Bande indienne d'Osoyoos c. Oliver (Ville)

Bande indienne d'Osoyoos c. Oliver (Ville)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2001-12-07
Référence neutre
2001 CSC 85
Recueil
[2001] 3 RCS 746
Numéro de dossier
27408
Juges
McLachlin, Beverley; L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Arbour, Louise; LeBel, Louis
En appel de
Colombie-Britannique
Sujets
Droit des autochtones
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 27408
Contenu de la décision
Bande Indienne d’Osoyoos c. Oliver (Ville), [2001] 3 R.C.S. 746, 2001 CSC 85
Bande indienne d’Osoyoos Appelante
c.
La ville d’Oliver et Sa Majesté la Reine du Chef
de la Province de la Colombie‑Britannique Intimées
et
Le procureur général du Canada et la Banque indienne
de Squamish Intervenants
Répertorié : Bande indienne d’Osoyoos c. Oliver (Ville)
Référence neutre : 2001 CSC 85.
No du greffe : 27408.
2001 : 12 juin; 2001 : 7 décembre.
Présents : Le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour et LeBel.
en appel de la cour d’appel de la colombie‑britannique
Indiens ‑‑ Réserves ‑‑ Terres prises pour cause d’utilité publique ‑‑ Décret fédéral concédant à la province un droit sur des terres occupées par un canal d’irrigation traversant une réserve indienne ‑‑ Les terres prises par la province sont‑elles encore « dans la réserve » et, de ce fait, évaluables et imposables en vertu de la réglementation pertinente de la Bande ‑‑ Loi sur les Indiens, S.R.C. 1952, ch. 149, art. 35 ‑‑ Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I‑5, art. 83(1) a) ‑‑ Water Act, R.S.B.C. 1948, ch. 361, art. 21.
En 1925, on a construit un canal d’irrigation sur une parcelle de terrain scindant en deux la réserve de la bande indienne appelante. En 1957, le gouverneur en conseil a pris, en vertu de l’art. 35 de la Loi sur les Indiens , un décret dans lequel il consentait « à la prise de ces terres » par la province. En 1961, les terres formant le canal ont été inscrites au nom de la province par voie de certificat de titre incontestable. Actuellement, la ville d’Oliver exploite et entretient le canal. En 1994, en application de l’art. 83 de la Loi sur les Indiens , le conseil de la bande indienne a pris des règlements administratifs en matière d’évaluation et de taxation foncières applicables aux terres situées dans la réserve. En 1995, le conseil de bande a adopté une résolution ordonnant à la commission d’évaluation foncière de la province d’évaluer les terres formant le canal et de les inscrire au rôle d’évaluation de la bande pour 1996. La ville d’Oliver s’est opposée à l’évaluation des terres formant le canal par la bande. La commission de révision de l’évaluation foncière de la bande a soumis à la Cour suprême de la Colombie‑Britannique un exposé de cause comportant les deux questions suivantes : (1) Est‑ce que les terres prises en vertu de l’art. 35 de la Loi sur les Indiens sont des « immeubles [ou] des droits sur ceux‑ci » situés dans la réserve d’une bande au sens de l’al. 83(1) a) de la Loi sur les Indiens et sont, de ce fait, évaluables et imposables en vertu de la réglementation de la bande? (2) Si l’article 35 de la Loi sur les Indiens permet de retirer à des terres leur qualité de terres de réserve, est‑ce que le décret fédéral, en vertu duquel les terres ont été transférées, a eu cet effet sur les terres en cause, de sorte qu’elles ne sont pas évaluables et imposables par la bande? Le juge en chambre a répondu « non » à la première question et « oui » à la seconde, concluant que la parcelle en question n’était pas située dans la réserve et n’était pas visée par le pouvoir de taxation reconnu à la bande par l’al. 83(1) a). La Cour d’appel a confirmé ce jugement.
Arrêt (les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Major et Bastarache sont dissidents) : Le pourvoi est accueilli.
Le juge en chef McLachlin et les juges Iacobucci, Binnie, Arbour et LeBel : En l’absence de preuve complète, notre Cour doit en règle générale faire montre de circonspection avant de retirer des droits fonciers. C’est particulièrement vrai dans les cas où le droit en jeu est le droit des Autochtones sur les terres des réserves. Comme le pourvoi est présenté par voie d’exposé de cause, les droits des parties doivent être déterminés à l’aide de la preuve au dossier, quoique cette preuve soit manifestement incomplète en l’espèce.
Trois conséquences découlent du caractère sui generis du droit des Autochtones sur les terres des réserves. Premièrement, il est clair que les principes traditionnels du droit des biens en common law peuvent ne pas s’avérer utiles dans le contexte des droits fonciers des Autochtones. Deuxièmement, la notion de terres de réserve cadre mal avec la raison d’être traditionnelle du mécanisme de prise forcée de certaines terres en contrepartie d’une indemnité égale à la valeur marchande des terres en question majorée des frais. Troisièmement, le droit des Autochtones sur les terres des réserves comporte généralement un aspect culturel important, qui reflète les rapports entre la collectivité autochtone concernée et le territoire ainsi que la valeur intrinsèque et unique des terres elles‑mêmes dont jouit la collectivité. Pour ces raisons et compte tenu du fait que la Couronne a une obligation de fiduciaire envers la bande, il doit y avoir une intention claire et nette pour que l’on puisse conclure que des terres ont été exclues d’une réserve.
L’alinéa 83(1) a) de la Loi sur les Indiens confère aux bandes indiennes le pouvoir d’imposer des taxes sur un large éventail de droits fonciers et il doit être interprété largement. Les conseils de bande ont le pouvoir d’imposer le locataire ou l’utilisateur d’une partie du territoire de la réserve pour couvrir leurs dépenses d’administration de ce territoire. En conséquence, à moins que le droit que possède la bande ne soit entièrement exclu de la réserve, les terres continuent de faire partie de la réserve pour l’application de l’al. 83(1) a) et tant les servitudes que les droits d’usage ou d’occupation des terres dont sont titulaires des non‑membres de la bande sont assujettis au pouvoir de taxation de cette dernière.
L’obligation de fiduciaire de la Couronne ne se limite pas aux cessions. L’article 35 permet clairement au gouverneur en conseil d’autoriser l’usage de terres de réserve à des fins d’intérêt public. Cependant, une fois qu’il est établi que l’expropriation de terres indiennes est dans l’intérêt du public, la Couronne a l’obligation de fiduciaire de n’exproprier que le droit minimal requis pour réaliser cette fin d’intérêt public et ainsi de faire en sorte que le droit de la bande d’utiliser des terres indiennes et d’en jouir ne subisse qu’une atteinte minimale. Cette obligation est compatible avec les dispositions de l’art. 35 qui confèrent au gouverneur en conseil le pouvoir discrétionnaire absolu de prescrire les modalités de l’expropriation ou du transfert. Ce processus à deux étapes permet de réduire au minimum toute incompatibilité entre l’obligation de droit public de la Couronne d’exproprier des terres et l’obligation de fiduciaire qu’elle a envers les Indiens dont les terres sont touchées par l’expropriation. Comme elle consiste à protéger autant que possible l’usage et la jouissance du droit des Indiens sur les terres expropriées, l’obligation de fiduciaire de la Couronne emporte également pour celle‑ci l’obligation générale de protéger, dans tous les cas où il est indiqué de le faire, un droit autochtone suffisant sur les terres expropriées afin de préserver le pouvoir de taxation de la bande sur les terres en cause et, ainsi, de permettre à celle‑ci de continuer à tirer un revenu de ces terres. Bien que, en l’espèce, le pouvoir de taxation ait été conféré aux bandes indiennes après la prise du décret de 1957, le principe est le même, à savoir que la Couronne ne doit pas prendre plus que ce qui est nécessaire pour réaliser la fin d’intérêt public et elle est tenue de protéger s’il y a lieu les droits d’usage et de jouissance des Indiens.
Quoique, en règle générale, l’art. 35 de la Loi sur les Indiens permette que des terres soient exclues de la réserve, il ne permettait pas, dans les circonstances de l’espèce, que des terres soient exclues de la réserve et soustraites à l’application de l’al. 83(1) a). Comme, en l’espèce, la Water Act est la source du pouvoir d’expropriation, le pouvoir discrétionnaire d’octroyer des « terres » en vertu du par. 35(3) se limitait aux terres ou aux droits y afférents « raisonnablement requi[s] » pour les besoins du canal. Étant donné que le canal était déjà construit lorsque le transfert a eu lieu, le droit en question est celui qui est raisonnablement requis uniquement pour l’exploitation et l’entretien du canal. De plus, il est évident que le fief simple n’est pas nécessaire pour l’exploitation et l’entretien du canal, puisque ces activités sont actuellement la responsabilité de la ville, qui semble détenir un certain intérêt à bail sur les terres. Un canal est, de par sa nature, assimilable à un chemin de fer en ce qu’il s’agit de deux structures permanentes aménagées sur le sol et qui impliquent des activités d’exploitation et d’entretien, et l’octroi d’une servitude légale peut suffire pour la construction et l’entretien d’un chemin de fer.
Le décret n’indique pas une intention claire et nette d’éteindre le droit de la bande sur les terres de réserve visées. Il est ambigu quant à la nature du droit cédé. Vu cette ambiguïté, il faut recourir aux principes d’interprétation applicables aux questions relatives aux droits des Indiens et retenir l’interprétation qui porte le moins possible atteinte à ces droits. En conséquence, le décret doit être considéré comme ayant pour effet d’accorder une servitude légale à la province et les terres formant le canal sont donc toujours situées « dans la réserve » pour l’application de l’al. 83(1) a).
Les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Major et Bastarache (dissidents) : Il est possible de considérer que les dispositions de l’art. 35 de la Loi sur les Indiens ont pour effet de permettre que des terres soient exclues de la réserve par leur prise en pleine propriété. Une telle prise est en fait l’équivalent forcé de la cession à titre absolu (prévue aux art. 37 à 39 de cette loi). Comme le libellé du troisième paragraphe reflète étroitement celui du par. 35(3) , c’est donc ce paragraphe qui est concerné en l’espèce et non le par. 35(1) . Une fois que, après avoir consenti à une expropriation fondée sur le par. 35(1) , le gouvernement choisit de procéder en vertu du par. 35(3) , il lui est loisible de transférer la pleine propriété. Il lui appartient alors, conformément à ses obligations de fiduciaire, de décider de la superficie qu’il convient de transférer et de la nature du droit foncier qu’il transfère. Dans la présente affaire, la loi qui aurait été applicable, dans un contexte non autochtone analogue, est la Water Act. Le paragraphe 21(2) de cette loi n’autorise que la prise des terres qui sont « raisonnablement requises ». Bien que l’art. 21 ne permette pas la prise d’un fief (simple ou résoluble) lorsqu’un droit de passage en surface suffit, il est également clair qu’il autorise la prise d’un fief simple lorsqu’une telle mesure est raisonnablement requise.
L’effet de l’expropriation d’un fief effectuée en vertu de l’art. 35 est analogue à celui d’une cession à titre absolu. Dans les deux cas, les terres visées cessent de faire partie de la réserve. L’effet de l’expropriation d’un fief sous le régime du par. 35(1) ou (3) n’est pas nécessairement différent parce que ce fief serait « résoluble ». En l’absence de condition établissant un intérêt réversif en faveur de la bande, une expropriation effectuée en vertu de l’art. 35 pour cause d’utilité publique ne comporte pas de façon implicite la condition que l’intérêt soit remis à la bande lorsqu’il cesse d’être requis pour la fin en question. Il serait totalement contraire au droit général de l’expropriation de considérer que la prise d’un fief est intrinsèquement résoluble compte tenu de la possibilité que sa raison d’être cesse d’exister.
Considérer que l’art. 35 permet d’exclure des terres de la réserve est une interprétation compatible avec l’objet cette disposition, comme en témoignent les débats parlementaires sur la question. Des considérations d’ordre pratique étayent également la conclusion que l’expropriation d’un intérêt franc éteint le droit sur les terres de réserve visées. Un ouvrage d’envergure comme un canal d’irrigation, une voie de chemin de fer, une autoroute ou une piste d’atterrissage requiert habituellement des sources de financement privées. Si un droit autochtone continuait, même après la prise d’un fief, de grever les terres expropriées pour une telle fin, il serait difficile, voire impossible d’accorder à des investisseurs potentiels une garantie sur ces terres.
Dans le cas des lois fédérales édictées avant 1982 qui visaient à éteindre complètement un droit ancestral tel un titre aborigène, cette intention doit ressortir de façon claire et nette de la loi en question. La règle de « l’intention claire et nette », qui découle d’une certaine conception du titre aborigène, ne saurait être appliquée au droit des Autochtones sur les terres des réserves, droit qui est une création d’origine législative et dont l’existence n’est pas fondée sur un rapport avec le territoire. Le droit des Autochtones sur les terres de réserve est créé sous le régime de la Loi sur les Indiens , qui précise, dans ses dispositions relatives à l’expropriation et à la cession, les circonstances dans lesquelles une terre perd sa qualité de terre de réserve.
Par suite de la prise du décret par le gouvernement fédéral, la province de la Colombie‑Britannique a obtenu la pleine propriété des terres sur lesquelles est situé le canal d’irrigation. La première partie du décret autorise clairement la prise d’un fief visant les terres sur lesquelles le canal d’irrigation a été construit. Dans la « Description », le terme « droit de passage » est systématiquement utilisé pour décrire physiquement la parcelle de terrain, et non pour indiquer la nature du droit en cause. La dernière phrase du décret, qui fait état de la réserve des mines et minéraux, constitue une preuve supplémentaire que le décret a eu pour effet de transférer l’équivalent d’un fief. Cette conclusion est confirmée par la prise en compte de ce qui est raisonnablement et pratiquement requis pour la construction et l’entretien d’un canal d’irrigation. Le canal est fait de béton et domine entièrement la parcelle de terrain sur laquelle il est situé, à l’exclusion de tout autre usage. Il est clairement raisonnable de prendre des terres en pleine propriété pour les besoins d’un canal.
Jurisprudence
Citée par le juge Iacobucci
Arrêts mentionnés : Nowegijick c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 29; Mitchell c. Bande indienne Peguis, [1990] 2 R.C.S. 85; Bande indienne de Semiahmoo c. Canada, [1998] 1 C.F. 3; R. c. Sparrow, [1990] 1 R.C.S. 1075; Bande indienne de la rivière Blueberry c. Canada (Ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1995] 4 R.C.S. 344; Bande indienne de St. Mary’s c. Cranbrook (Ville), [1997] 2 R.C.S. 657; St. Catherine’s Milling and Lumber Co. c. The Queen (1888), 14 App. Cas. 46; Smith c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 554; Guerin c. La Reine, [1984] 2 R.C.S. 335; Delgamuukw c. Colombie‑Britannique, [1997] 3 R.C.S. 1010; Cie des chemins de fer nationaux du Canada c. Bande indienne de Matsqui, [1998] A.C.F. no 983 (QL); Calder c. Procureur général de la Colombie‑Britannique, [1973] R.C.S. 313; BC Tel c. Bande indienne de Seabird Island, [2000] 4 C.F. 350; Bande indienne des Opetchesaht c. Canada, [1997] 2 R.C.S. 119; R. c. Gladstone, [1996] 2 R.C.S. 723; Canadien Pacifique Ltée c. Paul, [1988] 2 R.C.S. 654; Burrard Power Co. c. The King (1910), 43 R.C.S. 27; La Reine du chef de la Colombie-Britannique c. Tener, [1985] 1 R.C.S. 533; Manitoba Fisheries Ltd. c. La Reine, [1979] 1 R.C.S. 101; Belfast Corp. c. O.D. Cars Ltd., [1960] A.C. 490; Saskatchewan Land and Homestead Co. c. Calgary and Edmonton Railway Co. (1913), 14 D.L.R. 193, conf. (1915), 51 R.C.S. 1; Canada (Attorney General) c. Canadian Pacific Ltd. (2000), 79 B.C.L.R. (3d) 62, 2000 BCSC 933; British Columbia (Attorney General) c. Mount Currie Indian Band (1991), 54 B.C.L.R. (2d) 156; Attorney General of Canada c. Western Higbie, [1945] R.C.S. 385.
Citée par le juge Gonthier (dissident)
Bande indienne de St. Mary’s c. Cranbrook (Ville), [1997] 2 R.C.S. 657, conf. [1996] 2 C.N.L.R. 222; Shelf Holdings Ltd. c. Husky Oil Operations Ltd. (1989), 56 D.L.R. (4th) 193, autorisation de pourvoi refusée, [1989] 1 R.C.S. xiv; Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3; Mitchell c. Bande indienne Peguis, [1990] 2 R.C.S. 85; Bande indienne des Opetchesaht c. Canada, [1997] 2 R.C.S. 119; Smith c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 554; Bande indienne de Musqueam c. Glass, [2000] 2 R.C.S. 633, 2000 CSC 52; Rugby Joint Water Board c. Shaw‑Fox, [1973] A.C. 202; Bande indienne de la rivière Blueberry c. Canada (Ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1995] 4 R.C.S. 344; Guerin c. La Reine, [1984] 2 R.C.S. 335; Delgamuukw c. Colombie‑Britannique, [1997] 3 R.C.S. 1010; Attorney‑General for Quebec c. Attorney‑General for Canada, [1921] 1 A.C. 401; R. c. Sparrow, [1990] 1 R.C.S. 1075; R. c. Van der Peet, [1996] 2 R.C.S. 507; R. c. Adams, [1996] 3 R.C.S. 101; R. c. Gladstone, [1996] 2 R.C.S. 723; Cie des chemins de fer nationaux du Canada c. Bande indienne de Matsqui, [1998] A.C.F. no 983 (QL) (C.A.); BC Tel c. Bande indienne de Seabird Island, [2000] 4 C.F. 350.
Lois et règlements cités
Décret C.P. 1957‑577.
Loi constitutionnelle de 1982, art. 35(1) .
Loi modifiant la Loi sur les Indiens (terres désignées), L.C. 1988, ch. 23, art. 10.
Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I‑5, art. 19 , 81(1) [mod. ch. 32 (1er suppl.), art. 15 ], 83 [mod. ch. 17 (4e suppl.), art. 10 ].
Loi sur les Indiens, S.R.C. 1952, ch. 149, art. 2(1)o), 18(1), 35, 37, 38, 39.
Municipal Act, R.S.B.C. 1996, ch. 323.
Osoyoos Indian Band Property Assessment By-law P.R. 95‑01, art. 80(1).
Water Act, R.S.B.C. 1948, ch. 361, art. 21(1), (2).
Doctrine citée
Black’s Law Dictionary, 6th ed. St. Paul, Minn. : West Publishing, 1990, « take ».
Canada. Chambre des communes. Comité spécial institué pour étudier le Bill no 79, Loi concernant les Indiens. Procès‑verbaux et témoignages, fascicule no 3, 18 avril 1951.
Dukelow, Daphne A., and Betsy Nuse. The Dictionary of Canadian Law, 2nd ed. Scarborough, Ont. : Carswell, 1995, « take lands ».
La Forest, Gerard V. Natural Resources and Public Property under the Canadian Constitution. Toronto : University of Toronto Press, 1969.
Lordon, Paul. La Couronne en droit canadien. Cowansville, Qué. : Yvon Blais, 1992.
Todd, Eric C. E. The Law of Expropriation and Compensation in Canada, 2nd ed. Scarborough, Ont. : Carswell, 1992.
POURVOI contre un jugement de la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique (1999), 172 D.L.R. (4th) 589, 122 B.C.A.C. 220, 200 W.A.C. 220, 68 B.C.L.R. (3d) 218, [1999] 4 C.N.L.R. 91, [1999] B.C.J. No. 997 (QL), 1999 BCCA 297, qui a confirmé une décision de la Cour suprême de la Colombie‑Britannique (1997), 145 D.L.R. (4th) 552, [1998] 2 C.N.L.R. 66, [1997] B.C.J. No. 828 (QL). Pourvoi accueilli, les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Major et Bastarache sont dissidents.
Louise Mandell, c.r., Leslie Pinder et Clarine Ostrove, pour l’appelante.
Barry Williamson et Gregg Cockrill, pour l’intimée la ville d’Oliver.
Timothy P. Leadem, c.r., Paul Yearwood et Hunter Gordon, pour l’intimée Sa Majesté la Reine du Chef de la Province de la Colombie‑Britannique.
Gerald Donegan, c.r., Kathy Ring et Mary King, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
John R. Rich et F. Matthew Kirchner, pour l’intervenante la Bande indienne de Squamish.
Version française du jugement du juge en chef McLachlin et des juges Iacobucci, Binnie, Arbour et LeBel rendu par
Le juge Iacobucci --
I. Introduction
1 Dans le présent pourvoi, notre Cour est appelée à décider si la bande indienne d’Osoyoos (la « Bande ») a le pouvoir d’évaluer et de taxer une parcelle de terrain qui traverse la réserve numéro 1 de la Bande. Pour répondre à cette question, il faut déterminer si la parcelle en cause est située « dans la réserve » au sens de l’al. 83(1) a) de la Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I‑5 . En l’espèce, la principale question de droit est l’interprétation qu’il convient de donner au décret qu’a pris le gouverneur en conseil, en 1957, en vertu de l’art. 35 de la Loi sur les Indiens, S.R.C. 1952, ch. 149, et qui conférait à la province de la Colombie‑Britannique un droit sur la parcelle en litige.
2 Pour les motifs qui suivent, je suis d’avis que la Bande peut taxer la parcelle en question et, en conséquence, j’accueillerais le pourvoi.
II. Les faits
3 Bien que mon collègue le juge Gonthier ait décrit de façon claire le contexte du présent pourvoi, je préfère exposer les faits et le contexte pertinents pour les fins de l’examen et de l’analyse.
4 La réserve numéro 1 de la Bande (la « Réserve »), qui est située près de la ville d’Oliver dans la vallée de l’Okanagan dans le sud de la Colombie‑Britannique, est une réserve au sens de la Loi sur les Indiens .
5 À un certain moment avant le 25 mars 1925, on a construit un canal d’irrigation en béton d’une superficie totale de 56,09 acres sur une parcelle de terrain scindant la Réserve en deux. La construction du canal visait à contribuer au développement agricole de la région d’Okanagan sud en Colombie‑Britannique. Toutefois, ce n’est qu’en 1957 qu’on a tenté d’officialiser les droits sur les terres formant le canal.
6 Le 25 avril 1957, en vertu du pouvoir prévu à l’art. 35 de la Loi sur les Indiens , le gouverneur en conseil a pris le décret 1957‑577 relativement à la parcelle de terrain occupée alors par le canal d’irrigation. Le décret était ainsi rédigé :
[traduction]
ATTENDU que le ministre de l’Agriculture de la province de la Colombie‑Britannique a demandé, pour les besoins d’un canal d’irrigation, les terres décrites ci‑après, qui constituent une portion de la réserve indienne numéro un de la bande indienne d’Osoyoos, dans ladite province;
ET ATTENDU que la somme de 7 700 $ a été reçue de la province de la Colombie‑Britannique à titre de paiement complet des terres demandées, conformément à l’évaluation approuvée par le conseil de la bande indienne d’Osoyoos le 30 mars 1955 et par les fonctionnaires de la Division des Affaires indiennes;
À CES CAUSES, il plaît à Son Excellence le gouverneur général en conseil, sur la recommandation du ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration et conformément aux dispositions de l’article 35 de la Loi sur les Indiens , de consentir à la prise de ces terres par la province de la Colombie‑Britannique et d’en céder la gestion et la maîtrise à Sa Majesté la Reine du chef de la province de la Colombie‑Britannique :
DESCRIPTION
L’ensemble des droits de passage, dans la réserve numéro un de la bande indienne d’Osoyoos, dans la province de la Colombie‑Britannique, lesdits droits de passage s’étendant sur une superficie d’environ cinquante‑six acres et neuf centièmes, tels qu’ils sont représentés, lisérés de rouge, sur le plan enregistré numéro Irr deux mille cent trente‑quatre des registres d’arpentage des Affaires indiennes à Ottawa; à l’exception toutefois de toute la portion située à l’intérieur des limites du droit de passage servant à une route, ce droit de passage étant représenté, liséré de rouge, sur le plan enregistré sous le numéro Rd trois mille six cent quatre‑vingt de ces registres, dont une copie est déposée au bureau d’enregistrement des droits immobiliers du district de Kamloops à Kamloops, sous le numéro A mille trois cent soixante‑dix‑sept; à l’exception également de toutes les routes réservées par la province de la Colombie‑Britannique, au moyen du décret provincial numéro mille trente‑six, et aussi sous réserve d’une servitude existante relative à une ligne de haute tension, octroyée à West Kootenay Power and Light Company Ltd., au moyen du décret C.P. 143, daté du 25 janvier 1937, pour une période de trente ans, ce droit de passage ayant une superficie d’environ 22 acres et deux dixièmes, et est représenté sur un plan d’arpentage préparé par R.P. Brown, B.C.L.S., en date du 16 novembre 1936 et inscrit au registre de la Division des Affaires indiennes sous le numéro de plan M. 2691.
Le tout sous réserve des mines et des minéraux et du droit de les exploiter.
7 Le pouvoir du ministre provincial de l’Agriculture d’exproprier des terres aux fins d’exécution de travaux d’irrigation était prévu à l’art. 21 de la Water Act, R.S.B.C. 1948, ch. 361. Ce pouvoir n’a pas été invoqué officiellement. Le gouverneur en conseil a plutôt donné suite à la demande du ministre en permettant un octroi en vertu du par. 35(3) de la Loi sur les Indiens sans expropriation officielle. Le décret était le seul texte autorisant le transfert de la parcelle en question.
8 Le 12 septembre 1961, les terres formant le canal ont été inscrites au bureau d’enregistrement des droits immobiliers à Kamloops par voie de certificat de titre incontestable au nom de Sa Majesté la Reine du chef de la province de la Colombie‑Britannique.
9 Actuellement, la ville d’Oliver exploite et entretient le canal. La source du pouvoir en vertu duquel la ville d’Oliver occupe les terres formant le canal est incertaine. À la lumière de ce qu’on lui a dit, la Cour d’appel a tenu pour acquis que la ville d’Oliver était partie à un bail conclu avec la province. Toutefois, les parties conviennent maintenant qu’il n’existe aucun document constatant un bail.
10 En 1994, en application de l’art. 83 de la Loi sur les Indiens , le conseil de la Bande indienne d’Osoyoos (le « conseil de bande ») a pris des règlements administratifs en matière d’évaluation et de taxation foncières (la « réglementation ») applicables aux terres situées dans la Réserve.
11 La réglementation pourvoit à la nomination d’un évaluateur chargé de leur application. En vertu de ce pouvoir, le conseil de bande a nommé la B.C. Assessment Authority (ci‑après la « Commission d’évaluation foncière ») comme évaluatrice.
12 Le 28 août 1995, le conseil de bande a adopté une résolution (1995‑65) ordonnant à la Commission d’évaluation foncière d’évaluer les terres formant le canal et de les inscrire au rôle d’évaluation de la Bande pour 1996. La Commission d’évaluation foncière a inscrit ces terres dans les registres de la Bande. Elle les a évaluées ainsi :
Terrain
Améliorations
Valeur imposable
Lot A
37 100 $
95 300 $
132 400 $
Lot B
36 200 $
99 200 $
135 400 $
Lot C
63 800 $
110 000 $
173 800 $
Lot D
26 400 $
56 900 $
83 300 $
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163 500 $
361 400 $
524 900 $
13 La ville d’Oliver s’est opposée à l’évaluation des terres formant le canal par la Bande. La ville d’Oliver et la province ont été invitées à présenter des observations à la Commission de révision de l’évaluation foncière de la Bande. La Commission de révision a décidé de suspendre l’instance et de soumettre à la Cour suprême de la Colombie‑Britannique un exposé de cause comportant les deux questions suivantes :
[traduction]
1. Est‑ce que les terres prises en vertu de l’art. 35 de la Loi sur les Indiens sont des « immeubles [ou] des droits sur ceux‑ci » situés dans la réserve d’une bande au sens de l’al. 83(1) a) de la Loi sur les Indiens et sont, de ce fait, évaluables et imposables en vertu du règlement d’évaluation foncière de la bande et imposables en vertu de son règlement en matière de taxation?
2. Si l’article 35 de la Loi sur les Indiens permet de retirer à des terres leur qualité de terres de réserve, est‑ce que le décret fédéral 1957‑577, en vertu duquel les terres ont été transférées, a eu cet effet sur les terres en cause, de sorte qu’elles ne sont pas évaluables et imposables par la bande indienne d’Osoyoos?
14 Le juge en chambre a répondu « non » à la question 1 et « oui » à la question 2. Il a donc conclu que la parcelle en question n’était pas située dans la Réserve et n’était pas visée par le pouvoir de taxation reconnu à la Bande par l’al. 83(1) a).
15 En appel, les juges majoritaires de la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique ont confirmé la décision du juge en chambre. Le juge Lambert, dissident, aurait accueilli l’appel.
III. Les dispositions législatives pertinentes
16 Loi sur les Indiens, S.R.C. 1952, ch. 149
2. (1) Dans la présente loi, l’expression
. . .
o) « réserve » signifie une parcelle de terrain dont le titre juridique est attribué à Sa Majesté et qu’Elle a mise de côté à l’usage et au profit d’une bande;
18. (1) Sauf les dispositions de la présente loi, Sa Majesté détient des réserves à l’usage et au profit des bandes respectives pour lesquelles elles furent mises de côté; et, sauf la présente loi et les stipulations de tout traité ou cession, le gouverneur en conseil peut décider si tout objet, pour lequel des terres dans une réserve sont ou doivent être utilisées, se trouve à l’usage et au profit de la bande.
35. (1) Lorsque, par une loi du Parlement du Canada ou d’une législature provinciale, Sa Majesté du chef d’une province, une autorité municipale ou locale, ou une corporation, a le pouvoir de prendre ou d’utiliser des terres ou tout droit y afférent sans le consentement du propriétaire, ce pouvoir peut, avec le consentement du gouverneur en conseil et aux conditions qu’il est loisible à ce dernier de prescrire, être exercé relativement aux terres dans une réserve ou à tout intérêt y afférent.
(2) À moins que le gouverneur en conseil n’en ordonne autrement, toutes les matières concernant la prise ou l’utilisation obligatoire de terres dans une réserve, aux termes du paragraphe (1), doivent être régies par la loi qui confère les pouvoirs.
(3) Lorsque le gouverneur en conseil a consenti à l’exercice des pouvoirs mentionnés au paragraphe (1) par une province, autorité ou corporation, il peut, au lieu que la province, l’autorité ou la corporation prenne ou utilise les terres sans le consentement du propriétaire, permettre un transfert ou octroi de ces terres à la province, autorité ou corporation, sous réserve des conditions prescrites par le gouverneur en conseil.
(4) Tout montant dont il est convenu ou qui est accordé à l’égard de la prise ou de l’utilisation obligatoire de terrains sous le régime du présent article ou qui est payé pour un transfert ou octroi de terre selon le présent article, doit être versé au receveur général du Canada à l’usage et au profit de la bande ou à l’usage et au profit de tout Indien qui a droit à l’indemnité ou au paiement du fait de l’exercice des pouvoirs mentionnés au paragraphe (1).
Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I‑5
83. (1) Sans préjudice des pouvoirs que confère l’article 81, le conseil de la bande peut, sous réserve de l’approbation du ministre, prendre des règlements administratifs dans les domaines suivants :
a) sous réserve des paragraphes (2) et (3), l’imposition de taxes à des fins locales, sur les immeubles situés dans la réserve, ainsi que sur les droits sur ceux‑ci, et notamment sur les droits d’occupation, de possession et d’usage;
. . .
(2) Toute dépense à faire sur les fonds prélevés en application du paragraphe (1) doit l’être sous l’autorité d’un règlement administratif pris par le conseil de la bande.
(3) Les règlements administratifs pris en application de l’alinéa (1)a) doivent prévoir la procédure de contestation de l’évaluation en matière de taxation.
Water Act, R.S.B.C. 1948, ch. 361
[traduction]
21. (1) Dans le présent article et dans les trois suivants, le mot « terres » s’entend également des domaines, droits, intérêts ou servitudes relatifs à celles‑ci.
(2) Les détenteurs de permis ont le droit d’exproprier les terres raisonnablement requises pour la construction, l’entretien, l’amélioration ou l’exploitation de tout ouvrage autorisé par leur permis, et le détenteur d’un permis autorisant la dérivation des eaux à des fins domestiques ou pour un réseau d’aqueduc a en outre le droit d’exproprier toute terre dont la maîtrise l’aiderait à empêcher la pollution des eaux qu’il est autorisé à dériver, et, avec le consentement du lieutenant gouverneur en conseil, le détenteur d’un permis autorisant la construction d’un barrage a également le droit d’exproprier toute terre qui serait inondée si le barrage était construit et utilisé à la hauteur maximale autorisée. Le propriétaire de la terre expropriée doit être indemnisé pour celle‑ci par le détenteur du permis, auquel cas la procédure d’expropriation et la méthode de détermination de l’indemnité sont celles prescrites par règlement.
IV. Les décisions des juridictions inférieures
A. Cour suprême de la Colombie‑Britannique (1997), 145 D.L.R. (4th) 552
17 Relativement à la première question énoncée, le juge Mackenzie a examiné les décisions applicables des tribunaux de la Colombie‑Britannique en corrélation avec le texte des dispositions législatives pertinentes. Il a conclu que le sens ordinaire des termes utilisés au par. 35(3) de la Loi sur les Indiens menait inéluctablement à la conclusion que cette disposition permet la cession d’un intérêt en fief simple sur des terres de réserve. De plus, la cession d’un fief simple absolu exclut les terres visées de la réserve et, de ce fait, les terres prises en vertu de l’art. 35 ne sont plus des terres de réserve et ne sont pas évaluables ou imposables en vertu de l’al. 83(1) a). Le juge MacKenzie a en conséquence répondu par la négative à la première question.
18 Relativement à la deuxième question énoncée, le juge Mackenzie a conclu que les mots clés du décret ne comportaient pas de termes restrictifs. À son avis, les mots « pour les besoins d’un canal d’irrigation » n’ont pas créé une servitude ni un fief résoluble assorti d’un intérêt réversif, et il n’y avait pas non plus de mots susceptibles d’être qualifiés de condition. Il a conclu ainsi, au par. 6 :
[traduction] Le transfert de la gestion et de la maîtrise n’est assorti d’aucune restriction qui en ferait l’équivalent d’une servitude. À mon avis, il s’agit en l’espèce du transfert de la gestion et de la maîtrise pour une période indéterminée, soit l’équivalent d’un fief absolu ou d’un transfert résoluble lorsque les terres visées cesseraient d’être utilisées aux fins d’irrigation. Les terres sont toujours utilisées à ces fins et aucun événement susceptible de mettre fin au transfert de la gestion et de la maîtrise n’est survenu.
19 Le juge Mackenzie a rejeté l’argument voulant qu’un fief résoluble visant des terres de réserve soit imposable. Il a conclu qu’un tel fief résoluble faisait perdre aux terres en question leur qualité de terres de réserve aux fins de taxation pendant la durée du fief.
20 Enfin, tenant pour acquis -- sans trancher la question -- que les minéraux demeurent dans la réserve, le juge Mackenzie a conclu que le pouvoir de taxer les terres de réserve ne s’étend pas aux mines et minéraux réservés.
21 Pour les motifs qui précèdent, le juge Mackenzie a répondu par l’affirmative à la deuxième question.
B. Cour d’appel de la Colombie‑Britannique (1999), 172 D.L.R. (4th) 589
1. Les juges Newbury et Prowse
22 Rédigeant les motifs de la majorité, Madame le juge Newbury a commencé son analyse en exprimant l’opinion qu’il n’était ni opportun ni utile d’étudier le titre aborigène relativement aux questions énoncées. À son avis, la véritable question litigieuse dans le cadre de l’appel était de savoir si la « prise » effectuée au moyen du décret avait eu pour effet d’enlever aux terres visées leur qualité d’immeubles « situés dans la réserve ».
23 Madame le juge Newbury a ensuite examiné les principes applicables à l’interprétation des lois et documents en cause dans la présente affaire. Elle a estimé que, à l’instar de l’intention de tout propriétaire dont les terres sont expropriées, [traduction] « l’intention des Autochtones n’est généralement pas pertinente dans de telles circonstances, où l’intérêt public général prévaut sur les droits et les désirs du propriétaire » (par. 90). Elle a toutefois souligné que des considérations spéciales s’appliquaient en l’espèce du fait que des terres de réserve étaient en litige. De façon particulière, elle a conclu que les concepts du droit des biens en common law ne s’appliquaient pas aux terres autochtones et que l’obligation de fiduciaire de la Couronne exigeait que les droits et avantages des Indiens soient interprétés de la façon y portant le moins atteinte possible. Ce principe d’« atteinte minimale » se traduit par une règle d’interprétation voulant que les ambiguïtés d’un acte instrumentaire ou d’un texte de loi profitent aux Indiens, puisque la Couronne est présumée ne pas vouloir contrevenir à son obligation de fiduciaire. Le juge Newbury a souligné que cette approche respecte et complète la règle d’interprétation applicable en droit de l’expropriation et selon laquelle il faut résoudre les ambiguïtés en faveur du propriétaire dont la terre est prise.
24 Néanmoins, le juge Newbury a ensuite conclu, au par. 93, que la raison d’être de cette approche était la nécessité de veiller à ce que [traduction] « l’intention des Autochtones » ne soit pas frustrée par l’application de « règles formalistes qui, pourrait‑on soutenir, leurs sont étrangères ». En l’espèce, dans le cas d’une expropriation effectuée en vertu de l’art. 35 , où les parties principales sont le gouvernement fédéral et un gouvernement provincial, qui sont tous deux familiers avec les concepts du droit des biens en common law, l’examen s’attachera aux termes restrictifs « formalistes ».
25 Madame le juge Newbury a ensuite interprété les termes utilisés dans le décret. Elle a souligné, au par. 97, que celui‑ci parlait de la prise de « terres », du paiement « des terres » et du transfert de « la gestion et [de] la maîtrise ». Examinant la question d’un point de vue non formaliste, elle a dit être d’avis que si l’intention avait été de créer une servitude, le décret ferait mention non pas des « terres » elles‑mêmes mais d’un droit de passage ou d’un droit d’« usage » des terres.
26 Madame le juge Newbury s’est alors demandée si l’utilisation de l’expression « droits de passage » sous l’intertitre « Description » modifiait la teneur du document ou créait une ambiguïté. Elle a conclu que l’usage moderne de cette expression ne correspondait pas toujours à ce concept en common law. À son avis, il est conforme à la jurisprudence ayant dégagé, en dehors du contexte autochtone, la nature des droits de passage, de considérer que l’usage du terme « droits de passage » au pluriel témoigne de l’absence de toute restriction assortissant le pouvoir de la province d’utiliser les terres, et que la réserve relative aux mines et aux minéraux dénote l’intention d’accorder la propriété absolue des droits de surface.
27 Madame le juge Newbury a poursuivi en expliquant, au par. 105, que le décret n’a pas uniquement octroyé un droit de passage à la province, mais il lui conféré des droits exclusifs de jouissance et de possession qui sont incompatibles avec la possibilité que les terres continuent d’être détenues par Sa Majesté du chef du Canada « à l’usage et au profit d[e la] bande ». Le décret fait état de « la prise de ces terres », non pas simplement du droit de les utiliser ou passer sur celles‑ci; rien n’indiquait que la province acquérait autre chose que des droits exclusifs (que ce soit en fief simple ou jusqu’à ce que les terres cessent d’être utilisées aux fins d’irrigation); et le décret cède « la gestion et la maîtrise » des terres à la province -- formulation incompatible avec la possibilité que les terres continuent d’être détenues « au profit de » la Bande.
28 Madame le juge Newbury a souscrit à l’opinion du juge en chambre que le décret n’envisage pas