Annapolis Group Inc. c. Municipalité régionale d’Halifax

Annapolis Group Inc. c. Municipalité régionale d’Halifax
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2022-10-21
Référence neutre
2022 CSC 36
Numéro de dossier
39594
Juges
Wagner, Richard; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Côté, Suzanne; Brown, Russell; Rowe, Malcolm; Martin, Sheilah; Kasirer, Nicholas; Jamal, Mahmud
En appel de
Nouvelle-Écosse
Sujets
Expropriation
Notes
La cause en bref Renseignements sur les dossiers de la Cour
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Annapolis Group Inc. c. Municipalité régionale d’Halifax, 2022 CSC 36
Appel entendu : 16 février 2022 Jugement rendu : 21 octobre 2022 Dossier : 39594
Entre :
Annapolis Group Inc. Appelante
et
Municipalité régionale d’Halifax Intimée
- et -
Procureur général du Canada, procureur général de l’Ontario, procureur général de la Nouvelle-Écosse, procureur général de la Colombie-Britannique, Canadian Constitution Foundation, Ontario Landowners Association, Association canadienne des constructeurs d’habitations et Ecojustice Canada Society Intervenants
Traduction française officielle
Coram : Le juge en chef Wagner et les juges Moldaver, Karakatsanis, Côté, Brown, Rowe, Martin, Kasirer et Jamal
Motifs de jugement conjoints : (par. 1 à 80)
Les juges Côté et Brown (avec l’accord du juge en chef Wagner et des juges Moldaver et Rowe)
Motifs conjoints dissidents : (par. 81 à 153)
Les juges Kasirer et Jamal (avec l’accord des juges Karakatsanis et Martin)
Note : Ce document fera l’objet de retouches de forme avant la parution de sa version définitive dans le Recueil des arrêts de la Cour suprême du Canada.
Annapolis Group Inc. Appelante
c.
Municipalité régionale d’Halifax Intimée
et
Procureur général du Canada,
procureur général de l’Ontario,
procureur général de la Nouvelle-Écosse,
procureur général de la Colombie-Britannique,
Canadian Constitution Foundation,
Ontario Landowners Association,
Association canadienne des constructeurs d’habitations et
Ecojustice Canada Society Intervenants
Répertorié : Annapolis Group Inc. c. Municipalité régionale d’Halifax
2022 CSC 36
No du greffe : 39594.
2022 : 16 février; 2022 : 21 octobre.
Présents : Le juge en chef Wagner et les juges Moldaver, Karakatsanis, Côté, Brown, Rowe, Martin, Kasirer et Jamal.
en appel de la cour d’appel de la nouvelle‑écosse
Expropriation — Réglementation par l’État de l’utilisation du territoire — Appropriation par interprétation d’une propriété privée par une autorité publique — Poursuite intentée contre la municipalité par le propriétaire de terrains au motif que les mesures réglementaires prises par celle‑ci l’ont privé de toutes les utilisations raisonnables ou économiques de ses terrains, donnant lieu à une appropriation par interprétation sans indemnisation — L’acquisition d’un intérêt bénéficiaire dans une propriété selon le critère relatif à l’appropriation par interprétation exige‑t‑elle que les terrains aient été véritablement appropriés et acquis par l’autorité publique? — L’intention de l’autorité publique est‑elle pertinente pour l’analyse de la demande relative à l’appropriation par interprétation?
Au fil du temps depuis les années 1950, Annapolis a acquis 965 acres de terrain (les « terrains »), dans l’intention d’obtenir plus tard des droits d’aménagement bonifiés et de les revendre. En 2006, Halifax a adopté une stratégie de planification qui guide l’aménagement du territoire de la municipalité, y compris des terrains, sur une période de 25 ans. La stratégie prévoyait qu’une partie des terrains était réservée en vue d’une possible inclusion future dans un parc régional. Elle établissait également que les terrains étaient zonés « agglomération urbaine », qui désigne une région où des formes d’aménagement urbain sont possibles, et « réserve urbaine », qui désigne le territoire qui pourrait être aménagé au‑delà de l’horizon de 25 ans. Ces désignations envisagent un futur aménagement avec services, mais pour que les terrains puissent faire l’objet d’un tel aménagement, Halifax doit adopter une résolution l’autorisant. À partir de 2007, Annapolis a tenté à plusieurs reprises d’aménager les terrains. Finalement, par voie de résolution en 2016, Halifax a refusé d’entamer le processus de planification secondaire, et Annapolis a intenté une action en justice, invoquant une appropriation par interprétation, une action fautive dans l’exercice d’une charge publique et un enrichissement sans cause. En ce qui concerne la demande relative à l’appropriation par interprétation, Annapolis soutient que les mesures réglementaires prises par Halifax l’ont privée de toutes les utilisations raisonnables ou économiques de ses terrains, ce qui a donné lieu à une appropriation par interprétation sans indemnisation.
Halifax a sollicité le rejet sommaire de la demande d’Annapolis relative à l’appropriation par interprétation. Le juge saisi de la motion d’Halifax l’a rejetée, concluant que la demande d’Annapolis relative à l’appropriation par interprétation soulevait de vastes véritables questions de fait importantes requérant la tenue d’un procès. Lors de l’appel interjeté par Halifax, la Cour d’appel a conclu qu’Annapolis, dans le cadre de sa demande relative à l’appropriation par interprétation, n’avait pas de chance raisonnable de réussir à démontrer, comme l’exige l’arrêt Canadien Pacifique c. Vancouver (Ville), 2006 CSC 5, [2006] 1 R.C.S. 227 (« CFCP »), une acquisition par Halifax d’un intérêt bénéficiaire dans les terrains d’Annapolis ou d’un droit découlant de ceux‑ci — qui nécessitait qu’Halifax s’approprie véritablement les terrains et en fasse l’acquisition — ainsi que la suppression de toutes les utilisations raisonnables des terrains. Elle était aussi d’avis que l’utilisation qu’Halifax entendait faire des terrains n’était pas pertinente dans l’analyse relative à l’appropriation par interprétation. La Cour d’appel a radié la demande.
Arrêt (les juges Karakatsanis, Martin, Kasirer et Jamal sont dissidents) : L’appel est accueilli et l’ordonnance du juge saisi de la motion est rétablie.
Le juge en chef Wagner et les juges Moldaver, Côté, Brown et Rowe : La Cour d’appel a commis une erreur en concluant que « l’acquisition d’un intérêt bénéficiaire », selon le test relatif à l’appropriation par interprétation établi par la Cour dans l’arrêt CFCP, exige que les terrains aient été véritablement appropriés et acquis par l’État. L’« intérêt bénéficiaire » doit être compris de manière plus large comme un « avantage »; ainsi, l’intérêt acquis par l’État n’a pas besoin de constituer une acquisition réelle par l’État. De plus, la Cour d’appel a commis une erreur en concluant que la preuve de l’utilisation que l’État entend faire des terrains en cause n’est pas pertinente dans le cadre d’une demande relative à une appropriation par interprétation. Il y a de véritables questions de fait importantes découlant de la demande d’Annapolis relative à l’appropriation par interprétation qui doivent être tranchées. Celle‑ci devrait donc être instruite.
L’appropriation par interprétation est le terme devant être utilisé pour l’expropriation par voie de réglementation car il représente mieux la nature de la mesure en cause prise par l’État et l’effet sur le propriétaire foncier. Une « appropriation » est l’acquisition forcée par la Couronne d’une propriété privée à des fins publiques. Elle peut prendre la forme d’une appropriation par interprétation (appropriation effective d’une propriété privée par une autorité publique exerçant ses pouvoirs de réglementation), ou d’une appropriation de droit (expropriation officielle), par (dans le cas d’un terrain) l’appropriation du titre de propriété. Tous les cas où l’utilisation d’un bien est réglementée ne constituent pas une appropriation par interprétation. Les gouvernements et les municipalités qui possèdent des pouvoirs de réglementation provinciaux délégués réglementent légitimement les biens‑fonds dans l’intérêt public sans nécessairement donner lieu à une « appropriation », dûment interprétée. La limite entre un règlement valide et une appropriation par interprétation est franchie lorsque l’effet de l’activité réglementaire prive le demandeur de l’utilisation et de la jouissance de son bien d’une manière appréciable et déraisonnable, ou entraîne la confiscation effective du bien.
Le test pour démontrer qu’il y a appropriation par interprétation est celui énoncé dans l’arrêt CFCP, correctement interprété. Le test prévoit que la cour de révision est appelée à décider : (1) si l’autorité publique a acquis un intérêt bénéficiaire dans le bien‑fonds ou un droit découlant de ce bien (c.‑à‑d. un avantage); et (2) si la mesure prise par l’État a supprimé toutes les utilisations raisonnables du bien‑fonds. La jurisprudence, sur laquelle reposait expressément le test établi dans l’arrêt CFCP, appuie une interprétation selon laquelle l’« intérêt bénéficiaire » se rapporte à l’effet d’une mesure réglementaire sur le propriétaire foncier, et non pas à la question de savoir si le gouvernement a réellement acquis un intérêt propriétal. Cette même jurisprudence soutient le point de vue selon lequel l’« intérêt bénéficiaire » ne renvoie pas à l’acquisition réelle de l’équité qui revient au propriétaire bénéficiaire d’un bien auquel se rattachent les droits d’utilisation et de jouissance, mais à un avantage revenant à l’État. Exiger une acquisition réelle aurait pour effet d’éliminer la distinction entre une appropriation par interprétation (de fait) et une appropriation de droit — distinction que la Cour maintient expressément dans l’arrêt CFCP. Si une appropriation par interprétation nécessite une appropriation réelle, il ne s’agit alors plus d’une appropriation par interprétation. De plus, une interprétation large de l’« intérêt bénéficiaire » (comme désignant un bénéfice ou un avantage revenant à l’État) assure la cohérence de l’arrêt CFCP avec la jurisprudence antérieure, où les « bénéfices » n’étaient pas interprétés dans le sens strict de ce terme en equity. L’arrêt CFCP visait simplement à confirmer, et non à modifier, le droit en matière d’appropriation par interprétation.
Cette interprétation s’appuie sur le libellé du premier volet du test établi dans l’arrêt CFCP : « l’acquisition d’un intérêt bénéficiaire dans le bien‑fonds ou d’un droit découlant de ce bien ». Un intérêt découlant du bien signifie qu’un « intérêt bénéficiaire » peut être compris de façon plus large comme un avantage, et ne doit pas nécessairement être une acquisition réelle. Une telle interprétation consacre la reconnaissance de la Cour qu’il existe un droit à l’indemnisation en common law lorsque le test à deux volets de l’arrêt CFCP est satisfait. Cette approche est conforme aux impératifs de justice et d’équité, qui sous‑tendent l’évaluation des demandes d’expropriation par la Cour, et permet de remédier à des situations où les circonstances ne s’inscrivent pas parfaitement dans le cadre législatif de l’expropriation. Puisque l’analyse se concentre sur les effets et les avantages, c’est le fond et non la forme qui doit prévaloir. Une cour qui décide si une mesure réglementaire entraîne une appropriation par interprétation doit procéder à une évaluation réaliste des questions dans le contexte de l’affaire donnée, notamment a) la nature de l’acte gouvernemental, le préavis donné au propriétaire des restrictions au moment où le bien‑fonds a été acquis, et la question de savoir si les mesures gouvernementales restreignent les utilisations de la propriété d’une manière compatible avec les attentes raisonnables du propriétaire; b) la nature des terrains et leurs utilisations antérieures ou actuelles; et c) la substance de l’avantage allégué.
L’intention de l’autorité publique n’est pas un élément de l’analyse relative à l’appropriation par interprétation en common law. Le préjudice visé par la doctrine se rapporte aux avantages et aux effets, et non pas au fait qu’une autorité publique a agi de mauvaise foi ou autrement pour un motif oblique. Toutefois, l’intention peut être pertinente aux fins de l’analyse. L’objectif sous‑jacent que vise une autorité publique peut fournir une preuve au soutien d’une demande relative à une appropriation par interprétation, mais ce n’est ni nécessaire ni suffisant. L’évaluation de l’intention s’est avérée utile pour faire la distinction entre de simples règlements pris dans l’intérêt public et les appropriations nécessitant une indemnité en common law. Toutefois, ce qui compte en définitive, indépendamment de la question de l’intention, c’est de savoir si les restrictions imposées par l’État sur la propriété en cause ont conféré à ce dernier un avantage qui équivaut effectivement à une appropriation.
En l’espèce, les conclusions juridiques qu’a tirées le juge saisi de la motion selon lesquelles (1) il suffit qu’une appropriation par interprétation ait l’effet de priver le propriétaire foncier de l’utilisation raisonnable du bien‑fonds; et (2) l’intention de l’État peut être pertinente pour évaluer si toutes les utilisations raisonnables du bien‑fonds ont été supprimées, étaient valables en droit. La Cour d’appel n’a pas relevé d’erreur de droit ou d’injustice flagrante qui justifierait une intervention à l’égard de la décision du juge saisi de la motion de rejeter la motion en jugement sommaire d’Halifax sur la base des questions existantes donnant matière à procès. Deux questions de fait contestées sont particulièrement importantes au regard du test énoncé dans l’arrêt CFCP. Premièrement, les parties ne s’entendent pas à savoir si Halifax fait la promotion des terrains en tant que parc public; ce fait contesté est substantiel car s’il est prouvé, il tendrait à soutenir l’allégation d’Annapolis selon laquelle Halifax a acquis un intérêt bénéficiaire dans les terrains. La préservation d’un parc dans son état naturel peut constituer un avantage revenant à l’État, satisfaisant ainsi à l’élément relatif à l’« acquisition » énoncé dans l’arrêt CFCP. Deuxièmement, les parties ne s’entendent pas à savoir si Halifax, qui aurait traité les terrains comme un parc public, a éliminé toutes les utilisations de ceux‑ci à l’exception de l’aménagement avec services, qui est conditionnel à l’approbation des demandes de planification secondaire d’Annapolis. Ce fait contesté est substantiel parce que s’il est prouvé, il pourrait appuyer l’argument d’Annapolis selon lequel elle a été privée de toutes les utilisations raisonnables de sa propriété. Si Annapolis peut prouver au procès qu’Halifax n’approuvera vraisemblablement jamais la planification secondaire, il s’agirait clairement d’un fait substantiel à l’égard de son allégation d’appropriation par interprétation, car il peut être démontré que toutes les utilisations raisonnables des terrains ont été supprimées lorsqu’un permis nécessaire pour en faire une utilisation raisonnable est refusé, de sorte que l’État a dans les faits supprimé tous les droits de propriété.
Les juges Karakatsanis, Martin, Kasirer et Jamal (dissidents) : Le pourvoi devrait être rejeté. Il y a désaccord avec les changements que proposent les juges majoritaires au précédent établi par l’arrêt CFCP et avec la façon dont ils appliquent le droit en l’espèce. Le jugement sommaire partiel rejetant la demande d’Annapolis relative à l’appropriation de fait a été rendu à bon droit puisque la demande n’avait aucune véritable chance de succès.
Premièrement, il y a désaccord avec l’opinion des juges majoritaires selon laquelle le premier élément du cadre d’analyse établi dans l’arrêt CFCP, qui exige « l’acquisition d’un intérêt bénéficiaire dans le bien‑fonds ou d’un droit découlant de ce bien », devrait être remplacé par la notion beaucoup plus large d’avantage, que le gouvernement ait réellement acquis un intérêt propriétal ou non. La Cour devrait plutôt conserver le cadre d’analyse établi dans l’arrêt CFCP pour une appropriation de fait, laquelle exige qu’un intérêt propriétal soit acquis. L’arrêt CFCP et la jurisprudence qui y est citée montrent qu’il ne peut y avoir appropriation de fait que s’il y a à la fois acquisition d’un intérêt bénéficiaire dans le bien‑fonds ou d’un droit découlant de ce bien et suppression de toutes les utilisations raisonnables du bien. L’intérêt doit être propriétal — il ne peut simplement s’agir d’un avantage — et l’acquisition doit correspondre à la privation. Les juges majoritaires n’ont fourni aucun fondement sur lequel la Cour pourrait s’appuyer pour s’écarter de l’exigence relative à l’acquisition telle qu’elle a été formulée dans l’arrêt CFCP. Ils ne proposent pas qu’il faut s’écarter du précédent pour permettre à la common law de suivre l’évolution de la société, pour préciser un principe juridique ou pour éliminer une contradiction en droit, qui sont quelques‑uns des motifs habituels justifiant l’évolution de la common law. Au contraire, les tribunaux de common law du Canada ont appliqué sans difficulté le cadre d’analyse établi dans l’arrêt CFCP, et aucun tribunal n’a exprimé de préoccupation portant que ce cadre était inapplicable ou inutilement complexe. L’arrêt CFCP est bien établi en droit et il n’y a aucune raison de le modifier. De plus, la reformulation que font les juges majoritaires de l’exigence relative à l’acquisition et le fait qu’ils s’écartent de l’arrêt CFCP à titre de précédent ont d’importantes conséquences. Cela élargit de manière dramatique la responsabilité potentielle des municipalités qui règlementent l’utilisation des terres dans l’intérêt public et remet en question le droit établi selon lequel le refus de procéder à un rezonage pour usage plus intensif (c.‑à‑d. changer le zonage afin d’élargir les utilisations permises du terrain) ne constitue pas une appropriation de fait.
Deuxièmement, il y a désaccord avec l’opinion des juges majoritaires selon laquelle l’intention d’une autorité publique est un fait substantiel en litige dans le contexte d’une demande relative à une appropriation de fait. Il s’agit encore une fois d’un écart injustifié par rapport à l’arrêt CFCP et à la jurisprudence antérieure de la Cour. L’intention n’est pas un élément du test relatif à une appropriation de fait ou par interprétation; elle ne constitue pas non plus un fait substantiel en litige appuyant une telle demande. Bien que l’intention de l’autorité publique puisse fournir un contexte narratif ou être pertinente dans le cadre d’un recours en droit administratif visant à établir que ses actions étaient ultra vires, c’est‑à‑dire que l’autorité a agi à des fins illégitimes ou de mauvaise foi, elle n’est pas pertinente dans le cadre d’une demande relative à une appropriation de fait, qui concerne l’effet des mesures prises par l’autorité publique, et non son intention.
En l’espèce, il n’y a aucun fait substantiel en litige quant à l’un ou l’autre des volets du test établi dans l’arrêt CFCP pour une demande relative à une appropriation de fait. Premièrement, Halifax n’a acquis aucun intérêt bénéficiaire dans les terrains ni aucun droit découlant de ceux‑ci. Elle a simplement refusé de procéder à un rezonage pour usage plus intensif des terrains. Ni la résolution municipale de 2016 par laquelle Halifax a refusé de procéder à un rezonage pour usage plus intensif des terrains ni les mesures qu’aurait prises Halifax pour inciter le public à accéder aux terrains sans autorisation ne soulèvent de véritable question de fait litigieuse quant à l’acquisition par Halifax d’un intérêt bénéficiaire dans les terrains ou d’un droit découlant de ceux‑ci. Par la résolution municipale, Halifax n’a fait que maintenir le statu quo en refusant de permettre que des terrains qui ont toujours été vacants et boisés situés à côté d’une zone de nature sauvage protégée soient aménagés en quartiers résidentiels viabilisés. L’adoption par Halifax d’une résolution municipale au moyen de laquelle elle a refusé de procéder à un rezonage pour usage plus intensif des terrains ne peut pas non plus servir de fondement à une demande relative à une appropriation de fait, car la résolution n’a pas permis à Halifax d’acquérir un intérêt propriétal dans les terrains. En outre, une autorité publique n’acquiert pas et ne peut pas acquérir un intérêt propriétal en incitant les gens à accéder à un terrain sans autorisation.
Deuxièmement, la preuve non contredite montre qu’Annapolis n’a été privée d’aucune utilisation raisonnable, et encore moins de toutes les utilisations raisonnables, de ses terrains. Le zonage et les utilisations des terrains demeurent entièrement inchangés. Les terrains sont encore vacants et boisés, comme ils l’ont toujours été depuis qu’Annapolis les a acquis. Annapolis a les mêmes droits sur ses terrains qu’elle avait avant la résolution d’Halifax adoptée en 2016. Le refus d’Halifax de procéder à un rezonage pour usage plus intensif des terrains en 2016 n’a pas privé Annapolis des utilisations raisonnables de ces terrains. Il a simplement déçu l’espoir d’Annapolis de les aménager. Plus important encore, même si Annapolis arrivait à établir qu’Halifax ne procédera jamais au rezonage des terrains, cela ne permettrait pas d’établir qu’elle a perdu toutes les utilisations raisonnables de ces terrains. Les terrains n’ont jamais été utilisés pour un aménagement viabilisé, ils ont toujours été vacants et boisés. L’affirmation des juges majoritaires revient à dire que le rejet d’une demande de procéder à un rezonage pour usage plus intensif d’un terrain vacant peut donner lieu à une appropriation de fait simplement s’il y a interdiction de toute utilisation raisonnable potentielle. Cela bouleverserait le droit établi dans la jurisprudence, et éliminerait la protection d’Halifax en common law ainsi que celle prévue par la loi en ce qui concerne la responsabilité découlant du refus de procéder à un rezonage pour usage plus intensif. La suppression de toutes les utilisations raisonnables du bien‑fonds doit être appréciée non seulement par rapport aux utilisations potentielles du terrain, mais aussi compte tenu de la nature du terrain et des diverses utilisations raisonnables dont il a effectivement fait l’objet.
Jurisprudence
Citée par les juges Côté et Brown
Arrêts appliqués : Chemin de fer Canadien Pacifique c. Vancouver (Ville), 2006 CSC 5, [2006] 1 R.C.S. 227; arrêts examinés : La Reine du chef de la province de la Colombie-Britannique c. Tener, [1985] 1 R.C.S. 533; Mariner Real Estate Ltd. c. Nova Scotia (Attorney General), 1999 NSCA 98, 177 D.L.R. (4th) 696; Lynch c. St. John’s (City), 2016 NLCA 35, 400 D.L.R. (4th) 62; Manitoba Fisheries Ltd. c. La Reine, [1979] 1 R.C.S. 101; Montréal (Ville) c. Benjamin, 2004 CanLII 44591; arrêts mentionnés: Lorraine (Ville) c. 2646‑8926 Québec inc., 2018 CSC 35, [2018] 2 R.C.S. 577; Hryniak c. Mauldin, 2014 CSC 7, [2014] 1 R.C.S. 87; Toronto (Cité) c. Ontario (Procureur général), 2021 CSC 34; Compliance Coal Corporation c. British Columbia (Environmental Assessment Office), 2020 BCSC 621, 13 L.C.R. (2d) 215; Sun Construction Company Limited c. Conception Bay South (Town), 2019 NLSC 102, 87 M.P.L.R. (5th) 256; Genevieve Holdings Ltd. c. Kamloops (City) (1988), 42 M.P.L.R. 171; Steer Holdings Ltd. c. Manitoba, [1992] 2 W.W.R. 558, conf. par (1992), 99 D.L.R. (4th) 61; Purchase c. Terrace (City) (1995), 26 M.P.L.R. (2d) 126; Harvard Investments Ltd. c. Winnipeg (City) (1995), 129 D.L.R. (4th) 557; Attorney‑General c. De Keyser’s Royal Hotel, [1920] A.C. 508; London and North Western Railway Co. c. Evans, [1893] 1 Ch. 16; Belfast Corporation c. O.D. Cars Ltd., [1960] A.C. 490; Ulster Transport Authority c. James Brown & Sons, Ltd., [1953] N.I. 79; Farber c. Cie Trust Royal, [1997] 1 R.C.S. 846; C.M. Callow Inc. c. Zollinger, 2020 CSC 45; Ville de Léry c. Procureure générale du Québec, 2019 QCCA 1375; Ville de La Prairie c. 9255‑2504 Québec inc., 2020 QCCS 307; Spénard c. Salaberry‑de‑Valleyfield (Cité de), [1983] C.S. 725; Dupras c. Ville de Mascouche, 2022 QCCA 350, conf. en partie par 2020 QCCS 2538; Wallot c. Québec (Ville), 2011 QCCA 1165, 24 Admin. L.R. (5th) 306; Municipalité de Saint‑Colomban c. Boutique de golf Gilles Gareau inc., 2019 QCCA 1402, 7 R.P.R. (6th) 16; Meadowbrook Groupe Pacific inc. c. Ville de Montréal, 2019 QCCA 2037; Ville de Québec c. Rivard, 2020 QCCA 146, 98 M.P.L.R. (5th) 9; Ville de Saint‑Rémi c. 9120‑4883 Québec inc., 2021 QCCA 630; Bhasin c. Hrynew, 2014 CSC 71, [2014] 3 R.C.S. 494; Coady c. Burton Canada Co., 2013 NSCA 95, 365 D.L.R. (4th) 172; Shannex Inc. c. Dora Construction Ltd., 2016 NSCA 89, 58 C.L.R. (4th) 1.
Citée par les juges Kasirer et Jamal (dissidents)
Chemin de fer Canadien Pacifique c. Vancouver (Ville), 2006 CSC 5, [2006] 1 R.C.S. 227; Manitoba Fisheries Ltd. c. La Reine, [1979] 1 R.C.S. 101; La Reine du chef de la province de la Colombie‑Britannique c. Tener, [1985] 1 R.C.S. 533; Mariner Real Estate Ltd. c. Nova Scotia (Attorney General), 1999 NSCA 98, 177 D.L.R. (4th) 696; Friedmann Equity Developments Inc. c. Final Note Ltd., 2000 CSC 34, [2000] 1 R.C.S. 842; R. c. Salituro, [1991] 3 R.C.S. 654; FortisBC Energy Inc. c. Surrey (City), 2013 BCSC 2382, 112 L.C.R. 89; Compliance Coal Corporation c. British Columbia (Environmental Assessment Office), 2020 BCSC 621, 13 L.C.R. (2d) 215; Genesis Land Development Corp. c. Alberta, 2009 ABQB 221, 471 A.R. 1, conf. par 2010 ABCA 148, 477 A.R. 390; Kalmring c. Alberta, 2020 ABQB 81, 11 Alta. L.R. (7th) 177; Altius Royalty Corporation c. Alberta, 2021 ABQB 3, 23 Alta. L.R. (7th) 105, conf. par 2022 ABQB 255; Club Pro Adult Entertainment Inc. c. Ontario (2006), 27 B.L.R. (4th) 227, inf. en partie par 2008 ONCA 158, 42 B.L.R. (4th) 47; Railink Canada Ltd. c. Ontario (2007), 95 L.C.R. 17; Taylor c. Dairy Farmers of Nova Scotia, 2010 NSSC 436, 298 N.S.R. (2d) 116, conf. par 2012 NSCA 1, 311 N.S.R. (2d) 300; Lynch c. St. John’s (City), 2016 NLCA 35, 400 D.L.R. (4th) 62; Sun Construction Company Limited c. Conception Bay South (Town), 2019 NLSC 102, 87 M.P.L.R. (5th) 256; Gosse c. Conception Bay South (Town), 2021 NLCA 23, 16 L.C.R. (2d) 123; KMK Properties Inc. c. St. John’s (City), 2021 NLSC 122, 19 M.P.L.R. (6th) 150; Dennis c. Canada, 2013 CF 1197, 114 L.C.R. 1, conf. par 2014 CAF 232; Calwell Fishing Ltd. c. Canada, 2016 CF 312; Anglehart c. Canada, 2016 CF 1159, [2017] 2 R.C.F. 74, conf. par 2018 CAF 115, [2019] 1 R.C.F. 504; Northern Cross (Yukon) Ltd. c. Yukon (Energy, Mines and Resources), 2021 YKSC 3, 16 L.C.R. (2d) 1, inf. en partie par 2021 YKCA 6, 79 C.C.L.T. (4th) 179; Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District), 2012 CSC 2, [2012] 1 R.C.S. 5; Ulster Transport Authority c. James Brown & Sons, Ltd., [1953] N.I. 79; Montréal (Ville) c. Benjamin, 2004 CanLII 44591; Lorraine (Ville) c. 2646‑8926 Québec inc., 2018 CSC 35, [2018] 2 R.C.S. 577, inf. 2016 QCCA 1803, 59 M.P.L.R. (5th) 192; Pillenière, Simoneau c. Ville de Saint‑Bruno‑de‑Montarville, 2021 QCCS 4031, 19 M.P.L.R. (6th) 275; Dupras c. Ville de Mascouche, 2022 QCCA 350; Ville de Léry c. Procureure générale du Québec, 2019 QCCA 1375; Wallot c. Québec (Ville), 2011 QCCA 1165, 24 Admin. L.R. (5th) 306; Municipalité de Saint‑Colomban c. Boutique de golf Gilles Gareau inc., 2019 QCCA 1402, 7 R.P.R. (6th) 16; Meadowbrook Groupe Pacific inc. c. Ville de Montréal, 2019 QCCA 2037; Ressources Strateco inc. c. Procureure générale du Québec, 2020 QCCA 18, 32 C.E.L.R. (4th) 231; Ville de Québec c. Rivard, 2020 QCCA 146, 98 M.P.L.R. (5th) 9; Ville de Saint‑Rémi c. 9120‑4883 Québec inc., 2021 QCCA 630; Hryniak c. Mauldin, 2014 CSC 7, [2014] 1 R.C.S. 87; Shannex Inc. c. Dora Construction Ltd., 2016 NSCA 89, 58 C.L.R. (4th) 1; R. c. Imperial Tobacco Canada Ltée, 2011 CSC 42, [2011] 3 R.C.S. 45; Warman c. Law Society of Alberta, 2015 ABCA 368, 609 A.R. 83; Condominium Corp. No. 0321365 c. Cuthbert, 2016 ABCA 46, 612 A.R. 284; Rudichuk c. Genesis Land Development Corp., 2020 ABCA 42, 98 Alta. L.R. (6th) 339; Wallbridge c. Brunning, 2018 ONCA 363, 422 D.L.R. (4th) 305.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 26.
Code civil du Québec, art. 952.
Expropriation Act, R.S.N.S. 1989, c. 156, art. 6, 24.
Halifax Mainland Land Use By‑Law.
Halifax Regional Municipality Charter, S.N.S. 2008, c. 39, art. 65, 227 à 229, 232(2), 237.
Municipal Government Act, S.N.S. 1998, c. 18, art. 212 à 214, 217(2), 222.
Règles de procédure civile de la Nouvelle‑Écosse, règle 13.
Wilderness Areas Protection Act, S.N.S. 1998, c. 27.
Doctrine et autres documents cités
Côté, Pierre‑André, avec la collaboration de Stéphane Beaulac et Mathieu Devinat. Interprétation des lois, 4e éd., Montréal, Thémis, 2009.
Emerich, Yaëll. Droit commun des biens : perspective transsystémique, Montréal, Yvon Blais, 2017.
Hamill, Sarah E. « Common Law Property Theory and Jurisprudence in Canada » (2015), 40 Queen’s L.J. 679.
Horsman, Karen, and Gareth Morley, eds. Government Liability : Law and Practice, Toronto, Thomson Reuters, 2022 (loose‑leaf updated May 2022, release 1).
Lavoie, Malcolm. « Canadian Common Law and Civil Law Approaches to Constructive Takings : A Comparative Economic Perspective » (2010), 42 R.D. Ottawa 229.
LeChasseur, Marc-André. « L’expropriation de facto au Canada et la transcendance des solidarités », dans Service de la qualité de la profession du Barreau du Québec, vol. 509, Développements récents en droit municipal, Montréal, Yvon Blais, 2022, 71.
Makuch, Stanley M., Neil Craik and Signe B. Leisk. Canadian Municipal and Planning Law, 2nd ed., Toronto, Thomson Carswell, 2004.
Pelletier, Simon, et Frédéric Côté. « Développements récents en matière d’expropriation déguisée : distinction entre les recours en nullité, en dommages pour responsabilité extracontractuelle d’un organisme public et en expropriation déguisée », dans Service de la qualité de la profession du Barreau du Québec, vol. 468, Développements récents en droit de l’environnement, Montréal, Yvon Blais, 2019, 303.
Todd, Eric C. E. The Law of Expropriation and Compensation in Canada, 2nd ed., Scarborough (Ont.), Carswell, 1992.
Warchuk, Paul A. « Rethinking Compensation for Expropriation » (2015), 48 U.B.C. L. Rev. 655.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de la Nouvelle‑Écosse (les juges Beveridge, Farrar et Derrick), 2021 NSCA 3, 17 L.C.R. (2d) 21, 455 D.L.R. (4th) 349, 8 M.P.L.R. (6th) 165, [2021] N.S.J. No. 4 (QL), 2021 CarswellNS 4 (WL), qui a infirmé une décision du juge Chipman, 2019 NSSC 341, 17 L.C.R. (2d) 1, [2019] N.S.J. No. 491 (QL), 2019 CarswellNS 817 (WL). Pourvoi accueilli, les juges Karakatsanis, Martin, Kasirer et Jamal sont dissidents.
Peter H. Griffin, Rebecca Jones, Scott Rollwagen et Amy Sherrard, pour l’appelante.
Michelle Awad, c.r., Martin Ward, c.r., et Jeremy Ryant, pour l’intimée.
Dayna Anderson, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Robert B. Lawson et Vanessa Glasser, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Argumentation écrite seulement par Edward A. Gores, c.r., pour l’intervenant le procureur général de la Nouvelle‑Écosse.
Phong Phan et Tim Quirk, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Malcolm Lavoie et Adrienne Funk, pour l’intervenante Canadian Constitution Foundation.
Brandon Kain et Adriana Forest, pour l’intervenante Ontario Landowners Association.
Argumentation écrite seulement par Shane Rayman et Conner Harris, pour l’intervenante l’Association canadienne des constructeurs d’habitations.
Randy Christensen et Sarah McDonald, pour l’intervenante Ecojustice Canada Society.
Version française du jugement du juge en chef Wagner et des juges Moldaver, Côté, Brown et Rowe rendu par
Les juges Côté et Brown —
TABLE DES MATIÈRES
Paragraphe
I. Vue d’ensemble
1
II. Contexte factuel
5
III. Historique judiciaire
11
A. Cour suprême de la Nouvelle-Écosse, 2019 NSSC 341, 17 L.C.R. (2d) 1 (le juge Chipman)
11
B. Cour d’appel de la Nouvelle-Écosse, 2021 NSCA 3, 455 D.L.R. (4th) 349 (les juges Beveridge, Farrar et Derrick)
14
IV. Questions en litige
16
V. Analyse
17
A. Aperçu du droit en matière d’appropriation
17
B. « Intérêt bénéficiaire »
27
(1) Manitoba Fisheries
28
(2) Tener
32
(3) Définir la nature d’un « intérêt bénéficiaire »
38
(4) Conclusion relative à l’« intérêt bénéficiaire »
44
C. Expropriation déguisée en droit civil québécois
46
D. Intention
51
E. Application
58
(1) L’allégation concernant l’acquisition par Halifax d’un intérêt bénéficiaire dans les terrains d’Annapolis
64
(2) L’allégation concernant la suppression par Halifax de toutes les utilisations raisonnables des terrains d’Annapolis
69
VI. Dispositif
80
I. Vue d’ensemble
[1] Le présent pourvoi invite la Cour à préciser les circonstances dans lesquelles la réglementation par l’État de l’utilisation des terres peut donner lieu à une appropriation de fait ou (comme nous l’appellerons) une appropriation « par interprétation » (« constructive taking ») d’une propriété privée.
[2] L’appelante, Annapolis Group Inc., soutient que l’intimée, la municipalité régionale d’Halifax, a fait un usage illégitime de ses pouvoirs réglementaires pour dans les faits saisir les terrains d’Annapolis en vue d’une utilisation comme parc public, sans indemnisation. Halifax affirme que la demande d’Annapolis est une tentative voilée de faire payer la note aux contribuables pour les projets d’aménagement sur lesquels cette dernière mise depuis des dizaines d’années. Halifax requiert que cette partie de la demande d’Annapolis soit rejetée sommairement, tout en permettant que les autres demandes (pour faute dans l’exercice d’une charge publique et enrichissement sans cause) soient instruites.
[3] Bien qu’elle n’ait pas eu gain de cause en première instance, Halifax a convaincu la Cour d’appel de la Nouvelle‑Écosse d’appliquer l’arrêt Chemin de fer Canadien Pacifique c. Vancouver (Ville), 2006 CSC 5, [2006] 1 R.C.S. 227 (« CFCP ») de notre Cour pour radier cette demande. Annapolis demande à la Cour de rétablir sa demande relative à l’appropriation par interprétation alléguée et d’autoriser son instruction.
[4] Nous sommes d’avis d’accueillir l’appel d’Annapolis. Selon nous, la Cour d’appel a mal appliqué l’arrêt CFCP et les principes régissant les jugements sommaires. Lu en harmonie avec la jurisprudence sur laquelle il est fondé, l’arrêt CFCP établit qu’il y a appropriation par interprétation lorsque : (1) un intérêt bénéficiaire — considéré comme un avantage — se rapportant à une propriété privée revient à l’État, un tel intérêt pouvant prendre naissance lorsque les règles régissant l’usage de cette propriété permettent son utilisation en tant que ressource publique; et (2) la mesure réglementaire contestée supprime toutes les utilisations raisonnables de la propriété privée en cause. De plus, la Cour d’appel a commis une erreur en concluant que l’intention d’Halifax n’est pas pertinente pour l’application du deuxième volet de ce test. Il reste donc à trancher de véritables questions de fait importantes découlant de la demande d’Annapolis. Celle‑ci est admise à présenter une preuve au procès pour démontrer qu’en considérant les terrains d’Annapolis comme un parc public, Halifax a acquis un intérêt bénéficiaire dans ceux‑ci; et que, comme il est peu probable qu’Halifax lève un jour les restrictions de zonage qui limitent l’aménagement des terrains d’Annapolis, cette dernière a perdu toutes les utilisations raisonnables de sa propriété. De plus, et à l’appui de cette dernière proposition, Annapolis peut présenter une preuve pour démontrer l’intention d’Halifax de ne pas lever ces restrictions.
II. Contexte factuel
[5] Au fil du temps depuis les années 1950, Annapolis a acquis la propriété en question, qui consiste en un terrain d’une superficie de 965 acres (« terrains d’Annapolis » ou « terrains »), dans l’intention d’obtenir plus tard des droits d’aménagement bonifiés et de la revendre.
[6] En 2006, Halifax a adopté la Regional Municipal Planning Strategy ([traduction] « stratégie régionale de planification municipale »), qui guide l’aménagement du territoire de la municipalité, y compris les terrains d’Annapolis, sur une période de 25 ans. Même si la stratégie de planification prévoyait qu’une partie des terrains d’Annapolis était réservée en vue d’une possible inclusion future dans un parc régional, elle établissait également que les terrains étaient zonés [traduction] « agglomération urbaine » et « réserve urbaine ». Le terme « agglomération urbaine » désigne une région où des formes d’aménagement urbain sont possibles. Le terme « réserve urbaine » désigne les terrains qui pourraient être aménagés au‑delà de l’horizon de 25 ans. Ces désignations envisagent donc — mais ne permettent pas — un futur aménagement résidentiel avec services. Pour que les terrains d’Annapolis puissent faire l’objet d’un aménagement avec services, Halifax doit adopter une résolution autorisant un [traduction] « processus de planification secondaire » et une modification du règlement applicable en matière d’aménagement du territoire. Le règlement applicable est le Halifax Mainland Land Use By‑Law, également adopté en 2006.
[7] En 2014, Halifax a adopté une version révisée de la stratégie de planification. Les désignations d’agglomération urbaine et de réserve urbaine ont été maintenues; le zonage des terrains d’Annapolis n’a donc pas changé, et ce, depuis 2006. Les limites conceptuelles du parc éventuel n’ont pas non plus été modifiées.
[8] À partir de 2007, Annapolis a tenté à plusieurs reprises d’aménager les terrains. Finalement, par voie de résolution datée du 6 septembre 2016, Halifax a refusé d’entamer le processus de planification secondaire, et Annapolis a intenté une action en justice, invoquant une appropriation par interprétation, une action fautive dans l’exercice d’une charge publique et un enrichissement sans cause.
[9] Le présent pourvoi porte sur l’allégation d’Annapolis relative à l’appropriation par interprétation. Plus précisément, Annapolis soutient que les mesures réglementaires prises par Halifax l’ont privée de toutes les utilisations raisonnables ou économiques de ses terrains, ce qui a donné lieu à une appropriation par interprétation sans indemnisation, contrairement aux art. 65 et 237 de la Halifax Regional Municipality Charter, S.N.S. 2008, c. 39, et aux art. 6 et 24 de la Expropriation Act, R.S.N.S. 1989, c. 156. Elle allègue notamment qu’Halifax a acquis un intérêt bénéficiaire dans les terrains en exerçant son pouvoir sur ceux‑ci de manière à créer, dans les faits, un parc public aux frais d’Annapolis. Selon cette dernière, les membres du public font de la randonnée, du vélo, du canot, du camping et de la baignade sur les terrains, sont encouragés par Halifax à pratiquer ces activités et Halifax offre un soutien financier aux organisations qui encouragent également les gens à utiliser les terrains comme parc. De plus, des panneaux sur lesquels figureraient le logo et le numéro de téléphone de la municipalité se trouvent sur les terrains, et un article paru dans les médias rapporte une citation d’un employé municipal désigné comme [traduction] « l’employé de la ville qui supervise la création du parc ».
[10] Le 11 mars 2019, Halifax a déposé une motion sollicitant un jugement sommaire partiel à l’égard de la demande d’Annapolis, conformément à l’art. 13 des Nova Scotia Civil Procedure Rules (« Règles »). Dans sa motion, Halifax sollicitait le rejet de la demande d’Annapolis relative à l’appropriation par interprétation et exhortait le juge saisi de la motion à conclure qu’en droit, une appropriation par interprétation ne peut résulter du refus d’Halifax de modifier la stratégie de planification et les règlements connexes sur l’aménagement du territoire. Annapolis s’est opposée à la motion, faisant valoir que sa demande soulève de véritables questions de fait importantes requérant la tenue d’un procès.
III. Historique judiciaire
A. Cour suprême de la Nouvelle‑Écosse, 2019 NSSC 341, 17 L.C.R. (2d) 1 (le juge Chipman)
[11] Le juge a rejeté la motion sollicitant un jugement sommaire