Greenpeace Canada c. Canada (Procureur général)

Greenpeace Canada c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2014-05-14
Référence neutre
2014 CF 463
Numéro de dossier
T-1572-11, T-1723-12
Notes
Une correction fut apportée le 1 février 2016
Contenu de la décision
Date : 20140514
Dossiers :
T-1572-11
T-1723-12
Référence : 2014 CF 463
[TRADUCTION FRANÇAISE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 14 mai 2014
En présence de monsieur le juge Russell
ENTRE :
GREENPEACE CANADA,
LAKE ONTARIO WATERKEEPER, NORTHWATCH ET L’ASSOCIATION CANADIENNE DU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT
demanderesses
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA,
LE MINISTRE DE L’ENVIRONNEMENT,
LE MINISTRE DES PÊCHES ET DES OCÉANS,
LE MINISTRE DES TRANSPORTS,
LA COMMISSION CANADIENNE DE SÛRETÉ NUCLÉAIRE ET ONTARIO POWER GENERATION INC.
défendeurs
ET ENTRE :
GREENPEACE CANADA
ET L’ASSOCIATION CANADIENNE DU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT
demanderesses
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA ET
ONTARIO POWER GENERATION INC.
défendeurs
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
TABLE DES MATIÈRES
Contexte.. 7
Décisions faisant l’objet du contrôle.. 13
Questions en litige.. 16
Norme de contrôle.. 17
Dispositions législatives. 24
ARGUMENT.. 32
Demanderesses. 32
Rapport d’évaluation environnementale – Dossier T‑1572‑11. 32
Omission de se conformer à la LCEE.. 32
L’approche de l’EPC.. 35
Déclassement et gestion des déchets. 40
Erreurs procédurales. 43
Permis de préparation de l’emplacement – Dossier T‑1723‑12. 47
Conditions préalables prévues par la Loi 48
Omission de se conformer aux exigences obligatoires. 48
Équité procédurale. 49
Défendeurs. 50
Rapport d’évaluation environnementale – Dossier T‑1572‑11. 50
Décision distincte relativement à la portée du projet – Contestation incidente 52
Il y avait un projet à examiner 52
L’approche limitative. 54
Respect de l’article 16 de la Loi 56
Aucune délégation illégale. 60
Aucune erreur procédurale. 63
Permis de préparation de l’emplacement – Dossier T‑1723‑12. 65
Respect du régime législatif. 65
Équité procédurale. 66
Observations des demanderesses présentées en réponse. 68
Rapport d’évaluation environnementale – Dossier T‑1572‑11. 68
Absence de contestation incidente. 68
ANALYSE.. 71
L’évaluation environnementale – Dossier T‑1572‑11. 71
Le litige 71
Le droit et les principes directeurs. 74
Les questions soulevées. 82
Aucun projet à évaluer 82
Contestation indirecte irrégulière. 85
Portée du projet 91
Portée des éléments à examiner 95
Y a‑t‑il eu omission d’évaluer le projet en conformité avec la LCEE?. 107
Quelles étaient les exigences de la LCEE?. 117
La preuve présentée par les demanderesses. 136
Liens avec la question de la délégation irrégulière. 143
Lacunes du scénario limitatif concernant les émissions de substances dangereuses et les stocks de produits chimiques se trouvant sur place. 151
Prise en compte du combustible nucléaire épuisé. 172
Report de l’analyse d’un accident grave de cause commune. 190
Jurisprudence pertinente. 198
West Vancouver 199
Inter-Church Uranium Committee. 202
Express Pipelines 206
Omission d’examiner la « nécessité » du projet et ses solutions de rechange. 210
Délégation illégale. 218
Questions de procédure. 223
Conclusions 225
Le permis de préparation de l’emplacement – Dossier T‑1723‑12. 228
Le litige 228
L’évaluation environnementale a-t-elle été réalisée en conformité avec la LCEE?. 229
La CCSN s’est-elle conformée à la LSRN?. 229
Équité procédurale. 233
La requête en radiation. 236
Bien-fondé de la question de l’équité procédurale. 239
JUGEMENT.. 245
LA COUR STATUE que : 245
Dossier T-1572-11 245
1....... La demande présentée dans le dossier T‑1572‑11 est accueillie en partie. 245
2....... L’évaluation environnementale réalisée par la Commission en ce qui a trait au projet n’était pas conforme à la LCEE et à l’Entente concernant l’établissement d’une commission d’examen conjoint pour la nouvelle centrale nucléaire d’Ontario Power Generation (Darlington) dans la municipalité de Clarington, en Ontario (y compris le cadre de référence de la Commission) datée de janvier 2009 (l’Entente), dans la mesure indiquée dans les motifs du présent jugement. En bref, comme l’indiquent les motifs plus en détail, il y a eu non-conformité sous trois aspects : 245
a)..... les lacunes dans le scénario limitatif concernant les émissions de substances dangereuses et les stocks de produits chimiques se trouvant sur place; 245
b)..... l’examen du combustible nucléaire épuisé; 245
c)...... le report de l’analyse d’un accident grave de cause commune. 245
3....... Le rapport d’évaluation environnementale n’est pas annulé dans son ensemble, mais est renvoyé à la Commission (ou à une commission dûment constituée) pour qu’elle l’examine à nouveau et rende une décision quant aux questions précises énoncées ci-dessus et dans les motifs du présent jugement, et quant à toute question découlant de ce nouvel examen que la Commission (ou une commission dûment constituée) estime importante. 246
4....... Tant que la Commission (ou une commission dûment constituée) n’aura pas terminé le nouvel examen et n’aura pas rendu de décision conformément au paragraphe 3 ci-dessus, le gouverneur en conseil n’a pas compétence en vertu de la LCEE pour approuver la réponse d’une autorité responsable quant au rapport de la Commission et la CCSN, le ministère des Pêches et des Océans (MPO) et Transports Canada ne sont pas compétents pour délivrer des autorisations ou prendre toute autre mesure qui permettrait au projet d’aller de l’avant en totalité ou en partie. 246
5....... Tant que la Commission (ou une commission dûment constituée) n’aura pas terminé le nouvel examen et n’aura pas rendu de décision conformément à ce qui précède, il est interdit à la CCSN, au ministre des Pêches et des Océans et au ministre des Transports et à tout autre mandataire, employé et représentant de délivrer une licence, un permis, un certificat ou une autorisation prévu par la loi qui permettrait au projet d’être exécuté en totalité ou en partie. 246
Dossier T‑1723‑12 247
6....... La requête en radiation présentée par les demanderesses dans le dossier T‑1723‑12 est rejetée. 247
7....... La demande des demanderesses présentée dans le dossier T‑1723‑12 est accueillie pour le seul motif que, dans l’état actuel des choses, le rapport d’évaluation environnementale n’est pas encore complètement conforme à la LCEE en ce qui a trait aux questions précises énoncées dans mes motifs et le jugement prononcé dans le dossier T‑1572‑11. Cela signifie que : 247
a)..... la délivrance du permis par la CCSN est invalide et illégale en raison du non‑respect de la LCEE; 247
b)..... la CCSN n’a pas compétence pour délivrer le permis tant qu’il n’y aura pas eu respect complet de la LCEE conformément à mes motifs et à mon jugement dans le dossier T‑1572‑11; 247
c)...... le permis délivré à OPG par la CCSN le 17 août 2012 est annulé. 247
Dépens et dispositions générales. 247
8....... Tant dans le dossier T‑1572‑11 que dans le dossier T‑1723‑12, les parties sont libres de s’adresser à la Cour au sujet de la question des dépens dans les deux demandes et au sujet de la requête en radiation présentée par les demanderesses dans le dossier T‑1723‑12. 247
9....... Une copie du présent jugement et des motifs sera versée à la fois au dossier T‑1572‑11 et au dossier T‑1723‑12. 248
INTRODUCTION
[1] Le présent jugement vise deux demandes de contrôle judiciaire présentées en vertu de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F‑7 (la Loi sur les Cours fédérales) concernant le projet de nouvelle centrale nucléaire de Darlington (le projet) proposé par Ontario Power Generation (OPG). La première demande conteste le caractère suffisant de l’évaluation environnementale fédérale menée par une commission d’examen conjoint (la CEC ou la Commission) établie en vertu d’une entente conclue en mars 2009 entre le ministre fédéral de l’Environnement (le ministre) et la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) conformément à l’article 40 de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, LC 1992, c 37 (la LCEE ou la Loi). Étant donné que l’évaluation a pris fin le 25 août 2011, la loi applicable est la LCEE, qui a été abrogée et remplacée depuis. La deuxième demande conteste un permis de préparation de l’emplacement (le permis) que la CCSN a délivré à OPG le 17 août 2012 en vertu de la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires, LC 1997, c 9 (LSRN), suite à la réalisation de l’évaluation environnementale et de la réponse du gouvernement du Canada au rapport d’évaluation environnementale de la commission d’examen conjoint (le rapport d’évaluation environnementale).
Contexte [2] En juin 2006, le ministre de l’Énergie de l’Ontario a enjoint à OPG, qui est la propriété exclusive de l’Ontario, d’entamer le processus d’approbations fédérales en vue de construire de nouveaux réacteurs sur un complexe nucléaire existant. Cette directive coïncidait avec la Directive sur le profil de l’approvisionnement énergétique du gouvernement de l’Ontario transmise à l’Office de l’électricité de l’Ontario, indiquant la nécessité d’une combinaison de nouveaux réacteurs et de réacteurs remis en état pour répondre aux besoins énergétiques futurs de l’Ontario en matière de charge de base. Le gouvernement de l’Ontario a plus tard choisi l’emplacement du complexe nucléaire existant de Darlington comme l’emplacement préféré pour le projet. En septembre 2006, OPG a présenté à la CCSN une demande de permis de préparation de l’emplacement de Darlington pour la construction d’une nouvelle centrale nucléaire pouvant compter jusqu’à quatre nouveaux réacteurs nucléaires. L’emplacement de Darlington est situé à Bowmanville (Ontario), sur la rive nord du lac Ontario, dans la municipalité de Clarington, et à l’endroit où se situe la centrale nucléaire existante de Darlington (la CN de Darlington).
[3] En vertu du Règlement sur les dispositions législatives et réglementaires désignées, DORS/94‑636 (le Règlement sur les dispositions législatives et réglementaires désignées), il était nécessaire de réaliser une évaluation environnementale avant l’octroi du permis. Le projet proposé par OPG – qui comprenait la construction, l’exploitation, le déclassement et l’abandon des réacteurs proposés ainsi que la gestion des déchets conventionnels et radioactifs connexes – nécessitait également d’autres approbations fédérales qui justifiaient une autre évaluation conformément à la LCEE en vertu du Règlement sur les dispositions législatives et réglementaires désignées, y compris des autorisations en vertu du paragraphe 35(2) de la Loi sur les pêches, LRC 1985, c F‑14 (la Loi sur les pêches) et de l’article 5 de la Loi sur la protection des eaux navigables, LRC 1985, c N‑22 (LPEN) (maintenant appelée la Loi sur la protection de la navigation). La CCSN a demandé au ministre de renvoyer le projet pour examen par une commission d’examen conjoint, ce qu’il a fait en mars 2008. La Commission avait un caractère « conjoint » en ce qu’elle devait effectuer une évaluation environnementale du projet en vertu de la LCEE et agir aussi comme formation de la CCSN afin d’examiner la demande de permis.
[4] En septembre 2008, le ministre et la CCSN ont publié l’ébauche des Lignes directrices pour la préparation de l’énoncé des incidences environnementales du projet de nouvelle centrale nucléaire Darlington d’Ontario Power Generation (les Lignes directrices de l’EIE) et un projet d’Entente relative à la commission d’examen conjoint (l’Entente), y compris le cadre de référence de la Commission (le cadre de référence), pour examen public. Les Lignes directrices de l’EIE donnaient à OPG une orientation sur la façon de préparer l’énoncé des incidences environnementales (l’EIE) pour l’analyse de la Commission et l’Entente décrivait le cadre pour l’établissement de la Commission et le déroulement de l’examen conjoint. La version finale de ces documents a été publiée le 12 mars 2009, après la prise en compte des commentaires reçus du public. Les deux documents indiquaient qu’une série de technologies de réacteur était à l’étude et qu’aucune décision n’avait encore été prise.
[5] Le 30 septembre 2009, OPG a déposé son EIE, accompagné de documents d’appui et d’une demande révisée de permis de préparation d’un emplacement. Puisqu’aucune technologie de réacteur nucléaire précise n’avait été choisie, OPG a rédigé son EIE en fonction de ce qui est appelé une « approche limitative », aussi appelée « l’enveloppe des paramètres de la centrale » (EPC) ou approche du « scénario limitatif », qui englobe plusieurs technologies de réacteur possibles. Comme l’a décrit OPG dans ses observations présentées à la Cour, cette approche comporte l’identification des éléments de conception importants du projet et, à l’égard de chaque élément, l’application de la « valeur limitative » (la valeur comportant la plus grande possibilité de donner lieu à un effet environnemental négatif) en fonction des options de conception envisagées. En théorie, cette approche permet de délimiter les incidences environnementales prévues maximales, soit le scénario limitatif ou EPC.
[6] Au départ, trois options de technologies de réacteur ont été prises en compte pour élaborer le scénario limitatif, soit le réacteur ACR‑1000, le réacteur américain EPR et le réacteur AP‑1000. Plus tard dans le processus, la version améliorée du réacteur CANDU 6 (EC 6) a été ajoutée comme option de technologie, bien qu’elle n’ait pas été prise en compte dans l’EIE. OPG déclare que l’option du réacteur EC 6 a été ajoutée au modèle de l’EPC en juillet 2010 en raison d’une lettre de la CCSN au président de la Commission. Dans la lettre, la CCSN expliquait que l’approche de l’EPC devait présenter un EIE général « neutre sur le plan technologique » et que l’inclusion de la technologie du réacteur EC 6 dans l’examen de la Commission offrirait de la souplesse dans les phases ultérieures du projet et minimiserait la probabilité de la nécessité d’une autre évaluation environnementale si OPG choisissait la technologie du réacteur EC 6. La Commission a demandé à OPG des renseignements supplémentaires pour faciliter son évaluation de l’option du réacteur EC 6. En octobre 2010, les demanderesses se sont opposées, pour des motifs d’équité et d’autres motifs, à ce qu’elles ont appelé l’inclusion tardive de la conception du réacteur EC 6, mais la Commission a rejeté ces objections.
[7] Les trois membres de la Commission ont été nommés le 30 octobre 2009. En novembre 2009, la Commission a entamé son examen de la recevabilité de l’EIE. Cet examen a comporté la prise en compte des commentaires et recommandations reçus du public, des membres du personnel de la CCSN et d’autres parties intéressées, notamment les organismes et ministères du gouvernement; cet examen s’est étalé sur une période de onze mois. Ces observations contenaient une lettre du personnel de la CCSN adressée au secrétariat de la Commission et datée du 2 novembre 2009. Cette lettre expliquait que l’EIE contenait tous les renseignements exigés par les Lignes directrices de l’EIE et les règlements applicables à la préparation d’un emplacement en vertu de la LSRN.
[8] La Commission a présenté à OPG 284 demandes de renseignements supplémentaires concernant l’EIE et 26 demandes concernant la demande de permis, en partie fondées sur les commentaires reçus. La Commission a tenu deux séances d’information technique ouvertes au public à l’administration centrale de la CCSN en décembre 2009 et en juin 2010. Les commentaires relatifs à la recevabilité de l’EIE ont été acceptés jusqu’au 8 octobre 2010. En décembre 2010, la Commission a conclu que l’EIE et les réponses supplémentaires d’OPG contenaient suffisamment de renseignements pour permettre à la Commission de tenir des audiences publiques sur le projet.
[9] Ces audiences ont duré 17 jours, entre le 21 mars et le 8 avril 2011. Les demanderesses ont participé en qualité d’intervenantes tant à l’occasion des audiences publiques qu’à l’occasion des procédures préalables à l’instance. Au dernier jour des audiences, la Commission a émis une procédure révisée pour les commentaires écrits, permettant aux participants aux audiences (autres qu’OPG) de présenter par écrit des observations finales au plus tard le 17 mai 2011 et à OPG de présenter par écrit des observations finales au plus tard le 22 mai 2011. Le 3 juin 2011, la Commission a annoncé qu’elle avait obtenu et publié tous les renseignements dont elle avait besoin pour préparer son rapport et a clos le dossier de l’évaluation environnementale.
[10] Le 25 août 2011, la Commission a terminé l’évaluation environnementale et a présenté le rapport d’évaluation environnementale au ministre. Le rapport d’évaluation environnementale concluait que le projet n’était pas susceptible de causer des effets environnementaux négatifs importants si les mesures d’atténuation proposées par OPG et les engagements pris par celle-ci au cours de l’examen et si les 67 recommandations de la Commission étaient mis en œuvre.
[11] Le 23 septembre 2011, les demanderesses ont présenté la première demande de contrôle judiciaire en cause en l’espèce (dossier T‑1572‑11), contestant le caractère suffisant de l’évaluation environnementale et du rapport d’évaluation environnementale.
[12] Une fois qu’une commission d’examen présente un rapport d’évaluation environnementale, les autorités responsables rédigent une réponse du gouvernement, qui est présentée au gouverneur en conseil (le Cabinet) pour approbation. L’expression « autorités responsables » est une expression définie qui désigne les ministères ou organismes fédéraux qui doivent prendre une décision ou une action pour qu’un projet aille de l’avant et qui sont donc tenus de veiller à ce que l’évaluation environnementale ait lieu (voir le paragraphe 2(1), l’alinéa 5(1)d) et le paragraphe 11(1) de la LCEE). En l’espèce, la CCSN, le ministère des Pêches et des Océans (le MPO) et Transports Canada sont les autorités responsables et le défendeur procureur général du Canada (PGC) indique que le ministère des Ressources naturelles et Santé Canada ont également participé à la rédaction de la réponse du gouvernement.
[13] La réponse du gouvernement a été publiée le 2 mai 2012, déclarant que le gouvernement avait conclu que le projet n’était pas susceptible de causer des effets environnementaux négatifs importants. La Loi exige que les autorités responsables prennent une « décision » qui est compatible avec la réponse du gouvernement approuvée par le Cabinet (voir le paragraphe 37(1.1) de la LCEE). Le 8 mai 2012, les autorités responsables ont annoncé leur « décision » (ou décision définitive) déclarant que les autorités responsables pouvaient exercer leurs attributions à l’égard du projet puisqu’elles estimaient que la réalisation de ce projet n’était pas susceptible d’entraîner des effets négatifs importants sur l’environnement.
[14] Le 17 août 2012, la Commission, agissant en qualité de formation de la CCSN aux fins de la demande de permis, a délivré à OPG un permis de dix ans l’autorisant à entreprendre une série d’activités de préparation de l’emplacement en rapport avec le projet.
Décisions faisant l’objet du contrôle [15] Le rapport d’évaluation environnementale présenté par la Commission au ministre le 25 août 2011 compte 171 pages (plus les annexes) et contient 67 recommandations adressées aux autorités gouvernementales fédérales, provinciales et municipales. Selon la conclusion générale du rapport d’évaluation environnementale, « le projet n’est pas susceptible de causer des effets environnementaux négatifs importants pourvu que les mesures d’atténuation proposées et les engagements pris par OPG pendant l’examen ainsi que les recommandations de la Commission soient mis en œuvre » (rapport d’évaluation environnementale, à la page 143).
[16] En ce qui concerne l’utilisation de l’approche de l’EPC, la Commission a fait les observations suivantes à la page 56 du rapport :
La Commission accepte l’utilisation d’une enveloppe des paramètres de la centrale aux fins de l’évaluation environnementale en tant qu’approche permettant de prédire les effets environnementaux négatifs d’un groupe déterminé de technologies de réacteurs. La Commission reconnaît toutefois qu’il s’agit d’une dérogation par rapport à une approche plus traditionnelle dans laquelle les principaux éléments du projet sont définis avant l’évaluation environnementale.
De plus, la Commission fait remarquer que des aspects de l’enveloppe des paramètres de la centrale se fondaient sur des renseignements préliminaires sur la conception. Il faudra par conséquent vérifier en permanence les conclusions obtenues en ce qui concerne l’importance des effets négatifs sur l’environnement.
[17] La Commission a déclaré que si le projet devait être mis à exécution, la technologie de réacteur choisie « devra démontrer qu’elle est conforme à l’enveloppe des paramètres de la centrale et aux exigences de la réglementation, et doit être conforme aux hypothèses, aux conclusions et aux recommandations de l’évaluation environnementale et aux détails de la réponse du gouvernement au rapport d’évaluation environnementale ». La Commission a indiqué que cela devra être évalué par les autorités responsables dès qu’une technologie de réacteur aura été choisie et devra être démontré dans le cadre du processus d’examen de la demande du permis de construction (rapport d’évaluation environnementale, à la page 13). Si la technologie de réacteur choisie est fondamentalement différente de celles qui ont été évaluées, la Commission a déclaré ce qui suit : « alors cet examen ne s’applique pas et une nouvelle évaluation environnementale doit être réalisée » (rapport d’évaluation environnementale, à la page 171). Cette déclaration se reflète dans la recommandation 1 du rapport d’évaluation environnementale, qui est rédigée comme suit :
La Commission comprend que, avant la construction, la Commission canadienne de sûreté nucléaire déterminera si la présente évaluation environnementale s’appliquera à la technologie de réacteur choisie par le gouvernement de l’Ontario pour le projet. Néanmoins, si la technologie de réacteur choisie est fondamentalement différente des technologies de réacteur spécifiques délimitant l’enveloppe des paramètres présentement à l’étude, la Commission recommande d’effectuer une nouvelle évaluation environnementale.
[18] Le permis, qui est valide du 17 août 2012 au 17 août 2022, autorise OPG à exercer une série d’activités de préparation de l’emplacement, y compris le défrichement et l’essouchage, l’excavation et le nivelage de l’emplacement, l’installation de services et d’équipements, la construction de bureaux administratifs et des infrastructures de soutien. Le permis est étayé par un Compte rendu des délibérations, y compris les motifs de décision, qui compte plus de 50 pages (les motifs de la décision relative au permis). Ces motifs décrivent comme suit les sujets sur lesquels il était nécessaire de se prononcer et les conclusions de la Commission (agissant en qualité de formation de la CCSN) :
9. Dans son examen de la demande, la Commission devait décider si l’emplacement convenait à la construction d’une centrale nucléaire, conformément aux exigences réglementaires du Règlement sur les installations nucléaires de catégorie I et aux attentes établies dans le document d’application de la réglementation RD‑3466 de la CCSN. De plus, elle devait décider, conformément au paragraphe 24(4) de la LSRN :
a) si OPG est compétente pour exercer les activités qui seraient autorisées par le permis
b) si, dans le cadre de ces activités, OPG prendra les mesures voulues pour protéger l’environnement, préserver la santé et la sécurité des personnes, maintenir la sécurité nationale, et respecter les obligations internationales que le Canada a assumées.
[…]
13. D’après son examen de la question, décrit plus en détail dans les sections suivantes du présent compte rendu, la Commission conclut qu’OPG est compétente pour exercer les activités visées par le permis. Elle est d’avis qu’OPG, dans le cadre de ces activités, prendra les mesures voulues pour préserver la santé et la sécurité des personnes, protéger l’environnement, maintenir la sécurité nationale et respecter les obligations internationales que le Canada a assumées.
Questions en litige [19] Les questions soulevées dans les présentes demandes de contrôle judiciaire peuvent être résumées comme suit :
a) La Commission a-t-elle omis de répondre aux exigences de la LCEE en menant l’évaluation environnementale :
i. en omettant de réaliser l’évaluation environnementale d’un « projet » au sens de la Loi;
ii. en omettant de prendre en compte les « effets environnementaux » du projet comme l’exige l’article 16 de la Loi;
iii. en omettant d’évaluer la nécessité du projet et ses solutions de rechange comme le prescrivent la Loi et le cadre de référence de la Commission;
iv. en omettant de s’acquitter de ses obligations, prévues à l’article 34 de la LCEE, de veiller à l’obtention des renseignements, de tenir une consultation publique et de présenter son rapport;
v. en déléguant illégalement ses obligations prévues à la Loi?
b) En délivrant le permis, la Commission a-t-elle omis de respecter les exigences de la LCEE et de la LSRN :
i. en omettant de veiller à ce qu’une évaluation environnementale conforme à la LCEE soit effectuée avant de délivrer le permis;
ii. en omettant de respecter le paragraphe 24(4) de la LSRN en examinant et en octroyant le permis en l’absence des renseignements expressément exigés par les règlements pertinents?
c) La Commission a-t-elle commis un manquement à l’équité procédurale en empêchant la participation efficace du public à l’examen conjoint par ses décisions en matière de procédure ou en s’appuyant sur une preuve extrinsèque lorsqu’elle a octroyé le permis?
Norme de contrôle [20] Dans l’arrêt Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9 [Dunsmuir], la Cour suprême du Canada a statué qu’il n’était pas toujours nécessaire de se livrer à une analyse relative à la norme de contrôle. Dans les cas où la jurisprudence antérieure a établi de manière satisfaisante la norme de contrôle applicable à une question particulière sur laquelle la cour doit se prononcer, la cour de révision peut adopter cette norme de contrôle. Ce n’est que dans les cas où cette démarche se révèle infructueuse ou dans les cas où les précédents pertinents semblent être incompatibles avec les principes de common law relatifs au contrôle judiciaire que la cour de révision doit se livrer à un examen des quatre facteurs que comporte l’analyse relative à la norme de contrôle (Agraira c Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, au paragraphe 48).
[21] Les parties ne contestent pas que les questions d’équité procédurale sont susceptibles de contrôle selon la norme de la décision correcte (voir Établissement de Mission c Khela, 2014 CSC 24, au paragraphe 79; Syndicat canadien de la fonction publique (SCFP) c Ontario (Ministre du Travail), 2003 CSC 29, au paragraphe 100; Sketchley c Canada (Procureur général), 2005 CAF 404, au paragraphe 53).
[22] Les demanderesses font valoir que l’omission de se conformer à une exigence obligatoire prévue dans la LCEE est une erreur de droit susceptible de contrôle selon la norme de la décision correcte et que cette norme s’applique à la question de savoir si, en l’espèce, la Commission s’est acquittée de ses obligations prévues par la Loi (Mines Alerte Canada c Canada (Ministre des Pêches et des Océans), 2007 CF 955, aux paragraphes 135‑137 [Mines Alerte (CF)], infirmée par 2008 CAF 209, infirmé par 2010 CSC 2; Pembina Institute for Appropriate Development c Canada (Procureur général), 2008 CF 302, aux paragraphes 37, 41 [Pembina Institute]; Alberta Wilderness Assn c Cardinal River Coals Ltd, [1999] 3 CF 425 (1re inst), aux paragraphes 39‑41 [Cardinal River Coals]; Friends of the West Country Assn c Canada (Ministre des Pêches et des Océans), [2000] 2 CF 263 (CAF), au paragraphe 25 [Friends of the West Country]; Prairie Acid Rain Coalition c Canada (Ministre des Pêches et des Océans), 2006 CAF 31, aux paragraphes 9‑12; Environmental Resource Centre c Canada (Ministre de l’Environnement), 2001 CFPI 1423, aux paragraphes 154‑159, [2001] ACF no 1937 (1re inst) [Environmental Resource Centre]; Georgia Straight Alliance c Canada (Ministre des Pêches et des Océans) (sub nom Canada (Pêches et Océans) c La Fondation David Suzuki), 2012 CAF 40, aux paragraphes 88‑90, 96‑106 [David Suzuki].
[23] Les défendeurs soutiennent essentiellement que les demanderesses attaquent la suffisance ou la « qualité » de la preuve et le caractère raisonnable des conclusions sur laquelle elles se fondent, et la Cour a fait une mise en garde contre la mauvaise caractérisation de tels sujets en tant que questions liées à l’omission de respecter les exigences de la Loi (Pembina Institute, précitée, aux paragraphes 38-40). Ils font valoir que l’examen de la preuve par la Commission, y compris les conclusions quant à la suffisance de la preuve ou l’importance des effets environnementaux, doivent être contrôlés selon la norme de la décision raisonnable (Pembina Institute, précitée, au paragraphe 37; Bow Valley Naturalists Society c Canada (Ministre du Patrimoine canadien), [2001] 2 CF 461 (CAF), au paragraphe 55 [Bow Valley]; Inverhuron & District Ratepayers’ Assn c Canada (Ministre de l’Environnement), 2001 CAF 203, aux paragraphes 32-40 [Inverhuron (CAF)]; Alberta Wilderness Assn c Express Pipelines Ltd (1996), 137 DLR (4th) 177, [1996] ACF no 1016 (CAF), au paragraphe 10 [Express Pipelines]. Les défendeurs soutiennent qu’il en va de même en ce qui concerne la question de savoir si la Commission a examiné de façon appropriée la nécessité du projet et ses solutions de rechange (Grand Riverkeeper, Labrador Inc c Canada (Procureur général), 2012 CF 1520, aux paragraphes 27‑40 [Grand Riverkeeper]). Ils soulignent que même si les tribunaux doivent veiller à ce que les exigences de la LCEE soient respectées, ils doivent s’en remettre aux décisions sur le fond. Une cour de révision ne doit pas agir comme une « académie des sciences ». Si les étapes prévues par la loi sont suivies, ce n’est pas aux juges de décider quels projets doivent être autorisés (Inverhuron (CAF), précité, au paragraphe 36, citant Bow Valley, précité).
[24] En outre, compte tenu de l’évolution récente de la jurisprudence en matière de contrôle judiciaire, les défendeurs soutiennent que même à l’égard de plusieurs questions de droit, il y a lieu de faire preuve de déférence à l’égard des conclusions de la Commission (Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c Canada (Procureur général), 2011 CSC 53, au paragraphe 24; Alberta (Information and Privacy Commissioner) c Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, aux paragraphes 33-34 [Alberta Teachers]. De même, les défendeurs soulignent que la Cour a, dans le contexte d’une demande de renouvellement de permis, établi que l’interprétation et l’application de la LSRN par la CCSN sont susceptibles de révision selon la norme de la décision raisonnable (Première nation Denesuline de Fond du Lac c Canada (Procureur général), 2010 CF 948, au paragraphe 42, conf. par 2012 CAF 73 [Fond du Lac]).
[25] Il est vrai qu’avant l’arrêt Dunsmuir, précité, la Cour et la Cour d’appel ont toujours appliqué la norme de la décision correcte à l’occasion du contrôle judiciaire de l’interprétation de la LCEE et des obligations prévues par la Loi par une commission d’examen ou un autre décideur administratif (Cardinal River Coals, précitée; Friends of the West Country, précité; Bow Valley, précité, au paragraphe 55; Environmental Resource Centre, précitée, aux paragraphes 138, 154; Pembina Institute, précité, aux paragraphes 37, 41), et qu’elles ont appliqué la norme de la décision raisonnable lors du contrôle judiciaire de l’appréciation de la preuve par une telle commission et des conclusions de fond tirées en fonction de cette preuve, comme la question de savoir si le projet est susceptible d’entraîner des effets environnementaux négatifs importants (Bow Valley, précité, au paragraphe 55; Inverhuron (CAF), précité, aux paragraphes 39‑40; Pembina Institute, précitée, au paragraphe 37). Ainsi, par exemple, l’interprétation de l’obligation de prendre en compte les éléments énoncés à l’article 16 (Environmental Resource Centre, précitée, aux paragraphes 138, 152‑154) et de l’obligation, prévue aux alinéas 34a) et c), de la part d’une commission d’examen d’obtenir les renseignements nécessaires et d’établir un rapport, (Cardinal River Coals, précitée, au paragraphe 26), a été considérée comme une question de droit susceptible de contrôle selon la norme de la décision correcte.
[26] En pratique, il s’est révélé parfois difficile de discerner la différence entre les questions portant sur l’interprétation par une commission ou un décideur de leurs obligations en vertu de la LCEE d’une part, et les questions concernant la suffisance ou la qualité de la preuve présentée devant le décideur, d’autre part (voir Cardinal River Coals, précitée, au paragraphe 24; Pembina Institute, précitée, au paragraphe 39; Express Pipelines, précité, au paragraphe 10). Cela n’est pas étonnant puisque satisfaire à une obligation d’effectuer un « examen », d’obtenir les « renseignements nécessaires » et d’établir un rapport assorti de « sa justification, de ses conclusions et recommandations » est toujours une question de degré. Il serait toujours possible d’aller plus en profondeur pour examiner les éléments, obtenir des renseignements ou justifier ses conclusions.
[27] La jurisprudence postérieure à l’arrêt Dunsmuir a tendance à refléter la reconnaissance de ce fait. Je ne doute pas que la détermination de l’étendue des renseignements à recueillir, de l’examen d’un élément particulier ou de l’établissement du rapport concernant ses justifications, conclusions et recommandations comporte un aspect lié à l’interprétation législative. Mais il s’agit également d’une question de jugement fondée sur les faits et les circonstances de chaque espèce et une question à l’égard de laquelle on peut s’attendre à ce qu’une commission d’examen apporte son expérience et son expertise (Grand Riverkeeper, précitée, aux paragraphes 35‑40; Conseil des innus de Ekuanitshit c Canada (Procureur général), 2013 CF 418, aux paragraphes 69‑71 [Conseil des innus de Ekuanitshit]; Canadian Transit Co c Canada (Ministre des Transports), 2011 CF 515, aux paragraphes 83‑86, conf. par 2012 CAF 70 [Canadian Transit]. Cela correspond au principe maintenant bien établi portant que la déférence est de mise à l’égard d’un décideur administratif qui interprète sa loi constitutive ou une loi qui y est étroitement liée (voir McLean c Colombie‑Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67, aux paragraphes 21‑22, [2013] 3 RCS 895 [McLean]; Alberta Teachers, précité, au paragraphe 34; Dunsmuir, précité, au paragraphe 54). La Cour d’appel fédérale a récemment confirmé que le principe énoncé dans David Suzuki, précité, voulant que cette présomption de déférence ne s’applique pas de la même manière aux instances non juridictionnelles, a été remplacé par une jurisprudence ultérieure de la Cour suprême (voir Kandola c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2014 CAF 85, aux paragraphes 30‑42 (le juge Noël, avec l’accord du juge Webb) et au paragraphe 86 (le juge Mainville).
[28] Des questions de droit peuvent être soulevées au titre de la LCEE ou de la loi qui l’a remplacée à l’égard desquelles, suivant une analyse contextuelle, la présomption d’assujettissement à la norme de contrôle de la décision raisonnable sera réfutée et la norme de la décision correcte s’appliquera (voir McLean, précité, au paragraphe 22; Rogers Communications Inc c Société canadienne des auteurs, compositeurs et éditeurs de musique, 2012 CSC 35, au paragraphe 16, [2012] 2 RCS 283; Dunsmuir, précité, aux paragraphes 58-61). Toutefois, j’estime que de telles questions ne sont pas soulevées ici. Bien que les réponses aux questions en litige a) i. à a) v. puissent comporter un élément d’interprétation de la loi, chaque question est également une question mixte de fait et de droit qui fait appel à l’expertise et au jugement de la Commission. À ce titre, chacune de ces questions est, à mon avis, susceptible de contrôle selon la norme de la décision raisonnable.
[29] Dans la même veine, selon la conclusion que j’ai tirée dans Fond du Lac, précitée, au paragraphe 42, « son interprétation et son application [celles de la CCSN] de la Loi [la LSRN] doivent être contrôlées selon la norme de la décision raisonnable » dans le cadre de ses décisions concernant des licences et des permis. En conséquence, la norme de la décision raisonnable s’applique au contrôle de la décision de la Commission (agissant en qualité de la CCSN) de délivrer le permis de préparation de l’emplacement en l’espèce, y compris les questions b)i. et b)ii. ci-dessus.
[30] Par souci de clarté, je soulignerai qu’étant donné que la LCEE énonce les obligations et les responsabilités précises d’une commission d’examen, une cour de révision doit aller au-delà de l’évaluation de la question de savoir si une commission en est arrivée à une conclusion raisonnable. La cour doit prendre en compte les obligations énoncées dans la Loi et s’assurer que la commission y a satisfait. Pour ce faire, il y a cependant lieu de faire preuve de déférence à l’égard du jugement de la commission en ce qui a trait à la manière de s’acquitter de ses responsabilités dans un cas donné. Il s’agit d’obligations qui doivent être interprétées et exécutées de façon raisonnable dans les circonstances (voir Grand Riverkeeper, précitée, au paragraphe 62).
[31] Lorsque la Cour effectue le contrôle d’une décision selon la norme de la raisonnabilité, son analyse s’attachera « à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel ainsi qu’à l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit » (Dunsmuir, précité, au paragraphe 47, et Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12, au paragraphe 59 [Khosa]). Autrement dit, la Cour ne devrait intervenir que si la décision est déraisonnable dans le sens où elle n’appartient pas « aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit. »
Dispositions législatives [32] Les dispositions suivantes de la LCEE s’appliquent à la présente instance :
Objet
4. (1) La présente loi a pour objet :
a) de veiller à ce que les projets soient étudiés avec soin et prudence avant que les autorités fédérales prennent des mesures à leur égard, afin qu’ils n’entraînent pas d’effets environnementaux négatifs importants;
b) d’inciter ces autorités à favoriser un développement durable propice à la salubrité de l’environnement et à la santé de l’économie;
[…]
d) de veiller à ce que le public ait la possibilité de participer de façon significative et en temps opportun au processus de l’évaluation environnementale.
[…]
Mission du gouvernement du Canada
(2) Pour l’application de la présente loi, le gouvernement du Canada, le ministre, l’Agence et les organismes assujettis aux dispositions de celle-ci, y compris les autorités fédérales et les autorités responsables, doivent exercer leurs pouvoirs de manière à protéger l’environnement et la santé humaine et à appliquer le principe de la prudence.
[…]
Éléments à examiner
16. (1) L’examen préalable, l’étude approfondie, la médiation ou l’examen par une commission d’un projet portent notamment sur les éléments suivants :
a) les effets environnementaux du projet, y compris ceux causés par les accidents ou défaillances pouvant en résulter, et les effets cumulatifs que sa réalisation, combinée à l’existence d’autres ouvrages ou à la réalisation d’autres projets ou activité