Eadie c. MTS Inc.

Eadie c. MTS Inc.
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2015-07-27
Référence neutre
2015 CAF 173
Numéro de dossier
A-97-14
Contenu de la décision
Date : 20150727
Dossier : A-97-14
Référence : 2015 CAF 173
CORAM :
LA JUGE GAUTHIER
LE JUGE NEAR
LE JUGE SCOTT
ENTRE :
ROSS EADIE
appelant
et
MTS INC.
intimée
et
SHAW COMMUNICATIONS INC., COGECO CABLE INC., ROGERS COMMUNICATIONS PARTNERSHIP,
BCE INC., TELUS COMMUNICATIONS COMPANY
et QUEBECOR MEDIA INC.
intervenantes
et
COMMISSION CANADIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE
intervenante
Audience tenue à Winnipeg (Manitoba), le 4 février 2015
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 27 juillet 2015
MOTIFS DU JUGEMENT :
LA JUGE GAUTHIER
Y ONT SOUSCRIT :
LE JUGE NEAR
LE JUGE SCOTT
Date : 20150727
Dossier : A-97-14
Référence : 2015 CAF 173
CORAM :
LA JUGE GAUTHIER
LE JUGE NEAR
LE JUGE SCOTT
ENTRE :
ROSS EADIE
appelant
et
MTS INC.
intimée
et
SHAW COMMUNICATIONS INC., COGECO CABLE INC., ROGERS COMMUNICATIONS PARTNERSHIP,
BCE INC., TELUS COMMUNICATIONS COMPANY
et QUEBECOR MEDIA INC.
intervenantes
et
COMMISSION CANADIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE
intervenante
MOTIFS DU JUGEMENT
LA JUGE GAUTHIER
[1] Ross Eadie interjette appel de la décision par laquelle le juge Peter B. Annis de la Cour fédérale (le juge de première instance) a fait droit à la demande de contrôle judiciaire, présentée par MTS Inc. (MTS), de la décision prise par la Commission canadienne des droits de la personne (la CCDP) de renvoyer au Tribunal canadien des droits de la personne (le Tribunal) une plainte portée devant elle par M. Eadie concernant l’accessibilité aux services de radiodiffusion de MTS. Plus particulièrement, la décision du juge de première instance portait sur la conclusion de la CCDP suivant laquelle l’objet de la plainte pouvait plus avantageusement être instruit, dans un premier temps ou à toutes les étapes, par le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (le CRTC), ainsi que sur la rigueur de l’enquête menée par la CCDP.
[2] MTS a également formé un appel incident de la décision du juge de première instance de refuser de statuer sur la nouvelle question de compétence soulevée par MTS dans le cadre de sa demande de contrôle judiciaire. Devant le juge de première instance, MTS avait soutenu que le CRTC avait compétence exclusive sur l’objet de la plainte déposée par M. Eadie devant la CCDP.
[3] La CCDP a été autorisée à intervenir, tout comme six entreprises de distribution de radiodiffusion [EDR], qui représentent 91 pour 100 de l’industrie de la radiodiffusion et qui ont présenté leurs observations conjointement.
[4] Les EDR, y compris MTS, ont prié la Cour de se prononcer sur la question de savoir si le CRTC avait compétence exclusive pour statuer sur l’objet de la plainte. Toutefois, je conclus qu’il n’y a pas lieu de statuer sur le bien‑fondé de cette question.
[5] Le présent appel porte donc sur les faits fort inusités de la présente espèce et sur la question de savoir si le juge de première instance a conclu à raison que la décision de la CCDP était déraisonnable (motifs du juge de première instance publiés sous la référence neutre 2014 CF 61).
[6] Par les motifs qui suivent, je suis d’avis que l’appel et l’appel incident doivent être rejetés.
I. FAITS ET PROCÉDURES [7] Monsieur Eadie, qui est aveugle, est abonné aux services de télévision numérique de MTS, une EDR. Il a déposé une plainte auprès de la CCDP par laquelle il formulait trois allégations distinctes de discrimination dans la prestation des services en question en contravention de l’article 5 de la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H-6 [la LCDP]. Les deux premières allégations de la plainte de M. Eadie, qui avaient trait au défaut de MTS de transmettre tous les services de vidéodescription disponibles et à l’absence d’un « bouton unique » d’activation/désactivation de la vidéodescription sur le boîtier décodeur (BD) fourni par MTS, ont été réglées par le CRTC dans le cadre du processus qu’il a instauré pour résoudre les questions en suspens concernant l’accessibilité à la programmation en vidéodescription (voir les paragraphes 45 et 46 ci-dessous).
[8] Par conséquent, la seule allégation de discrimination dont était toujours saisie la CCDP était que le BD fourni par MTS n’émettait pas de « signaux sonores » facilitant l’accès au guide de programmation interactive (aussi appelé « guide de programmation électronique » [GPE]) et l’utilisation de ce guide. Par sa plainte, M. Eadie déclarait que [traduction] « les services d’infrastructure de MTS contribuent à créer une discrimination systémique contre les personnes aveugles à l’échelle du système canadien de radiodiffusion » (D.A., recueil 1, onglet 1).
[9] Même avant que la CCDP n’ouvre son enquête, la seule véritable controverse qui opposait les parties en ce qui concerne l’absence de « signaux sonores » était celle de savoir s’il existait une solution technique qui pouvait accommoder M. Eadie et si le fait de se procurer un dispositif comportant cette solution risquait d’imposer une contrainte excessive à MTS. D’ailleurs il est constant que M. Eadie ne pouvait utiliser le GPE sans l’assistance d’une personne voyante. Il est constant que ce problème est systémique au sein de l’industrie canadienne de la radiodiffusion.
A. Exceptions préliminaires fondées sur l’article 41 [10] S’appuyant sur l’alinéa 41(1)b) de la LCDP, MTS a soulevé deux exceptions préliminaires pour s’opposer à la plainte de M. Eadie. Dans les deux cas, MTS a soutenu que la plainte pouvait plus avantageusement être instruite par le CRTC qui, aux termes de la Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11, a compétence concurrente avec la CCDP sur le différend. En novembre 2008 et en juin 2009, la CCDP a statué sur ces exceptions et a refusé de rejeter la plainte à cette étape préliminaire. À la suite de ces décisions, la CCDP a ordonné la tenue d’une enquête sur la plainte de M. Eadie.
B. Le rapport d’enquête [11] Comme il y a controverse entre les parties sur la portée et la rigueur de l’enquête de la CCDP, je citerai simplement un extrait de la méthodologie exposée dans le rapport d’enquête du 14 septembre 2011. Cet extrait se passe d’explications.
[12] Le rapport déclare :
[traduction]
Méthodologie
35. Les personnes suivantes ont été reçues en entrevue ou consultées au cours de l’enquête :
Ross Eadie – le plaignant
Candace Bishoff, directrice, Services juridiques, Manitoba Telecom Services Inc.
36. Tous les documents produits par les deux parties ont été examinés en vue de la rédaction du rapport d’enquête. De plus, l’enquêteure a obtenu les décisions et les avis publics pertinents cités dans le rapport en consultant le site Web du CRTC. L’intimé a produit la copie du rapport d’étapes rédigé par le Groupe de travail sur la vidéodescription mis sur pied par le CRTC que l’enquêteure a examinée avec le plaignant pour obtenir ses réactions.
[13] Compte tenu de la méthodologie retenue, le rapport est composé principalement d’un résumé des observations formulées par les deux parties et d’une exposition de la procédure qui a été suivie à compter du dépôt de la plainte, y compris les tentatives de conciliation.
[14] Pour pouvoir demander au président du Tribunal d’ouvrir une enquête aux termes de l’alinéa 44(3)a), la Commission devait discuter deux questions distinctes. En premier lieu, elle devait conclure que l’enquête était justifiée (sous-alinéa 44(3)a)(i)) et, en second lieu, que la plainte ne devait pas être renvoyée au CRTC en vertu de l’alinéa 44(2)b).
[15] La première question discutée dans le rapport était celle de savoir si l’objet de la plainte pouvait plus avantageusement être instruit, dans un premier temps ou à toutes les étapes, par le CRTC (l’alinéa 44(2)b) et le sous-alinéa 44(3)a)(ii) de la LCDP ainsi que toutes les autres dispositions pertinentes sont reproduits à l’annexe A). L’enquêteuse a observé que, suivant le plaignant, même si le CRTC avait les capacités techniques de se prononcer sur la question, il incombait à Industrie Canada d’assurer l’accessibilité aux [traduction] « fonctionnalités du boîtier décodeur et à celles du menu de diffusion » (paragraphe 25 du rapport).
[16] L’enquêteuse observe, au paragraphe 26 :
[traduction]
26. Par la lettre du 9 juillet 2008 qu’il a présentée pour étayer davantage sa position, le plaignant cite l’extrait suivant de l’Avis d’audience publique de radiodiffusion CRTC 2008-8, Avis public de télécom CRTC 2008‑8, Ottawa, 10 juin 2008 :
« 16. Le Conseil indique qu’il ne réglemente pas l’équipement terminal [les boîtiers décodeurs]* et n’a pas compétence sur le design et la fabrication des appareils de communication conçus pour recevoir les services de télécommunications ou de radiodiffusion. Par conséquent, le Conseil invite le public à se prononcer sur les mesures, sauf la réglementation de l’équipement terminal, qui amélioreraient l’accessibilité des services de télécommunication et de radiodiffusion pour les personnes handicapées.
(* Je constate que rien dans l’avis public lui‑même ne renvoie aux BD.)
[17] L’avis public cité dans le rapport de l’enquêteuse comprenait une note infrapaginale à la suite de la première phrase du paragraphe 16. Cette note n’était pas reproduite dans le rapport d’enquête (D.A., recueil 2, à la page 7). En voici le texte :
Le Conseil souligne que la certification de l’équipement terminal relève d’Industrie Canada. Dans la décision de télécom 2007-20, le Conseil a déclaré que les normes afférentes à l’équipement terminal sont établies par l’Association canadienne de normalisation et Industrie Canada.
[18] Au paragraphe 28 de son rapport, l’enquêteuse signale que, aux États-Unis, la Twenty-First Century Communications and Video Accessibility Act de 2010 [la CVAA] porte sur [traduction] « les interfaces utilisateurs des appareils numériques et l’accès au guide de programmation vidéo et au menu fourni sur les dispositifs de navigation ». Elle relève également que la CVAA fait référence à la question de savoir si la technologie nécessaire est réalisable et, advenant le cas où l’entreprise conclut qu’elle ne l’est pas, qu’elle doit documenter ses tentatives dans un rapport et les présenter au comité compétent pour qu’il l’examine. L’enquêteuse déclare : [traduction] « on ne sait pas avec certitude quand ces solutions seront offertes ».
[19] L’analyse de l’enquêteuse en ce qui concerne la question de savoir si l’objet de la plainte pourrait plus avantageusement être instruit par le CRTC se trouve dans les trois paragraphes suivants :
[traduction]
Analyse
29. Il semble que le CRTC ne peut pas prononcer des ordonnances concernant les boîtiers décodeurs et les logiciels connexes en rapport avec l’accessibilité parce que cela semble outrepasser sa compétence. Il appert que le CRTC peut seulement encourager les radiodiffuseurs à cet égard.
30. Le rapport du Groupe de travail sur la vidéodescription mentionne le fait que les menus des boîtiers décodeurs ne sont pas accessibles, mais il semble que le Groupe de travail était dans l’attente des résultats de l’adoption aux États‑Unis de mesures législatives à cet égard.
31. De plus, on ne sait pas avec certitude quand ces solutions seront offertes et, par conséquent, quand les problèmes soulevés dans la plainte seront corrigés alors que le plaignant semble avoir présenté des éléments de preuve tendant à démontrer qu’il existe déjà des options disponibles.
[20] En conséquence, l’enquêteuse recommande à la CCDP de statuer sur la plainte parce qu’elle
n’est pas d’avis que l’allégation de discrimination puisse être examinée dans la procédure du CRTC; l’autre procédure n’est pas susceptible d’être menée à terme dans un délai raisonnable.
[21] Le rapport ne signale pas le processus de règlement des plaintes du CRTC dont M. Eadie pouvait se prévaloir et il ne l’expose pas. La CCDP était bien au courant de cette procédure, étant donné qu’elle l’avait déjà examinée lorsqu’elle a rendu ses décisions en vertu de l’alinéa 41(1)b) de la LCDP en réponse à des plaintes semblables. Dans sa toute première communication adressée à la CCDP en réponse à la lettre du 16 avril 2008 l’informant que M. Eadie avait déposé une plainte, MTS soulignait le fait que M. Eadie n’avait pas porté plainte auprès du CRTC. Le simple fait qu’un plaignant n’a pas suivi une procédure relevant de l’alinéa 41(1)b) ne dégage pas la CCDP de son obligation de tenir compte de cette procédure comme l’exige le sous-alinéa 44(3)a)(ii) de la LCDP. On peut donc penser que l’enquêteuse ne mentionne pas la procédure du CRTC dans son rapport parce qu’elle conclut que l’objet de la plainte semble ne pas relever de la compétence du CRTC.
[22] La recommandation de l’enquêteuse suivant laquelle la tenue d’une enquête était justifiée au sens du sous-alinéa 44(3)a)(i) et la conclusion finale de la Commission à cet égard ne font pas l’objet de l’appel. Toutefois, étant donné que les observations formulées par l’enquêteuse au sujet de la contrainte excessive constituent le contexte pertinent en ce qui concerne la question de la rigueur dans l’enquête, je tiens à ajouter quelques mots sur cet aspect de son rapport.
[23] L’enquêteuse déclare, au paragraphe 68 de son rapport, que même si MTS a pris des mesures pour évaluer les trois solutions proposées par la plaignante (voir les paragraphes 49, 55 et 64 du rapport), MTS n’a pas démontré que le fait de fournir les fonctionnalités réclamées par M. Eadie (un accès complet aux menus GPE avec signaux sonores) serait source de contrainte excessive. En particulier, l’enquêteuse souligne que MTS n’a pas démontré qu’elle avait évalué le coût des [traduction] « solutions disponibles sur le marché secondaire » et qu’elle les avait jugées prohibitives.
[24] On ne sait pas avec certitude quelles sont les [traduction] « solutions disponibles sur le marché secondaire » que l’enquêteuse estime que MTS aurait dû étudier. L’enquêteuse fait peut-être allusion à la solution « TV Speak » de Code Factory, un logiciel Windows pour ordinateur qui est mentionné aux paragraphes 61 et 63 du rapport d’enquête. Il est constant que les licences que détenait MTS pour sa plateforme principale de télévision numérique Microsoft Mediaroom, interdit à MTS d’ajouter des logiciels ou des fonctionnalités à sa plateforme ou de modifier son infrastructure sans le consentement de Microsoft et que MTS avait tenté d’ajouter les fonctionnalités demandées par M. Eadie. Microsoft a refusé cette demande au motif que cette fonctionnalité n’était pas présentement disponible.
[25] On peut utilement signaler qu’alors que la CCDP enquêtait sur la plainte de M. Eadie, Microsoft participait activement aux travaux du comité consultatif sur l’accessibilité à la programmation vidéo [Video Programming Accessibility Advisory Committee ou VPAAC] mis sur pied sous le régime de la CVAA. Comme nous l’avons déjà signalé, la CVAA est mentionnée dans le rapport d’enquête (voir paragraphe 18, ci-dessus). Le VPAAC a été fractionné en divers groupes de travail constitués chacun de fabricants d’équipement d’origine, de réalisateurs de logiciels, de fournisseurs de GPE, ainsi que d’abonnés ayant des déficiences. Un des groupes de travail en question a examiné l’accessibilité d’interfaces utilisateurs comme les BD.
C. La décision de la CCDP [26] La CCDP a rendu sa décision le 25 avril 2012 après avoir examiné notamment le rapport d’enquête, les observations complémentaires des parties ainsi que le rapport final du Groupe de travail sur la vidéodescription du CRTC publié le 30 septembre 2011 (voir la liste des documents présentés à la CCDP, à l’onglet 1 du recueil du dossier d’appel, recueil 2).
[27] En ce qui concerne le sous-alinéa 44(3)a)(ii) de la LCDP, tout en retenant la recommandation de l’enquêteuse, la CCDP a formulé des motifs complémentaires détaillés dans lesquels elle a discuté les questions précises soulevées par MTS dans ses observations complémentaires. Je ne reproduirai que les extraits qui sont plus particulièrement pertinents pour mon analyse :
[traduction]
Bien que la mise en cause reconnaisse la compétence concurrente de la Commission pour statuer sur la présente plainte, elle soutient que la Commission doit renvoyer la plainte au CRTC étant donné que la plainte peut être plus avantageusement être instruite sous le régime d’une autre loi fédérale, en l’occurrence, la Loi sur la radiodiffusion […]
Le plaignant affirme toutefois dans ses observations que le CRTC a refusé d’exercer sa compétence à l’égard des boîtiers décodeurs, ainsi qu’il est précisé dans le rapport d’enquête aux paragraphes 26 à 29, ce que ne conteste pas la mise en cause (voir le paragraphe 19 des observations de la mise en cause datées du 11 octobre 2011). Toutefois, la mise en cause soutient que la Commission n’a pas non plus compétence à l’égard des boîtiers décodeurs.
Selon la Commission, le fait que le CRTC ait refusé d’exercer sa compétence à l’égard des boîtiers décodeurs confirme que la plainte ne peut pas être avantageusement instruite selon une procédure prévue par une autre loi fédérale, c’est‑à‑dire la Loi sur la radiodiffusion. L’on ne saurait dire que le CRTC instruira dans un premier temps ou à toutes les étapes, une plainte en matière de droits de la personne lorsqu’il refuse d’exercer sa compétence à l’égard de ce qui constitue la source même de la plainte. En outre, si le CRTC n’a pas compétence à l’égard des boîtiers décodeurs, alors, dans le cadre d’une procédure prévue par la LCDP où il est question de discrimination à l’égard de l’utilisation de boîtiers décodeurs, les éléments de preuve et les facteurs ne seront pas nécessairement les mêmes que dans les cas d’une instance se déroulant devant le CRTC.
De plus, suivant la Commission, le Groupe de travail sur la vidéodescription ne constitue pas une instance prévue par une « loi fédérale » au sens de l’alinéa 44(2)b) de la LCDP. […] [I]l ne s’agit pas d’un organisme juridictionnel qui peut ordonner qu’une réparation soit accordée au plaignant en matière de droits de la personne.
En ce qui concerne la décision Figliola, comme le CRTC n’a pas exercé sa compétence sur les boîtiers décodeurs, l’on ne saurait dire qu’il s’agit d’une situation où l’on risquerait de rouvrir le débat […]. Il ne s’agit pas d’une situation dans laquelle la Commission est appelée à examiner une décision du CRTC. Le CRTC n’a pas rendu de décision sur l’objet de cet aspect de la plainte et il a en réalité refusé complètement de l’examiner.
[28] S’agissant de l’affirmation de MTS suivant laquelle, à l’instar du CRTC, la CCDP n’a pas directement compétence sur les fabricants d’équipement ou sur les boîtiers décodeurs eux‑mêmes, et que, vraisemblablement, suivant le raisonnement de M. Eadie, elle n’avait pas compétence pour statuer sur la plainte, la Commission observe :
[traduction]
La compétence de la Commission porte donc essentiellement sur la fourniture du service, ce qui englobe les moyens pris par la mise en cause pour mettre les émissions à la disposition du plaignant, ce qui suppose nécessairement l’examen de l’accessibilité au menu dans le cadre de la prestation du service. Bien que l’équipement lui‑même et le fabricant de l’équipement puissent déborder la compétence de la Commission, c’est la sélection de la mise en cause et l’utilisation qu’elle fait de l’équipement dans le cadre de la prestation du service qui concernent la Commission.
D. Décision de la Cour fédérale [29] MTS a saisi la Cour fédérale d’une demande de contrôle judiciaire visant la décision du 25 avril 2012 de la CCDP.
[30] Le 17 janvier 2014, le juge de première instance a fait droit à la demande de MTS, a annulé la décision de la CCDP et a renvoyé l’affaire pour nouvelle décision. Le juge de première instance a conclu, au paragraphe 85 de ses motifs :
Je suis donc d’avis que la décision de la Commission doit être annulée parce que la Commission y a conclu déraisonnablement que le CRTC avait décliné compétence différemment de la Commission, et que la Commission n’a pas procédé à un examen rigoureux des questions de compétence. En d’autres termes, ni les éléments de preuve ni la loi ne peuvent raisonnablement justifier cette décision.
[31] En ce qui concerne la nouvelle thèse suivant laquelle le CRTC avait compétence exclusive sur l’objet de la plainte, le juge de première instance a conclu, au paragraphe 93 de ses motifs qu’il n’avait « pas compétence pour déterminer si le CRTC a compétence exclusive, de sorte que la plainte devrait être rejetée en vertu de l’alinéa 41(1)c) ».
E. Procédure du CRTC [32] Un survol général de la Loi sur la radiodiffusion, du CRTC, et de la procédure d’examen des questions d’accessibilité prévue par le CRTC est utile pour comprendre les questions en litige dans le présent appel, étant donné que MTS a soutenu et que le juge de première instance avait conclu que ces questions auraient dû être examinées de façon plus approfondie.
[33] L’article 3 de la Loi sur la radiodiffusion définit la politique canadienne en matière de radiodiffusion. L’alinéa 3(1)p) dispose que « le système devrait offrir une programmation adaptée aux besoins des personnes atteintes d’une déficience, au fur et à mesure de la disponibilité des moyens », tandis que le paragraphe 3(2) dispose que « le système canadien de radiodiffusion constitue un système unique et que la meilleure façon d’atteindre les objectifs de la politique canadienne de radiodiffusion consiste à confier la réglementation et la surveillance du système canadien de radiodiffusion à un seul organisme public autonome ».
[34] Aux termes de l’article 5 de la Loi sur la radiodiffusion, le CRTC « réglemente et surveille tous les aspects du système canadien de radiodiffusion en vue de mettre en œuvre la politique canadienne de radiodiffusion ».
[35] Les pouvoirs généraux du CRTC comprennent la délivrance de licences assorties des conditions jugées appropriées pour la mise en application de la politique de radiodiffusion énoncée au paragraphe 3(1). Le CRTC peut prendre des règlements en conformité avec le paragraphe 10(1), qui est libellé en des termes très généraux à l’alinéa 10(1)k).
[36] La Loi sur la radiodiffusion habilite également le CRTC à ouvrir des enquêtes (article 12), à tenir des audiences publiques (article 18) et à rendre des ordonnances ou des décisions (paragraphe 12(2)). Les ordonnances du Conseil visées au paragraphe 12(2) peuvent être assimilées à des ordonnances de la Cour fédérale ou d’une cour supérieure d’une province et leur exécution s’effectue selon les mêmes modalités (article 13). Le CRTC connaît de toute question de fait ou de droit dans les affaires relevant de sa compétence au titre de la cette loi (article 17).
[37] À l’époque en cause, les Règles de procédure du CRTC, C.R.C., ch. 375, prévoyaient des règles applicables en matière de plaintes du consommateur (en date du 1er avril 2011, ces règles étaient énoncées à la partie II des Règles de pratique et de procédure du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, DORS/20100-277). Monsieur Eadie n’a pas déposé ce type de plainte auprès du CRTC. La seule explication de son omission semble être qu’il croyait, en raison des conversations qu’il avait eues dans un autre contexte, que le CRTC avait refusé d’exercer ses compétences sur les BD.
[38] En 2008, le CRTC a décidé de mettre à jour ses politiques en matière d’accessibilité aux services de télécommunications et de radiodiffusion pour les personnes handicapées. Il a mis au point « une instance pour régler les questions en suspens relatives à l’accessibilité des personnes handicapées aux services de télécommunication et de radiodiffusion (dont les services de radiodiffusion offerts par Internet et aux appareils mobiles) ». La première étape de ce processus consistait à tenir des audiences publiques. Le CRTC signale expressément au paragraphe 11 de son Avis d’audience publique 2008-08 qu’à la suite de cette instance, il pourrait imposer encore d’autres obligations à certains, voire à l’ensemble des fournisseurs de services de télécommunication, des entreprises de radiodiffusion (qui englobent toutes les EDR comme MTS) (Avis d’audience publique 2008-08 du CRTC, D.A., recueil 2, onglet 2).
[39] C’est à ce document que l’enquêteuse fait référence, au paragraphe 26 de son rapport et sur lequel elle semble s’être fondée pour conclure, au paragraphe 29 de son rapport, que la réglementation des BD et des autres logiciels connexes semble excéder la compétence du CRTC. Toutefois, comme je l’ai déjà signalé, il ressort à l’évidence de la note infrapaginale du paragraphe cité par l’enquêteuse (paragraphe 16) que, dans l’extrait précité, le CRTC faisait plus particulièrement référence aux questions portant sur la certification de l’équipement terminal et sur l’établissement de normes afférentes à cet équipement, des questions qui relevaient d’Industrie Canada et/ou de l’Association canadienne de normalisation.
[40] Le 28 novembre 2008, à la suite de la présentation, par les intéressés, d’une série d’observations verbales et écrites sur les questions en litige, le CRTC a publié une lettre circulaire (D.A., recueil 1, onglet 8B1, à la page 405) destinée aux groupes représentant les personnes ayant une déficience, dont voici un extrait :
Veuillez indiquer tous les appareils complètement accessibles (et, le cas échéant, le logiciel permettant à l’appareil de l’être) que vous connaissez actuellement et qui permettent aux personnes aveugles, sourdes, malentendantes, à mobilité réduite ou ayant une déficience visuelle ou cognitive d’accéder aux services de radiodiffusion et de télécommunication. Ces appareils doivent au moins comprendre les boîtiers décodeurs et les appareils sans fil. Pour chaque appareil ou logiciel, veuillez présenter une description détaillée, ses fonctions, son fabricant et l’endroit où l’on peut se le procurer. Lorsque vous savez que de tels appareils ou logiciels nécessitent l’apport de modifications au réseau, veuillez fournir des détails à ce sujet.
(Non souligné dans l’original.)
[41] Une lettre semblable a été envoyée aux EDR, qui étaient invitées à répondre au plus tard le 15 décembre 2008.
[42] Le CRTC a reçu plusieurs réponses, notamment de la part de bon nombre d’organismes représentant des personnes ayant une déficience visuelle. Ces organismes sont également intervenus à diverses étapes de la procédure du CRTC.
[43] Monsieur Eadie a participé à l’audience publique au cours de laquelle il a fait valoir son point de vue tant verbalement que par écrit (affidavit de M. Teghtsoonian, annexe J). Dans ses observations écrites, il ne discute que brièvement la troisième question soulevée dans la plainte qu’il avait déposée devant la CCDP :
[traduction]
6. […] Le boîtier numérique et la technologie de menu de programmation actuels ne sont pas adaptés à des gens comme nous, les aveugles. Bien que le CRTC n’ait pas à réglementer les normes, il peut réglementer le système de télécommunication et de télédiffusion pour payer certains programmateurs intelligents pour qu’ils inventent un système de reconnaissance vocale adapté au système de télédiffusion semblable au système de reconnaissance vocale qui existe présentement dans le cas des téléphones cellulaires.
[…]
16. Pourquoi n’utilise-t-on pas les recettes considérables réalisées grâce à la vente des ondes radio à des sociétés de téléphone cellulaire? Ces recettes se chiffrent à quatre milliards de dollars. Il n’en faudrait pas autant pour effectuer des recherches et des travaux d’accessibilité pour les deux systèmes.
(Texte non modifié; non souligné dans l’original.)
[44] Au cours de ses observations verbales, le commissaire du CRTC a expressément interrogé M. Eadie au sujet des questions se rapportant aux BD (D.A., recueil no 1, onglet 7, à la page 111).
[45] Le 21 juillet 2009, le CRTC a publié la Politique réglementaire de radiodiffusion et de télécom CRTC 2009-430 portant sur l’accessibilité des services de télécommunication et de radiodiffusion. Par cette communication, le CRTC a réglé la première allégation de discrimination figurant dans la plainte de M. Eadie en signalant son intention d’exiger, au moyen de deux conditions imposées lors du renouvellement des licences, que d’autres télédiffuseurs fournissent la vidéodescription. Il est utile de signaler qu’au paragraphe 3 de la Politique, le CRTC signale qu’il est tenu d’agir conformément à la Charte canadienne des droits et libertés. Au paragraphe 6, le CRTC déclare que, pour juger du caractère raisonnable des accommodements proposés dans le cas de personnes handicapées, le Conseil « se fonde aussi sur les principes directeurs qui sous-tendent les droits de la personne au Canada et qui font de l’égalité une valeur fondamentale au centre même de l’intérêt public ».
[46] Parmi les mesures à prendre pour répondre aux problèmes constatés au cours de l’audience publique, le CRTC explique qu’il réunira un Groupe de travail sur la vidéodescription qui sera chargé d’élaborer les pratiques courantes et d’autres solutions qui amélioreront l’accessibilité à des émissions en vidéodescription, y compris de « fournir aux abonnés un ou plusieurs moyens simples d’accéder à la vidéodescription intégrée ». C’est grâce à la participation de M. Eadie à ce Groupe de travail sur la vidéodescription du CRTC que sa deuxième allégation de discrimination a été réglée, même si cette solution concernait directement les BD (ce qu’on est convenu d’appeler la solution « bouton unique »).
[47] Dans son rapport final, le Groupe de travail sur la vidéodescription recommandait notamment que le CRTC mette sur pied un sous-comité de fabricants d’équipement d’origine ayant des compétences spécialisées en ingénierie et en approvisionnement pour faire avancer le processus de simplification de l’accès à la programmation en vidéodescription. Il recommandait également qu’il devienne un organisme consultatif permanent pour favoriser les discussions, l’analyse et la rétroaction sur les questions et les progrès réalisés en matière de vidéodescription.
[48] Dans son rapport final, le Groupe de travail sur la vidéodescription faisait également état des progrès réalisés au Royaume-Uni et en Australie (notamment en ce qui concerne le logiciel Ocean Blue dont il était question au paragraphe 49 du rapport d’enquête) et il recommandait au CRTC d’observer ces progrès afin d’en déterminer leur compatibilité avec la technologie nord-américaine (notamment le Microsoft Mediaroom de MTS) et leur applicabilité potentielle au Canada.
[49] Ainsi que M. Eadie l’a observé dans son mémoire, le Groupe de travail sur la vidéodescription a été démantelé en 2013. En 2014, le CRTC a procédé à un examen formel de ses politiques. A résulté de cette démarche la publication de la Politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2015-104 que les parties ont produite à la Cour après l’audience.
[50] Dans cette politique, le CRTC mentionne que les EDR ont reconnu en général le besoin d’un GPE sonore pour améliorer l’accessibilité pour les personnes aveugles ou ayant une déficience visuelle, mais que les EDR avaient fait observer que la modification des GPE pouvait s’avérer très coûteuse. Toutefois, le CRTC a conclu qu’il deviendrait plus facile de se procurer des équipements accessibles fabriqués aux États-Unis puisque la législation américaine (la CVAA) devait, au plus tard le 20 décembre 2016, obliger à rendre accessible aux personnes aveugles ou ayant une déficience visuelle les textes et menus défilant à l’écran, les guides de programmation affichés par le truchement de BD et d’autres équipements vidéo de programmation. Le CRTC a conclu que, malgré les coûts, il était d’ores et déjà possible de rendre plus accessibles les moyens par lesquels les Canadiens accédaient au contenu, puisqu’une bonne part de l’équipement dont se servait l’industrie canadienne des EDR provenait de fournisseurs américains et que les exigences d’accessibilité imposées par la CVAA étaient en grande partie largement les mêmes que celles que les intervenants individuels et les groupes d’usagers aimeraient voir adopter au Canada. Par conséquent, le CRTC a informé le public qu’il publierait les modifications proposées au Règlement sur la distribution de radiodiffusion, DORS/97-555, pour exiger que les EDR fournissent à leurs abonnés des BD et des télécommandes accessibles lorsqu’ils sont disponibles et compatibles avec le système de distribution des EDR.
[51] Comme certains intervenants avaient exprimé des réserves sur le sens des mots « là où ils sont disponibles », le CRTC a également annoncé qu’il comptait imposer aux EDR, par conditions de licence, un ensemble d’exigences de rapports annuels détaillant par exemple :
la disponibilité des BD et des télécommandes accessibles que les EDR mettaient à la disposition de leurs abonnés, ainsi que leurs fonctions d’accès; le degré de pénétration des BD parmi les abonnés des EDR.
[52] Cette politique deviendra pertinente lorsque la CCDP sera appelée à réexaminer la question, sauf si elle devient théorique.
II. QUESTIONS EN LITIGE [53] Monsieur Eadie et la CCDP soutiennent que le juge de première instance a commis de nombreuses erreurs de droit, notamment parce qu’il n’a pas appliqué le bon critère pour rechercher si l’enquête était rigoureuse et qu’il n’a pas suivi une jurisprudence de la Cour suprême du Canada, Halifax (Regional Municipality) c. Nouvelle-Écosse (Human Rights Commission), 2012 CSC 10, [2012] 1 R.C.S. 364 [Halifax], laquelle fait autorité. Cela dit, il n’est pas nécessaire d’examiner en détail les erreurs reprochées à la CCDP, étant donné que la mission de notre Cour lorsqu’elle est saisie de l’appel d’une décision rendue au terme d’une procédure de contrôle judiciaire consiste à rechercher si le juge de première instance a arrêté la norme de contrôle qui convient à chacune des questions en litige et s’il l’a appliquée correctement (Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile, 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559, aux paragraphes 45 à 47 [Agraira]).
[54] Vu ce qui précède, les questions auxquelles nous devons répondre dans le cadre de l’appel interjeté par M. Eadie sont simplement les suivantes :
i) Le juge de première instance a-t-il choisi la norme de contrôle appropriée pour les questions qui lui étaient soumises?
ii) Le juge de première instance a-t-il appliqué correctement les normes en question?
[55] En ce qui concerne la question ii), la mission de notre Cour consiste à se mettre à la place du juge de première instance et à se concentrer sur la décision administrative pour rechercher si le juge de première instance a correctement appliqué la norme de contrôle (Agraira). Ainsi, comme je l’ai déjà expliqué, je ne discuterai pas toutes les questions précises soulevées par M. Eadie et la CCDP en ce qui concerne la décision du juge de première instance. Toutefois, je tiens à bien préciser que je n’avalise aucune des observations formulées par le juge de première instance, sauf dans la mesure où je le déclare expressément dans les motifs.
[56] Pour ce qui est de l’appel incident, la question en litige est celle de savoir si le juge de première instance a commis une erreur de droit lorsqu’il a conclu qu’il n’avait pas compétence pour rechercher si le CRTC avait compétence exclusive et, dans l’affirmative, si notre Cour doit se prononcer sur cette question.
III. Analyse A. L’appel incident [57] Je discuterai en premier lieu la question de la compétence exclusive du CRTC soulevée par MTS et les EDR dans le cadre de l’appel incident. Cette question n’avait pas été soulevée devant la CCDP; par conséquent, la norme de contrôle de la décision correcte applicable en appel est celle qui joue (Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235, au paragraphe 8).
[58] Je retiens la thèse portant que le juge de première instance a commis une erreur de droit lorsqu’il a conclu qu’il n’avait pas compétence pour statuer sur cette nouvelle question de droit.
[59] La Cour suprême du Canada a récemment rappelé que lorsqu’elle est saisie d’une demande de contrôle judiciaire, le juge conserve son pouvoir discrétionnaire de refuser d’examiner ou non une nouvelle question (Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association), 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654, au paragraphe 22) [Alberta]). Or, le juge de première instance n’a pas reconnu ou exercé son pouvoir discrétionnaire à cet égard; par conséquent, notre Cour doit rechercher s’il convient de trancher la question de la compétence exclusive dans le cadre de l’appel incident. Selon la jurisprudence Alberta, la Cour peut exercer son propre pouvoir discrétionnaire pour examiner la question de la compétence exclusive compte tenu du fait que le juge de première instance a erronément refusé de le faire.
[60] Ainsi qu’il est expliqué dans l’arrêt Alberta, au paragraphe 23, le juge n’exerce pas en règle générale son pouvoir discrétionnaire au bénéfice du demandeur, dans une instance en contrôle judiciaire, lorsque la question en litige aurait pu être soulevée devant le Tribunal ou le décideur administratif, mais ne l’a pas été.
[61] MTS et les autres EDR soutiennent donc que le principe général ne doit pas jouer, et ce, pour les raisons suivantes :
MTS n’a pas soulevé la question de la compétence exclusive parce que la CCDP l’a invité à lui présenter ses observations au sujet de l’alinéa 41(1)b), qui suppose que la CCDP et le CRTC ont compétence concurrente à l’égard de l’objet de la plainte; La question de la compétence exclusive du CRTC n’est pas véritablement une question nouvelle, étant donné que la CCDP devait décider, conformément aux sous-alinéas 44(3)a)(ii) et à l’alinéa 41(1)c), si la plainte excédait sa compétence; Le fait d’examiner maintenant la question de la compétence exclusive épargnerait aux parties du temps et de l’argent, étant donné qu’elle éviterait d’autres contentieux, ce qui revêt une importance particulière lorsque la norme de contrôle pertinente serait probablement celle de la décision correcte, étant donné que la question en litige est une question de compétence se rapportant à la ligne de démarcation des compétences de deux décideurs administratifs concurrents.
[62] Je rejette les tentatives faites par MTS pour expliquer son omission de soulever la question de la compétence exclusive. Il est vrai que, dans le rapport annexé à la première communication de la CCDP avec MTS – une lettre datée du 16 avril 2008 –, la CCDP mentionne l’opinion de M. Eadie sur la coutume consistant à renvoyer les questions au CRTC conformément à l’alinéa 41(1)b). Dans sa réponse, MTS a effectivement invoqué cette coutume en citant une plainte récente semblable.
[63] Toutefois, rien n’empêchait MTS, qui était représentée par un avocat compétent pendant toute la période pertinente, de soulever la question de la compétence exclusive si elle le jugeait à propos. Elle a eu de nombreuses occasions de le faire. Certes, la thèse de MTS suivant laquelle la CCDP et le CRTC exerçaient une compétence concurrente à cet égard était en elle-même contraire à celle qu’elle fait avancer maintenant. MTS n’a jamais soulevé de questions fondées sur l’alinéa 41(1)c) de la LCDP.
[64] Sur cette dernière observation, je passe à la deuxième thèse. Je rejette l’idée que la CCDP devait de son propre chef discuter la question de savoir si la plainte excédait sa compétence parce que la Loi sur la radiodiffusion devait être interprétée comme conférant la compétence sur ce sujet exclusivement au CRTC.
[65] Le sous-alinéa 44(3)a)(ii) de la LCDP oblige la CCDP à s’assurer qu’elle a compétence pour statuer sur la plainte. La CCDP s’est acquittée de cette tâche lorsqu’elle a recherché si la plainte pouvait relever de l’article 5 de la LCDP. Vu ma lecture du sous-alinéa 44(3)a)(ii), ce texte n’oblige pas la CCDP à procéder à l’analyse téléologique de chaque loi réglementant le pouvoir d’autres décideurs