Aguilar Espino c. Canada (Citoyenneté et Immigration)

Aguilar Espino c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2007-01-25
Référence neutre
2007 CF 74
Numéro de dossier
IMM-7202-05
Contenu de la décision
Date : 20070125
Dossier : IMM-7202-05
Référence : 2007 CF 74
Ottawa (Ontario), le 25 janvier 2007
EN PRÉSENCE DE MADAME LA JUGE DAWSON
ENTRE :
CARLOS AUGUSTO AGUILAR ESPINO
ANA AGUILAR GONZALEZ
CARLOS ALEXANDER AGUILAR GONZALEZ
JESSE ANTONIO AGUILAR GONZALEZ
demandeurs
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ
ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] Carlos Augusto Aguilar Espino, son épouse Ana Aguilar Espino et leurs deux enfants, Carlos Alexander Aguilar Gonzalez et Jesse Antonio Aguilar Gonzalez, ont présenté, à partir du Canada, une demande de résidence permanente pour des motifs d’ordre humanitaire. Une agente a rejeté leur demande. Dans la présente demande de contrôle judiciaire de cette décision, les demandeurs soulèvent les deux questions suivantes :
1. L’utilisation par l’agente du processus d’évaluation en deux étapes décrit au chapitre 5 du Guide de traitement des demandes au Canada (IP 5) est-il non justifié par la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la « Loi ») et contraire à son esprit?
2. L’agente a-t-elle commis une erreur en n’examinant pas si des motifs d’intérêt public justifient une dispense de l’obligation habituelle, pour les étrangers, de présenter une demande de visa de résident permanent de l’extérieur du Canada?
[2] Dans les présents motifs, je conclus que le processus d’évaluation en deux étapes n’est pas contraire à l’esprit de la Loi et qu’il est justifiable en vertu de cette dernière; en outre, au vu des faits dont elle disposait, l’agente n’a pas commis d’erreur en ne prenant en considération aucun motif d’intérêt public.
[3] Les questions en litige s’inscrivent dans le contexte factuel suivant.
CONTEXTE FACTUEL
[4] M. et Mme Aguilar sont des citoyens du Guatemala qui sont arrivés au Canada en février 1998, en compagnie de leurs fils Carlos, né au Guatemala, et Jesse, né aux États-Unis. Ils ont eu deux autres enfants au Canada depuis leur arrivée. Ces deux derniers étant citoyens canadiens, ils ne sont pas inclus dans la demande de résidence permanente.
[5] À leur arrivée au Canada, M. Aguilar et sa famille ont demandé l’asile. La Section de la protection des réfugiés de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié a conclu en septembre 2000 qu’ils n’avaient pas la qualité de réfugié. Ils ont ensuite présenté une demande de résidence permanente fondée sur des motifs d’ordre humanitaire. Leur demande a été refusée le 2 décembre 2002. Une demande d’examen des risques avant renvoi (ERAR) a été présentée le 3 février 2003, et une décision négative a été rendue le 27 janvier 2004. Une seconde décision d’ERAR, elle aussi négative, a été rendue le 14 juillet 2005.
[6] M. Aguilar et sa famille ont ensuite présenté une seconde demande de résidence permanente pour motifs d’ordre humanitaire, en demandant que l’agente prenne en considération leur degré élevé d’établissement au Canada, l’intérêt supérieur de leurs enfants et les difficultés excessives que subiraient les demandeurs s’ils étaient contraints de retourner au Guatemala.
LA DÉCISION DE L’AGENTE
[7] L’agente a conclu que les demandeurs avaient acquis un [traduction] « degré raisonnable d’établissement au Canada ». M. Aguilar travaillait à son propre compte dans le domaine du remorquage, en plus d’exercer un emploi de mécanicien d’automobile. La famille faisait maintenant partie d’un groupe religieux, et l’agente a pris note de nombreuses lettres d’appui de la part de membres de la congrégation. Les deux enfants d’âge scolaire fréquentaient l’école au Canada depuis plusieurs années. Les parents avaient tous deux parfait leur instruction depuis leur arrivée au Canada. Ils avaient acheté une maison à Winnipeg, laquelle est grevée d’une hypothèque. L’agente a conclu que les demandeurs avaient fait des efforts pour s’établir au Canada.
[8] L’agente a signalé que les demandeurs s’étaient établis de la même façon durant un séjour de six ans aux États-Unis, avant leur arrivée au Canada, mais qu’ils avaient décidé de venir au Canada pour y présenter une demande d’asile. Elle a donc conclu que les demandeurs avaient prouvé qu’ils étaient souples et débrouillards, et capables de se réétablir à des endroits différents. M. Aguilar a démontré qu’il avait été capable de trouver du travail dans chaque pays dans lequel la famille avait déménagé. Par ailleurs, deux des enfants ne fréquentaient pas encore une école canadienne, et il y aurait donc moins de bouleversements si la famille déménageait avant que ces enfants s’habituent aux écoles canadiennes.
[9] L’agente a ensuite examiné l’intérêt supérieur des enfants. Elle a fait remarquer que l’aîné était citoyen du Guatemala et qu’il avait passé dans ce pays les premières années de sa vie. Les enfants avaient de la famille au Guatemala, de même qu’aux États-Unis, mais pas au Canada.
[10] L’agente a fait remarquer que les enfants nés au Canada ne seraient pas obligés de quitter le pays car les parents avaient le choix de les laisser au Canada. Les demandeurs ont déclaré qu’il serait impossible de séparer ainsi une famille, mais l’agente a signalé que les parents pouvaient changer d’idée s’ils le voulaient, dans l’intérêt supérieur de leurs enfants. Elle a conclu que les demandeurs ne subiraient pas de difficultés excessives s’ils étaient obligés de retourner au Guatemala. Les demandeurs se sont plaints du caractère inadéquat du système scolaire au Guatemala, mais il a été conclu que la différence entre les systèmes éducatifs n’était pas unique à cette famille. En outre, deux des enfants bénéficiaient de plusieurs années d’instruction au Canada, ce qui, de l’avis de l’agente, leur procurerait un avantage sur le plan scolaire par rapport à d’autres enfants guatémaltèques non instruits au Canada.
[11] L’agente a examiné ensuite le risque que couraient les demandeurs. Elle a souscrit à l’évaluation de l’agent d’ERAR. Les demandeurs avaient fait état de deux nouvelles sources de risque : le fait d’être une femme (pour l’épouse de M. Aguilar) et le fait d’être des enfants nés à l’étranger ou des enfants de retour. En particulier, les demandeurs ont déclaré qu’ils craignaient que leurs enfants soient recrutés dans une bande. L’agente a conclu que le risque auquel était exposée l’épouse de M. Aguilar ne serait pas inhabituel, injustifié et excessif, car toutes les Guatémaltèques faisaient face à la même situation. Quant aux enfants nés à l’étranger ou aux enfants de retour, l’agente a conclu qu’au Canada aussi il y des bandes actives. Le fait de rester au Canada n’était donc pas une garantie que ce risque ne se concrétiserait pas. L’agente a conclu qu’il n’y avait aucun risque inhabituel, injustifié ou excessif. La demande fondée sur des motifs d’ordre humanitaire a donc été refusée.
LES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES APPLICABLES
[12] Il est un principe de base de la Loi que les personnes qui souhaitent obtenir le statut de résident permanent au Canada doivent en faire la demande depuis l’étranger. Cela est clairement mentionné aux paragraphes 11(1) et 20(1) de la Loi, ainsi qu’à l’article 6 du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002-227 (le Règlement). Ces dispositions sont citées à l’annexe jointe aux présents motifs.
[13] Cependant, par souci de souplesse, et en reconnaissance du fait qu’il peut y avoir des cas où il convient d’accorder à un étranger une dispense de cette obligation, le ministre a le pouvoir discrétionnaire de lever cette dernière. Ce pouvoir discrétionnaire est énoncé au paragraphe 25(1) de la Loi :
25. (1) Le ministre doit, sur demande d’un étranger interdit de territoire ou qui ne se conforme pas à la présente loi, et peut, de sa propre initiative, étudier le cas de cet étranger et peut lui octroyer le statut de résident permanent ou lever tout ou partie des critères et obligations applicables, s’il estime que des circonstances d’ordre humanitaire relatives à l’étranger — compte tenu de l’intérêt supérieur de l’enfant directement touché — ou l’intérêt public le justifient.
25. (1) The Minister shall, upon request of a foreign national who is inadmissible or who does not meet the requirements of this Act, and may, on the Minister’s own initiative, examine the circumstances concerning the foreign national and may grant the foreign national permanent resident status or an exemption from any applicable criteria or obligation of this Act if the Minister is of the opinion that it is justified by humanitarian and compassionate considerations relating to them, taking into account the best interests of a child directly affected, or by public policy considerations.
LES LIGNES DIRECTRICES MINISTÉRIELLES
[14] Ni la Loi ni le Règlement ne spécifient ce que sont les motifs d’ordre humanitaire. Afin de s’assurer que l’on exerce de manière équitable et uniforme le pouvoir discrétionnaire que confère le paragraphe 25(1) de la Loi, des lignes directrices administratives sont établies à l’intention des agents qui sont désignés pour exercer ce pouvoir. Pour ce qui est des demandes présentées depuis le Canada même, les lignes directrices applicables figurent dans le guide IP 5.
[15] Dans l’arrêt Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, aux paragraphes 16 et 17, la Cour suprême du Canada s’est fondée sur les lignes directrices applicables en vertu de la disposition qui a précédé le paragraphe 25(1) de la Loi. Voici ce que la Cour y a écrit :
16 Les agents d’immigration qui prennent des décisions d’ordre humanitaire reçoivent une série de lignes directrices, figurant au chapitre 9 du Guide de l’immigration : examen et application de la loi, qui leur servent d’instructions sur la façon d’exercer le pouvoir discrétionnaire qui leur est délégué. Le public a aussi accès à ces lignes directrices.
[…]
17 Les directives définissent également les fondements de l’exercice du pouvoir discrétionnaire conféré par le par. 114(2) et le règlement. Deux types de raisons pouvant mener à une décision favorable sont indiqués – les raisons d’intérêt public et les considérations humanitaires. Conformément à la directive 9.07, les agents d’immigration doivent s’assurer d’abord qu’il n’existe pas de raisons d’intérêt public, et, s’il n’y en a pas, s’il existe des considérations humanitaires. Les raisons d’intérêt public comprennent, notamment, le mariage à un résident du Canada, le fait qu’une personne a vécu au Canada, s’y est établie et est devenue un résident « de fait en situation administrative irrégulière », et le fait que la personne est titulaire d’un permis de travail de longue date ou a travaillé comme travailleur domestique étranger. La directive 9.07 dit qu’il existe des considérations humanitaires lorsque « des difficultés inhabituelles, injustes ou indues seraient causées à la personne sollicitant l’examen de son cas si celle-ci devait quitter le Canada ». [Non souligné dans l’original.]
[16] Par la suite, dans l’arrêt Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2002] 1 R.C.S. 3, la Cour suprême a expliqué comme suit son intervention dans l’affaire Baker :
36 Dans l’arrêt Baker, précité, notre Cour a précisé qu’il était nécessaire de recourir à une démarche nuancée pour déterminer la norme de contrôle applicable, vu la difficulté que crée le fait de classifier rigidement les décisions discrétionnaires et non discrétionnaires (par. 54-55). Dans cette affaire, notre Cour a également indiqué que son analyse « ne devrait pas être considérée comme une diminution du niveau de retenue accordé aux décisions de nature hautement discrétionnaire » (par. 56) et, qui plus est, que l’obligation du ministre de tenir compte de certains facteurs « ne donne au demandeur aucun droit à un résultat précis ou à l’application d’un critère juridique particulier » (par. 74). Dans la mesure où notre Cour a contrôlé l’exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre dans cette affaire, sa décision se fondait sur l’omission du délégataire du ministre de se conformer à des lignes directrices établies par le ministère lui-même, telles qu’elles se dégageaient des objectifs de la Loi ainsi que des obligations découlant de conventions internationales et, surtout, des directives destinées aux agents d’immigration.
[Non souligné dans l’original.]
[17] Les lignes directrices que comportent aujourd’hui le guide IP 5 expliquent l’objectif que vise le paragraphe 25(1) de la Loi :
L’objet du pouvoir discrétionnaire CH est de conserver la possibilité d’approuver les cas dignes d’intérêt non prévus à la Loi. L’exercice de ce pouvoir discrétionnaire ne doit pas être perçu comme allant à l’encontre d’autres parties de la Loi ou du Règlement, mais plutôt comme une disposition complémentaire qui sert les objectifs de la Loi. Il ne s’agit pas d’un mécanisme d’appel.
[18] Quant au juste équilibre entre le pouvoir discrétionnaire et l’uniformité, la section 2.1 du guide IP 5 mentionne ce qui suit :
La Loi ne contient ni explication ni directive sur ce que sont les motifs d’ordre humanitaire. Les personnes ayant la délégation ont pleins pouvoirs de prendre cette décision. En même temps, de façon à traiter les clients de façon équitable et à éviter la critique justifiée, l’exercice du pouvoir discrétionnaire doit se faire dans la plus grande uniformité possible.
Nous donnons le plus possible de conseils afin d’aider les agents à établir un équilibre entre deux éléments contradictoires en apparence, l’uniformité et l’exercice du pouvoir discrétionnaire. Toutefois, bien qu’il fournisse une certaine orientation, la discrétion des décideurs a préséance sur les directives, lorsqu’ils prennent une décision.
[19] Le guide prescrit qu’une demande visant à obtenir l’autorisation de rester au Canada pour des motifs d’ordre humanitaire doit être évaluée en deux étapes (voir la section 5.5 du guide IP 5). Le processus en deux étapes est expliqué aux sections 5.6, 5.7 et 5.9, comme suit :
5.6. Première évaluation : décision CH
Tout d’abord, le décideur doit évaluer les motifs d’ordre humanitaire (CH) et établir ce qui suit :
• l’étranger doit être dispensé des critères de sélection touchant l’obtention de la résidence permanente à partir du Canada.
Il incombe au demandeur de convaincre le décideur, au moment de la présentation de la demande, que les facteurs CH, dans son cas particuliers, sont suffisants pour justifier une dispense. Le décideur tient compte des renseignements présentés par le demandeur à la lumière de toute l’information dont il dispose.
[…]
5.7. Décision CH favorable
Lorsqu’on a décidé d’autoriser l’étranger à présenter une demande du Canada pour des motifs d’ordre humanitaire, cette décision ponctuelle et visant uniquement les fins de la demande en cours :
• dispense le demandeur des critères de sélection au Canada pour motifs d’ordre humanitaire ou de politique publique pour faciliter le traitement, au Canada, de la demande de résidence permanente;
• autorise l’étranger à devenir résident permanent au Canada sous réserve du respect de certaines exigences [R72b) et e)].
[…]
5.9. Deuxième évaluation : décision de confirmer la résidence permanente
Une décision CH favorable entraîne le traitement de la demande de résidence permanente.
Pour devenir résident permanent, le demandeur doit satisfaire aux exigences de la résidence permanente énoncées au R68, notamment la règle voulant que le demandeur et les membres de sa famille, qui l’accompagnent ou non, ne soient pas interdits de territoire et que, par ailleurs, il satisfasse aux exigences de la Loi et du Règlement.
[Soulignement dans l’original omis.]
[20] D’autres conseils pertinents sont donnés aux sections 5.12, 5.22, 6.5 à 6.8 et 11.3. Les voici :
5.12. Demandeurs interdits de territoire
Les étrangers interdits de territoire peuvent présenter une demande CH, mais une décision favorable de renoncer à certains critères de sélection ne permet pas de contourner les exigences en matière d’admissibilité. Si, après la décision CH, on constate que l’étranger est interdit de territoire, on doit refuser la demande de résidence permanente.
[…]
5.22. Politique publique
Le ministre peut, de temps à autre, établir des catégories de personnes dont la demande de résidence permanente peut être prise en considération et traitée à titre de « cas d’intérêt public ». L’Appendice F présente des considérations d’intérêt public en vertu du L25(1) relativement à la réintégration dans la citoyenneté.
[…]
6.5. Décision pour motifs d’ordre humanitaire
Toute décision CH favorable est une mesure d’exception en réponse à des circonstances particulières. Elle est plus complexe et plus subjective que la plupart des autres décisions d’immigration, parce que l’agent utilise son pouvoir discrétionnaire d’évaluer les circonstances personnelles du demandeur.
Le demandeur doit convaincre le décideur que ses circonstances personnelles sont telles qu’il subirait des difficultés inhabituelles, injustifiées ou excessives s’il était tenu de présenter hors du Canada une demande de visa de résident permanent.
6.6. Motifs d’ordre humanitaire ou considérations humanitaires (CH)
Le demandeurs qui présente une demande en application du L25(1) demande que sa demande soit traitée au Canada pour des motifs d’ordre humanitaire. Le paragraphe L25(1) offre la souplesse d’approuver les cas fondés afin qu’ils soient traités au Canada, leurs circonstances n’ayant pas été prévues à la Loi.
6.7. Difficulté inhabituelle et injustifiée
On appelle difficulté inhabituelle et injustifiée :
• la difficulté (de devoir demander un visa de résident permanent hors du Canada) à laquelle le demandeur s’exposerait serait, dans la plupart des cas, inhabituelle ou, en d’autres termes, une difficulté non prévue à la Loi ou à son Règlement; et
• la difficulté (de devoir demander un visa de résident permanent hors du Canada) à laquelle le demandeur s’exposerait serait, dans la plupart des cas, le résultat de circonstances échappant au contrôle de cette personne.
6.8. Difficultés démesurées
Des motifs d’ordre humanitaire peuvent exister dans des cas n’étant pas considérés comme « inusités ou injustifiés », mais dont la difficulté (de présenter une demande de visa de résident permanent à l’extérieur du Canada) aurait des répercussions disproportionnées pour le demandeur, compte tenu des circonstances qui lui sont propres.
[…]
11.3. Processus en cas d’interdiction de territoire connue ou soupçonnée du demandeur (ou de membres de la famille)
La prise de décision peut devenir complexe si, avant ou pendant l’étude des facteurs CH, on découvre une interdiction de territoire connue ou soupçonnée.
Cela peut se produire dès le départ lorsqu’on étudie les antécédents du client au SSOBL ou l’information fournie par le demandeur sur le formulaire IMM 5001F. Voici quelques exemples d’interdictions de territoire connues ou soupçonnées lorsque le demandeur (ou un membre de la famille qui l’accompagne au Canada) :
[…]
• fait l’objet d’une mesure de renvoi pour criminalité ou autre motif grave d’interdiction de territoire, comme la sécurité, la criminalité organisée ou l’atteinte aux droits humains ou internationaux;
• fait l’objet d’accusations au criminel en suspens au Canada ou ailleurs;
• est soupçonné d’actions ou d’omissions criminelles hors du Canada;
[…]
Le rapport entre ces faits et la décision CH est important, puisque l’agent, à ce stade, ne prend pas de décision d’interdiction de territoire ou de non-interdiction de territoire. Il examine toutes les circonstances personnelles du demandeur, telles que fournies par ce dernier et connues du Ministère, pour décider si les motifs sont suffisants pour prendre une décision CH favorable.
Les faits liés à l’interdiction de territoire connue ou soupçonnée peuvent être pertinents à la décision CH (par exemple, le demandeur a été condamné au criminel). Dans l’étude de la décision CH, l’agent ne doit pas se soucier de savoir si la condamnation rend ou non le demandeur interdit de territoire. Toutefois, il peut tenir compte de facteurs comme les actions du demandeur, notamment celles qui ont mené à la condamnation et qui ont suivi.
Voici ce dont l’agent doit tenir compte :
• le type de condamnation au criminel;
• la question de savoir si la condamnation est un incident isolé ou fait partie d’une constante de criminel récidiviste;
• le délai depuis la condamnation;
• la peine imposée; et
• tout renseignement sur les circonstances du crime.
[Soulignement dans l’original omis.]
[21] Le guide IP 5 précise qu’un demandeur doit présenter le formulaire IMM 5001F, intitulé « Demande de dispense du visa de résident permanent ». La section 3.1 du guide IP 5 comporte l’instruction suivante :
Note : Le formulaire IMM 5001F n’est réputé être une « Demande de résidence permanente au Canada » qu’après une décision CH favorable.
[22] Après cette description des dispositions législatives et des directives ministérielles, passons maintenant aux deux questions que les demandeurs ont soulevées.
L’application du processus en deux étapes constitue-t-elle une erreur de droit, et ce processus est-il non justifié par la Loi et contraire à l’esprit de cette dernière?
[23] Les demandeurs débutent leurs observations en faisant remarquer qu’il est impossible pour un étranger de demander directement de séjourner au Canada à titre de résident permanent pour des motifs discrétionnaires. Une personne doit tout d’abord demander d’être dispensée de l’obligation d’obtenir un visa de résident permanent. Ce n’est qu’après avoir obtenu cette dispense qu’une personne, se trouvant au Canada, peut demander de séjourner au pays à titre de résident permanent. Cependant, font valoir les demandeurs, la Loi ne prévoit pas cet ordre de formalités. Ils disent que l’article 25 de la Loi prévoit que le ministre « peut octroyer [à un étranger] le statut de résident permanent et lever tout ou partie des critères et obligations applicables ». Le statut de résident permanent et une dispense des critères ou des obligations applicables en vertu de la Loi sont, à leur avis, placés sur un pied d’égalité dans la Loi. Cependant, le ministre a donné la « place d’honneur » à une obligation, celle de détenir un visa de résident permanent.
[24] Les demandeurs prétendent également que le processus en deux étapes est abusif et contraire à l’intention du législateur car il traite de la même façon toutes les formes et tous les degrés d’interdiction de territoire. Ils affirment qu’une personne qui sollicite une mesure discrétionnaire mais qui est interdite de territoire parce qu’elle a commis une série de crimes violents devrait être traitée différemment d’une personne qui est interdite de territoire parce qu’elle ne détient pas un visa de résident permanent. Cependant, font-ils valoir, le ministre traite les demandes de mesures discrétionnaires de façon telle qu’à la première étape, toutes les personnes sont considérées de la même manière. À l’heure actuelle, disent-ils, ce n’est qu’à la seconde étape que l’on évalue les aspects favorables au demandeur par rapport aux motifs d’interdiction de territoire, ce qui porte sérieusement préjudice aux demandeurs dont les motifs d’interdiction de territoire sont mineurs et d’ordre technique.
[25] Enfin, les demandeurs signalent que l’alinéa 67(1)c) de la Loi confère à la Section d’appel de l’immigration de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (la SAI) le pouvoir de faire droit à un appel sur preuve qu’« il y a – compte tenu de l’intérêt supérieur de l’enfant directement touché – des motifs d’ordre humanitaire justifiant, vu les autres circonstances de l’affaire, la prise de mesures spéciales ». Dans des décisions telles que Jugpall c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] D.S.A.I. no 600, la SAI a statué que cette disposition a pour objet d’offrir une voie de recours « lorsqu’une application stricte de ses dispositions produit de cruels résultats ». Les demandeurs se fondent sur les propos suivants, extraits de la décision Jugpall, aux paragraphes 22 et 24 :
22 La nécessité d'établir le contexte dans lequel doit être examiné un appel formé aux termes de l'alinéa 77(3)b) peut être considérée comme une approche pratique et fonctionnelle de l'application de la Loi. Si celle-ci a pour objet de faciliter plutôt que de contrecarrer l'immigration, l'un de ses objectifs en accordant un droit d'appel aux termes de l'alinéa 77(3)b) est donc d'offrir un recours lorsqu'une application stricte de ses dispositions produit de cruels résultats. Cet objectif peut être atteint en évaluant les aspects d'ordre humanitaire de la situation d'une personne au regard des obstacles juridiques à l'admissibilité.
[…]
24 La Section d'appel a constamment suivi une approche selon laquelle le degré de circonstances contraignantes doit être proportionné à l'obstacle à l'admissibilité posé par la loi pour que soit justifié l'octroi d'une mesure discrétionnaire. […]Par exemple, dans les cas de non-admissibilité pour des raisons médicales, la jurisprudence dicte qu'un rejet pour des raisons médicales est valide en droit s'il était raisonnable au moment où il a été rendu. Ainsi, dans un cas de non-admissibilité pour des raisons médicales où, à la date de l'appel, le requérant a été traité avec succès et a guéri des troubles qui donnaient lieu à sa non-admissibilité, le rejet initial est malgré tout valide en droit. L'élimination complète de l'essentiel du motif original de non-admissibilité pèse très lourd dans l'évaluation que fait la Section d'appel des circonstances de nature humanitaire. [Non souligné dans l’original.]
[26] Par analogie, il est allégué que lorsque le seul motif d’interdiction de territoire est l’absence d’un visa d’immigrant, le ministre commet une erreur en interprétant le paragraphe 25(1) de façon à ce qu’une décision fondée sur des motifs d’ordre humanitaire nécessite « une mesure d’exception en réponse à des circonstances particulières » et en exigeant du demandeur qu’il persuade le délégué du ministre que « ses circonstances personnelles sont telles qu’il subirait des difficultés inhabituelles, injustifiées ou excessives s’il était tenu de présenter hors du Canada une demande de visa de résident permanent », comme le veut la section 6.5 du guide IP 5. Les demandeurs sont d’avis que le pouvoir discrétionnaire qu’accorde au ministre le paragraphe 25(1) de la Loi devrait plutôt permettre de mettre en balance l’étendue de l’obstacle juridique à l’admission et le degré de circonstances convaincantes en faveur de l’admission. Quand l’absence d’un visa est le seul motif d’interdiction de territoire, une cause légèrement convaincante devrait l’emporter sur ce motif d’interdiction de territoire.
[27] Comme ce motif de contrôle a trait à la question de savoir si le ministre a interprété et appliqué erronément le paragraphe 25(1) de la Loi, la norme de contrôle à appliquer est la décision correcte.
[28] J’ai signalé, comme le soutiennent les demandeurs, que la Loi ne donne pas d’indications sur ce que sont des motifs d’ordre humanitaire, ou sur la façon dont il faut prendre en considération les demandes de mesures spéciales. Le législateur a donc conféré au ministre un pouvoir discrétionnaire considérable et, dans chaque cas, il y a divers facteurs dont il faut tenir compte. À ce pouvoir discrétionnaire doit s’ajouter, selon moi, ce que la Cour suprême décrit comme « une grande latitude pour décider de la procédure » qu’il convient de suivre lors du traitement d’une demande fondée sur des motifs d’ordre humanitaire. Il faut donc faire preuve de retenue à l’égard des « pratiques et [des] choix institutionnels que fait le ministre ». Voir l’arrêt Baker, précité, au paragraphe 31. Dans Baker, les lignes directrices ministérielles sont décrites, au paragraphe 72, comme « une indication utile de ce qui constitue une interprétation raisonnable du pouvoir conféré [par la loi] ».
[29] J’en conclus qu’il ne faut modifier le processus énoncé par le ministre dans le guide IP 5 pour examiner les demandes fondées sur des motifs d’ordre humanitaire que si ce processus est déraisonnable, c’est-à-dire contraire à l’esprit de la Loi.
[30] Pour les motifs qui suivent, je rejette en tout respect l’argument selon lequel le processus en deux étapes que prescrit le ministre est contraire à l’esprit de la loi.
[31] Je réitère tout d’abord qu’il est un principe de base de la Loi que les personnes qui souhaitent vivre de façon permanente au Canada sont tenues de présenter une demande de statut de résident permanent depuis l’étranger et de remplir les conditions requises pour obtenir – et obtenir concrètement – un visa de résident permanent avant leur arrivée au Canada. Dans l’arrêt Legault c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2002] 4 C.F. 358, la Cour d’appel fédérale a reconnu que la disposition qui a précédé le paragraphe 25(1) de la Loi était une mesure d’exception. Dans l’arrêt Chieu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2002] 1 R.C.S. 84, au paragraphe 64, le juge Iacobucci, qui a rédigé la décision au nom de la Cour, a mentionné qu’une demande fondée sur des motifs d’ordre humanitaire « est essentiellement un plaidoyer auprès de l’exécutif en vue d’obtenir un traitement spécial qui n’est même pas envisagé par la Loi ».
[32] Il est conforme au régime législatif et à la nature exceptionnelle de la mesure demandée que le point de départ de l’examen d’une demande fondée sur des motifs d’ordre humanitaire devrait être une analyse de toutes les circonstances concernant l’étranger qui sollicite la mesure en question, de façon à déterminer s’il y a des motifs d’ordre humanitaire suffisants pour qu’il soit justifié de dispenser cet étranger de l’obligation habituelle d’avoir à obtenir son visa de résident permanent avant d’entrer au Canada. C’est ce que prescrit le guide, et cela concorde avec les passages soulignés ci-dessous du libellé du paragraphe 25(1) :
25. (1) Le ministre doit, sur demande d’un étranger interdit de territoire ou qui ne se conforme pas à la présente loi, et peut, de sa propre initiative, étudier le cas de cet étranger et peut lui octroyer le statut de résident permanent ou lever tout ou partie des critères et obligations applicables, s’il estime que des circonstances d’ordre humanitaire relatives à l’étranger — compte tenu de l’intérêt supérieur de l’enfant directement touché — ou l’intérêt public le justifient. [Non souligné dans l’original.]
25. (1) The Minister shall, upon request of a foreign national who is inadmissible or who does not meet the requirements of this Act, and may, on the Minister’s own initiative, examine the circumstances concerning the foreign national and may grant the foreign national permanent resident status or an exemption from any applicable criteria or obligation of this Act if the Minister is of the opinion that it is justified by humanitarian and compassionate considerations relating to them, taking into account the best interests of a child directly affected, or by public policy considerations. [underlining added]
[33] La première étape du processus en deux étapes permet donc au décideur de se concentrer sur le facteur le plus pertinent : les circonstances du demandeur et le fait de savoir si ces circonstances sont telles qu’il est justifié d’accorder une dispense par rapport aux exigences habituelles de la Loi. Si le demandeur convainc l’agent qu’il faut le dispenser des exigences, cet agent approuve la demande de dispense. À ce stade, le demandeur est officiellement considéré comme un demandeur du statut de résident permanent et il doit alors convaincre l’agent qu’il répond à toutes les autres exigences de la Loi, y compris celles qui ont trait à son admissibilité.
[34] Demander plutôt, comme le prétendent les demandeurs, de mettre en balance l’étendue de l’obstacle à l’admissibilité et les circonstances qui sont en faveur de cette admissibilité créerait, selon moi, une nouvelle catégorie d’admissions qui court-circuiterait l’obligation légale de présenter depuis l’étranger les demandes de résidence permanente.
[35] Je ne souscris pas à l’affirmation selon laquelle l’actuel processus est arbitraire, ou contraire à l’intention du législateur parce qu’il traite de la même manière toutes les formes d’interdiction de territoire. Pour reprendre l’exemple que les demandeurs ont cité, je n’admets pas l’idée selon laquelle à la première étape de l’évaluation [traduction] « les pires criminels sont mis sur le même pied que les personnes qui contreviennent à la [Loi] pour des raisons simplement techniques ». Certes, aucune décision en matière d’interdiction de territoire n’est prise à la première étape, car, comme le mentionne clairement la section 11.3 du guide IP 5 (reproduite plus haut), les faits relatifs à l’interdiction de territoire doivent être pertinents à la décision fondée sur des motifs d’ordre humanitaire.
[36] On ne m’a pas non plus convaincue que le processus en deux étapes porte préjudice aux demandeurs dont les motifs d’interdiction de territoire sont « mineurs et de nature technique ». Sans admettre que l’absence d’un visa de résident permanent est une question mineure ou de nature technique, il est clair que le ministre a donné instruction à son effectif de mettre en balance, au stade de la première étape, les considérations d’ordre humanitaire existantes et les difficultés que l’on causerait en obligeant un demandeur à demander depuis l’étranger un visa de résident permanent. Cela tient compte du fondement de l’interdiction de territoire d’un demandeur, quand cette interdiction résulte du fait de ne pas avoir obtenu un visa de résident permanent avant d’entrer au Canada.
[37] Le paragraphe 25(1) de la Loi confère au ministre deux pouvoirs (celui d’accorder le statut de résident permanent et celui d’accorder une dispense). Le pouvoir d’accorder le statut de résident permanent est un pouvoir distinct.
[38] Dans des observations supplémentaires, les avocats du ministre ont fait savoir que ce dernier a accordé la résidence permanente à des étrangers en vertu des politiques publiques suivantes qui ont été établies en vertu de la Loi :
[traduction]
• faciliter l’immigration de personnes à charge de citoyens canadiens évacués du Liban (dispense de droits) (2006);
• aider les victimes de trafic qui sont admissibles à un permis de séjour temporaire de courte durée (accorder des exemptions de droits pour les permis de séjour temporaire de courte durée) (2006);
• réunir certains membres de la communauté vietnamienne des Philippines et sans résidence permanente qui ont au Canada des membres de leur famille proche (faciliter leur immigration au Canada) (2005);
• aider les étrangers sérieusement et personnellement touchés par le tsunami en Asie et les tremblements de terre au Pakistan (accorder des exemptions de droits) (2004-2005);
• s’agissant des conjoints de droit et de fait au Canada qui sont sans statut, leur permettre de traiter leur dossier au Canada (2005);
• faciliter la réintégration dans la société canadienne des personnes ayant perdu la citoyenneté en tant que mineures par suite des mesures prises par leurs parents responsables (2003);
• prendre des mesures de facilitation à l’intention des étrangers algériens touchés par la levée de la suspension temporaire des renvois (2002).
[39] Dans de tels cas, des questions d’intérêt public ont facilité le traitement des personnes qui satisfaisaient à des critères d’admissibilité précis.
[40] Dans le cas d’une personne présente au Canada qui souhaite demander la résidence permanente mais qui ne satisfait pas aux critères restreints permettant de faire une telle démarche (voir l’article 72 du Règlement), ce qu’il faut c’est l’exercice du pouvoir d’accorder une dispense de l’obligation de présenter une demande depuis l’étranger. Comme il a déjà été dit, le fait de plutôt permettre à une telle personne de demander que l’on exerce le pouvoir d’accorder la résidence permanente créerait un autre régime d’immigration.
[41] Examinons maintenant l’argument des demandeurs selon lequel, dans les cas où le seul motif d’interdiction de territoire est l’absence d’un visa d’immigrant, le ministre commet une erreur en interprétant le paragraphe 25(1) de façon à exiger qu’un demandeur convainque le ministre qu’il s’exposerait à des difficultés inhabituelles, injustifiées ou excessives s’il fallait qu’il demande un visa depuis l’étranger. Se fondant sur des éléments jurisprudentiels tels que la décision Jugpall de la SAI, les demandeurs prétendent que les facteurs d’ordre humanitaire doivent être évalués par rapport à l’obstacle juridique à l’admission.
[42] En toute déférence, je rejette cet argument pour deux raisons. Premièrement, comme nous l’avons vu plus tôt, cette interprétation, qui pourrait réduire considérablement ce qu’un demandeur est tenu d’établir pour obtenir une décision favorable, ne concorde pas avec le principe qui sous-tend la Loi, à savoir que les demandes de résidence permanente doivent être présentées - et un visa de résident permanent doit être obtenu - avant qu’un étranger arrive au Canada.
[43] Deuxièmement, le fait d’inciter à se fonder sur des décisions jurisprudentielles telles que Jugpall fait abstraction des situations factuelles fort différentes auxquelles cette jurisprudence s’applique en général. L’article 63 de la Loi accorde compétence à la SAI pour connaître des appels qu’interjettent :
1) les citoyens canadiens et les résidents permanents dont les demandes de parrainage de membres de la famille proche en vue de les faire venir au Canada ont été refusés (paragraphe 63(1));
2) les résidents permanents ou les personnes protégées qui font l’objet d’une mesure de renvoi du Canada (paragraphe 63(3));
3) les résidents permanents qui font l’objet d’une décision rendue hors du Canada sur l’obligation de résidence (paragraphe 63(4));
4) les étrangers détenant un visa de résident permanent et faisant l’objet d’une mesure de renvoi du Canada (c’est-à-dire, un résident permanent n’ayant pas obtenu le droit d’établissement) (paragraphe 63(2)).
[44] C’est donc dire qu’un étranger n’a pas accès à la SAI (sauf dans la situation restreinte où il est titulaire d’un visa de résident permanent, mais n’a pas encore obtenu le droit d’établissement, et, dans un tel cas, l’article 65 de la Loi comporte des restrictions qui limitent le droit qu’a la SAI de prendre en considération des facteurs d’ordre humanitaire). La SAI a compétence sur les citoyens canadiens et les personnes qui, a-t-on déterminé, initialement du moins, satisfont aux critères de sélection relatifs à l’admission et qui ont obtenu un visa de résident permanent. Les citoyens et les résidents permanents ont le droit d’interjeter appel auprès de la SAI pour obtenir qu’une mesure spéciale soit prise à l’égard de questions qui ont une incidence sur leur interdiction de territoire, ou sur l’interdiction de territoire visant les membres d’une même famille qui sont parrainés.
[45] Par comparaison, comme l’a souligné la Cour suprême du Canada aux paragraphes 60 et 61 de l’arrêt Chieu, le paragraphe 25(1) de la Loi sert le plus souvent à accorder à des personnes déjà présentes au Canada une dispense de l’obligation habituelle d’obtenir un visa de résident permanent depuis l’extérieur du Canada. Les résidents illégaux qui souhaitent demeurer au Canada mais qui sont sous le coup d’une mesure d’expulsion doivent se fonder sur le paragraphe 25(1) parce qu’ils ne bénéficient pas d’un droit d’appel auprès de la SAI. Cependant, le ministre n’est pas tenu de traiter ces personnes ou ces résidents illégaux sans statut durable de la même façon que les citoyens, les résidents permanents, ou les résidents permanents faisant l’objet d’une mesure de renvoi