Chelsea (Municipalité) c. Canada (Procureur général)

Chelsea (Municipalité) c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2023-01-23
Référence neutre
2023 CF 103
Numéro de dossier
T-1909-21
Notes
Une correction fut apportée le 24 janvier 2023
Une correction fut apportée le 9 février 2024
Contenu de la décision
Date : 20230123
Dossier : T-1909-21
Référence : 2023 CF 103
Ottawa (Ontario), le 23 janvier 2023
En présence de l’honorable juge Pamel
ENTRE :
MUNICIPALITÉ DE CHELSEA
demanderesse
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
et
COMMISSION DE LA CAPITALE NATIONALE
office fédéral visé par la demande
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Aperçu [1] La municipalité de Chelsea [Municipalité] demande le contrôle judiciaire d’une décision du premier dirigeant de la Commission de la capitale nationale [Commission] datée du 19 novembre 2021, à l’issue de laquelle la Commission a déterminé, en vertu de la Loi sur les paiements versés en remplacement d’impôts, LRC 1985, c M-13 [LPRI], et du Règlement sur les paiements versés par les sociétés d’État, DORS/81-1030 [Règlement], le montant total à verser à titre de paiement en remplacement d’impôts [PERI] à la Municipalité, pour le rôle triennal 2018 à 2020, à l’égard d’une trentaine de propriétés fédérales à l’intérieur du Parc de la Gatineau [Parc] qui sont situées sur son territoire [propriétés fédérales].
[2] Dans le cadre du conflit entre les parties concernant le calcul des PERI, et suivant le conseil de la Commission à cet égard, la Municipalité a demandé l’intervention du comité consultatif [Comité], lequel a rendu un avis majoritairement favorable à la position de la Municipalité, notamment quant à la valeur des montants demandés. La décision finale de la Commission a retenu une partie des recommandations du Comité et en a écarté certaines autres, en plus de s’appuyer sur des analyses effectuées postérieurement à la remise de l’avis aux parties. Globalement, la Commission a retenu des montants à verser à titre de PERI représentant environ 50 % des montants demandés par la Municipalité.
[3] La Municipalité prétend que la Commission, par sa conduite, a contrevenu aux attentes légitimes qu’elle avait créées à son endroit, à savoir qu’elle s’engageait à rendre une décision conforme aux recommandations du Comité. Elle soutient également que la décision de la Commission est déraisonnable, puisqu’elle va à l’encontre de l’objectif du régime législatif encadrant le versement des PERI, fait fi des enseignements du Comité quant aux principes applicables à l’évaluation des propriétés fédérales et s’appuie sur des éléments qui n’ont pas été débattus devant le Comité.
[4] Pour les motifs qui suivent, la Municipalité ne m’a pas convaincu ni que la Commission avait manqué à son obligation d’équité procédurale ni que sa décision était déraisonnable. Conséquemment, la présente demande de contrôle judiciaire est rejetée dans son entièreté.
II. Cadre législatif [5] J’ai indiqué en annexe de ma décision le détail des dispositions législatives et réglementaires pertinentes aux fins de la présente demande.
[6] Le cadre législatif entourant les PERI a été clairement défini par la jurisprudence des Cours fédérales et de la Cour suprême. Pour les fins de la présente demande, il convient d’en rappeler les éléments essentiels, tout en prenant en compte le régime juridique propre à la Commission en la matière et contenu dans sa loi constitutive, la Loi sur la capitale nationale, LRC 1985, c N-4 [LCN], lequel prévoit également le versement de subventions aux municipalités à titre d’indemnisation fiscale.
[7] Aux termes de l’article 125 de la Loi constitutionnelle de 1867 (R-U), 30 & 31 Vict, c 3, reproduit dans LRC 1985, annexe II, no 5, la Couronne fédérale est exemptée d’imposition provinciale et municipale. Néanmoins, conscient que les propriétés de la Couronne s’insèrent dans le tissu des territoires provinciaux ou municipaux, et reconnaissant l’importance des services offerts par les municipalités auxdites propriétés, le législateur fédéral a mis en place un régime de compensation encadré par la LPRI et ses règlements d’application (Montréal (Ville) c Administration portuaire de Montréal, 2010 CSC 14 aux para 13-14 [Administration portuaire de Montréal]).
[8] La LPRI s’applique à l’égard des propriétés fédérales appartenant à Sa Majesté du chef du Canada dont la gestion est confiée à un ministre fédéral ou à une personne morale mentionnée à ses annexes III ou IV (art 2). Aux termes de son article 2.1, la LPRI a pour objet « l’administration juste et équitable des paiements versés en remplacement d’impôts ». La LPRI utilise comme facteur de référence l’« impôt foncier » établi par une « autorité taxatrice » (art 2).
[9] Le ministre peut, à la demande d’une autorité taxatrice, verser un paiement pour toute propriété fédérale située sur son territoire en remplacement de l’impôt foncier pour une année d’imposition donnée (art 3). À titre de société d’État énumérée à l’annexe III de la LPRI, la Commission doit verser des PERI selon les modalités prévues au Règlement. Le paragraphe 7(1) du Règlement prévoit que les PERI versés par une société d’État ne doivent pas être inférieurs au produit du taux effectif et de la valeur effective de la propriété. Il est à noter que dans la présente affaire, l’opposition entre les parties concerne uniquement la détermination de la valeur effective des propriétés fédérales. Celle-ci correspond à la valeur qui, de l’avis de la société d’État, serait déterminée par une autorité évaluatrice comme base du calcul de l’impôt foncier applicable à sa propriété si celle-ci était imposable.
[10] À cet effet, les principes guidant l’évaluation des propriétés sur le territoire québécois sont contenus à la Loi sur la fiscalité municipale, RLRQ c F-2.1 [LFM], et ses règlements d’application. Cette évaluation doit notamment tenir compte de l’état de l’unité d’évaluation, des conditions du marché immobilier et de l’utilisation qui est la plus probable quant à l’unité (art 46), mais aussi de l’incidence que peut avoir sur le prix de vente le plus probable de l’unité la considération des avantages ou désavantages qu’elle peut apporter, en les considérant de manière objective (art 45).
[11] D’autre part, le législateur fédéral a conféré à la Commission, avant même l’adoption du Règlement, un pouvoir d’indemnisation similaire à celui prévu par la LPRI, à l’article 16 de la LCN. En effet, le paragraphe 16(1) de la LCN prévoit que la Commission peut verser aux municipalités locales des subventions n’excédant pas le montant des taxes qui pourraient être perçues par celles-ci sur ses biens immeubles si elle n’était pas mandataire de Sa Majesté. Bien que les parcs soient exclus de cette catégorie par le paragraphe 16(2), le Parc de la Gatineau y est réintroduit par l’effet du paragraphe 16(3), qui prévoit que la Commission peut verser aux autorités compétentes, pour ceux de ses biens immeubles situés dans le Parc de la Gatineau, des subventions n’excédant pas, dans une année fiscale donnée, les montants qu’elle estime suffisants pour indemniser ces autorités des pertes de revenu de taxes municipales et scolaires subies par elles pendant l’année en question du fait de l’acquisition de ces biens par la Commission. En l’espèce, au cœur du débat entre les parties quant à la méthode de calcul appropriée de la valeur effective des propriétés fédérales réside la question de la prise en compte des contraintes objectives découlant de l’acquisition de ces propriétés par la Commission afin de les vouer à la conservation.
[12] Cela étant dit, il convient de noter que la Commission, à titre de personne morale énumérée à l’annexe III de la LPRI, et par dérogation à toute autre loi fédérale ou à ses règlements, est tenue de se conformer au Règlement pour tout paiement versé en remplacement de l’impôt foncier (art 11(1) de la LPRI). Autrement dit, c’est le Règlement, adopté en vertu de l’alinéa 9(1)f) de la LPRI, qui fixe la méthode de calcul de ces paiements, nonobstant toute autre disposition législative, dont l’article 16 de la LCN.
[13] Or, il arrive, comme en l’espèce, qu’un désaccord naisse entre une autorité taxatrice et une société d’État concernant la manière dont doivent être effectués les calculs qui mènent à la détermination des PERI. À cet effet, la LPRI prévoit la constitution d’un comité consultatif ayant pour mandat de donner des avis à la société d’État relativement, entre autres, à la valeur effective d’une propriété fédérale, suivant la tenue d’un processus de consultation des parties (art 11.1 de la LPRI; art 12.1 du Règlement). Le Comité ayant été saisi dans le cadre de la présente affaire, il sera notamment question d’évaluer l’incidence de l’avis rendu par celui-ci sur la raisonnabilité de la décision de la Commission.
III. Contexte [14] Suivant le dépôt du rôle triennal pour les années 2018 à 2020 par la Municipalité régionale de comté des Collines-de-l’Outaouais [MRC], la Municipalité a formulé des demandes de PERI auprès de la Commission à l’égard des propriétés fédérales situées sur son territoire. Ces demandes étaient fondées sur des augmentations de valeurs au rôle de l’ordre de 19 % à 25 % pour ces propriétés. À titre comparatif, la moyenne d’augmentation pour tout type d’immeubles dans la municipalité de Chelsea était de 3,9 %.
[15] Face à ces augmentations en apparence ciblées et considérables, un agent d’évaluation foncière de la Commission a soumis des demandes de justification à la MRC en novembre 2017. En réponse, la MRC a transmis à la Commission, en mars 2018, un tableau de ventes dites « comparables ». Les terrains ayant fait l’objet de ces ventes étaient, de manière générale, plus petits que ceux à l’étude, et leur zonage permettait le développement résidentiel. Ils étaient situés dans des secteurs développés de la Municipalité, et avaient pour la plupart été transigés par des promoteurs immobiliers.
[16] Par la suite, des échanges et rencontres ont eu lieu entre la Commission, la MRC et la Municipalité. En mars et juin 2018, la Commission a versé des PERI à la Municipalité pour ses propriétés sur la base de ses propres calculs. Entre septembre et décembre 2018, les discussions se sont poursuivies entre les parties afin de parvenir à une entente, mais en vain.
[17] Le 24 septembre 2019, par le biais de ses avocats, la Municipalité a transmis au Comité une demande d’avis à l’égard des propriétés fédérales pour les fins du rôle triennal 2018 à 2020. Ces propriétés étaient de deux types, soit des terrains de grande superficie et des terrains de plus petite superficie situés dans des enclaves résidentielles en bordure des lacs Kingsmere et Meech, à l’intérieur desquelles la construction de résidences est permise. Pour les fins de la présente demande, il convient de s’intéresser aux observations présentées par les parties devant le Comité concernant la possibilité pour la Commission de regrouper, aux fins du calcul de la valeur effective des propriétés fédérales, les unités d’évaluation inscrites séparément au rôle de la MRC, ainsi que la méthode de calcul de la valeur effective des terrains de grande superficie. En effet, puisque la Municipalité affirme devant la Cour que la Commission aurait dû suivre l’avis du Comité en tous points, il s’ensuit que seuls les éléments de la décision qui s’en écartent sont contestés par la Municipalité. Ainsi, la Commission ayant accepté les recommandations du Comité concernant la valeur effective des terrains de petite superficie qu’elle a décidé de ne pas regrouper avec les terrains adjacents de grande superficie, ces valeurs et leur calcul ne font l’objet d’aucun désaccord entre les parties.
[18] Dans le cadre de l’audience devant le Comité, qui s’est tenue du 16 au 20 novembre 2020, la Commission a fait entendre M. Neil Gold, évaluateur agréé et directeur principal chez Groupe Altus limitée. M. Gold a proposé au Comité de regrouper en une seule toutes les unités d’évaluation correspondant aux propriétés fédérales. Il a également fait valoir une évaluation fondée sur l’usage le meilleur et le plus profitable [UMEPP] des propriétés fédérales, soit celui d’espace naturel dédié à la conservation et à la récréation, et sur la prise en compte de leur importante superficie. Pour sa part, la Municipalité a fait entendre M. Marc Lépine, évaluateur agréé chez LBP Évaluateur, aussi signataire du rôle d’évaluation de la MRC. M. Lépine a essentiellement défendu une analyse de la valeur des propriétés basée sur le comportement des acteurs du marché immobilier local, tout en s’opposant au regroupement des unités d’évaluation proposé par M. Gold.
[19] Le 16 février 2021, le Comité a rendu son avis. Concernant la question du regroupement souhaité par la Commission, le Comité a conclu que le regroupement des terrains de grande superficie et de certains terrains de petite superficie pouvait être fait, puisqu’il satisfaisait aux conditions prévues à l’article 34 de la LMF. Il ne l’a pourtant pas recommandé, en raison des conséquences qu’aurait un tel regroupement sur les catégories d’immeuble, et donc le taux effectif applicable aux propriétés.
[20] Quant au calcul de la valeur effective, le Comité a majoritairement retenu l’approche de la Municipalité. Le Comité était d’avis que, malgré l’absence de ventes de terrains à caractère institutionnel rapportées par l’évaluateur de la Municipalité, la comparaison au marché local était plus crédible que la démarche suggérée par l’expert de la Commission. Ainsi, les ventes de terrains de grande superficie répertoriées par M. Lépine, quoique d’une superficie inférieure à celles des propriétés fédérales, et à usage différent de celui-ci, étaient plus susceptibles de montrer ce que la Commission devrait payer si elle était à la fois l’acheteur et le vendeur de ces propriétés, conformément à l’article 44 de la LFM. Le Comité a également procédé à une analyse de l’article 16 de la LCN et en a conclu qu’afin de déterminer le manque à gagner en taxes municipales et scolaires découlant de l’acquisition des propriétés par la Commission, le Comité devait envisager des utilisations alternatives et observer le comportement du marché local. Le Comité a ainsi retenu une valeur effective totale de 106 372 900 $ pour les terrains de grande superficie, alors que leur valeur inscrite au rôle était de 115 406 500 $.
[21] Suivant la réception de l’avis, la Commission a constaté l’importance accordée par le Comité à la localisation des ventes comparables et pris acte de ses conclusions accueillant les comparables de M. Lépine et rejetant ceux de son expert. Par contre, la Commission a estimé que le Comité faisait fausse route en ne considérant pas l’UMEPP et la superficie des terrains comme des facteurs pertinents à la détermination de la valeur effective des propriétés fédérales. La Commission a donc effectué des analyses supplémentaires afin d’obtenir des mesures permettant d’ajuster les valeurs identifiées par l’expert de la Municipalité, pour ainsi tenir compte à la fois de localisation, de l’UMEPP et de la superficie.
[22] La Commission a également reconnu qu’une unité d’évaluation unique créée par le regroupement de tous les terrains serait d’une telle envergure qu’il deviendrait très difficile de trouver des transactions réellement comparables en usage, en superficie et en localisation, afin d’en établir la valeur. La Commission n’a donc pas donné suite à son approche initiale quant au regroupement des terrains de grande superficie. Cependant, elle était d’avis que sept terrains de petite superficie satisfaisaient toutes les conditions applicables pour être regroupés avec les terrains de grande superficie leur étant adjacents, conformément à l’article 34 de la LFM.
[23] Le 28 septembre 2021, à l’aune de ces considérations, la Commission a communiqué à la Municipalité le contenu de ses analyses supplémentaires et les nouvelles valeurs résultant de ses calculs, l’invitant à formuler tout commentaire avant la finalisation de sa recommandation au premier dirigeant.
[24] Le 7 octobre, la Municipalité a mis la Commission en demeure de rendre sa décision finale conformément aux conclusions émises par le Comité dans son avis, précisant qu’elle considérait les nouveaux éléments soumis par la Commission comme non recevables, notamment puisqu’ils n’avaient pas été présentés au Comité. La Municipalité était également d’avis que la Commission s’était engagée par le passé à rendre une décision sur la base des recommandations du Comité. Dans sa lettre de réponse datée du 15 octobre 2021, la Commission a indiqué à la Municipalité qu’elle considérait l’avis comme une recommandation à laquelle pouvait s’ajouter des éléments nouveaux, et réinvité la Municipalité à les commenter ou à y répondre et à fournir tout autre élément jugé pertinent. La Municipalité a réitéré son opposition aux nouvelles démarches de la Commission et insisté pour que celle-ci rende sa décision dans les dix jours, ce qu’elle a fait le 19 novembre 2021.
[25] La décision de la Commission identifie les montants à verser à la Municipalité à titre de PERI pour les terrains de grande superficie et les terrains de petite superficie ayant été regroupés à 358 119,81 $ pour l’année 2018, à 370 632,02 $ pour l’année 2019 et à 383 240,85 $ pour l’année 2020, calculés sur la base d’une valeur effective de ces terrains totalisant 48 309 700 $. La décision reconnaît l’importance de considérer avec sérieux les recommandations faites par le Comité, mais souligne que la Commission n’est pas liée par celles-ci, puisque son rôle consiste à rendre la décision qu’elle considère conforme à tous les faits portés à sa connaissance et aux principes applicables. À cet égard, la décision mentionne que tant l’avis du Comité, la position de la Municipalité et celle de l’équipe de la Commission responsable des PERI que les principes applicables à l’évaluation foncière des propriétés en territoire québécois ont été considérés aux fins de déterminer la valeur effective des propriétés fédérales.
IV. Questions en litige [26] Les questions soulevées par la présente demande, et formulées de façon similaire par les parties, peuvent se résumer de la manière suivante :
La Commission s’est-elle engagée, par sa conduite, à suivre les recommandations rendues par le Comité dans son avis du 16 février 2021?
La décision de la Commission est-elle raisonnable?
Si la décision de la Commission est déraisonnable, quelles sont les mesures de redressement appropriées?
La conduite de la Commission justifie-t-elle le remboursement d’honoraires extrajudiciaires engagés par la Municipalité?
V. Norme de contrôle [27] La première question soulevée par la Municipalité fait intervenir la théorie des attentes légitimes, qui a été reconnue par la Cour suprême comme le prolongement des règles de justice naturelle et de l’équité procédurale (Centre hospitalier Mont-Sinaï c Québec (Ministre de la Santé et des Services sociaux), 2001 CSC 41 au para 32 [Mont-Sinaï]; Association des résidents du Vieux St-Boniface Inc. c Winnipeg (Ville), [1990] 3 RCS 1170 à la p 1204). À cet égard, la Cour doit se demander « si la procédure était équitable eu égard à l’ensemble des circonstances » et la question fondamentale est « celle de savoir si le demandeur connaissait la preuve à réfuter et s’il a eu possibilité complète et équitable d’y répondre » (Chemin de fer Canadien Pacifique Limitée c Canada (Procureur général), 2018 CAF 69 aux para 54, 56; Fortier c Canada (Procureur général), 2022 CF 374 au para 15 [Fortier]).
[28] Par ailleurs, il n’est pas contesté que la norme de contrôle applicable à la décision de la Commission est celle de la décision raisonnable (Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 aux para 16-17 [Vavilov]). Le rôle de la Cour est de déterminer si la décision possède les attributs de la rationalité, soit la justification, la transparence et l’intelligibilité, et si celle-ci appartient aux issues possibles pouvant se justifier au regard des faits et du droit (Vavilov aux para 85, 99). Ce dernier aspect de l’analyse est d’autant plus central dans la présente affaire. En effet, la décision de la Commission est loin d’être le fruit d’un choix binaire et, au contraire, commande l’évaluation de facteurs nombreux et complexes, ce qui multiplie les avenues possibles tant quant au processus décisionnel emprunté qu’au résultat final. La Cour doit donc veiller à examiner les motifs de la Commission avec une attention respectueuse et chercher à comprendre le fil du raisonnement qui l’a menée à ses conclusions afin de décider si, dans l’ensemble, la décision est fondée sur une analyse intrinsèquement cohérente et rationnelle (Vavilov aux para 84-85).
VI. Analyse A. La Commission s’est-elle engagée, par sa conduite, à suivre les recommandations rendues par le Comité dans son avis du 16 février 2021? [29] La Municipalité prétend que la Commission, par sa conduite, s’est engagée à suivre les recommandations du Comité. Elle identifie trois éléments qui, selon elle, ont créé des attentes légitimes de sa part à cet effet, soit que la Commission l’a incitée à s’adresser au Comité, a insisté pour que trois membres siègent au Comité et s’est engagée auprès de citoyens à suivre les enseignements du Comité.
[30] En effet, la Municipalité prétend que c’est sur la foi des informations qui lui ont été transmises par la Commission concernant la possibilité, pour une autorité taxatrice insatisfaite du montant versé à titre de PERI, de présenter une demande de révision au comité consultatif, qu’elle a déposé une première demande au Comité le 13 septembre 2018, puis une seconde le 24 septembre 2019. La Municipalité allègue également que les représentants de la Commission lui ont affirmé qu’ils espéraient, par ce processus, trouver un consensus et mettre en place une approche soutenable pour les années à venir. Ils auraient de plus rassuré les représentants de la Municipalité à diverses reprises, les invitant à faire confiance au processus prévu afin de faire trancher leur différend, et affirmant qu’il s’agissait d’un « bon processus ». Vu la durée substantielle de ce processus et l’importance des coûts engagés, la Municipalité s’attendait à ce que la Commission en suive les recommandations.
[31] La Municipalité soutient par ailleurs que la Commission a insisté pour que trois membres experts siègent au Comité lors de l’audition. Selon la Municipalité, cette demande démontre l’importance que la Commission accordait au processus devant le Comité alors que ses prétentions n’avaient pas encore été rejetées, et sa volonté d’obtenir les enseignements de trois experts pancanadiens afin de permettre une prise de décision conforme aux principes juridiques applicables.
[32] Finalement, la Municipalité réfère à deux lettres datées du 8 janvier 2019 et transmises par le premier dirigeant de la Commission à des citoyens inquiets de l’impact des décisions à venir en matière de PERI sur les contribuables de la Municipalité. La première, rédigée en anglais, indiquait que [traduction] « la [Commission] respectera le processus établi du Comité consultatif sur le règlement des différends associés aux paiements versés en remplacement d’impôts et suivra les conclusions qui en découleront », tandis que la seconde, rédigée en français, indiquait que « la [Commission] respectera le processus établi du Comité consultatif sur le règlement des différends associés aux paiements versés en remplacement d’impôts et tiendra compte des conclusions qui en découleront » [je souligne.]. La Municipalité soutient que ces affirmations de la Commission démontrent que cette dernière s’est engagée à tenir compte des conclusions du Comité et à les suivre. La Municipalité prétend que le cumul de ces éléments justifie l’application de la théorie des attentes légitimes, laquelle aurait pour effet de contraindre la Commission à rendre une décision conforme à l’avis du Comité.
[33] À mon sens, les arguments invoqués par la Municipalité ne sont pas de nature à permettre l’application de la théorie des attentes légitimes. Tout d’abord, il convient de rappeler que la théorie des attentes légitimes n’est qu’une composante de l’équité procédurale, puisqu’elle constitue l’un des cinq facteurs contextuels et non exhaustifs établis par la Cour suprême dans l’arrêt Baker afin de définir les droits procéduraux requis par l’obligation d’équité dans des circonstances données (Baker c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 RCS 817 aux para 22 à 28). Ainsi, il ne suffit pas pour la Municipalité de démontrer que la Commission n’a pas satisfait les attentes qu’elle avait créées; plutôt, elle doit parvenir à prouver qu’il en a résulté un manquement de la part de la Commission à son obligation d’agir équitablement (GCT Canada Limited Partnership c Administration portuaire Vancouver Fraser 2022 FC 1109 au para 248).
[34] Cela étant dit, la Cour suprême, dans l’arrêt Canada (Procureur général) c Mavi, 2011 CSC 30 [Mavi], a présenté la théorie des attentes légitimes de la façon suivante :
[68] Lorsque dans l’exercice du pouvoir que lui confère la loi, un représentant de l’État fait des affirmations claires, nettes et explicites qui auraient suscité chez un administré des attentes légitimes concernant la tenue d’un processus administratif, l’État peut être lié par ces affirmations si elles sont de nature procédurale et ne vont pas à l’encontre de l’obligation légale du décideur.[…] Constitue un manquement à son obligation d’équité l’omission substantielle du décideur de respecter sa parole : Brown et Evans, p. 7-25 et 7-26.
[35] Dans l’arrêt Agraira c Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36 [Agraira], la Cour suprême a invoqué la possibilité qu’une attente légitime origine, non pas d’un engagement de nature procédurale, mais bien d’un engagement quant à l’issue formelle du processus :
[94] […] De même, si un organisme a fait une représentation à une personne relativement à l’issue formelle d’une affaire, l’obligation de cet organisme envers cette personne quant à la procédure à suivre avant de rendre une décision en sens contraire sera plus rigoureuse.
[95] Les conditions précises à satisfaire pour que s’applique la théorie de l’attente légitime sont résumées succinctement comme suit dans un ouvrage qui fait autorité intitulé Judicial Review of Administrative Action in Canada :
[traduction] La caractéristique qui distingue une attente légitime réside dans le fait que celle-ci découle de la conduite du décideur ou d’un autre acteur compétent. Une attente légitime peut donc découler d’une pratique officielle ou d’une assurance voulant que certaines procédures soient suivies dans le cadre du processus décisionnel, ou qu’il soit possible de prévoir une décision favorable. De même, l’existence des règles de procédure de nature administrative ou d’une procédure que l’organisme a adoptée de son plein gré dans un cas particulier, peut donner ouverture à une attente légitime que cette procédure sera suivie. Certes, la pratique ou la conduite qui auraient suscité une attente raisonnable doivent être claires, nettes et explicites.
[Je souligne.]
[36] Or, c’est bien ce que la Municipalité allègue en l’espèce : la décision de la Commission aurait dû être conforme à l’avis du Comité, comme elle s’y était engagée. Cependant, rien dans la preuve au dossier ne me permet de conclure qu’un tel engagement a été pris par la Commission. Il en ressort plutôt que la Commission a considéré la pertinence de s’engager dans le processus prévu à l’article 11.1 de la LPRI, compte tenu du désaccord entre les parties, et exprimé sa confiance d’en arriver ainsi à un consensus. Je note également que les lettres auxquelles réfère la Municipalité sont adressées à deux citoyens et non à la Municipalité elle-même. De plus, les lettres font état d’un engagement différent selon la langue utilisée, l’une indiquant que la Commission suivrait les conclusions du Comité, et l’autre qu’elle en tiendrait compte. En l’absence d’explications précises quant à leur impact sur les attentes, non pas des citoyens de la Municipalité, mais de la Municipalité elle-même, je ne suis pas convaincu que ces lettres constituent une conduite nette, claire et précise de la part de la Commission justifiant une expectative de l’ordre de celle qui est alléguée par la Municipalité. De même, je suis d’avis que la Municipalité n’a pas démontré comment la volonté de la Commission de constituer le Comité de trois membres plutôt que d’un seul pouvait être interprétée comme participant à l’expression claire d’un engagement de sa part à rendre une décision conforme aux conclusions du Comité.
[37] Par ailleurs, je considère que l’invitation formulée à la Municipalité par la Commission de saisir le Comité, tout comme ses remarques la conviant à faire confiance au processus consultatif, ne peuvent raisonnablement être interprétées comme l’expression d’une renonciation par la Commission à l’exercice de son pouvoir discrétionnaire au profit de l’adoption aveugle des recommandations du Comité. Puisque la délégation de pouvoir prévue par la LPRI, le Règlement et la LCN quant au calcul des PERI est, sans équivoque, attribuée à la Commission uniquement, je suis d’avis qu’une telle renonciation reviendrait pour la Commission à entraver indûment l’exercice de son pouvoir discrétionnaire. Quoi qu’il en soit, et même en supposant que telle ait été l’intention initiale de la Commission, la jurisprudence indique clairement qu’une autorité publique ne peut être liée par des affirmations qui iraient à l’encontre de ses obligations légales (Mavi au para 68; Mont-Sinaï au para 29). À cet égard, la Municipalité n’a présenté aucune explication sur la façon dont la Commission pouvait raisonnablement donner suite à la renonciation alléguée sans contrevenir, du même coup, à son mandat légal.
[38] Qui plus est, la réparation recherchée par la Municipalité est, selon moi, incompatible avec les remèdes prévus par la théorie des attentes légitimes. Comme le rappelait la Cour suprême, l’impossibilité que la théorie des attentes légitimes constitue la source de droits matériels lui apporte une restriction importante, soit que la Cour, pour répondre à l’expectative légitime, peut uniquement accorder une réparation de nature procédurale (Agraira au para 97). Au stade du processus administratif, une attente légitime peut ainsi donner lieu au droit de faire des observations, au droit d’être consulté et possiblement, si les circonstances l’exigent, à des droits procéduraux plus étendus, mais ne peut avoir pour effet d’entraver le pouvoir discrétionnaire du décideur de façon à entraîner un résultat particulier (Moreau-Bérubé c Nouveau-Brunswick (Conseil de la magistrature), 2002 CSC 11 au para 78). Or, en exigeant la conformité de la décision de la Commission à l’avis du Comité, les attentes de la Municipalité portent nécessairement sur la finalité de la décision et commande un résultat précis, ce à quoi la Commission ne peut être légitimement contrainte par l’application de la théorie des attentes légitimes.
[39] Mais il y a plus. La Commission, dans ses correspondances du 28 septembre et du 15 octobre 2021, a communiqué clairement sa position quant à la nature non contraignante de l’avis du Comité et son intention de poursuivre son analyse, en plus de convier la Municipalité à en commenter les résultats et à faire valoir ses arguments. Or, il ressort de la preuve que la Municipalité a choisi de ne pas donner suite aux invitations de la Commission, et a plutôt réitéré son opposition aux nouvelles démarches entreprises par elle et insisté pour que celle-ci rende sa décision rapidement.
[40] Je peux comprendre que la Municipalité, comme elle l’affirme dans son mémoire, ait considéré le processus devant le Comité comme long et coûteux, se montrant ainsi réticente à poursuivre les démarches qu’impliquait la résolution de son différend avec la Commission. Cependant, le remède prévu par la théorie des attentes légitimes correspond, justement, à la possibilité de poursuivre le processus administratif advenant un changement de cap du décideur. Il en ressort qu’en plus de rechercher des conclusions qui sont incompatibles avec la théorie des attentes légitimes, la Municipalité, au moment où il était raisonnable de conclure que ses attentes ne seraient pas satisfaites, a sciemment refusé de se prévaloir de son droit de présenter des observations supplémentaires, lequel constituait précisément le remède prévu par la théorie qu’elle invoque maintenant au soutien de ses prétentions.
[41] Conséquemment, je conclus, en premier lieu, que la conduite de la Commission n’a pu faire naître d’attentes légitimes de la part de la Municipalité, et, en second lieu, que la Commission s’est aussi acquittée de son obligation en matière d’équité procédurale.
B. La décision de la Commission est-elle raisonnable? (1) L’étendue du pouvoir discrétionnaire de la Commission lorsque le Comité consultatif est saisi et rend un avis [42] Le premier enjeu soulevé par la Municipalité quant à la raisonnabilité de la décision concerne l’étendue du pouvoir discrétionnaire de la Commission. Spécifiquement, la Municipalité soutient que l’avis du Comité a eu pour effet de limiter considérablement les issues raisonnables dans l’exercice de sa discrétion. À l’appui de ses prétentions, la Municipalité cite la décision Trois-Rivières (Ville) c Administration portuaire de Trois-Rivières, 2015 CF 106 [Trois-Rivières], dans laquelle M. le juge Locke (maintenant juge à la Cour d’appel fédérale) mentionne :
[68] À mon avis, l’opinion du Comité consultatif constitue un élément pertinent qui limitera les issues possibles raisonnables, mais il n’incombe pas au ministre ou à une société d’État de saisir le Comité consultatif. […] Cette approche prive les parties de l’avis du Comité consultatif qui, bien que non contraignant, aurait certes été considéré subséquemment par l’APT et, si toujours nécessaire, dans la présente demande de contrôle judiciaire.
[43] La Municipalité réfère également aux Règles de pratique du Comité consultatif sur le règlement des différends [Règles de pratique], qui régissent le dépôt d’une demande de révision, la procédure avant l’audience, mais également les règles de tenue de l’audience et de preuve. La Municipalité soutient que le Comité, conformément aux Règles de pratique, a tenu une audience de cinq jours selon un processus contradictoire incluant des contre-interrogatoires, où les deux parties ont présenté une preuve importante par le biais de rapports d’expertise et de témoins ordinaires et experts en évaluation. La Municipalité prétend donc que le processus devant le Comité était exhaustif, complet en soi et assimilable à une audience devant un tribunal, y voyant toutes les marques d’un processus quasi judiciaire.
[44] De plus, la Municipalité affirme que le Comité, formé de trois membres experts indépendants, a rendu un avis motivé et unanime au regard de la preuve et des principes applicables en matière d’évaluation foncière. Elle prétend que la Commission, contrairement au Comité, n’a pas une compétence spécialisée en évaluation foncière, citant la mission de la Commission prévue à l’article 10 de la LCN :
Mission de la Commission
Objects and purposes of Commission
10(1) La Commission a pour mission d’établir des plans d’aménagement, de conservation et d’embellissement de la région de la capitale nationale et de concourir à la réalisation de ces trois buts, afin de doter le siège du gouvernement du Canada d’un cachet et d’un caractère dignes de son importance nationale.
10(1) The objects and purposes of the Commission are to prepare plans for and assist in the development, conservation and improvement of the National Capital Region in order that the nature and character of the seat of the Government of Canada may be in accordance with its national significance.
[45] S’appuyant sur l’arrêt Catalyst Paper Corp c North Cowichan (District), 2012 CSC 2 au paragraphe 18, la Municipalité allègue que l’expertise du Comité sur les questions soumises, laquelle est prévue au cadre législatif de la LPRI, combinée à l’absence d’expertise spécialisée de la Commission, forment un contexte conférant à la Cour un plus grand pouvoir d’intervention dans le cadre du contrôle judiciaire de la décision. La Municipalité soutient que, bien que l’expertise de l’autorité administrative ne soit plus prise en considération dans le cadre de la détermination de la norme de contrôle applicable depuis l’arrêt Vavilov, elle doit malgré tout être prise en considération au moment de l’application du contrôle judiciaire de la décision (Vavilov au para 31).
[46] De plus, la Municipalité prétend qu’il est manifeste que la Commission a incité la Municipalité à s’adresser au Comité afin d’obtenir ses enseignements quant à la valeur effective et, ce faisant, s’en est remise au Comité afin de faire trancher le différend qui les opposait. La Municipalité soutient qu’en recevant l’avis du Comité sur des questions aussi spécialisées et pointues en fiscalité, l’étendue du pouvoir discrétionnaire de la Commission s’est considérablement réduite, et qu’en s’écartant de manière marquée des enseignements contenus à l’avis du Comité, la Commission a nécessairement rendu une décision arbitraire, déraisonnable, et qui n’appartient pas aux issues possibles.
[47] Je suis d’avis que les arguments de la Municipalité ne peuvent être retenus.
[48] Tout d’abord, il convient de rappeler les principes qui sous-tendent le pouvoir discrétionnaire d’une société d’État en matière de PERI, à savoir la préservation de l’immunité de la Couronne en matière d’imposition, la nécessité de faire preuve de souplesse à l’échelle du pays, l’aspect pratique si des différends devaient survenir, les difficultés relatives à l’établissement d’un taux ou de la valeur effective d’une propriété et la protection des intérêts fédéraux (Toronto (Ville) c Administration portuaire de Toronto, 2010 CF 687 au para 44 [Toronto]).
[49] Par ailleurs, je constate que la question de l’étendue du pouvoir discrétionnaire, si elle a déjà été analysée sous l’angle de la prise en compte par une société d’État des évaluations établies par les autorités taxatrices et évaluatrices (Trois-Rivières au para 65; Halifax (Regional Municipality) c Canada (Travaux publics et Services gouvernementaux), 2012 CSC 29 aux para 38-42 [Halifax]; Toronto au para 57; Administration portuaire de Montréal au para 31), elle est ici débattue pour la première fois sous l’angle de l’impact d’un avis du comité consultatif. En effet, dans les décisions Toronto et Halifax, où un tel avis avait été rendu, tant l’administration portuaire de Toronto que le ministre l’avaient adopté, à peu de choses près, dans son intégralité, si bien que la question qui nous occupe ne s’était pas posée.
[50] De plus, je suis d’accord avec la Municipalité que l’expertise du décideur administratif, bien qu’elle ne soit plus utile pour déterminer la norme de contrôle applicable depuis l’arrêt Vavilov, continue d’être pertinente lorsque vient le temps d’évaluer si ce décideur a exercé son pouvoir discrétionnaire de manière raisonnable.
[51] Cela étant dit, les prétentions de la Municipalité, selon lesquelles l’article 10 de la LCN démontre que la Commission n’a pas de compétence spécialisée en évaluation foncière, ne peuvent faire échec à la preuve contraire contenue au dossier. En effet, celle-ci révèle que la Commission a une équipe spécifiquement responsable du calcul des PERI qui comprend des évaluateurs agréés, et dont le travail est d’évaluer la juste valeur de tout le patrimoine fédéral géré par la Commission et de faire des recommandations à ce sujet à son premier dirigeant. Dans le cadre du différend qui a mené les parties devant le Comité, la Commission a également retenu les services d’une firme d’experts indépendants, le groupe Altus, et fait