Read c. Canada (Procureur général)

Read c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2006-08-22
Référence neutre
2006 CAF 283
Numéro de dossier
A-314-05
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20060822
Dossier : A‑314‑05
Référence : 2006 CAF 283
CORAM : LE JUGE NOËL
LE JUGE NADON
LE JUGE EVANS
ENTRE :
ROBERT A. READ
appelant
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intimé
Audience tenue à Ottawa (Ontario), le 3 mai 2006.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 22 août 2006.
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE NADON
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE NOËL
LE JUGE EVANS
Date : 20060822
Dossier : A‑314‑05
Référence : 2006 CAF 283
CORAM : LE JUGE NOËL
LE JUGE NADON
LE JUGE EVANS
ENTRE :
ROBERT A. READ
appelant
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intimé
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE NADON
[1] Il s’agit d’un appel interjeté de la décision (2005 CF 798) par laquelle le juge Harrington de la Cour fédérale a rejeté, le 2 juin 2005, la demande de contrôle judiciaire déposée par l’appelant à l’encontre d’une décision du commissaire adjoint Killam de la Gendarmerie royale du Canada (la GRC).
[2] Un comité interne d’arbitrage de la GRC (le comité d’arbitrage) a estimé que les accusations de conduite scandaleuse portées contre l’appelant, un officier de la GRC, avaient été établies et il a donc ordonné que l’appelant démissionne de la GRC dans un délai de 15 jours, à défaut de quoi il serait congédié. Nonobstant la décision du Comité externe d’examen de la GRC, qui a recommandé que soit accueilli l’appel formé par l’appelant contre la conclusion du comité d’arbitrage sur les accusations d’inconduite, le commissaire adjoint a estimé que l’appelant avait manqué à son devoir de loyauté envers la GRC et que ce manquement n’était pas justifié. Le commissaire adjoint a donc confirmé la sanction infligée à l’appelant par le comité d’arbitrage.
[3] Ce qui est en cause dans la présente instance, c’est la défense de dénonciation invoquée par l’appelant. Autrement dit, l’appelant pouvait‑il manquer à son obligation de loyauté envers son employeur en divulguant des documents et renseignements confidentiels aux médias parce qu’il soupçonnait son employeur d’avoir commis des actes répréhensibles? Aux paragraphes 5 et 6 de ses motifs, le juge de première instance a expliqué dans les termes suivants la défense de l’appelant :
[5] En défense, le demandeur a prétendu n’avoir commis aucun acte illicite et être toujours resté fidèle à ses serments. Il aurait désobéi à l’ordre de ne pas s’adresser au public parce que cet ordre était illégal. Son officier supérieur était un criminel qui tentait de cacher des fautes et une incompétence graves au sein de Citoyenneté et Immigration Canada, des Affaires extérieures et de la GRC elle‑même.
[6] Le demandeur pensait que des éléments criminels s’étaient introduits dans le système informatique à Hong Kong et étaient en mesure de délivrer de faux visas. Notre sécurité nationale était en jeu, mais la GRC ne faisait rien pour corriger la situation. Ce n’est qu’en dernier recours que le demandeur a parlé aux médias dans l’intérêt public, pour mettre fin à cette situation inacceptable et traduire les responsables devant la justice.
LES FAITS
[4] Le juge de première instance a soigneusement passé en revue les faits, mais il convient de les rappeler brièvement pour mettre l’affaire dans son contexte.
[5] L’appelant, le caporal Robert Read, s’est engagé dans la GRC en 1975. À la suite des événements que je relaterai bientôt, il a été accusé d’avoir divulgué des renseignements et des documents classifiés à la presse, en violation de son serment d’allégeance, de son serment professionnel et de son serment du secret, et en violation du Code de déontologie de la GRC; il a aussi été accusé d’avoir désobéi à l’ordre d’un officier supérieur de ne pas divulguer de renseignements relatifs à une enquête portant sur de présumées activités criminelles au sein de la section d’immigration de la mission du Canada à Hong Kong (la mission de Hong Kong).
[6] Pour justifier sa décision de faire des révélations à la presse, l’appelant fait notamment valoir que ses supérieurs tentaient de camoufler les malversations qui avaient cours à la mission de Hong Kong. Il croit qu’il s’agissait d’une question de sécurité nationale et que la divulgation aux médias en dernier recours était dans l’intérêt public afin que l’attention soit appelée sur des actes présumés de corruption et sur de présumées activités criminelles.
[7] Il y a eu, entre 1991 et 1999, trois enquêtes de la GRC sur les présumées activités criminelles au sein de la mission de Hong Kong. L’appelant a été affecté à la troisième enquête le 4 septembre 1996.
[8] En 1991, la GRC a été informée de possibles infractions à la sécurité et de possibles actes de corruption au sein de la section d’immigration de la mission de Hong Kong. Des individus qui prétendaient être des employés de la mission de Hong Kong auraient pris contact avec un couple et lui auraient offert d’accélérer le traitement de sa demande d’immigration en échange de 10 000 $. De faux tampons de visa ont également été trouvés dans le bureau d’un ancien employé de la mission de Hong Kong. Enfin, deux employés de la mission de Hong Kong qui avaient accès au Système de traitement informatisé des dossiers d’immigration (le STIDI) ont été vus en train de déposer une importante somme d’argent en espèces dans une banque.
[9] À la suite de ces allégations, la GRC a commencé à enquêter sur l’affaire. Le sergent Conohan, de la GRC, a été envoyé à Hong Kong, en compagnie de David Balser, un spécialiste de la sécurité au ministère des Affaires extérieures (aujourd’hui le ministère des Affaires étrangères). Cette enquête s’est terminée par ce qu’il est convenu d’appeler le rapport Balser, un document confidentiel qui faisait ressortir les lacunes administratives du STIDI, un système utilisé notamment pour le traitement des demandes de visas.
[10] Au cours de l’enquête, le sergent Conohan a rencontré Brian McAdam, un employé de la section d’immigration de la mission de Hong Kong. M. McAdam soupçonnait que des organisations criminelles appelées triades s’étaient introduits dans le STIDI avec l’aide d’un employé de la mission de Hong Kong. Toutefois, le sergent Conohan a fermé ensuite les dossiers de la GRC car il n’avait pas pu désigner de suspects en ce qui a trait aux allégations de corruption.
[11] En 1993, une deuxième enquête de la GRC a été entreprise, à la suite de nouvelles allégations de corruption à la mission de Hong Kong. Le sergent Puchniak (plus tard sergent d’état‑major) s’est entretenu par téléphone avec plusieurs anciens employés de la mission de Hong Kong. Il a recommandé à ses supérieurs de l’autoriser à se rendre à Hong Kong pour poursuivre l’enquête, mais sa recommandation a été rejetée. Le sergent Puchniak a classé l’affaire parce que, selon lui, il était impossible d’interroger les anciens employés après leur retour au Canada étant donné qu’ils auraient alors déjà eu la possibilité de discuter entre eux les points à propos desquels la GRC entendait les interroger.
[12] La troisième enquête a débuté en mai 1995 à la suite d’une plainte de M. McAdam, de la mission de Hong Kong, qui avait depuis pris sa retraite du service extérieur. Ce dernier avait abordé le sujet avec le député David Kilgour, alors vice‑président de la Chambre des communes, qui a demandé la tenue d’une enquête publique, ce qu’a refusé le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration. La GRC a plutôt commencé une troisième enquête interne pour savoir si des manquements avaient été commis.
[13] L’inspecteur Dubé de la GRC (plus tard surintendant) a été chargé de l’enquête en 1996. Il a interrogé M. McAdam, mais a estimé que ses allégations étaient trop générales et que le problème avait tout probablement été résolu par le passage du temps et l’arrivée de nouveaux employés à la mission de Hong Kong.
[14] Le surintendant Dubé s’est néanmoins adressé à l’appelant en septembre 1996 pour lui demander d’examiner l’affaire et les allégations de M. McAdam. Le surintendant Dubé s’est rendu compte rapidement que l’appelant n’avait pas l’objectivité nécessaire pour entreprendre une telle enquête parce qu’il tirait des conclusions qui n’étaient pas étayées par la preuve et qu’il n’examinait pas d’autres explications plausibles quant aux points visés par l’enquête. Le 2 septembre 1997, le surintendant Dubé a donc retiré à l’appelant la responsabilité de l’enquête et a confié celle‑ci au sergent Pasin qui, le 3 décembre 1999, a présenté son rapport d’enquête final.
[15] Après sa réaffectation, l’appelant s’est plaint au conseiller de la GRC en matière d’éthique en lui disant que le surintendant Dubé et le sergent Conohan tentaient de camoufler des malversations commises à la mission de Hong Kong. Cette plainte a été rejetée. En janvier 1999, l’appelant a de plus déposé une plainte au bureau du vérificateur général, qui a publié un rapport dénonçant l’absence de mesures de sécurité dans le système d’immigration.
[16] Le surintendant Dubé a communiqué avec l’appelant en 1999 pour lui intimer l’ordre de ne pas discuter de l’enquête avec les médias. Il en a profité pour interroger l’appelant au sujet d’une boîte de documents qui manquait. Après cet échange et une rencontre avec le sergent Pasin concernant la boîte manquante, le surintendant Dubé a demandé une enquête sur la conduite de l’appelant à propos de renseignements classifiés que, croyait‑il, l’appelant avait divulgués à M. McAdam, et à propos du manque de collaboration de l’appelant dans l’enquête en cours de la GRC. Cependant, la demande d’enquête a été refusée parce que le surintendant Dubé n’était plus le supérieur hiérarchique de l’appelant.
[17] À la suite de ces événements, l’appelant a communiqué avec les médias pour exprimer ses inquiétudes au sujet de la manière dont la GRC menait les enquêtes. Il a remis aux journalistes le rapport Balser, un document classifié, ainsi que d’autres rapports d’enquête. Il a aussi remis aux médias une copie de la plainte qu’il avait déposée devant la Commission des plaintes du public contre la GRC (la CPP) et dans laquelle il affirmait que des cadres supérieurs de la GRC avaient négligé d’enquêter sur la corruption qui gangrenait la mission de Hong Kong. La plainte comportait plusieurs documents classifiés se rapportant à l’enquête de Hong Kong, notamment le rapport Balser. Les révélations de l’appelant ont donné lieu à une cinquantaine de reportages dans les journaux et à la télévision. Par exemple, l’article reproduit partiellement ci‑dessous a paru le 26 août 1999 dans le Vancouver Province :
[traduction]
« Une menace pour la sécurité nationale »
Des dossiers de la mission diplomatique du Canada à Hong Kong ont été infiltrés
Fabian Dawson, équipe de rédaction, The Province
Des ressortissants chinois liés au crime organisé se sont introduits dans le système informatique d’immigration de la mission diplomatique du Canada à Hong Kong, selon des documents classifiés obtenus par The Province.
Au moins 788 fichiers du Système de traitement informatisé des dossiers d’immigration (le STIDI) ont été supprimés et jusqu’à 2 000 formulaires de visas en blanc ont disparu, selon les documents.
Les allégations principales sont les suivantes :
§ certaines personnes auraient payé des employés locaux de la mission canadienne (aujourd’hui le consulat général) pour qu’ils suppriment leurs antécédents dans le système informatique afin de dissimuler leurs liens avec les triades – la mafia chinoise;
§ les formulaires de visas auraient été utilisés par des centaines de personnes, notamment des criminels, pour entrer au Canada illégalement.
Pendant sept ans, la GRC, Immigration Canada et le ministère des Affaires extérieures auraient gardé l’affaire secrète, soucieux de ne pas révéler l’étendue de ce que plusieurs sources considèrent comme une « menace pour la sécurité nationale ».
Deux personnalités clés de l’enquête soupçonnent la GRC de vouloir dissimuler des actes criminels et des actes de négligence commis dans les bureaux de l’immigration de la mission du Canada à Hong Kong.
Les détails de l’affaire figurent dans des rapports déposés par Robert Read, un caporal de la GRC à Ottawa, et par Brian McAdam, un ancien agent de contrôle de l’immigration à la mission du Canada à Hong Kong.
« Je crois qu’il y a eu un complot d’envergure visant à camoufler toute l’affaire », a déclaré M. Read.
Dans un rapport marqué Très Secret, il a écrit : « La perte du contrôle exercé sur le STIDI … la perte du contrôle exercé sur l’immigration depuis Hong Kong … de 1986 à 1992 constitue une atteinte très sérieuse à la sécurité nationale. »
M. Read, qui a reçu de son patron, l’inspecteur Jean Dubé, l’ordre écrit de ne faire aucune révélation aux médias, a dit à The Province : « Si je fais ces révélations, c’est parce qu’il faut absolument une enquête publique sur toute cette affaire ».
[…]
« Si la GRC dit au gouvernement qu’une catastrophe s’est produite », de dire M. Read, « il est impossible pour le gouvernement de décider comment y réagir, de décider quoi dire aux Canadiens sur ce qui s’est produit. »
« Ils ont le rapport Balser, le témoignage de M. McAdam, les dossiers manquants à Hong Kong … et mon rapport ».
« Pourquoi restent‑ils à ne rien faire? »
[Non souligné dans l’original.]
[18] Le 10 septembre 1999, le commissaire de la GRC, M. Zaccardelli, a demandé un examen administratif des accusations de l’appelant concernant la corruption qui existerait à la mission de Hong Kong, et de ses accusations selon lesquelles certains cadres supérieurs de la GRC manquaient à leurs obligations.
[19] L’examen administratif a été effectué par trois agents de la GRC qui n’avaient pas pris part aux enquêtes de Hong Kong. Ils ont rendu leur rapport le 4 octobre 1999 et n’ont constaté aucune tentative de camouflage ou d’obstruction de la part de membres de la GRC ou de la part d’employés de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC).
[20] Le 11 août 2000, la GRC a enclenché une procédure disciplinaire contre l’appelant et, le 31 mai 2002, le comité d’arbitrage, estimant que la conduite de l’appelant avait été scandaleuse, a recommandé son congédiement de la Gendarmerie. Le comité d’arbitrage a jugé par le fait même que la défense de dénonciation invoquée par l’appelant n’était pas recevable.
[21] Informé de la décision du comité d’arbitrage, l’appelant a interjeté appel devant le commissaire de la GRC en application du paragraphe 45.14(1) de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, L.R.C. 1985, ch. R‑10 (la Loi). Comme le prévoit le paragraphe 45.15(1) de la Loi, le commissaire a renvoyé le dossier de l’appelant au Comité externe d’examen de la GRC (le Comité d’examen), lequel a conclu le 10 septembre 2003 que les révélations faites par l’appelant présentaient un intérêt public légitime parce que la GRC n’avait pas pris les mesures adéquates en ce qui a trait aux allégations de corruption à la mission de Hong Kong. Le Comité d’examen a donc recommandé que l’appel formé par l’appelant contre les conclusions du comité d’arbitrage sur les allégations d’inconduite soit accueilli.
[22] À la suite de la décision du Comité d’examen, le commissaire devait étudier l’appel, en application du paragraphe 45.16(1) de la Loi. Cependant, en raison de son intervention antérieure dans le dossier de l’appelant, il a estimé qu’il ne pouvait pas se prononcer sur l’appel. C’est pourquoi, conformément au paragraphe 15(2) de la Loi, l’appel a été entendu par le commissaire adjoint Tim Killam qui, le 15 janvier 2004, a rejeté l’appel. Le commissaire adjoint a ainsi confirmé la conclusion du comité d’arbitrage selon laquelle l’appelant s’était rendu coupable de conduite scandaleuse, et il a ordonné le congédiement de l’appelant. Par cette conclusion, le commissaire adjoint se déclarait incapable de souscrire à la recommandation du Comité d’examen.
[23] Le 20 février 2004, l’appelant a présenté une demande de contrôle judiciaire visant à faire annuler la décision du commissaire adjoint Killam. Le 2 juin 2005, le juge Harrington a rejeté sa demande. Le paragraphe 142 des motifs du juge de première instance résume bien les motifs qu’il avait de rejeter la demande de l’appelant :
[142] Le caporal Read avait une obligation de loyauté envers la GRC. Il a rendu publics des documents et des renseignements protégés, en violation de cette obligation. La défense de dénonciation ne peut pas être invoquée en l’espèce. La preuve n’était tout simplement pas suffisante pour étayer ses allégations. Les restrictions apportées à son droit de s’exprimer en public, lesquelles sont établies depuis longtemps en common law et sont prévues dans la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada et ses règlements d’application, sont raisonnables eu égard à l’article premier de la Charte. La nécessité d’une force de police impartiale et efficace prime. La décision du commissaire adjoint Killam selon laquelle le caporal Read a contrevenu au code de déontologie de la GRC résiste au contrôle judiciaire, tout comme la peine qui lui a été infligée, soit le congédiement de la Gendarmerie.
[Non souligné dans l’original.]
[24] L’appelant voudrait faire infirmer la décision du juge Harrington et faire annuler la décision du commissaire adjoint.
LES DISPOSITIONS APPLICABLES
[25] Les dispositions suivantes de la Loi et du Règlement sur la Gendarmerie royale du Canada (1988) sont pertinentes aux questions dont la Cour est saisie, et je les reproduis donc :
LA LOI
THE ACT
38. Le gouverneur en conseil peut prendre des règlements, appelés code de déontologie, pour régir la conduite des membres.
38. The Governor in Council may make regulations, to be known as the Code of Conduct, governing the conduct of members.
[…]
…
43. (1) Sous réserve des paragraphes (7) et (8), lorsqu’il apparaît à un officier compétent qu’un membre a contrevenu au code de déontologie et qu’eu égard à la gravité de la contravention et aux circonstances, les mesures disciplinaires simples visées à l’article 41 ne seraient pas suffisantes si la contravention était établie, il convoque une audience pour enquêter sur la contravention présumée et fait part de sa décision à l’officier désigné par le commissaire pour l’application du présent article.
43. (1) Subject to subsections (7) and (8), where it appears to an appropriate officer that a member has contravened the Code of Conduct and the appropriate officer is of the opinion that, having regard to the gravity of the contravention and to the surrounding circumstances, informal disciplinary action under section 41 would not be sufficient if the contravention were established, the appropriate officer shall initiate a hearing into the alleged contravention and notify the officer designated by the Commissioner for the purposes of this section of that decision.
(2) Dès qu’il est avisé de cette décision, l’officier désigné nomme trois officiers à titre de membres d’un comité d’arbitrage pour tenir l’audience et en avise l’officier compétent.
(2) On being notified pursuant to subsection (1), the designated officer shall appoint three officers as members of an adjudication board to conduct the hearing and shall notify the appropriate officer of the appointments.
(3) Au moins un des trois officiers du comité d’arbitrage est un diplômé d’une école de droit reconnue par le barreau d’une province.
(3) At least one of the officers appointed as a member of an adjudication board shall be a graduate of a school of law recognized by the law society of any province.
[…]
...
45.12 (1) Le comité d’arbitrage décide si les éléments de preuve produits à l’audience établissent selon la prépondérance des probabilités chacune des contraventions alléguées au code de déontologie énoncées dans l’avis d’audience.
45.12 (1) After considering the evidence submitted at the hearing, the adjudication board shall decide whether or not each allegation of contravention of the Code of Conduct contained in the notice of the hearing is established on a balance of probabilities.
(2) La décision du comité d’arbitrage est consignée par écrit; elle comprend notamment l’exposé de ses conclusions sur les questions de fait essentielles à la décision, les motifs de la décision et l’énoncé, le cas échéant, de la peine imposée en vertu du paragraphe (3) ou de la mesure disciplinaire simple prise en vertu du paragraphe (4).
(2) A decision of an adjudication board shall be recorded in writing and shall include a statement of the findings of the board on questions of fact material to the decision, reasons for the decision and a statement of the sanction, if any, imposed under subsection (3) or the informal disciplinary action, if any, taken under subsection (4).
(3) Si le comité d’arbitrage décide qu’un membre a contrevenu au code de déontologie, il lui impose une ou plusieurs des peines suivantes :
(3) Where an adjudication board decides that an allegation of contravention of the Code of Conduct by a member is established, the board shall impose any one or more of the following sanctions on the member, namely,
a) recommander que le membre soit congédié de la Gendarmerie, s’il est officier, ou, s’il ne l’est pas, le congédier de la Gendarmerie;
(a) recommendation for dismissal from the Force, if the member is an officer, or dismissal from the Force, if the member is not an officer;
b) ordonner au membre de démissionner de la Gendarmerie, et si ce dernier ne s’exécute pas dans les quatorze jours suivants, prendre à son égard la mesure visée à l’alinéa a);
(b) direction to resign from the Force and, in default of resigning within fourteen days after being directed to do so, recommendation for dismissal from the Force, if the member is an officer, or dismissal from the Force, if the member is not an officer;
[…]
…
45.14 (1) Sous réserve des autres dispositions du présent article, toute partie à une audience tenue devant un comité d’arbitrage peut en appeler de la décision de ce dernier devant le commissaire :
45.14 (1) Subject to this section, a party to a hearing before an adjudication board may appeal the decision of the board to the Commissioner in respect of
a) soit en ce qui concerne la conclusion selon laquelle est établie ou non, selon le cas, une contravention alléguée au code de déontologie;
(a) any finding by the board that an allegation of contravention of the Code of Conduct by the member is established or not established; or
b) soit en ce qui concerne toute peine ou mesure imposée par le comité après avoir conclu que l’allégation visée à l’alinéa a) est établie.
(b) any sanction imposed or action taken by the board in consequence of a finding by the board that an allegation referred to in paragraph (a) is established.
[…]
…
45.15 (1) Avant d’étudier l’appel visé à l’article 45.14, le commissaire le renvoie devant le Comité.
45.15 (1) Before the Commissioner considers an appeal under section 45.14, the Commissioner shall refer the case to the Committee.
[…]
…
45.16 (1) Le commissaire étudie l’affaire portée en appel devant lui en vertu de l’article 45.14 en se fondant sur les documents suivants :
45.16 (1) The Commissioner shall consider an appeal under section 45.14 on the basis of
a) le dossier de l’audience tenue devant le comité d’arbitrage dont la décision est portée en appel;
(a) the record of the hearing before the adjudication board whose decision is being appealed,
b) le mémoire d’appel;
(b) the statement of appeal, and
c) les argumentations écrites qui lui ont été soumises.
(c) any written submissions made to the Commissioner,
Il tient également compte, s’il y a lieu, des conclusions ou des recommandations exposées dans le rapport du Comité ou de son président.
45.16(2) Décisions rendues en appel
and the Commissioner shall also take into consideration the findings or recommendations set out in the report, if any, of the Committee or the Committee Chairman in respect of the case.
(2) Le commissaire, lorsqu’il est saisi d’un appel interjeté contre la conclusion visée à l’alinéa 45.14 (1)a), peut :
(2) The Commissioner may dispose of an appeal in respect of a finding referred to in paragraph 45.14(1)(a) by
a) soit rejeter l’appel et confirmer la décision portée en appel;
(a) dismissing the appeal and confirming the decision being appealed;
b) soit accueillir l’appel et ordonner la tenue d’une nouvelle audience portant sur l’allégation qui a donné lieu à la conclusion contestée;
(b) allowing the appeal and ordering a new hearing into the allegation giving rise to the finding; or
c) soit accueillir l’appel, s’il est interjeté par le membre reconnu coupable d’une contravention au code de déontologie, et rendre la conclusion que, selon lui, le comité d’arbitrage aurait dû rendre.
45.16(3) Décision concernant une sanction
(c) where the appeal is taken by the member who was found to have contravened the Code of Conduct, allowing the appeal and making the finding that, in the Commissioner's opinion, the adjudication board should have made.
(3) Le commissaire, lorsqu’il est saisi d’un appel interjeté contre la peine ou la mesure visée à l’alinéa 45.14(1)b), peut :
(3) The Commissioner may dispose of an appeal in respect of a sanction or action referred to in paragraph 45.14(1)(b) by
a) soit rejeter l’appel et confirmer la décision portée en appel;
(a) dismissing the appeal and confirming the decision being appealed; or
b) soit accueillir l’appel et modifier la peine ou la mesure imposée.
(b) allowing the appeal and either varying or rescinding the sanction or action.
[…]
…
(6) Le commissaire n’est pas lié par les conclusions ou les recommandations contenues dans un rapport portant sur une affaire qui a été renvoyée devant le Comité conformément à l’article 45.15; s’il choisit de s’en écarter, il doit toutefois motiver son choix dans sa décision.
(6) The Commissioner is not bound to act on any findings or recommendations set out in a report with respect to a case referred to the Committee under section 45.15, but if the Commissioner does not so act, the Commissioner shall include in the decision on the appeal the reasons for not so acting.
(7) La décision du commissaire portant sur un appel interjeté en vertu de l’article 45.14 est définitive et exécutoire et, sous réserve du contrôle judiciaire prévu par la Loi sur les Cours fédérales, n’est pas susceptible d’appel ou de révision en justice.
(7) A decision of the Commissioner on an appeal under section 45.14 is final and binding and, except for judicial review under the Federal Courts Act, is not subject to appeal to or review by any court.
LE RÈGLEMENT
THE REGULATIONS
37. Les articles 38 à 58.7 constituent le code de déontologie régissant la conduite des membres.
37. Sections 38 to 58.7 constitute the Code of Conduct governing the conduct of members.
[…]
…
39. (1) Le membre ne peut agir ni se comporter d’une façon scandaleuse ou désordonnée qui jetterait le discrédit sur la Gendarmerie.
39. (1) A member shall not engage in any disgraceful or disorderly act or conduct that could bring discredit on the Force.
(2) Le membre agit ou se comporte de façon scandaleuse lorsque, notamment
(2) Without restricting the generality of the foregoing, an act or a conduct of a member is a disgraceful act or conduct where the act or conduct
a) ses actes ou son comportement l’empêchent de remplir ses fonctions avec impartialité;
(a) is prejudicial to the impartial performance of the member's duties; or
b) à cause de ses actes ou de son comportement, il est trouvé coupable d’un acte criminel ou d’une infraction punissable par procédure sommaire tombant sous le coup d’une loi fédérale ou provinciale. DORS/94‑219, art. 15.
(b) results in a finding that the member is guilty of an indictable offence or an offence punishable on summary conviction under an Act of Parliament or of the legislature of a province.
40. Le membre doit obéir aux ordres légitimes — verbaux ou écrits — de tout membre qui lui est supérieur en grade ou qui a autorité sur lui. DORS/94‑219, art. 16.
40. A member shall obey every lawful order, oral or written, of any member who is superior in rank or who has authority over that member.
41. Le membre ne peut publiquement critiquer, railler ou contester l’administration, le fonctionnement, les objectifs ou les politiques de la Gendarmerie, ni s’en plaindre publiquement, à moins qu’il n’y soit autorisé par la loi.
41. A member shall not publicly criticize, ridicule, petition or complain about the administration, operation, objectives or policies of the Force, unless authorized by law.
[26] L’alinéa 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue la partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur le Canada, est également pertinent :
2. Chacun a les libertés fondamentales suivantes :
2. Everyone has the following fundamental freedoms:
[…]
…
b) liberté de pensée, de croyance, d'opinion et d'expression, y compris la liberté de la presse et des autres moyens de communication;
(b) freedom of thought, belief, opinion and expression, including freedom of the press and other media of communication;
LES QUESTIONS EN LITIGE
[27] Il s’agit dans le présent appel de déterminer si le juge de première instance a commis une erreur en rejetant la demande de contrôle judiciaire déposée par l’appelant. Plus précisément, le juge de première instance a‑t‑il eu tort de conclure que la défense de dénonciation opposée par l’appelant ne pouvait pas être invoquée? Plus généralement, l’appel fait intervenir l’équilibre qu’il convient d’établir entre, d’une part, l’obligation de loyauté d’un employé envers son employeur et, d’autre part, le droit fondamental de l’employé à la liberté d’expression, un droit garanti par l’alinéa 2b) de la Charte.
LA JURISPRUDENCE APPLICABLE
[28] Avant d’analyser la décision du commissaire adjoint Killam, j’examinerai la jurisprudence portant sur l’obligation de loyauté d’un fonctionnaire envers son employeur.
[29] Les parties conviennent que l’obligation de loyauté de l’appelant envers son employeur limite la liberté d’expression que lui garantit l’alinéa 2b) de la Charte. Elles ne s’entendent pas cependant quant à savoir où doit être tracée la ligne de démarcation entre ces deux valeurs opposées que sont l’obligation de loyauté et la liberté d’expression.
[30] L’examen de la jurisprudence débute forcément par un arrêt de la Cour suprême du Canada, Fraser c. Canada (Commission des relations de travail dans la fonction publique), [1985] 2 R.C.S. 455, où le juge en chef Dickson a exposé les principes qui, encore maintenant, constituent le cadre de référence lorsqu’est invoquée la défense de dénonciation.
[31] Il s’agissait dans l’arrêt Fraser, précité, du droit d’un fonctionnaire, un employé de Revenu Canada, de critiquer ouvertement les politiques du gouvernement fédéral en matière de conversion au système métrique et l’enchâssement d’une charte des droits dans la Constitution. Le juge en chef Dickson a formulé le principe directeur : les fonctionnaires doivent être loyaux envers leur employeur, mais ils peuvent, dans certaines circonstances, exprimer publiquement leur opposition aux politiques du gouvernement. Autrement dit, le juge en chef était d’avis qu’il ne serait pas sage d’interdire totalement aux fonctionnaires de critiquer les actions du gouvernement. Ainsi, pour le juge en chef Dickson, la véritable question était celle de savoir où tracer la ligne de démarcation entre des valeurs opposées.
[32] Avant de décrire les circonstances dans lesquelles, selon lui, un fonctionnaire serait autorisé à critiquer les politiques du gouvernement ou à s’y opposer, le juge en chef Dickson a souligné qu’un emploi dans la fonction publique comporte deux dimensions, l’une qui concerne les tâches d’un employé et la manière dont il les accomplit, et l’autre qui concerne la manière dont le public perçoit l’emploi.
[33] Dans l’affaire dont il avait été saisi, le juge en chef Dickson a souscrit à la conclusion de l’arbitre selon laquelle les critiques formulées par M. Fraser à l’endroit des politiques du gouvernement « se rapportaient à son emploi » (Fraser, précité, à la page 469). Selon lui, l’importance de cette conclusion découlait du fait qu’il est important et nécessaire d’avoir une fonction publique impartiale et efficace, compte tenu que la fonction publique fédérale fait partie de la branche exécutive du gouvernement, dont la tâche est d’administrer et d’appliquer les politiques gouvernementales. D’où l’importance pour la fonction publique d’employer des personnes bien informées, justes, honnêtes et impartiales.
[34] Le juge en chef a ensuite ajouté qu’une autre qualité requise des fonctionnaires était la loyauté. En faisant cette observation, il a formulé le principe qui est au cœur du débat dont nous sommes saisis. À la page 470, il a dit :
Comme l’arbitre l’a indiqué, il existe une autre caractéristique qui est la loyauté. En règle générale, les fonctionnaires fédéraux doivent être loyaux envers leur employeur, le gouvernement du Canada. Ils doivent être loyaux envers le gouvernement du Canada et non envers le parti politique au pouvoir. Un fonctionnaire n’est pas tenu de voter pour le parti au pouvoir. Il n’est pas non plus tenu d’endosser publiquement ses politiques. En fait, dans certaines circonstances, un fonctionnaire peut activement et publiquement exprimer son opposition à l’égard des politiques d’un gouvernement. Ce serait le cas si, par exemple, le gouvernement accomplissait des actes illégaux ou si ses politiques mettaient en danger la vie, la santé ou la sécurité des fonctionnaires ou d’autres personnes, ou si les critiques du fonctionnaire n’avaient aucun effet sur son aptitude à accomplir d’une manière efficace ses fonctions ni sur la façon dont le public perçoit cette aptitude. Toutefois, ayant énoncé ces qualités (et il peut y en avoir d’autres), je suis d’avis qu’un fonctionnaire ne doit pas, comme l’a fait l’appelant en l’espèce, attaquer de manière soutenue et très visible des politiques importantes du gouvernement. Selon moi, en se conduisant de cette manière, l’appelant a manifesté envers le gouvernement un manque de loyauté incompatible avec ses fonctions en tant qu’employé du gouvernement.
[Non souligné dans l’original.]
[35] Le juge en chef Dickson a ensuite expliqué pourquoi il était important, voire crucial, de s’assurer que les fonctionnaires demeurent loyaux envers leur employeur, c’est‑à‑dire pourquoi il était dans l’intérêt public d’avoir une fonction publique impartiale. Aux pages 470 et 471, il a dit ce qui suit :
Comme l’a souligné l’arbitre, il existe un motif important à l’appui de cette règle générale de loyauté, savoir l’intérêt du public vis‑à‑vis de l’impartialité réelle et apparente de la fonction publique […]
À mon avis, il existe au Canada une tradition semblable en ce qui a trait à notre fonction publique. La tradition met l’accent sur les caractéristiques d’impartialité, de neutralité, d’équité et d’intégrité. Une personne qui entre dans la fonction publique ou une qui y est déjà employée doit savoir, ou du moins est présumée savoir, que l’emploi dans la fonction publique comporte l’acceptation de certaines restrictions. L’une des plus importantes de ces restrictions est de faire preuve de prudence lorsqu’il s’agit de critiquer le gouvernement.
[Non souligné dans l’original.]
[36] Un dernier point tiré de l’arrêt Fraser mérite d’être mentionné. Dans sa conclusion, le juge en chef Dickson a bien souligné que le degré de modération dont un fonctionnaire doit faire preuve « dépend du poste et de la visibilité du fonctionnaire » (voir à la page 466).
[37] Je vais maintenant examiner plusieurs décisions rendues par la Cour fédérale et la Cour d’appel fédérale. Dans la décision Haydon c. Canada, [2001] 2 C.F. 82 (Haydon n° 1), les employés, évaluateurs en matière de médicaments à la Division de l’évaluation des produits pharmaceutiques du Bureau des médicaments vétérinaires, Direction des aliments, Direction générale de la protection de la santé à Santé Canada, avaient accordé des entrevues à l’émission Canada AM, une émission nationale de télévision diffusée par le réseau CTV, au cours de laquelle ils ont exprimé leurs inquiétudes sérieuses à propos du processus d’évaluation des médicaments appliqué par leur employeur, et des conséquences de ce processus sur la santé des Canadiens. Les deux employés ont été réprimandés par leur employeur, qui a conclu qu’ils avaient manqué à leur obligation de loyauté. Les employés ont déposé des griefs. Les griefs ont finalement atteint le niveau du sous‑ministre délégué, qui les a rejetés. Le sous‑ministre délégué a conclu que, même si les fonctionnaires ont droit à la liberté d’expression et peuvent participer à des débats publics sur des questions d’intérêt public, il y a des limites à leur liberté d’expression et l’une de ces limites est leur obligation de loyauté envers leur employeur.
[38] Les employés ont présenté une demande de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale. Le 5 septembre 2000, la juge Tremblay‑Lamer a fait droit à leur demande au motif que leur critique publique entrait dans les exceptions touchant « la santé et la sécurité du public », énoncées dans l’arrêt Fraser, précité. En tirant cette conclusion, la juge Tremblay‑Lamer a commenté, au paragraphe 83, les exceptions formulées par le juge en chef Dickson dans l’arrêt Fraser, précité, à propos de l’obligation de loyauté en common law :
[83] Selon moi, ces exceptions s’appliquent aux questions d’intérêt public. Elles font en sorte que l’obligation de loyauté porte le moins possible atteinte, dans des limites raisonnables, à la liberté d’expression dans la réalisation de l’objectif d’une fonction publique impartiale et efficace. Lorsqu’une question suscite un intérêt public légitime et doit être débattue ouvertement, l’obligation de loyauté ne peut pas interdire toute divulgation par un fonctionnaire. L’obligation de loyauté en common law n’impose pas le silence sans réserve. Comme on l’a expliqué dans l’arrêt Fraser, l’obligation de loyauté est tempérée : « il est permis aux fonctionnaires de s’exprimer dans une certaine limite sur des questions d’intérêt public ». Mon interprétation de ces exceptions à la règle de common law est qu’elles sont justifiées chaque fois qu’il en va de l’intérêt public. L’importance de l’intérêt public lorsqu’il s’agit de divulguer des méfaits, que l’on appelle « la défense de dénonciation », a été reconnue dans d’autres ressorts comme constituant une exception à l’obligation de loyauté en common law.
[Non souligné dans l’original.]
[39] Je dois souligner que, au paragraphe 89 de ses motifs, la juge Tremblay‑Lamer, après une analyse minutieuse de l’article premier, fondée sur le critère exposé dans l’arrêt La Reine c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103, a conclu que l’obligation de loyauté en common law, telle qu’elle est énoncée l’arrêt Fraser, précité, « respecte suffisamment la liberté d’expression qui est garantie par la Charte et […] constitue une limite raisonnable au sens de l’article premier de la Charte ».
[40] Un arrêt plus récent est celui qui a été rendu par la Cour d’appel dans Haydon c. Canada (Conseil du Trésor), 2005 CAF 249, le 30 juin 2005 (Haydon n° 2). L’employée, le Dr Haydon, une vétérinaire travaillant pour Santé Canada comme évaluatrice de médicaments, a été suspendue pendant dix jours ouvrables par son employeur en raison de propos qui lui étaient attribués dans un article paru dans le Globe and Mail.
[41] Le Dr Haydon a déposé un grief dans lequel elle a demandé notamment l’annulation de sa suspension et le remboursement du salaire et des avantages sociaux qu’elle avait perdus. Devant l’arbitre, elle fait valoir que, en raison des droits que lui garantit la Charte, elle avait le droit de s’exprimer publiquement. L’arbitre a rejeté son argument au motif qu’elle n’avait pas cherché à dissiper ses doutes par les voies internes appropriées, ajoutant que