Ghermezian c. Canada (Procureur général)

Ghermezian c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2020-12-09
Référence neutre
2020 CF 1137
Numéro de dossier
T-1439-18, T-1440-18, T-1451-18, T-1452-18, T-1501-18
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20201209
Dossiers : T‑1439‑18
T‑1440‑18
T‑1451‑18
T‑1452‑18
T‑1501‑18
Référence : 2020 CF 1137
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 9 décembre 2020
En présence de monsieur le juge Southcott
ENTRE :
T‑1439‑18
NADER GHERMEZIAN
demandeur
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
ET ENTRE :
T‑1440‑18
MARC VATURI
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
ET ENTRE :
T‑1451‑18
NADER GHERMEZIAN
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
ET ENTRE :
T‑1452‑18
MARC VATURI
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
ET ENTRE :
T‑1501‑18
GHERFAM EQUITIES INC
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Aperçu
[1] La présente décision concerne cinq demandes de contrôle judiciaire relatives à des demandes péremptoires de renseignements [DPR] délivrées par John Harasymchuk, représentant de la ministre du Revenu national [la ministre] au titre du paragraphe 231.2(1) de la Loi de l’impôt sur le revenu, LRC 1985, c 1 (5e suppl) [LIR].
[2] Les demandeurs sont deux personnes physiques, Nader Ghermezian et Marc Vaturi, et une personne morale, Gherfam Equities Inc. [Gherfam]. M. Ghermezian est le demandeur dans deux des présentes affaires (dossiers de la Cour numéros T‑1439‑18 et T‑1451‑18), M. Vaturi, le demandeur dans deux autres (dossiers de la Cour numéros T‑1440‑18 et T‑1452‑18) et Gherfam, la demanderesse dans la cinquième affaire (dossier de la Cour numéro T‑1501‑18). Chacune des cinq DPR faisant l’objet du contrôle exigeait du demandeur concerné qu’il produise certains renseignements pour l’application et l’exécution de la LIR.
[3] Les cinq présentes demandes de contrôle judiciaire ont été instruites ensemble par vidéoconférence à l’aide de la plateforme Zoom, les 12 et 13 novembre 2020. Étant donné que ces demandes soulèvent des questions communes, les présents motifs se rapportent à chacune d’elles.
[4] Comme je l’explique plus en détail ci‑dessous, les demandes présentées dans les dossiers T‑1439‑18, T‑1440‑18, T‑1451‑18 et T‑1452‑18 sont rejetées, parce que je suis d’avis que les décisions de délivrer les DPR faisant l’objet du contrôle dans ces demandes sont raisonnables. La demande présentée dans le dossier T‑1501‑18 est accueillie et la DPR faisant l’objet du contrôle dans cette demande est annulée, parce que je suis d’avis que la DPR en question n’est pas raisonnable, étant donné qu’un paragraphe spécifique de ce document n’est pas suffisamment précis pour permettre à la demanderesse de comprendre les renseignements et les documents qu’elle doit fournir en réponse.
II. Contexte
[5] Les DPR faisant l’objet du contrôle dans les dossiers T‑1439‑18 et T‑1440‑18 portent toutes les deux la date du 27 juin 2018 et sont identiques, sauf en ce qui concerne les personnes auxquelles elles sont adressées, car la DPR du dossier T‑1439‑18 était adressée à M. Ghermezian et celle du dossier T‑1440‑18, à M. Vaturi. Comme le défendeur l’explique dans son mémoire, ces DPR visent à obtenir la production de renseignements et de documents concernant certaines sociétés qui y sont mentionnées (que le défendeur appelle les Triple Five Corporations), notamment des renseignements bancaires et des documents portant sur ces sociétés, dont une liste de comptes bancaires, des relevés bancaires et des détails relatifs à des virements entrants et sortants. Dans les présents motifs, j’appellerai ces deux DPR les « DPR visant Triple Five ».
[6] Les DPR faisant l’objet du contrôle dans les dossiers T‑1451‑18 et T‑1452‑18, qui portent toutes les deux la date du 28 juin 2018, sont également identiques, sauf en ce qui concerne les personnes auxquelles elles sont adressées, car la DPR du dossier T‑1451‑18 était adressée à M. Ghermezian et celle du dossier T‑1452‑18, à M. Vaturi. Ces DPR visent à obtenir la production de renseignements et de documents concernant certaines sociétés étrangères qui y sont mentionnées, des filiales de ces sociétés et d’autres entités appartenant à la fiducie de la famille Ghermezian. Plus précisément, les DPR visent à obtenir certains registres et relevés bancaires concernant ces sociétés. Les DPR indiquent que les sociétés qui y sont mentionnées sont gérées par M. Ghermezian et M. Vaturi et immatriculées à Gibraltar. Dans les présents motifs, j’appellerai ces deux DPR les « DPR visant Gibraltar ».
[7] La DPR faisant l’objet du contrôle dans le dossier T‑1501‑18 a été délivrée à Gherfam le 10 juillet 2018 [la DPR visant Gherfam]. Elle vise à obtenir des renseignements et documents concernant une opération de restructuration et de refinancement survenue en 2014 à l’égard du Mall of America, ainsi que des renseignements et documents portant sur une société nommée Triple Five of Minnesota, Inc. [T5MN], y compris des renseignements sur les actifs historiques de cette société et d’entités liées à celle‑ci et les états financiers de cette même société.
[8] Les parties aux présentes demandes n’ont pas déposé d’affidavit pour étayer leur thèse respective. Le dossier de la preuve dont la Cour a été saisie se compose plutôt du dossier certifié du tribunal [DCT] qui a été déposé dans chaque affaire. Le DCT original qui concerne les dossiers T‑1439‑18, T‑1440‑18, T‑1451‑18 et T‑1452‑18 a été déposé le 16 août 2018 et se compose des documents suivants : a) les DPR faisant l’objet du contrôle dans ces quatre affaires, b) un document intitulé [traduction] « feuille de renseignements concernant une demande péremptoire de renseignements », qui se rapporte à ces quatre DPR [la feuille de renseignements concernant Ghermezian et Vaturi], et c) des versions provisoires des quatre DPR. La feuille de renseignements concernant Ghermezian et Vaturi est un document qui a fait l’objet de caviardages, apparemment au titre des articles 37 et 38 de la Loi sur la preuve au Canada. Le dossier contient également une version révisée du DCT, déposée le 23 novembre 2018, qui renferme une version moins caviardée de la feuille de renseignements concernant Ghermezian et Vaturi.
[9] Le DCT relatif au dossier T‑1501‑18 a été déposé le 27 août 2018 et se compose des documents suivants : a) la DPR faisant l’objet du contrôle dans cette affaire‑là, b) un document intitulé [traduction] « feuille de renseignements concernant une demande péremptoire de renseignements », qui se rapporte à cette DPR ainsi qu’à une DPR délivrée au titre du paragraphe 231.6(2) de la LIR [la feuille de renseignements concernant Gherfam], c) des versions provisoires de ces DPR et d) une demande de renseignements aux fins de vérification, qui avait précédemment été signifiée à Gherfam.
III. Questions en litige
[10] Dans chacune des cinq demandes de contrôle judiciaire, les demandeurs soulèvent les trois questions suivantes :
la question de savoir si la DPR est invalide parce que la ministre n’a pas obtenu l’autorisation judiciaire exigée par le paragraphe 231.2(2) de la LIR à l’égard des demandes péremptoires relatives aux personnes non désignées nommément;
la question de savoir si la DPR est invalide parce que la ministre n’a pas respecté les critères énoncés à l’article 231.6 de la LIR à l’égard des renseignements étrangers;
la question de savoir si la DPR est invalide parce qu’elle n’a pas été délivrée pour l’application et l’exécution de la LIR.
[11] Le défendeur soulève les questions supplémentaires suivantes :
la norme de contrôle applicable;
la partie qui supporte le fardeau de la preuve applicable;
la question de savoir si la réparation que sollicitent les demandeurs convient dans les circonstances.
[12] J’estime que l’ensemble des questions soulevées par les parties représente un cadre convenable que je peux utiliser, en commençant par la norme de contrôle et le fardeau de la preuve, pour analyser les arguments qu’elles invoquent dans les présentes demandes.
IV. Analyse
A. La norme de contrôle applicable
[13] Les parties conviennent que la norme de contrôle de la décision raisonnable s’applique aux questions à trancher dans les présentes demandes. Il convient de passer en revue quelques‑uns des principes que la Cour suprême du Canada a énoncés, dans l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 [Vavilov], pour régir le contrôle des décisions administratives selon la norme de la décision raisonnable.
[14] D’abord, la Cour suprême du Canada explique dans cet arrêt que le contrôle selon la norme de la décision raisonnable commande la déférence à l’égard des décideurs administratifs (aux para 75 et 83) :
75 Nos collègues affirment que les cours de révision devraient respecter les décideurs administratifs et leur expertise spécialisée; ne devraient pas se demander comment elles auraient elles‑mêmes tranché une question; et devraient se concentrer sur la question de savoir si la partie demanderesse a démontré le caractère déraisonnable de la décision : par. 288, 289 et 291. Nous sommes du même avis. Comme nous le mentionnons déjà au paragraphe 13, le contrôle selon la norme de la décision raisonnable a pour point de départ la retenue judiciaire et le respect du rôle distinct des décideurs administratifs. De plus, comme nous l’expliquons ci‑dessous, le contrôle selon la norme de la décision raisonnable tient compte de toutes les circonstances pertinentes pour déterminer si la partie demanderesse s’est acquittée de son fardeau.
[…]
83 Il s’ensuit que le contrôle en fonction de la norme de la décision raisonnable doit s’intéresser à la décision effectivement rendue par le décideur, notamment au raisonnement suivi et au résultat de la décision. Le rôle des cours de justice consiste, en pareil cas, à réviser la décision et, en général à tout le moins, à s’abstenir de trancher elles‑mêmes la question en litige. Une cour de justice qui applique la norme de contrôle de la décision raisonnable ne se demande donc pas quelle décision elle aurait rendue à la place du décideur administratif, ne tente pas de prendre en compte l’« éventail » des conclusions qu’aurait pu tirer le décideur, ne se livre pas à une analyse de novo, et ne cherche pas à déterminer la solution « correcte » au problème. Dans l’arrêt Delios c. Canada (Procureur général), 2015 CAF 117, la Cour d’appel fédérale a signalé que « le juge réformateur n’établit pas son propre critère pour ensuite jauger ce qu’a fait l’administrateur » : par. 28; voir aussi Ryan, paragraphes 50‑51. La cour de révision n’est plutôt appelée qu’à décider du caractère raisonnable de la décision rendue par le décideur administratif — ce qui inclut à la fois le raisonnement suivi et le résultat obtenu.
[15] Lorsque le décideur administratif a fourni des motifs écrits avec la décision faisant l’objet du contrôle, la cour de révision doit d’abord examiner ces motifs (voir Vavilov au para 84). En procédant ainsi, elle s’intéresse non seulement au résultat de la décision, mais cherche également à savoir si ce résultat est justifié par le raisonnement qu’a suivi le décideur (voir Vavilov aux para 86‑87).
[16] Dans les cas où la nature de la décision ou du processus décisionnel ne nécessite pas la production de motifs écrits, l’arrêt Vavilov donne les directives suivantes (aux para 137‑138) :
137 Certes, il est parfois difficile d’employer une méthode de contrôle judiciaire qui accorde la priorité à la justification, par le décideur, de ses décisions dans les cas où aucuns motifs écrits ne sont communiqués. Il en sera souvent ainsi dans le cas où le processus décisionnel ne se prête pas facilement à la production d’une seule série de motifs, par exemple lorsqu’une municipalité adopte un règlement ou lorsqu’un barreau rend une décision au moyen de la tenue d’un vote : voir, p. ex., Catalyst; Green; Trinity Western University. Toutefois, même en pareil cas, le raisonnement qui sous‑tend la décision n’est normalement pas opaque. Il importe de rappeler qu’une cour de révision doit examiner le dossier dans son ensemble pour comprendre la décision et qu’elle découvrira alors souvent une justification claire pour la décision : Baker, paragraphe 44. Par exemple, comme la juge en chef McLachlin l’a souligné dans l’arrêt Catalyst, « [l]es motifs qui sous‑tendent un règlement municipal se dégagent habituellement du débat, des délibérations et des énoncés de politique d’où il prend sa source » : paragraphe 29. Dans cette affaire, non seulement « les motifs qui sous‑tendaient le règlement contesté étaient clairs pour tous », mais ils avaient en outre été exposés dans un plan quinquennal : par. 33. À l’inverse, même en l’absence de motifs, il se peut que le dossier et le contexte révèlent qu’une décision repose sur un mobile irrégulier ou sur un autre motif inacceptable, comme dans l’arrêt Roncarelli.
138 Il existe néanmoins des situations dans lesquelles aucuns motifs n’ont été fournis et où ni le dossier ni le contexte général ne permettent de discerner le fondement de la décision en cause. En pareil cas, la cour de révision doit tout de même examiner la décision à la lumière des contraintes imposées au décideur afin de déterminer s’il s’agit d’une décision raisonnable. Toutefois, il est peut‑être inévitable que faute de motifs, l’analyse soit alors centrée sur le résultat plutôt que sur le raisonnement du décideur. Il ne s’ensuit pas pour autant que le contrôle selon la norme de la décision raisonnable est moins rigoureux dans ces circonstances; il prend seulement une forme différente.
[17] Les questions soulevées dans les présentes demandes concernent, du moins en partie, des différends qui opposent les parties au sujet de l’interprétation de certaines dispositions de la LIR. L’arrêt Vavilov met l’accent sur l’application de la norme de contrôle de la décision raisonnable aux questions d’interprétation de la loi et sur la façon dont cette norme devrait être appliquée (aux para 115‑116).
115 Les questions d’interprétation de la loi ne reçoivent pas un traitement exceptionnel. Comme toute autre question de droit, on peut les évaluer en appliquant la norme de la décision raisonnable. Bien que la méthode générale de contrôle selon la norme de la décision raisonnable exposée précédemment s’applique dans ces cas, nous sommes conscients de la nécessité de fournir des indications supplémentaires aux cours de révision sur ce point. En effet, les cours de révision ont l’habitude de trancher les questions d’interprétation législative en première instance ou en appel, où elles doivent effectuer leurs propres analyses indépendantes et tirer leurs propres conclusions.
116 Le contrôle selon la norme de la décision raisonnable s’effectue différemment. Si une question d’interprétation législative fait l’objet d’un contrôle selon la norme de la décision raisonnable, la cour de révision ne procède pas à une analyse de novo de la question soulevée ni ne se demande « ce qu’aurait été la décision correcte » : Ryan, paragraphe 50. Tout comme lorsqu’elle applique la norme de la décision raisonnable dans l’examen de questions de fait ou de questions concernant un pouvoir discrétionnaire ou des politiques, la cour de justice doit plutôt examiner la décision administrative dans son ensemble, y compris les motifs fournis par le décideur et le résultat obtenu.
[18] La tâche du décideur administratif est d’interpréter la disposition contestée d’une manière qui cadre avec le texte, le contexte et l’objet, compte tenu de sa compréhension particulière du régime législatif en cause (voir Vavilov, au para 121). Cependant, comme c’est le cas pour d’autres aspects du processus décisionnel administratif, il est possible que le décideur n’ait pas examiné explicitement dans ses motifs le sens d’une disposition pertinente. La cour de révision doit alors trancher la question de savoir si elle est en mesure de discerner l’interprétation adoptée à la lumière du dossier et se prononcer sur le caractère raisonnable de cette interprétation Vavilov, au para 123).
[19] Je reviendrai sur ces principes plus loin dans les présents motifs.
B. Partie qui supporte le fardeau de la preuve applicable
[20] Les demandeurs soutiennent qu’il incombe à la ministre de prouver que l’article 231.2 de la LIR a été respecté. Ils soulignent que la ministre n’a pas déposé d’affidavit dans les présentes demandes de contrôle judiciaire et font valoir que la Cour devrait tirer une inférence défavorable de cette absence de preuve, parce que seule la ministre connaissait les faits entourant les décisions de délivrer les DPR.
[21] Bien que les demandeurs invoquent cet argument principalement en liaison avec la troisième question soulevée dans les présentes demandes (soit celle de savoir si les DPR ont été délivrées pour l’application et l’exécution de la LIR), l’argument est également pertinent quant aux autres questions en litige, à l’égard desquelles ils soutiennent également que le défendeur n’a pas présenté suffisamment d’éléments de preuve pour étayer la délivrance des DPR au titre du paragraphe 231.2(1) de la LIR.
[22] Le défendeur ne souscrit pas à la thèse des demandeurs au sujet du fardeau de la preuve applicable. Selon le défendeur, comme c’est le cas dans toutes les demandes de contrôle judiciaire, le fardeau de la preuve incombe à la partie qui conteste la décision faisant l’objet du contrôle; le défendeur ajoute que les demandeurs ont refusé de déposer un d’affidavit au soutien de leurs demandes.
[23] Sur ce point, je suis du même avis que le défendeur. Dans l’arrêt Vavilov, la Cour suprême du Canada a confirmé qu’il incombe à la partie qui conteste une décision administrative d’en démontrer le caractère déraisonnable (au para 100).
[24] À l’appui de leur thèse sur le fardeau de la preuve, les demandeurs invoquent la décision Capital Vision Inc c Canada (Ministre du Revenu national), 2002 CFPI 1317 [Capital Vision], dans laquelle la juge Heneghan, de la Cour fédérale, a formulé les observations suivantes aux paragraphes 79 et 92 :
79 Je souligne également que la Loi ne renferme aucune disposition permettant au ministre de se fonder sur une « déduction » que peut ou non tirer une tierce partie à laquelle une demande est signifiée. Il incombe au ministre et non au contribuable de respecter les exigences de l’article 231.2.
[…]
92 Comme la Cour l’a souligné dans la décision rendue dans Montreal Aluminum Processing, précité, le critère à appliquer pour évaluer l’objet visé par le ministre relativement à l’article 231.2 est un critère objectif. À mon sens, le ministre n’a pas réussi en l’espèce à prouver de manière objective qu’il avait déclaré franchement l’objet qu’il visait lors de la délivrance des nouvelles demandes.
[25] Le défendeur soutient que les observations formulées dans la décision Capital Vision ne devraient pas être interprétées comme signifiant que le fardeau de la preuve est transféré à la ministre dans les demandes de contrôle judiciaire relatives aux décisions prises au titre de l’article 231.2 de la Loi. Ces observations signifient plutôt que la ministre doit respecter les exigences de la Loi, ce que la ministre ne conteste pas.
[26] Je souscris à l’analyse que présente le défendeur au sujet de la décision Capital Vision. La question à trancher dans cette affaire‑là était de savoir si les demandes de production signifiées à la demanderesse l’avaient été dans le cadre d’une vérification relative à la demanderesse ou relative à des clients non désignés nommément de celle‑ci. La Cour a conclu que la preuve corroborait cette dernière interprétation (au para 72) et que le ministre n’avait pas donné une description tout à fait franche de l’objet des demandes en question (au para 77) et ne s’est donc pas conformé aux obligations qui lui incombent aux termes de la LIR. L’observation de la juge Heneghan au sujet du « burden » (de la tâche qui « incombe » aux parties) n’est pas une conclusion sur le fardeau de la preuve applicable.
[27] Je ne vois aucune raison non plus de tirer une inférence défavorable découlant du fait que la ministre n’a pas déposé d’affidavit. Sous réserve de certaines exceptions qui ne s’appliquent pas aux questions soulevées dans les présentes affaires, en règle générale, seuls les éléments de preuve dont disposait le décideur administratif sont admissibles devant la cour saisie du contrôle (voir, p. ex., Tseil‑Waututh Nation c Canada (Procureur général), 2017 CAF 128 aux para 97‑98). Le DCT renferme les documents faisant partie du dossier de la preuve dont est saisie la cour de révision (voir, p. ex., Canadian Copyright Licensing Agency (Access Copyright) c Alberta, 2015 CAF 268 au para 17).
C. La question de savoir si la DPR est invalide parce que la ministre n’a pas obtenu l’autorisation judiciaire exigée par le paragraphe 231.2(2) de la LIR à l’égard des demandes péremptoires visant les personnes non désignées nommément
(1) Les dispositions légales pertinentes quant aux personnes non désignées nommément
[28] Afin de comprendre cette première question de fond soulevée par les demandeurs, il convient d’examiner certaines dispositions des articles 231 à 231.8 de la LIR. Le texte complet des dispositions mentionnées dans les présents motifs est reproduit à l’annexe A ci‑jointe.
[29] Le paragraphe 231.2(1), au titre duquel les DPR ont été délivrées, permet à la ministre, pour l’application ou l’exécution de la LIR, de signifier un avis exigeant d’une personne qu’elle fournisse des renseignements ou documents :
Production de documents ou fourniture de renseignements
Requirement to provide documents or information
231.2 (1) Malgré les autres dispositions de la présente loi, le ministre peut, sous réserve du paragraphe (2) et, pour l’application ou l’exécution de la présente loi (y compris la perception d’un montant payable par une personne en vertu de la présente loi), d’un accord international désigné ou d’un traité fiscal conclu avec un autre pays, par avis signifié à personne ou envoyé par courrier recommandé ou certifié, exiger d’une personne, dans le délai raisonnable que précise l’avis :
231.2 (1) Notwithstanding any other provision of this Act, the Minister may, subject to subsection (2), for any purpose related to the administration or enforcement of this Act (including the collection of any amount payable under this Act by any person), of a listed international agreement or, for greater certainty, of a tax treaty with another country, by notice served personally or by registered or certified mail, require that any person provide, within such reasonable time as is stipulated in the notice,
a) qu’elle fournisse tout renseignement ou tout renseignement supplémentaire, y compris une déclaration de revenus ou une déclaration supplémentaire;
(a) any information or additional information, including a return of income or a supplementary return; or
b) qu’elle produise des documents.
(b) any document.
[30] Le droit accordé à la ministre en vertu du paragraphe 231.2(1) est assujetti au paragraphe (2). Les paragraphes (2) et (3), qui concernent les « personnes non désignées nommément », sont libellés ainsi :
Personnes non désignées nommément
Unnamed persons
(2) Le ministre ne peut exiger de quiconque — appelé « tiers » au présent article — la fourniture de renseignements ou production de documents prévue au paragraphe (1) concernant une ou plusieurs personnes non désignées nommément, sans y être au préalable autorisé par un juge en vertu du paragraphe (3).
(2) The Minister shall not impose on any person (in this section referred to as a “third party”) a requirement under subsection 231.2(1) to provide information or any document relating to one or more unnamed persons unless the Minister first obtains the authorization of a judge under subsection 231.2(3).
Autorisation judiciaire
Judicial authorization
(3) Sur requête du ministre, un juge de la Cour fédérale peut, aux conditions qu’il estime indiquées, autoriser le ministre à exiger d’un tiers la fourniture de renseignements ou la production de documents prévues au paragraphe (1) concernant une personne non désignée nommément ou plus d’une personne non désignée nommément — appelée « groupe » au présent article —, s’il est convaincu, sur dénonciation sous serment, de ce qui suit :
(3) A judge of the Federal Court may, on application by the Minister and subject to any conditions that the judge considers appropriate, authorize the Minister to impose on a third party a requirement under subsection (1) relating to an unnamed person or more than one unnamed person (in this section referred to as the “group”) if the judge is satisfied by information on oath that
a) cette personne ou ce groupe est identifiable;
(a) the person or group is ascertainable; and
b) la fourniture ou la production est exigée pour vérifier si cette personne ou les personnes de ce groupe ont respecté quelque devoir ou obligation prévu par la présente loi;
(b) the requirement is made to verify compliance by the person or persons in the group with any duty or obligation under this Act.
c) et d) [Abrogés, 1996, ch. 21, art. 58(1)]
(c) and (d) [Repealed, 1996, c. 21, s. 58(1)]
[31] Lorsque les dispositions relatives aux personnes non désignées nommément sont en jeu, la ministre doit, avant de délivrer une demande au titre du paragraphe 231.2(1), demander une autorisation judiciaire à la Cour fédérale conformément au paragraphe 231.2(3), qui prescrit le critère que doit appliquer la Cour lorsqu’elle examine cette requête. Dans la décision Canada (Revenu national) c Hydro‑Québec, 2018 CF 622 [Hydro‑Québec], que les demandeurs invoquent, le juge Roy a expliqué en ces termes l’objet des dispositions relatives aux personnes non désignées nommément (au para 68) :
68 C’est l’évidence même à l’examen du contexte où se situent les paragraphes 231.2 (2) et (3) que le législateur a voulu limiter la portée des pouvoirs par ailleurs très vastes de la ministre. L’objet de la disposition est de limiter la portée des demandes de renseignements qui peuvent être faites. Ainsi, la crainte d’abus qui aurait généré la jurisprudence de Canadian Bank of Commerce, Richardson, McKinlay et Jarvis se manifeste dans l’obligation de l’intervention judiciaire dans le cas où on ne peut identifier nommément les cibles. Le législateur veut protéger les personnes non désignées nommément ex ante, pour ainsi éviter les invasions indues et non pas d’y remédier par la suite. La protection que le législateur veut conférer est tributaire d’une demande faite pour l’application ou l’exécution de la loi, ce que la jurisprudence avait interprétée comme requérant une enquête véritable et sérieuse dans le cas de personnes déterminées de jadis, mais surtout, dans le cas de personnes qui ne peuvent même pas être nommées, qu’elles soient identifiables et que l’on veuille vérifier si cette personne non identifiée, mais identifiable a respecté devoirs et obligations prévus par la LIR. On le voit bien, le législateur recherche une certaine précision si une demande relative à des personnes qui ne sont pas identifiées nommément peuvent être des cibles. Dans notre cas, on recherche en vain un critère de rattachement à la LIR qui ferait du groupe un groupe identifiable aux fins de l’application ou de l’exécution de la loi et au sujet duquel groupe il serait loisible de rechercher des informations pour vérifier dès lors le respect de la loi.
[32] Les parties ne s’entendent pas sur la question de savoir si les DPR faisant l’objet du contrôle déclenchent l’application des dispositions relatives aux personnes non désignées nommément. Les feuilles de renseignements dont le décideur était saisi donnent l’identité des parties au sujet desquelles la ministre menait une enquête lors de la délivrance de chacune des DPR. Cependant, les demandeurs soutiennent que la ministre n’a pas nommé ces parties dans les DPR elles‑mêmes et qu’elle devait donc solliciter une autorisation judiciaire conformément au paragraphe 231.2(3) avant de délivrer celles‑ci.
[33] Le défendeur conteste cette interprétation de l’application des dispositions relatives aux personnes non désignées nommément. À son avis, étant donné que les parties faisant l’objet d’une enquête sont connues de la ministre, les dispositions en question ne s’appliquent pas.
[34] En termes simples, le différend porte sur le sens des mots « personnes non désignées nommément ». Selon les demandeurs, il s’agit des personnes non désignées nommément dans les DPR alors que, de l’avis du défendeur, il s’agit des personnes inconnues de la ministre. Avant d’examiner le bien‑fondé des arguments des parties sur cette question et le caractère raisonnable des DPR à la lumière de ces arguments, il convient de passer en revue quelques‑unes des décisions dans lesquelles les dispositions relatives aux personnes non désignées nommément ont été examinées.
(2) Jurisprudence
[35] Le défendeur soutient que les décisions clés sont l’arrêt Canada (Agence des Douanes et du Revenu) c Artistic Ideas Inc., 2005 CAF 68 [Artistic Ideas], de la Cour d’appel fédérale, et l’arrêt subséquent de la Cour suprême du Canada, Redeemer Foundation c Canada (Revenu national), 2008 CSC 46 [Redeemer].
[36] Dans l’affaire Artistic Ideas, le ministre avait entrepris une vérification de la société Artistic Ideas Inc. [Artistic], qui organisait la vente d’œuvres d’art à des contribuables canadiens, qui en faisaient ensuite don à des organismes de bienfaisance enregistrés. Au cours de la vérification, le ministre avait signifié à Artistic, au titre du paragraphe 231.2(1) de la LIR, une demande péremptoire visant à obtenir des renseignements, y compris les noms des donateurs et des organismes de bienfaisance. Artistic a tenté de faire radier cette partie de la demande. Dans la décision du tribunal d’instance inférieure, la juge Snider a conclu que le ministre avait le droit de connaître les noms des organismes de bienfaisance, mais non ceux des donateurs. Le ministre a interjeté appel de cette décision.
[37] S’exprimant au nom de la Cour d’appel fédérale, le juge Rothstein a donné les explications suivantes au sujet de l’application des dispositions relatives aux personnes non désignées nommément (au para 8) :
8 Tel que je comprends le régime prévu à l’article 231.2, le ministre peut exiger d’un tiers qu’il fournisse des renseignements et des documents utiles pour déterminer s’il se conforme à la Loi. Il ne peut toutefois pas exiger du tiers qu’il fournisse des renseignements ou des documents concernant des personnes non désignées nommément sur lesquelles il souhaite mener une enquête, sans y être au préalable autorisé par un juge. Le juge peut autoriser le ministre à exiger la fourniture de ces renseignements ou de ces documents seulement si les personnes non désignées nommément sont identifiables et s’il est convaincu que la fourniture est nécessaire pour vérifier si ces personnes se conforment à la Loi.
[38] Confirmant la décision de la juge Snider, le juge Rothstein a présenté l’analyse suivante (aux para 10‑13) :
10 Selon la preuve en l’espèce, ce sont les donateurs qui sont censés faire l’objet d’enquêtes de la part du ministre. Il s’agit précisément des personnes auxquelles les paragraphes 231.2(2) et (3) s’appliquent. Si le ministre veut qu’Artistic lui communique leur nom, il doit obtenir l’autorisation d’un juge. Or, une telle autorisation n’a pas été obtenue en l’espèce et le ministre ne peut pas, par conséquent, exiger d’Artistic qu’elle fournisse des renseignements concernant les donateurs.
11 Par contre, les paragraphes 231.2(2) et (3) ne s’appliquent pas si les personnes non désignées nommément ne font pas elles‑mêmes l’objet d’une enquête. On peut supposer que leur nom est alors nécessaire seulement pour l’enquête effectuée par le ministre sur le tiers. Dans un tel cas, le tiers à qui est signifiée une demande de fourniture de renseignements et de production de documents en vertu du paragraphe 231.2(1) doit fournir tous les renseignements et documents pertinents, y compris le nom de personnes non désignées nommément, vu que le paragraphe 231.2(2) vise seulement les personnes non désignées nommément à l’égard desquelles le ministre peut obtenir l’autorisation d’un juge en vertu du paragraphe 231.2(3).
12 Aucune preuve n’indique que le ministre souhaite obtenir le nom des organismes de bienfaisance pour vérifier si elles se conforment à la Loi. Par conséquent, il a le droit de se faire communiquer le nom de ces organismes en vertu du paragraphe 231.2(1) parce que les paragraphes 231.2(2) et (3) ne s’appliquent pas à eux.
13 Ainsi, la juge Snider a conclu à juste titre qu’Artistic devait communiquer le nom des organismes de bienfaisance, mais non celui des donateurs.
[39] L’arrêt Artistic Ideas a eu pour effet de préciser que les dispositions relatives aux personnes non désignées nommément ne s’appliquent pas si le ministre signifie une demande visant à obtenir l’identité de personnes non désignées nommément qui ne font pas elles‑mêmes l’objet d’une enquête visant à vérifier si elles se conforment à la LIR. Bien qu’elle ne se soit pas fondée sur l’arrêt Artistic Ideas, la Cour suprême du Canada a subséquemment confirmé cette interprétation dans l’arrêt Redeemer (voir les motifs de la majorité exprimés par la juge en chef McLachlin et le juge LeBel au para 22 et les motifs du juge Rothstein, qui était dissident, mais non sur ce point, au para 48).
[40] Certaines décisions rendues avant les arrêts Artistic Ideas et Redeemer semblent être incompatibles avec ceux‑ci, parce que les dispositions relatives aux personnes non désignées nommément y sont interprétées comme des dispositions s’appliquant dans tous les cas où le ministre cherchait à obtenir des renseignements au sujet d’une personne non désignée nommément, que cette personne soit visée ou non par une enquête (voir Canadian Forest Products Ltd c Canada (ministre du Revenu national – M.R.N.) [1996] ACF no 1147 (CF 1re inst) [Canadian Forest Products] et Canada (Ministre du Revenu national) c Banque Toronto Dominion, 2004 CAF 359 [Banque TD] au para 8). Cependant, dans des décisions subséquentes, la Cour fédérale a examiné la contradiction apparente entre les arrêts Artistic Ideas et Banque TD et a suivi l’arrêt Artistic Ideas (voir Canada (Revenu national) c Morton, 2007 CF 503 au para 11; Canada (Revenu national) c Advantage Credit Union, 2008 CF 853 aux para 16‑17; Canada (Revenu national) c Banque Amex du Canada, 2008 CF 972 au para 54; London Life c Canada (Procureur général), 2009 CF 956 [London Life] aux para 21‑24). La Cour d’appel fédérale a également adopté l’interprétation du paragraphe 231.2(2) compatible avec l’arrêt Artistic Ideals dans l’arrêt eBay Canada Limited c Canada, 2008 CAF 348 [eBay] au para 23.
[41] Je souligne en passant que la question précise qui a été analysée différemment dans les arrêts Artistic Ideas et Banque TD n’est pas contestée entre les parties dans les présentes demandes. L’avocat des demandeurs a confirmé à l’audience que ceux‑ci ne font pas valoir que le paragraphe 231.2(2) s’applique à l’égard des personnes non désignées nommément qui ne font pas elles‑mêmes l’objet d’une enquête. Quoi qu’il en soit, cette question a été réglée dans les décisions passées en revue plus haut. Cependant, il importe d’examiner la question précise qui est en litige à la lumière de cette jurisprudence. Comme je l’ai mentionné plus haut, cette question est de savoir si le paragraphe 231.2(2) s’applique lorsque la ministre délivre une demande de renseignements au sujet d’une partie qui fait l’objet d’une enquête visant à savoir si elle se conforme à la LIR dans des circonstances où l’identité de la partie est connue de la ministre, mais n’est pas mentionnée dans la demande de renseignements.
[42] Il convient à cette étape de l’analyse de mentionner les faits précis qui concernent chacune des DPR faisant l’objet du contrôle et qui donnent lieu à cette question dans les présentes demandes.
(3) DPR visant Triple Five – dossiers T‑1439‑18 et T‑1440‑18
[43] Chacune des deux DPR visant Triple Five comporte, dans sa ligne d’objet, les noms de sept sociétés (Triple Five World Group Properties Limited, Triple Five Amusement World Enterprises Limited, Triple Five World Investments Limited, Triple Five World Malls Limited, Triple Five World Properties Limited, Triple Five World Ventures Limited et World Alliance Consulting Limited). Comme je l’ai mentionné plus haut, les DPR visent à obtenir des renseignements et documents concernant ces sociétés, notamment des renseignements et documents bancaires, y compris une liste de comptes bancaires, des relevés bancaires et des détails sur des virements de fonds entrants et sortants.
[44] Le principal document du dossier dont le décideur était saisi, avant la délivrance des DPR visant Triple Five à M. Ghermezian et M. Vaturi, est la feuille de renseignements concernant Ghermezian et Vaturi. Ce document présente des renseignements sur le contexte de la délivrance des DPR, y compris des renseignements sur les entités qui font l’objet de l’enquête de la ministre. Selon le texte de la feuille d’information [traduction] « [d]es renseignements sont demandés au sujet de ces contribuables canadiens »; il est ensuite fait mention de la fiducie de la famille Ghermezian du 15 février 1997 [FFG97] et de Triple Five Worldwide Limited [T5WW] ainsi que de ses filiales et de ses sociétés sœurs. Viennent ensuite les mots [traduction] « [a]nnées d’imposition sous étude », suivis de la mention d’années d’imposition précises pour FFG97, pour T5WW et ses filiales et pour M. Ghermezian et M. Vaturi. La mention des années d’imposition précises à l’égard de M. Ghermezian et de M. Vaturi est précédée des mots [traduction] « pour tout rajustement corrélatif ».
[45] Les demandeurs et le défendeur interprètent la feuille de renseignements légèrement différemment. Selon les demandeurs, cette feuille établit que FFG97 et T5WW sont les parties faisant l’objet d’une enquête. De l’avis du défendeur, la feuille indique que ces parties ainsi que M. Ghermezian et M. Vaturi font l’objet d’une enquête. Les demandeurs nient que la feuille de renseignements indique que M. Ghermezian et M. Vaturi font l’objet d’une enquête, parce que le document renvoie uniquement à la possibilité de rajustements corrélatifs qui seraient apportés à leurs déclarations de revenus, probablement selon le résultat des enquêtes visant FFG97 et T5WW.
[46] À mon avis, ce point de désaccord a peu d’importance, eu égard à la nature de l’argument des demandeurs sur les personnes non désignées nommément. Plus précisément, les demandeurs soutiennent que FFG97 et T5WW sont les parties faisant l’objet d’une enquête et que, étant donné qu’elles ne sont pas nommées dans les DPR visant Triple Five, la ministre devait se conformer aux paragraphes 231.2(2) et (3) et solliciter une autorisation judiciaire avant de délivrer les DPR. Le défendeur répond que la ministre n’était pas tenue de le faire, parce que, comme le montre la feuille de renseignements, l’identité de FFG97 et T5WW était connue de la ministre. Bien que le défendeur soutienne que M. Ghermezian et M. Vaturi, auxquels étaient adressées les DPR visant Triple Five, étaient également visés par une enquête, cet argument ne répond pas vraiment à celui des demandeurs, qui porte sur la question de savoir si l’absence de mention de FFG97 et T5WW dans les DPR a déclenché l’application des dispositions relatives aux personnes non désignées nommément.
[47] Je reviendrai à l’argument des demandeurs sur ce point plus loin dans la présente analyse.
(4) DPR visant Gibraltar – dossiers T‑1451‑18 et T‑1452‑18
[48] Chacune des deux DPR visant Gibraltar renvoie, dans sa ligne d’objet, aux [traduction] « entités de Gibraltar gérées et contrôlées par Nader Ghermezian et Marc Vaturi ». Comme je l’ai mentionné plus haut, les DPR visent à obtenir la production de registres d’entreprise et de relevés bancaires concernant certaines