutefois indépendamment de l’état de la jurisprudence quant à la norme de contrôle applicable dans des situations similaires, la Cour suprême a formulé une mise en garde concernant l’affaire Agraira : il pourrait s’avérer nécessaire de passer à la deuxième étape de l’analyse si la jurisprudence semble devenue incompatible avec l’évolution récente du droit en matière de contrôle judiciaire (Agraira, paragraphe 48). Or, l’évolution récente a été marquée par un arrêt par lequel la Cour suprême a conclu qu’il convient de présumer que la norme de contrôle à laquelle est assujettie la décision d’un tribunal administratif qui interprète sa loi constitutive est celle de la décision raisonnable (voir Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, au paragraphe 39 (Alberta Teachers’)).
[36] L’application de cette présomption à des organismes non-judiciaires et, plus précisément, à des décisions ministérielles, a donné lieu à des avis divergents. Deux tendances principales se dégagent. D’un côté, dans certaines décisions, la Cour souscrit à la thèse selon laquelle la présomption de retenue judiciaire consacrée par la jurisprudence Alberta Teachers’ ne s’applique pas aux décideurs qui n’exercent pas de fonctions judiciaires. Par exemple, aux paragraphes 88 et 96 de Fondation David Suzuki, le juge Mainville, s’exprimant au nom des juges Nadon et Sharlow, a conclu que :
[88] […] la retenue judiciaire touchant les questions de droit ne sera pas toujours applicable, notamment si l’organisme administratif dont la décision ou les mesures font l’objet du contrôle ne statue pas sur des litiges, n’est pas protégé par une clause privative et n’est pas autorisé par sa législation habilitante à décider avec autorité des questions de droit. Il reste nécessaire d’effectuer une analyse relative à la norme de contrôle dans les cas qui le justifient. […]
[96] Il faut replacer ce cadre d’analyse et cette présomption dans le contexte où ils ont été établis : ils s’appliquent aux tribunaux administratifs qui statuent à l’égard d’un litige. La présomption découle de la jurisprudence antérieure, qui avait examiné de manière approfondie la question de la norme de contrôle applicable aux décisions de tels tribunaux. Il est présumé que, en conférant à un tribunal administratif le pouvoir de statuer sur des différends selon une procédure contradictoire, le législateur a restreint le contrôle judiciaire dont est susceptible l’interprétation que donne ce tribunal de sa loi habilitante et des lois étroitement liées à son mandat juridictionnel. […]
[Non souligné dans l’original.]
[37] Cette approche a été suivie dans de nombreuses affaires (Takeda (motifs du jugement rendus par la juge Dawson, auxquels a souscrit le juge Pelletier); Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Tobar Toledo, 2013 CAF 226, au paragraphe 43 (motifs du jugement rendus par le juge Pelletier, auxquels ont souscrit les juges Gauthier et Trudel); Prescient Foundation c. Canada (Revenu national), 2013 CAF 120, au paragraphe 13 (motifs du jugement rendus par le juge Mainville, auxquels ont souscrit les juges Pelletier et Gauthier); Bartlett c. Canada (Procureur général), 2012 CAF 230, au paragraphe 46 (motifs du jugement rendus par le juge Mainville, auxquels ont souscrit les juges Sharlow et Pelletier); Sheldon Inwentash and Lynn Factor Charitable Foundation c. Canada, 2012 CAF 136, au paragraphe 23 (motifs du jugement rendus par la juge Dawson, auxquels ont souscrit les juges Trudel et Stratas).
[38] La seconde approche est celle retenue dans l’opinion dissidente du juge Stratas à l’occasion de l’affaire Takeda (retenue par la suite dans l’affaire Northern Ontario Compassion Club c. Canada (Procureur général), 2013 CF 700, aux paragraphes 15 à 17, motifs du jugement, le juge Annis; voir également Hernandez Febles c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2012 CAF 324, motifs du jugement rendus par le juge Evans, auxquels a souscrit la juge Sharlow, motifs concordants rédigés par le juge Stratas, autorisation de pourvoi accordée, 2013 CanLII 40344 (CSC)). Par ses motifs, le juge Stratas a choisi de suivre les directives données par la Cour suprême par l’arrêt Alberta Teachers’, écrivant ce qui suit au paragraphe 33 de Takeda :
J’hésite à soustraire les décisions administratives de la démarche consacrée par la jurisprudence Alberta Teachers’ Association simplement parce que, dans cette affaire, le décideur administratif est le ministre, comme c’est le cas en l’espèce. D’abord, la démarche fondée sur l’arrêt Alberta Teachers’ Association tient judicieusement compte de toute la teneur des décisions ministérielles, lesquelles se présentent sous différentes formes et sont prises dans des contextes différents à des fins différentes. De plus, le pouvoir décisionnel des ministres est généralement délégué, comme c’est le cas en l’espèce. Il serait arbitraire de suivre la démarche consacrée par la jurisprudence Alberta Teachers’ Association en matière de décisions de membres d’un conseil d’administration nommés par un ministre (ou, à proprement parler, un groupe de ministres sous la forme du gouverneur en conseil), mais de suivre la démarche consacrée par la jurisprudence [Fondation David Suzuki] en matière de décisions prises par les délégués choisis par un ministre. Enfin, même si l’arrêt [Fondation David Suzuki] de notre Cour est plus récent que l’arrêt Alberta Teachers’ Association de la Cour suprême, l’enseignement de celui‑ci s’impose à moi vu l’absence d’autres directives de la part de la Cour suprême : voir Canada c. Craig, 2012 CSC 43(CanLII), 2012 CSC 43, aux paragraphes 18 à 23; […]
[Non souligné dans l’original.]
[39] Le juge Stratas a toutefois indiqué que la présomption de retenue judiciaire préconisée par la jurisprudence Alberta Teachers’ pouvait être réfutée par l’analyse des facteurs recensés dans l’arrêt Dunsmuir (Takeda, paragraphe 28). Il a conclu que la présomption pouvait être écartée puisque la question soulevée était de pur droit, qu’il n’y avait pas de clause privative et que le ministre n’avait aucune expertise en matière d’interprétation des lois (Takeda, paragraphe 29).
[40] Avec égards, je suis d’avis que la question de savoir si toutes les décisions, y compris celles qu’il convient de qualifier de décisions ministérielles, sont présumées être raisonnables n’avait pas été tranchée avant l’arrêt Agraira, car la Cour suprême n’avait appliqué la présomption qu’en matière de décisions rendues par des tribunaux judiciaires (voir Alberta Teachers’, Halifax (Regional Municipality) c. Nouvelle‑Écosse (Human Rights Commission), 2012 CSC 10, la Commission des droits de la personne de la Nouvelle‑Écosse; Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général), 2011 CSC 53, le Tribunal canadien des droits de la personne; Nor‑Man Regional Health Authority Inc. c. Manitoba Association of Health Care Professionals, 2011 CSC 59, un conseil d’arbitrage du travail). Toutefois, il semble maintenant clair que cette présomption s’étend aux décisions ministérielles. Je renvoie en particulier à l’extrait suivant de l’arrêt Agraira, qui avait trait au contrôle d’une décision prise par un agent ministériel (paragraphe 50) :
L’applicabilité de la norme de la décision raisonnable peut être confirmée en suivant la méthode examinée dans Dunsmuir. Comme notre Cour l’a fait remarquer au par. 53 de cet arrêt, « [e]n présence d’une question touchant aux faits, au pouvoir discrétionnaire ou à la politique, la retenue s’impose habituellement d’emblée ». Puisque la décision du ministre aux termes du par. 34(2) est discrétionnaire, la norme de la décision raisonnable s’applique. En outre, parce qu’une telle décision comporte l’interprétation des termes « intérêt national » figurant au par. 34(2), on peut dire qu’elle se rapporte au cas où le décideur « interprète sa propre loi constitutive ou une loi étroitement liée à son mandat et dont il a une connaissance approfondie » (Dunsmuir, par. 54). Ce facteur confirme lui aussi que la norme applicable est celle de la décision raisonnable.
[Non souligné dans l’original.]
[41] Fait significatif, les passages cités de l’arrêt Dunsmuir dans l’extrait reproduit ci‑dessus sont ceux qui ont été cités dans l’arrêt Alberta Teachers’ à l’appui de la création de la présomption selon laquelle la norme de la décision raisonnable s’applique (Alberta Teachers’, paragraphe 34). La seule différence est que les mots « tribunal administratif » qui précèdent la citation dans Alberta Teachers’ ont été remplacés par le terme plus général « décideur ». La même terminologie de nature plus générale a récemment été utilisée, apparemment dans le même but, dans l’affaire McLean c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67, au paragraphe 21 (McLean); il s’agissait d’une décision rendue par la British Columbia Securities Commission.
[42] Par conséquent, il semble que l’analyse doit partir du principe selon lequel la norme de la décision raisonnable s’applique à l’examen de l’interprétation de l’alinéa 3(1)b) par l’agent de citoyenneté. Toutefois, comme l’indique l’affaire Takeda (aux paragraphes 28 et 29), cette présomption peut être aisément réfutée (McLean, paragraphe 22; Rogers Communications Inc. c. Société canadienne des auteurs, compositeurs et éditeurs de musique, 2012 CSC 35, au paragraphe 16).
[43] Plus précisément, il n’y a pas de clause privative en jeu et l’agent de citoyenneté était saisi d’une pure question d’interprétation de la loi qui ne comportait aucun élément discrétionnaire. La question sur laquelle il était appelé à se prononcer est difficile et l’agent de citoyenneté ne peut prétendre qu’il possède une expertise supérieure à celle de la Cour d’appel, qui a été créée précisément pour résoudre de telles questions.
[44] À cet égard, je note que, pour interpréter l’alinéa 3(1)b), il faut prendre en considération la règle de la signification commune lors de l’application de lois bilingues; il faut aussi prendre en considération l’utilisation qui peut être faite du texte français compte tenu du fait qu’il est le fruit d’une révision. Rien n’indique qu’on ait jamais demandé à un agent de citoyenneté de tenir compte de l’une ou de l’autre de ces questions, et il n’y a rien dans la structure ou l’esprit de la Loi qui donne à penser que la Cour doit faire preuve de retenue à l’égard de la décision d’un agent de citoyenneté sur une telle question.
[45] Par conséquent, je conclus que la présomption est réfutée.
Les mots utilisés
[46] Dans les motifs qui suivent, les mots « mère gestationnelle » visent la personne qui a porté l’intimée durant la grossesse, et les mots « mère génétique », la personne qui a donné des ovules. Le lien entre l’intimée et sa mère gestationnelle est qualifié de « gestationnel » et son lien avec les personnes qui ont donné des ovules et du sperme ayant servi à sa conception est qualifié de « génétique ».
[47] De plus, bien que l’élément pertinent pour l’acquisition de la citoyenneté par filiation ait été identifié en 1997 en faisant renvoi à la formule latine jus sanguinis (le droit du sang), les moyens de vérifier l’existence de liens du sang ont évolué avec le développement de la génétique. Bien que les motifs de la décision fassent continuellement référence à un « un lien génétique ou connexion », la question fondamentale demeure la même qu’en 1977 : y a‑t‑il des preuves de filiation en vertu de l’alinéa 3(1)b)?
L’interprétation de l’expression « père ou mère » à l’alinéa 3(1)b) de la Loi
[48] Avant de procéder à l’analyse, il est utile de retracer l’origine de l’alinéa 3(1)b). Il s’agit d’une disposition instaurée par la Loi de 1977, qui est entrée en vigueur le 17 février 1977.
[49] L’alinéa 3(1)b) permettait à l’enfant né à l’étranger après le 14 février 1977 d’être automatiquement reconnu à titre de citoyen canadien s’il avait un parent canadien, sans égard à l’état matrimonial de ses parents au moment de la naissance. Comme l’appelant le signale, avec cette disposition, la « légitimité » de l’enfant n’avait aucune incidence sur l’acquisition de la citoyenneté par filiation aux termes de l’alinéa 3(1)b) (mémoire de l’appelant, paragraphe 66). Toutefois, la notion de légitimité n’est pas devenue totalement dépourvue d’importance, car le paragraphe 5(2) de la Loi de 1977 accordait la citoyenneté à un résident permanent qui était l’enfant mineur d’un citoyen, y compris les enfants ayant été adoptés ou « légitimés ».
[50] De nouvelles modifications ont été apportées à la Loi en 2007 (Loi modifiant la Loi sur la citoyenneté (adoption), L.C. 2007, ch. 24). Ces modifications ont eu pour effet de simplifier le traitement des demandes concernant les enfants nés d’un parent canadien et les enfants adoptés par un parent canadien. Avant ces modifications, l’enfant né d’un parent canadien à l’étranger acquérait automatiquement la citoyenneté canadienne, tandis que l’enfant étranger adopté par un parent canadien ne jouissait pas d’un tel droit. L’article 5.1 de la Loi met tout ce monde sur un pied d’égalité dans une certaine mesure en disposant que le ministre « doit » attribuer la citoyenneté à l’enfant adopté par un parent canadien si l’adoption satisfait à certaines conditions.
[51] Dans ce contexte, il est compréhensible que le juge de la Cour fédérale ait tenté d’interpréter l’alinéa 3(1)b) de manière à conférer la citoyenneté à l’intimée. Comme il l’a expliqué, la citoyenneté peut maintenant être transmise de plein droit par la parentalité ou par l’adoption (motifs, paragraphe 40). En l’espèce, du fait d’avoir été portée par sa mère gestationnelle dans le cadre d’un authentique projet familial, l’intimée a un lien plus intime avec ses parents que si elle avait été adoptée. Et pourtant, l’interprétation avancée par l’agent de citoyenneté prive l’intimée de ce droit. Le problème qui découle de cette issue est aggravé par le fait que l’adoption ne constitue peut‑être pas la solution étant donné que l’intimée est présumée être l’enfant de son père (dossier d’appel, pages 153 à 156; motifs, paragraphe 40). Il en résulte que l’intimée ne peut obtenir la citoyenneté autrement que par l’exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre ou par le processus d’acquisition de la citoyenneté conçu pour les étrangers (dossier d’appel, page 30).
[52] Vu le sens ambigu des mots « père ou mère » à l’alinéa 3(1)b) de la Loi, le juge de la Cour fédérale s’est reporté à la définition corréla