Tremblay c. Québec (Commission des affaires sociales)

Tremblay c. Québec (Commission des affaires sociales)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1992-04-16
Recueil
[1992] 1 RCS 952
Numéro de dossier
21651
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Stevenson, William
En appel de
Québec
Sujets
Droit administratif
Tribunaux
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 21651
Contenu de la décision
Tremblay c. Québec (Commission des affaires sociales), [1992] 1 R.C.S. 952
Commission des affaires sociales Appelante
c.
Noémie Tremblay Intimée
et
Le ministre de la Main‑d'{oe}uvre
et de la Sécurité du revenu Mis en cause
Répertorié: Tremblay c. Québec (Commission des affaires sociales)
No du greffe: 21651.
1992: 27 février*.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Gonthier et Stevenson.
en appel de la cour d'appel du québec
Droit administratif ‑‑ Justice naturelle ‑‑ Indépendance des membres de la Commission des affaires sociales du Québec ‑‑ Procédure de consultation institutionnalisée ‑‑ Projet de décision envoyé systématiquement au conseiller juridique de la Commission pour vérification et consultation ‑‑ Réunion plénière convoquée dans certains cas par les commissaires chargés de rendre la décision ou par le président de la Commission pour discuter d'une question donnée ‑‑ Réunions menées de façon à dégager un consensus: vote, prise des présences et rédaction d'un procès‑verbal ‑‑ Le mécanisme de consultation mis en place par la Commission est‑il conforme aux principes de justice naturelle? ‑‑ Loi sur la Commission des affaires sociales, L.R.Q., ch. C‑34, art. 10.
Droit administratif ‑‑ Justice naturelle ‑‑ Apparence de partialité ‑‑ Droit d'être entendu -- Commission des affaires sociales du Québec ‑‑ Projet de décision unanime préparé par les deux commissaires présents à l'audience examiné par le président de la Commission qui propose une opinion contraire ‑‑ Convocation d'une réunion plénière de la Commission pour discuter de la question de droit en litige ‑‑ Désaccord entre les commissaires chargés de rendre la décision suite à cette réunion ‑‑ Question en litige tranchée par le président ‑‑ Le rôle actif joué par le président viole‑t‑il les principes de justice naturelle? ‑‑ Loi sur la Commission des affaires sociales, L.R.Q., ch. C‑34, art. 10.
Tribunaux ‑‑ Tribunaux administratifs ‑‑ Caractère confidentiel du délibéré ‑‑ Objections de la Commission des affaires sociales du Québec aux questions du bénéficiaire portant sur le processus de consultation formel mis sur pied par la Commission ‑‑ Les objections à la preuve basées sur le secret du délibéré doivent‑elles être rejetées?
À la suite du refus du ministère de la Main‑d'{oe}uvre et de la Sécurité du revenu du Québec de rembourser le coût de certains pansements et bandages, l'intimée, bénéficiaire de l'aide sociale, interjette un appel de cette décision devant la Commission des affaires sociales. La question en litige consiste à déterminer si les pansements et bandages entrent dans la définition d'"équipement médical" au sens de l'art. 10.04 du Règlement de l'aide sociale. L'appel est entendu par deux commissaires et les parties plaident par écrit. Au terme de l'audition, un projet de décision favorable à l'intimée est signé par les commissaires et expédié au conseiller juridique de la Commission pour vérification et consultation comme le veut la pratique établie à la Commission. Le conseiller juridique étant en vacances, c'est le président de la Commission qui examine ce projet. Il envoie alors aux deux commissaires une note de service dans laquelle il leur expose sa position contraire. Suite à cette note, et à la demande d'un commissaire, la question en litige est soumise au mécanisme de la "table des consensus" de la Commission. Lors de cette réunion, la majorité des membres présents exprime leur désaccord avec la position adoptée dans le projet de décision et, peu de temps après, l'un des commissaires change d'avis et rédige une opinion défavorable à l'intimée. Les commissaires se trouvent alors divisés sur la question et l'affaire est soumise au président de la Commission conformément à l'art. 10 de la Loi sur la Commission des affaires sociales. Le président tranche la question dans le sens qu'il avait déjà indiqué aux commissaires dans sa note de service. L'appel de l'intimée est donc rejeté. Invoquant la violation des règles de justice naturelle, l'intimée attaque la décision de la Commission par action en nullité et demande que le "premier projet de décision" soit déclaré la décision réelle de la Commission. La Cour supérieure conclut que la décision de la Commission contrevient aux principes de justice naturelle et accueille l'action, mais elle refuse de considérer le premier projet de décision comme la véritable décision de la Commission. La Cour d'appel à la majorité confirme le jugement de première instance.
Arrêt: Le pourvoi principal et le pourvoi incident sont rejetés.
De par la nature du contrôle qui est exercé sur leurs décisions, les tribunaux administratifs ne peuvent invoquer le secret du délibéré au même degré que les tribunaux judiciaires. Le secret demeure la règle, mais il pourra néanmoins être levé lorsque le justiciable peut faire état de raisons sérieuses de croire que le processus suivi n'a pas respecté les règles de justice naturelle. En l'espèce, les objections formulées par la Commission aux questions posées par l'intimée relativement au cheminement que doivent suivre les projets de décisions au sein de la Commission doivent être rejetées. Ces questions ne touchaient pas les motifs au fond ou leur élaboration dans la pensée des décideurs. Elles visaient plutôt le processus formel mis sur pied par la Commission pour assurer la cohérence de sa jurisprudence. Les questions portaient, d'une part, sur le cadre institutionnel dans lequel la décision est rendue et son fonctionnement et, d'autre part, sur son influence réelle ou apparente sur la liberté d'esprit des décideurs.
Le mécanisme de consultation mis sur pied par la Commission n'est pas conforme aux principes de justice naturelle. Bien qu'un processus de consultation par réunion plénière visant à favoriser la cohérence de la jurisprudence puisse s'avérer acceptable pour un tribunal administratif, un tel processus ne doit cependant pas entraver la capacité ou la liberté des membres du tribunal de décider selon leurs conscience et opinions, ni créer une apparence de partialité dans l'esprit des justiciables. En l'espèce, la preuve dépeint un système où la contrainte semble l'emporter sur l'influence. Les "tables de consensus" tenues par la Commission, bien qu'en principe facultatives, sont, en pratique, imposées lorsque le conseiller juridique détermine que la décision proposée va à l'encontre de la jurisprudence antérieure. De plus, les règles relatives au fonctionnement des réunions plénières de la Commission révèlent un ensemble d'éléments susceptibles de créer une apparence de partialité. En particulier, la réunion plénière peut être convoquée non seulement par les commissaires chargés de rendre la décision mais également par le président de la Commission. La simple possibilité que le président réfère, de son propre chef, une question pour discussion en plénière peut en soi constituer une contrainte pour les décideurs. Puisque la loi prévoit clairement que ce sont les décideurs qui doivent trancher la question, ils doivent garder l'initiative de la consultation; s'ils ne souhaitent pas consulter, ils doivent être libres de ne pas le faire. Une consultation imposée crée une apparence de manque d'indépendance, sinon une contrainte réelle. Dans les cas de matières nouvelles, une consultation imposée contourne la volonté du législateur en cherchant à établir un consensus préalable par des personnes non saisies de la question. D'autres éléments factuels supportent ce constat d'apparence de manque d'indépendance. Les réunions plénières de la Commission sont menées de façon à dégager un consensus: les membres présents votent à main levée, les présences sont prises et un procès‑verbal est rédigé. Ces mécanismes peuvent exercer une pression indue sur les décideurs et sont à déconseiller. La décision de la Commission, en tant que produit de ce système de consultation interne, semble donc avoir été rendue en violation des règles de justice naturelle. Certains des éléments du système mis en place par la Commission créent une apparence de "pression systémique".
Même si les mécanismes formels de consultation avaient été conformes aux principes de justice naturelle, le fait que le président de la Commission ait exprimé son opinion aux commissaires chargés de rendre la décision, les invitant à la reconsidérer, pour ensuite se retrouver décideur, est peu compatible avec ces principes. La Loi sur la Commission des affaires sociales donne au président le pouvoir de trancher les désaccords mais, étant donné la part active qu'il avait prise au débat, il aurait dû, conformément à l'art. 10 de la Loi, confier cette tâche à un de ses vice‑présidents. Le rôle actif joué par le président dans cette affaire est de nature à susciter une crainte raisonnable de partialité chez un observateur informé. Toutefois, bien que le président n'ait pas entendu les parties lorsqu'il a finalement tranché la question, la procédure suivie en l'espèce ne viole pas la règle audi alteram partem. La question sur laquelle la Commission devait se prononcer était une question de droit et les parties ont plaidé par écrit. Rien n'indique que des arguments de droit nouveaux aient été soulevés à la "table des consensus" ou que le président aient considérés de nouveaux arguments à l'étape de la décision. Puisqu'il a, en fait, décidé sur la base du dossier écrit tel que constitué par les commissaires présents à l'audience, il n'y a donc pas eu violation de la règle audi alteram partem.
La première "décision" rendue par les commissaires n'était dans leur esprit qu'un projet, qu'une opinion provisoire, et elle ne peut être considérée comme étant la décision véritable de la Commission. L'intention des décideurs doit s'analyser en tenant compte du processus de consultation institutionnalisé qui existait au moment où la décision a été rendue, même si ce processus s'avère aujourd'hui contrevenir aux règles de justice naturelle. C'est donc la deuxième "décision" qui constitue la décision véritable de la Commission.
Jurisprudence
Arrêt appliqué: SITBA c. Consolidated‑Bathurst Packaging Ltd., [1990] 1 R.C.S. 282; arrêt mentionné: MacKeigan c. Hickman, [1989] 2 R.C.S. 796.
Lois et règlements cités
Loi sur l'aide sociale, L.R.Q. 1977, ch. A‑16.
Loi sur la Commission des affaires sociales, L.R.Q., ch. C‑34, art. 10 [mod. 1980, ch. 33, art. 4].
Règlement de l'aide sociale, (1975) 107 G.O. II 6455, art. 10.04.
Doctrine citée
De Smith, S. A. Judicial Review of Administrative Action, 4th ed. By J. M. Evans. London: Stevens & Sons Ltd., 1980.
POURVOIS contre un arrêt de la Cour d'appel du Québec, [1989] R.J.Q. 2053, 25 Q.A.C. 169, 42 Admin. L.R. 234, qui a confirmé un jugement de la Cour supérieure, [1985] C.S. 490, [1985] C.A.S. 153, qui avait annulé une décision de la Commission des affaires sociales, [1983] C.A.S. 713 (sub nom. Aide sociale ‑‑ 86). Pourvois principal et incident rejetés.
William J. Atkinson, Chantal Masse et Murielle Lahaye, pour l'appelante.
Paul Faribault et André Collard, pour l'intimée.
//Le juge Gonthier//
Le jugement de la Cour a été rendu par
Le juge Gonthier -- La présente affaire donne l'occasion à la Cour de mettre en application les règles qu'elle a déjà formulées dans l'arrêt SITBA c. Consolidated-Bathurst Packaging Ltd., [1990] 1 R.C.S. 282, au sujet des décisions dites "institutionnelles". La Cour doit ainsi décider si la décision de l'appelante, la Commission des affaires sociales (la "Commission"), qui refuse à l'intimée Noémie Tremblay le remboursement de certains pansements et bandages a été rendue en contravention des principes de justice naturelle. Cette décision de la Commission était l'aboutissement d'un processus de consultation interne mis sur pied par la Commission pour assurer la cohérence de sa jurisprudence.
À l'audition, la Cour a, sur le banc, rejeté les appels principal et incident avec dépens. Les motifs qui suivent sont au soutien de ce dispositif.
I -- Exposé des faits
L'intimée Noémie Tremblay est, à l'époque pertinente, bénéficiaire de l'aide sociale. Le ministère de la Main-d'{oe}uvre et de la Sécurité du revenu refuse sa demande de remboursement du coût de certains pansements et bandages. L'intimée appelle de cette décision devant la Commission, conformément à la Loi sur l'aide sociale, L.R.Q. 1977, ch. A-16. Cet appel est régi par la Loi sur la Commission des affaires sociales, L.R.Q., ch. C-34.
Le 20 janvier 1983, l'appel est entendu en division de l'aide et des allocations sociales par un "quorum" composé d'un membre de la Commission, Me Claude Pothier, et d'un assesseur, Mme Dolorès Landry. La question en litige consistait à déterminer si les pansements et bandages entraient dans la définition d'"équipement médical" au sens de l'art. 10.04 du Règlement de l'aide sociale alors en vigueur. Cette question étant une pure question de droit, les parties procèdent par admissions et plaident par écrit. Aucun témoin n'est entendu.
Au terme de l'audition, Me Pothier se charge de rédiger un projet de décision qu'il fait ensuite parvenir à Mme Landry pour commentaires et approbation. Ce projet de décision est favorable à l'intimée. Madame Landry signe le projet, qui est ensuite expédié au conseiller juridique de la Commission pour vérification et consultation comme le veut la pratique établie à la Commission. Le conseiller juridique étant en vacances, c'est le président de la Commission, l'honorable Gilles Poirier, qui examine ce projet. Il envoie alors aux décideurs une note datée du 8 mars 1983 dans laquelle il leur expose sa position, qui est opposée à la leur. Suite à cette note, Me Pothier demande que la question de droit soulevée par cette affaire soit soumise au mécanisme de la "table des consensus" de la Commission. Le dossier de l'intimée est donc mis à l'ordre du jour de la prochaine réunion plénière de la Commission.
Lors de cette réunion, la majorité des membres présents se prononce en faveur du point de vue opposé à celui pris à l'origine par Me Pothier et Mme Landry. Peu de temps après cette réunion, Mme Landry change d'avis et décide de rédiger une opinion défavorable à l'intimée. Le quorum se trouvant par le même fait en désaccord, l'affaire est soumise au président de la Commission, le juge Poirier, comme le veut la Loi sur la Commission des affaires sociales. Le juge Poirier tranche alors la question dans le sens qu'il avait déjà indiqué aux décideurs dans sa note de service du 8 mars 1983. La Commission rejette donc l'appel de l'intimée: [1983] C.A.S. 713 (sub nom. Aide sociale -- 86).
L'intimée attaque alors la décision de la Commission par action en nullité; elle invoque violation des règles de justice naturelle. L'intimée demande de plus que le premier projet de décision rédigé par les membres de la Commission qui ont entendu son appel soit déclaré la décision réelle de la Commission. En Cour supérieure, le juge Dugas conclut que la décision de la Commission contrevient aux principes de justice naturelle, mais il refuse de considérer le premier projet de décision comme la véritable décision de la Commission: [1985] C.S. 490, [1985] C.A.S. 153. La Cour d'appel confirme le jugement de première instance: [1989] R.J.Q. 2053, 25 Q.A.C. 169, 42 Admin. L.R. 234. En appel principal, les juges Jacques et Mailhot concluent que la décision de la Commission a été rendue en violation des principes de justice naturelle, le juge Monet étant dissident; en appel incident, les juges Monet et Mailhot refusent par contre de considérer la première version de la décision de la Commission comme étant la décision véritable. Le juge Jacques est d'avis contraire sur ce point.
II -- Disposition législative pertinente
Loi sur la Commission des affaires sociales, L.R.Q., ch. C-34
10. Les décisions sont prises à la majorité des membres et des assesseurs ayant entendu une affaire.
Lorsque les opinions se partagent également sur une question, celle-ci est tranchée par le président ou le vice-président que celui-ci désigne.
III -- Jugements des instances inférieures
Cour supérieure, [1985] C.S. 490
En Cour supérieure, le juge Dugas donne raison à l'intimée quant à la violation de la justice naturelle. Il décrit ainsi, à la p. 494, le rôle du conseiller juridique à qui le projet de décision a été transmis:
Dans le processus de vérification, le conseiller juridique joue donc un rôle capital. On lui demande de vérifier non seulement les erreurs de rédaction, l'exactitude des renvois aux lois et aux règlemens (sic) et des citations -- sur quoi, il n'y aurait que peu à dire -- mais aussi la conformité de l'opinion à la jurisprudence de la Commission. S'il s'agit d'une question nouvelle, il cherche à vérifier si un consensus peut être établi autour de la norme proposée . . .
. . .
L'encadrement des décideurs par le conseiller juridique laisse songeur. Ce n'est pas qu'on reconnaisse au décideur la liberté de résister aux suggestions du conseiller juridique qui enlève au procédé son effet de contrainte. Ce n'est pas non plus que le décideur peut exiger que la question soit amenée devant l'assemblée générale.
Le premier juge fait ensuite les remarques suivantes, aux pp. 495 et 496, en ce qui concerne la procédure de "table des consensus" mise sur pied par la Commission:
Le renvoi à la réunion générale ne cesse pas d'être contraignant parce qu'il n'est pas imposé au décideur de se rallier.
. . .
La question que devaient trancher les décideurs fut soumise à l'appréciation des autres membres de la Commission. Sur les 21 personnes admises à voter, 3 approuvèrent l'opinion commune des décideurs, 13 la condamnèrent et 5 s'abstinrent de voter. Devant une telle majorité, "évidemment, le quorum est peut-être un peu plus influencé", comme l'a reconnu le président.
Le juge Dugas conclut, à la p. 496:
Dans la mesure où la pratique établie impose aux décideurs de soumettre leurs opinions à l'examen systématique du conseiller juridique et, dans certains cas, à l'approbation de leurs collègues, la procédure suivie établit une pression systémique sur les décideurs et porte atteinte à leur indépendance.
On ne saurait prétendre qu'il s'agit d'une simple procédure de consultation interne: il s'agit d'une consultation imposée.
La Cour ne peut donc reconnaître que le désaccord des décideurs, nécessaire à l'exercice par le président de son pouvoir de trancher, soit le résultat d'un processus décisionnel valable.
Le juge reconnaît, à la p. 497, la validité de l'objectif visé par cette procédure de consultation, soit d'assurer une jurisprudence cohérente, mais s'objecte aux caractéristiques particulières du système mis en place en l'espèce:
Il ne faudrait pas que ce jugement soit interprété comme la condamnation de toute procédure de consultation interne dans les organismes collégiaux. Il est au contraire souhaitable que de telles consultations puissent se dérouler librement chaque fois qu'un décideur sent le besoin de connaître l'opinion d'un collègue. Il ne faudrait pas conclure qu'il n'est pas possible aux membres d'un organisme collégial d'établir un consensus.
. . .
Mais la Cour est d'avis que, dans la mesure où les consultations sont imposées et visent à contrôler la décision, le système qui les impose ne permet pas à un justiciable d'avoir "une audition publique et impartiale de sa cause par un tribunal indépendant" que l'article 23 de la Charte des droits et libertés de la personne lui garantit.
Il souligne par ailleurs, aux pp. 496 et 497, le fait que le président de la Commission, appelé à trancher le désaccord entre les parties, s'était déjà prononcé sur la question dans sa lettre aux décideurs:
La demanderesse, qui a droit non seulement à ce que justice soit faite, mais aussi à la transparence de l'acte judiciaire, pourra toujours croire que le président avait déjà jugé de la question avant de s'en saisir de nouveau pour trancher le désaccord des décideurs.
Le juge refuse de reconnaître le premier document comme la décision véritable de la Commission, constatant à la p. 497 que les décideurs "n'ont jamais considéré l'opinion commune comme constituant leur décision définitive".
Cour d'appel, [1989] R.J.Q. 2053
La Cour d'appel rejette l'appel principal interjeté par la Commission et l'appel incident interjeté par l'intimée Noémie Tremblay.
Le juge Jacques -- dissident sur l'appel incident
Le juge Jacques partage l'avis du premier juge, à la p. 2075, en ce qui concerne l'analyse du processus de consultation et vérification interne:
Cette procédure est plus qu'une simple consultation facultative, purement volontaire et au seul gré du décideur, comme il en existe entre les juges d'une même juridiction, ou même entre les juges de différentes juridictions. Elle est imposée. Chacun a l'obligation de s'y soumettre lorsqu'elle est recherchée.
Quoique le vote ne lie pas les décideurs, il constitue une pression indue de nature à les priver de leur indépendance intellectuelle et à créer chez les justiciables le sentiment que leur affaire est décidée par d'autres que leurs juges et pour des motifs inconnus. Elle institutionnalise une pression. Or, toute pression est suspecte dès le départ.
Quant à l'objection à la preuve basée sur le secret du délibéré, qui avait été prise sous réserve lors de l'audition en Cour supérieure, le juge Jacques écrit que le juge du procès a implicitement considéré qu'elle était mal fondée. Il poursuit cependant, aux pp. 2074 et 2075:
Je suis d'avis que le délibéré d'un tribunal judiciaire ou quasi judiciaire ou d'une cour collégiale est confidentiel. Les recherches et les discussions entre collègues sur des points de droit sont des démarches préliminaires. Ce processus peut ne mener à rien, tout comme il peut mener à une décision. Dans ce dernier cas, il est exposé dans la décision; dans le cas contraire, il n'est que préparatoire. Ce processus fait partie du cheminement intellectuel suivi pour arriver à une décision; diverses règles de droit sont étudiées, puis rejetées comme non pertinentes ou retenues et appliquées avec ou sans modification au problème sous étude. Ce qui est primordial dans ce processus, c'est la liberté intellectuelle dont doit jouir le juge, ou le décideur. Cette liberté est l'un des aspects de l'impartialité, tout comme l'absence d'intérêt dans le litige en est un autre.
Cette confidentialité cède cependant devant l'application des règles de la justice naturelle, car le respect de ces règles constitue la première assise de tout système judiciaire.
La confidentialité peut donc être exceptionnellement levée lorsque des motifs sérieux de le faire sont préalablement soumis au tribunal.
En appel incident, le juge Jacques aurait reconnu la première "décision" comme étant celle de la Commission, puisqu'il s'agit de la seule dont le cheminement ait suivi les règles de justice naturelle.
Le juge Mailhot
Comme le juge Jacques, le juge Mailhot considère que le processus de consultation institutionnalisé imposé en l'espèce porte atteinte à l'indépendance des décideurs. Elle souligne en particulier, à la p. 2077, le rôle joué par le président de la Commission:
À cause du rôle particulier dévolu par la loi au président de l'organisme en matière de désaccord entre deux membres, je suis d'avis que celui-ci ne pouvait pas se placer dans une situation où il soulevait de lui-même et par intervention directe un point qui était susceptible d'amener un désaccord entre les deux décideurs préalablement unanimes. Ceci parce qu'ensuite le président, à cause du rôle de décideur ultime pour trancher l'impasse que lui confie l'article 10 de la loi, était susceptible de décider en dernier ressort de la question soulevée (sauf les recours extraordinaires, évidemment).
C'est là où le processus décisionnel joint à la "table de consensus" ne respecte pas les règles de justice naturelle. Car le justiciable, informé d'une telle situation, se sentira, avec raison à mon avis, jugé par d'autres que les personnes qui ont entendu son litige et aura alors l'impression de ne pas être traité selon les règles de justice généralement acceptées.
Le juge Mailhot refuse de considérer la première "décision" comme étant celle de la Commission. Elle aurait renvoyé le dossier à la Commission pour que la question soit tranchée de nouveau.
Le juge Monet -- dissident sur l'appel principal
Le juge Monet traite tout d'abord des objections à la preuve faites par la Commission au procès. Il considère que le secret du délibéré ne pourra être levé qu'en cas de circonstances exceptionnelles. Examinant la déclaration, il conclut à la p. 2061 qu'aucune des allégations de la déclaration ne justifie de déclarer recevable la preuve des faits qui se rattachent au processus du délibéré, et que l'opposition à la preuve aurait donc dû être accueillie dès le moment où elle a été formulée.
Quant à la conclusion du juge Dugas à l'effet que la procédure de consultation établit une "pression systémique" sur les décideurs, le juge Monet estime qu'elle ne trouve pas d'appui dans la preuve faite au procès. "Il est patent, écrit-il, que la consultation n'est pas imposée et que le vote ne constitue pas une pression indue" (p. 2065). Après avoir examiné les témoignages, le juge Monet conclut, à la p. 2067, qu'il est:
... tout à fait incapable de conclure à la nullité de la décision [...] en raison de pression, contrainte ou influence indue sur les décideurs, de nature à porter atteinte à l'indépendance dont ils doivent jouir selon notre droit.
Le juge Monet considère donc que la décision de la Commission n'a pas été rendue en violation des principes de justice naturelle et qu'il n'y a par conséquent pas lieu de se prononcer sur la nature de la première "décision". S'il avait eu à le faire, il n'aurait cependant pas reconnu le premier projet comme la véritable décision de la Commission.
IV -- Questions en litige
Appel principal
1. La Cour supérieure aurait-elle dû maintenir l'objection à la preuve faite par le procureur de la Commission et basée sur le secret du délibéré?
2. Les mécanismes mis en place par la Commission pour assurer la cohérence de sa jurisprudence donnent-ils lieu à une crainte raisonnable de partialité?
3. Le rôle joué par le président, en l'espèce, viole-t-il les règles de justice naturelle?
Appel incident
4. Le document P-10 (la première "décision") doit-il être considéré comme étant la décision véritable de la Commission?
V -- Analyse
Je traiterai de ces quatre questions dans l'ordre.
1. Le caractère confidentiel du délibéré
Lors du procès, le procureur de la Commission fait plusieurs objections à la preuve sur la base du principe du secret du délibéré. La Commission s'objectait en particulier à ce que le secrétaire de la Commission réponde aux questions du procureur de l'intimée sur le cheminement que doivent suivre les projets de décisions au sein de la Commission (approbation par le conseiller juridique, discussion en réunion plénière, etc.). Dans son jugement, le juge Dugas ne traite pas expressément de ces objections; mais il les rejette implicitement en se prononçant sur la procédure de consultation interne suivie par la Commission.
À mon avis, les objections formulées par la Commission doivent être rejetées. Les questions posées par l'intimée ne touchaient pas les motifs au fond ou leur élaboration dans la pensée des décideurs. Ces questions visaient plutôt le processus formel mis sur pied par la Commission pour assurer la cohérence de sa jurisprudence. Elles portaient d'une part sur le cadre institutionnel dans lequel la décision est rendue et son fonctionnement et, d'autre part, sur son influence réelle ou apparente sur la liberté d'esprit des décideurs. Cette distinction avait été soulignée par le juge Dugas durant les interrogatoires mêmes.
Dans le cas des tribunaux administratifs, la difficulté de distinguer entre les faits portant sur un aspect du délibéré qui pourront être mis en preuve et ceux qui ne le pourront pas est particulièrement compréhensible. L'institutionnalisation des décisions des tribunaux administratifs crée une tension entre, d'une part, le traditionnel concept du secret du délibéré et, d'autre part, le droit fondamental d'une partie de savoir que la décision a été rendue en conformité avec les principes de justice naturelle. En effet, le processus de consultation institutionnalisé mis en {oe}uvre dans le cadre de délibérés fait l'objet de règles de procédure visant à régir le processus des "tables de consensus". Le caractère public de ces règles, par ailleurs fort souhaitable, est paradoxalement ce qui peut donner prise à une action en nullité ou à une évocation. L'apparence de justice peut être mise en cause. L'évolution bien particulière de la pratique des tribunaux administratifs oblige donc la Cour à s'immiscer dans des domaines où, s'il s'agissait d'un tribunal judiciaire, elle refuserait probablement de s'aventurer:
Le droit du juge de refuser de répondre aux organes exécutif ou législatif du gouvernement ou à leurs représentants quant à savoir comment et pourquoi il est arrivé à une conclusion judiciaire donnée, est essentiel à l'indépendance personnelle de ce juge, qui constitue l'un des deux aspects principaux de l'indépendance judiciaire: Valente c. La Reine et Beauregard c. Canada [...] Donner suite à l'exigence qu'un juge témoigne devant un organisme civil, émanant du pouvoir législatif ou du pouvoir exécutif, quant à savoir comment et pourquoi il a rendu sa décision, serait attaquer l'élément le plus sacro-saint de l'indépendance judiciaire. [Je souligne.]
(MacKeigan c. Hickman, [1989] 2 R.C.S. 796, aux pp. 830 et 831.)
Par ailleurs, lorsque les décisions d'un tribunal administratif sont sans appel, comme c'est le cas à la Commission, il n'existe qu'une seule façon de réviser celle-ci: le contrôle de la légalité. Or, il relève de la nature même du contrôle judiciaire d'examiner, entre autres, le processus décisionnel du décideur. Certains des motifs pour lesquels une décision peut être attaquée portent même sur l'aspect interne de ce processus décisionnel: par exemple, la décision a-t-elle été prise sous la dictée d'un tiers? Résulte-t-elle de l'application aveugle d'une directive ou d'une politique pré-établie? Tous ces événements sont concomitants au délibéré ou en font partie.
Il me semble donc que, de par la nature du contrôle qui est exercé sur leurs décisions, les tribunaux administratifs ne puissent invoquer le secret du délibéré au même degré que les tribunaux judiciaires. Le secret demeure bien sûr la règle, mais il pourra néanmoins être levé lorsque le justiciable peut faire état de raisons sérieuses de croire que le processus suivi n'a pas respecté les règles de justice naturelle. C'est d'ailleurs la conclusion à laquelle en vient la majorité en Cour d'appel, aux pp. 2074 et 2075:
Cette confidentialité cède cependant devant l'application des règles de la justice naturelle, car le respect de ces règles constitue la première assise de tout système judiciaire.
La confidentialité peut donc être exceptionnellement levée lorsque des motifs sérieux de le faire sont préalablement soumis au tribunal.
Je rejetterais donc ce premier motif d'appel.
2.La légalité du processus décisionnel dit "institutionnalisé" mis sur pied par la Commission
Des quatre questions soulevées par ce pourvoi, la question centrale est évidemment la deuxième. La Commission soutient que le mécanisme de consultation qu'elle a mis en place est conforme aux principes de justice naturelle. Elle qualifie ce mécanisme de consultation non pas de processus de consultation imposé mais plutôt de processus "automatisé", qui n'a pas pour but d'imposer quelque vue que ce soit, mais d'aider le décideur en l'informant de l'existence de précédents.
Les directives internes suivantes sont pertinentes. Elles sont tirées des Directives concernant le fonctionnement des réunions générales et la constitution du comité de lecture adoptées par la Commission en septembre 1984:
4.Un quorum unanime peut également suggérer qu'il y ait discussion en réunion générale d'un problème donné, et ce, que la décision ait déjà été expédiée ou non.
5.Le président peut suggérer qu'il y ait discussion en réunion générale d'une décision unanime, dans les cas où:
a)les principes énoncés dans cette décision ou sa portée contreviennent ou s'écartent d'un consensus ou d'une jurisprudence établie de la Commission.
b)la décision en cause se prononce en principe sur un point nouveau, ou développe une interprétation nouvelle d'une portée jurisprudentielle importante pour la Commission.
34.Les discussions suivent généralement le cheminement suivant:
-exposé par les personnes impliquées (les membres du quorum ou, selon le cas, le conseiller juridique, un membre du comité de lecture, le président, etc...) du problème et des arguments retenus de part et d'autre, cet exposé étant livré en évitant de s'engager dans un débat contradictoire;
-questions de l'assemblée aux auteurs;
-commentaires additionnels des membres et assesseurs sur la question;
-(tour de table possible);
-brefs commentaires finals des personnes impliquées;
-vérification avec l'assemblée de la clarté de la question;
-relecture de la question par le président;
-vote (à main levée) de l'assemblée.
35.Le vote n'est pas considéré comme l'aboutissement nécessaire d'une discussion, il n'est tenu que si la discussion a permis de ressortir, de façon valable, les éléments à considérer et si un nombre suffisant de participants s'estiment assez éclairés pour se prononcer.
39.La formule de vote formel ou de vote à main levée est utilisée à la place du "tour de table".
41.Le président peut décider, lorsqu'il estime que la question discutée revêt une grande importance, d'étendre la consultation aux membres et assesseurs absents lors de la réunion générale.
44.Tout vote pris en réunion générale doit être compilé et son résultat doit être annoncé en assemblée et consigné au procès-verbal.
45.Le consensus vise à assurer une plus grande cohérence dans les décisions de la Commission. Il doit être obtenu au terme d'une discussion sérieuse et au moyen d'un vote non équivoque. Mais en définitive, le quorum demeure maître de sa décision.
46.Le consensus est consigné au procès-verbal de la réunion générale, avec la référence à la décision qui l'exprimera et la ventilation du nombre des votes.
Il est vrai que le système de vérification des décisions mis en place en l'espèce l'a été à la demande même des décideurs. Étant donné le grand nombre de décisions rendues par la Commission (d'après la preuve, 2 871 décisions pour l'année 1983), les membres et assesseurs ressentirent en effet très tôt le besoin de consulter leurs collègues pour s'assurer d'une jurisprudence stable et rigoureuse. Comme le souligne la Commission, cet objectif de cohérence répond à un besoin de sécurité des justiciables, mais également à un impératif de justice. Les décisions de la Commission étant sans appel, c'est à la Commission elle-même qu'il revient de prévenir les incohérences décisionnelles.
Cela ne signifie cependant pas que les modalités du mécanisme mis en place pour favoriser la collégialité soient sans importance. De par sa nature, le droit administratif connaît évidemment une grande variété de structures décisionnelles. Celles-ci doivent cependant être conformes à la justice naturelle; elles ne doivent par conséquent ni entraver la capacité des membres d'un tribunal administratif de décider selon leurs opinions, ni créer une apparence de partialité dans l'esprit des justiciables.
La Cour a déjà eu, dans SITBA c. Consolidated-Bathurst Packaging Ltd., précité, l'occasion d'exposer les principes directeurs en matière de processus de consultation "institutionnalisé" au sein des tribunaux administratifs. Dans SITBA, la Cour examine le processus de consultation mis en place par la Commission des relations de travail de l'Ontario ("CRTO") pour favoriser la cohérence et la qualité de ses décisions. Face à l'ampleur de la tâche qui lui était assignée (3 189 décisions en 1982-1983), la CRTO avait adopté une pratique consistant à tenir des réunions plénières sur des questions de politique importantes. Le processus mis en place est décrit de la façon suivante par le président de la CRTO, aux pp. 316 et 317:
[traduction] Après avoir délibéré sur un avant-projet de décision, un banc qui envisage de trancher une question importante de politique peut faire convoquer, par l'intermédiaire du président, une réunion plénière des membres et des vice-présidents pour leur faire part de la question soulevée et de la décision que le banc favorise. Ces réunions plénières ont été institutionnalisées pour mieux faire comprendre et apprécier par l'ensemble des commissaires l'évolution des politiques et pour examiner à fond les conséquences pratiques que les politiques envisagées pourraient avoir sur les relations de travail et sur l'économie de la province. Cependant, cet objet institutionnel est assujetti au principe accepté de tous qu'il appartient au banc qui entend l'affaire de prendre la décision ultime et que les débats à la réunion plénière de la Commission se limitent aux conséquences en matière de politique d'un avant-projet de décision. L'avant-projet de décision d'un banc est soumis à la réunion par le banc lui-même et expliqué par les commissaires qui le composent. Les faits mentionnés dans l'avant-projet de décision sont tenus pour avérés et ne font pas l'objet de discussions. Aucun vote n'est pris lors de ces réunions et aucune autre procédure n'est utilisée pour vérifier s'il y a consensus. Le président clôt toujours ces réunions en remerciant les commissaires composant le banc d'avoir exposé leur problème à toute la Commission et en disant que tous les commissaires attendront avec impatience la décision du banc quelle qu'elle puisse être. Il n'y a pas de procès-verbal de ces réunions ni de prise de présences.
S'appuyant sur cette description, la Cour soupèse les avantages et inconvénients qu'emporte la pratique de la CRTO de tenir de telles réunions plénières. Puisque tout processus de consultation peut avoir pour effet "d'influencer" les décideurs, la Cour conclut, à la p. 333, que ce n'est pas le critère de l'influence qu'il faut retenir, mais plutôt l'élément de contrainte:
... la question qu'il faut se poser en l'espèce est non pas de savoir si la pratique des réunions plénières de la Commission peut amener les membres d'un banc à changer d'avis, mais plutôt de savoir si cette pratique entrave la capacité des membres de ce banc de statuer selon leurs opinions. Il n'y a rien dans la Loi sur les relations de travail qui autorise le président, les vice-présidents ou les autres commissaires à imposer leur avis à quelque autre commissaire. Cependant, cette situation de droit ne doit pas être contrecarrée par des procédures qui peuvent avoir pour effet de forcer ou d'inciter des membres d'un banc à statuer à l'encontre de leurs propres conscience et opinions.
Se plaçant dans la position d'une personne informée, la Cour décide que la pratique de la CRTO contient suffisamment de mécanismes susceptibles de protéger l'indépendance judiciaire des membres du banc chargés de rendre la décision. Par conséquent, le système mis en place n'est pas susceptible de causer de crainte raisonnable de partialité chez le justiciable (à la p. 334):
La réunion plénière de la Commission tenue conformément à la procédure décrite par le président Adams n'est pas imposée, elle est convoquée à la demande du banc qui a entendu l'affaire ou par l'un de ses membres. Elle est soigneusement organisée pour favoriser la discussion sans qu'il y ait tentative de vérifier s'il y a