HydroQuébec c. Canada (Procureur Général)

Hydro- Québec c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2024-05-08
Référence neutre
2024 CF 669
Numéro de dossier
T-236-20
Contenu de la décision
Date : 20240617
Dossier : T-236-20
Référence : 2024 CF 669
Ottawa (Ontario), le 17 juin 2024
En présence de madame la juge St-Louis
ENTRE :
HYDRO-QUÉBEC, société constituée en vertu de la Loi sur Hydro-Québec, RLRQ, c. H-5
demanderesse
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS PUBLICS
(Identiques au Jugement et motifs confidentiels émis le 8 mai 2024)
I. Aperçu [1] La demanderesse, Hydro-Québec, société constituée en vertu de la Loi sur Hydro-Québec, RLRQ, c H-5, demande le contrôle judiciaire d’une portion de la décision prise le 4 décembre 2019 [la Décision] par M. David Spicer, agissant alors au nom du ministre de l’Industrie [Ministre] sous l’égide de l’article 29.16 de la Loi sur l’inspection de l’électricité et du gaz, LRC 1985, c E-4 [la Loi].
[2] M. Spicer, par ailleurs vice-président, modernisation de règlements au sein de Mesures Canada, agissait alors à titre de personne désignée pour déterminer, au nom du Ministre [Délégué du Ministre], l’issue de la contestation logée par Hydro-Québec, en vertu de l’alinéa 29.13(2)b) de la Loi, à l’encontre du procès-verbal numéro 2018-05-EG dressé par Mesures Canada le 1 février 2019 [le Procès-Verbal].
[3] Devant la Cour, Hydro-Québec conteste la portion de la Décision dans laquelle le Délégué du Ministre (1) conclut qu’Hydro-Québec est responsable des violations alléguées dans le Procès-Verbal à l’égard de 246 compteurs situés sur des terres non-autochtones, sous le paragraphe 12(1) et l’alinéa 33(1)e) de la Loi; et (2) impose une pénalité de 123 000,00$ à Hydro-Québec en vertu des dispositions de la Loi et de celles du Règlement sur l’inspection de l’électricité et du gaz, DORS/86-131 [Règlement].
[4] Par ailleurs, Hydro-Québec ne conteste pas la conclusion du Délégué du Ministre selon laquelle Hydro-Québec n’est pas responsable des violations alléguées à l’égard de 443 compteurs situés en territoire autochtone.
[5] Au soutien de sa demande de contrôle judiciaire, Hydro-Québec avance que le processus décisionnel ayant mené à la Décision a été compromis par d’importantes violations des principes de justice naturelle et d’équité procédurale qui ont fatalement vicié la Décision. Hydro-Québec précise que le Délégué du Ministre, supposé être un décideur indépendant, a eu des communications avec l’autre partie au litige, c’est-à-dire Mesures Canada, hors la présence et hors la connaissance d’Hydro-Québec et que le Délégué du Ministre a aussi eu des communications avec, ou retenu les services de, l’avocate de Mesures Canada, hors la connaissance d’Hydro-Québec. Ainsi, Hydro-Québec soutient qu’elle n’a pas eu l’audition impartiale par un décideur indépendant à laquelle elle avait droit.
[6] Au surplus, Hydro-Québec soutient que la Décision est déraisonnable et inintelligible puisque le Délégué du Ministre a mal appliqué la Loi, faisant défaut d’examiner la situation de chaque compteur ou sceau, et qu’il a ignoré la preuve. Hydro-Québec souligne notamment que la Décision confirme une violation en lien avec tous et chacun des 246 compteurs en territoire non-autochtone, en bloc, alors que la preuve révèle qu’il n’existait pas de violations pour au moins certains compteurs au moment de la contestation ministérielle; il n’existait pas de motifs raisonnables de croire à une violation pour au moins certains compteurs au moment de dresser le Procès-Verbal; et la défense de diligence raisonnable s’appliquait au moins à l’égard de certains compteurs en territoire non-autochtone.
[7] Hydro-Québec demande à la Cour d’accueillir la demande de contrôle judiciaire, de déclarer que le Délégué du Ministre ne pouvait conclure à la commission des violations retenues à l’égard des 246 compteurs en territoire non-autochtone, de casser en partie la Décision et d’annuler le Procès-Verbal.
[8] Le défendeur, le Procureur général du Canada [le PGC], répond essentiellement que la preuve au dossier démontre qu’aucune crainte raisonnable de partialité ne découle du comportement de Mesures Canada et qu’aucun manquement à l’équité procédurale n’a été commis.
[9] Le PGC ajoute qu’il était raisonnable pour Mesures Canada de conclure qu’Hydro-Québec n’avait pas fait preuve de diligence raisonnable afin d’éviter que des compteurs à sceau expiré demeurent en service.
[10] Pour les motifs qui suivent, la Cour accordera la demande de contrôle judiciaire.
[11] En bref, Hydro-Québec a d’abord démontré ne pas avoir eu le bénéfice de l’audition impartiale par un décideur indépendant à laquelle elle était en droit de s’attendre, et elle a aussi démontré que ceci vicie fatalement la Décision. Ce motif suffit pour casser la Décision.
[12] Alternativement, Hydro-Québec a également démontré que la Décision est déraisonnable.
[13] D’abord, aux paragraphes 29.11(1), 29.12(1) et 29.12(4), la Loi exige que chaque violation soit prouvée, ce que le PGC ne conteste pas reconnaissant d’ailleurs aussi qu’un constat de violation ne doit, et ne peut, s’attacher qu’à un seul compteur. Or, Hydro-Québec a fourni la preuve que certains compteurs avaient été remplacés au moment de la contestation ministérielle alors que le Délégué du Ministre ne mentionne pas, ni ne discute, écarte ou encore distingue les éléments de preuve qui contredisent sa conclusion qu’une violation existe et que les sceaux sont expirés pour tous les compteurs. Le Délégué du Ministre ne tient donc pas compte de la situation individuelle de chacun des compteurs, tel que la Loi l’exige, et/ou il ignore la preuve soumise à cet effet.
[14] De plus, Hydro-Québec a fourni la preuve que certains compteurs avaient été remplacés lorsque l’inspecteur a dressé son Procès-Verbal. Or, le Délégué du Ministre ne mentionne pas, ni ne discute, écarte ou distingue les éléments de preuve qui contredisent sa conclusion que l’inspecteur avait effectivement des motifs raisonnables de croire à une violation, pour tous les compteurs, au moment de dresser le Procès-Verbal. Le Délégué du Ministre ne tient donc pas compte de la situation individuelle de chacun des compteurs et/ou il ignore la preuve à cet effet.
[15] Au surplus, la Cour conclut que le Délégué du Ministre a aussi erré fatalement dans l’évaluation de la défense de diligence raisonnable ouverte à Hydro-Québec en vertu du paragraphe 29.2(1) de la Loi puisque le Délégué du Ministre ne tient pas compte de la situation spécifique de chacun des compteurs en territoire non-autochtone, dont certains n’étaient même pas en situation de violation, tel qu’il doit le faire, et/ou il ignore la preuve à cet effet.
[16] La Décision est donc indéfendable au regard des contraintes factuelles et juridiques pertinentes (Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 au para 101 [Vavilov]) et l’intervention de la Cour est donc justifiée.
II. Contexte [17] En 2013, Hydro-Québec entreprend un projet afin de remplacer près de 3,8 millions de compteurs d’électricité électromécaniques par des compteurs de nouvelle génération. Dans le cadre de ces remplacements, Hydro-Québec présente à Mesures Canada des demandes de dispenses temporaires de l’obligation de vérification prévue à l’alinéa 12(1)a) de la Loi. Le 6 mai 2013, Mesures Canada accorde une dispense à Hydro-Québec, conformément au paragraphe 9(2) de la Loi, permettant à cette dernière d’utiliser des compteurs d’électricité sans nouvelle vérification jusqu’au 31 décembre 2015. En 2015, 2017 et 2018, Mesures Canada accorde des dispenses temporaires supplémentaires. Entre 2013 et 2018, Hydro-Québec et Mesures Canada se rencontrent régulièrement afin de discuter de l’état du déploiement des nouveaux compteurs.
[18] Le 27 septembre 2018, Mesures Canada transmet à Hydro-Québec un Avertissement de violation. Mesures Canada y souligne notamment être préoccupée par les 1 420 compteurs à sceau expiré et note que ceci contrevient au paragraphe 12(1) et à l’alinéa 33(1)e) de la Loi et peut encourir l’imposition de sanctions. Mesures Canada demande donc à Hydro-Québec de retirer lesdits compteurs au plus tard le 31 décembre 2018 et de corriger la violation. Mesures Canada souligne aussi notamment que la dispense visant 6 074 compteurs, valide jusqu’au 31 décembre 2018, ne pourra être reconduite. Enfin, Mesures Canada demande à Hydro-Québec de lui soumettre un plan d’action pour le 27 octobre 2018 (Dossier de la Demanderesse aux pp 141-142, Pièce PGL-3 de l’affidavit de M. Patrick Grignon-Labine (Pièce HQ-6 du dossier de révision ministérielle)). Le 26 octobre 2018, Hydro-Québec soumet ce plan d’action à Mesures Canada par courriel.
[19] Le 20 novembre et le 11 décembre 2018, un inspecteur de Mesures Canada visite Hydro-Québec pour valider les étapes de la documentation alors faite par Hydro-Québec en lien avec les compteurs à sceau expiré et effectue des vérifications sur un échantillonnage de 16 dossiers de compteurs.
[20] Le 2 janvier 2019, Mesures Canada demande à Hydro-Québec de lui fournir, pour le 7 janvier 2019, la liste complète des compteurs à sceau expiré toujours installés qui font partie de l’Avertissement de violation du 27 septembre précédent et dont le plan d’action prenait fin le 31 décembre 2018. Mesures Canada liste alors 10 types d’information qu’Hydro-Québec doit consigner, pour chaque compteur.
[21] Le 11 janvier 2019, après avoir reçu une prolongation du délai initial, Hydro-Québec transmet à Mesures Canada une liste de 844 compteurs et inclut, pour chacun, certaines informations succinctes, dont la raison du délai pour leur remplacement et les démarches en cours (Dossier de la Demanderesse aux pp 409-419, Pièce PGL-3 de l’affidavit de M. Patrick Grignon-Labine (Pièce HQ-13 du dossier de révision ministérielle)). Hydro-Québec offre alors à Mesures Canada d’accueillir ses représentants afin de montrer à ces derniers les détails des étapes suivies pour chaque compteur.
[22] Le ou vers le 18 janvier 2019, Mesures Canada dresse un Rapport de violation lequel sera utilisé pour dresser le Procès-Verbal. Il y est consigné que, pendant ses deux jours de visite d’inspection, les 20 novembre et 11 décembre précédents, Mesures Canada a vérifié un total de 16 dossiers de compteurs. L’inspecteur de Mesures Canada consigne les commentaires suivants dans l’Annexe au Rapport de violation :
Les efforts d’HQ effectués pour certains cas de compteurs avec des sceaux périmés en 2014 sont insuffisants. Nous avons des évidences qui démontrent que certains clients ont été contactés seulement une à deux fois sur de très grandes périodes de temps. Dans certains de ces cas, après qu’HQ a reçu la lettre d’avertissement de violation de Mesures Canada, nous avons remarqué une augmentation de lettres d’avertissement/modérées envoyé de leur part.
La vérification de la documentation d’HQ démontre qu’une approche systématique et uniforme n’a pas été appliquée au cours des années tel qu’HQ s’était engagé pour tous les compteurs avec des sceaux périmés.
[23] Le 1er février 2019, un fonctionnaire de Mesures Canada désigné, M. Mario Dupuis, dresse le Procès-Verbal selon le paragraphe 29.12(1) de la Loi. M. Dupuis y indique être d’avis que l’auteur présumé de la violation, Hydro-Québec, a commis une violation au paragraphe 12(1) et à l’alinéa 33(1)e) de la Loi en permettant qu’un compteur reste en service au-delà de la date fixée pour une nouvelle vérification. Dans la section du Procès-Verbal relative aux faits reprochés, M. Dupuis note que le 1er janvier 2019, Hydro-Québec avait toujours 844 compteurs à sceau périmé et que ces compteurs étaient visés par l’Avertissement de violation émis le 27 septembre 2018. M. Dupuis note aussi qu’après revue des mesures prises par Hydro-Québec afin de remplacer les compteurs à sceau périmé restants, Mesures Canada a soustrait 155 compteurs à la pénalité administrative, évaluant qu’Hydro-Québec ne les utilisait pas pour facturation aux clients ou qu’elle avait fait preuve de diligence raisonnable afin de les retirer du service et que 689 compteurs à sceau périmé étaient donc visés par la pénalité administrative.
[24] M. Dupuis souligne aussi qu’en vertu de l’article 49 et du paragraphe 50(1) du Règlement, la violation est qualifiée de très grave et que la pénalité pour une violation très grave est de 1 000$. Cependant, compte tenu des antécédents (paragraphe 50(2) du Règlement), il réduit la pénalité de moitié et la fixe donc à 344 500,00$, montant qui sera réduit de moitié si la pénalité est payée dans les 15 jours qui suivent.
[25] Le Procès-Verbal confirme les trois options à la disposition de l’auteur présumé de la violation en réponse au Procès-Verbal, soit (1) payer la pénalité et corriger la violation immédiatement; (2) demander de conclure une transaction avec Mesures Canada; ou (3) demander une révision des faits reprochés ou du montant de la pénalité.
[26] Le 4 février 2019, le Procès-Verbal est signifié à Hydro-Québec. Le 18 février 2019, M. Dupuis confirme à Hydro-Québec qu’il attend la réponse au Procès-Verbal d’ici le 6 mars et qu’Hydro-Québec aura ensuite 30 jours additionnels pour soumettre des pièces justificatives.
[27] Le 5 mars 2019, Hydro-Québec soumet un formulaire de réponse au Procès-Verbal à Mesures Canada en vertu de l’alinéa 29.13(2) b) de la Loi et demande la révision ministérielle des faits reprochés ou du montant de la pénalité.
[28] Hydro-Québec joint à ce formulaire des observations écrites et les pièces désignées HQ-1 à HQ-20 (Dossier de la Demanderesse, Pièce PGL-3 de l’affidavit de M. Patrick Grignon-Labine). Hydro-Québec soutient alors que (1) les procédures en violation sont nulles puisqu’elles sont prescrites; (2) la pénalité réclamée s’avère illégale puisqu’elle est supérieure à 2 000$ (paragraphe 29.11(3) de la Loi) et qu’elle incorpore dans le même procès-verbal plusieurs actes reprochés; (3) le Procès-Verbal est illégal puisqu’un procès-verbal doit être dressé pour chaque violation, ce qui n’a pas été fait (paragraphes 29.11(1) et 29.12(1) de la Loi) et l’inclusion de 689 violations alléguées au sein d’un même procès-verbal de violation ne permettent pas une réponse adaptée à chaque situation; (4) sa responsabilité ne peut être retenue puisqu’Hydro-Québec n’a pas commis la violation reprochée; et (5) l’absence de motifs raisonnables (paragraphe 29.12(1) de la Loi) puisque, notamment, le Procès-Verbal a été dressé sur la base d’information que Mesures Canada savait être incomplète et que l’exigence des motifs raisonnables pour chaque violation prévue à la Loi est incompatible avec le processus d’échantillonnage. Hydro-Québec souligne alors particulièrement, à titre d’exemples, que le compteur portant le no 392J7683695 avait pourtant été remplacé le 1er mai 2018 par le compteur portant le no G9SJ3579648 et que le compteur portant le numéro 320H6089201 avait été remplacé le 15 novembre 2018 par le compteur portant le numéro G4SXB001332 et qu’aucune violation n’existait donc pour ces compteurs le 1er janvier 2019 (Dossier de la Demanderesse à la p 2436).
[29] Toujours en réponse au Procès-Verbal, Hydro-Québec soulève aussi que l’équité procédurale n’a pas été respectée, qu’elle a une défense de diligence raisonnable et qu’elle a pris toutes les précautions voulues pour prévenir la commission de la violation alléguée. Hydro-Québec indique aussi que les pièces justificatives au soutien de la défense de diligence raisonnable, en ce qui concerne les compteurs visés par le Procès-Verbal, seront soumises au plus tard le 4 avril 2019.
[30] Le 19 mars 2019, en réponse au formulaire de réponse et au choix d’Hydro-Québec de contester le Procès-Verbal devant le Ministre, Mme Diane Allan, présidente de Mesures Canada, charge M. Spicer de procéder, au nom du Ministre, à l’examen de la contestation.
[31] Le même jour, M. Dupuis confirme à Hydro-Québec que Mesures Canada a reçu la demande d’examen et souligne notamment que la demande et les observations écrites seront soumises à un examinateur indépendant. M. Dupuis informe aussi Hydro-Québec que M. Spicer a été désigné pour procéder à l’examen.
[32] Le 3 avril 2019, sans attendre le dépôt des pièces justificatives annoncé par Hydro-Québec le 5 mars précédent, M. Dupuis transmet au Délégué du Ministre la réponse de Mesures Canada aux observations soumises par Hydro-Québec. M. Dupuis confirme alors notamment que le Procès-Verbal a été signifié à Hydro-Québec sur la base des informations de suivi présentées le 11 janvier 2019 pour chacun des compteurs visés. Il souligne aussi que Mesures Canada a incorporé dans un seul procès-verbal un même acte reproché visant un total de 689 compteurs, et « qu’un groupe de compteurs qui a été visé par une même dispense et plan d’action subséquent seront aussi inclus sur un même procès-verbal. Le calcul effectué tient alors en compte le montant maximal prévu par appareils […] » (Dossier de la Demanderesse à la p 2453). À la page 3 de sa réponse, M. Dupuis souligne que « [s]elon Mesures Canada, la Régie de l’énergie pourvoit [Hydro-Québec] de pouvoirs d’entrée, et selon un avis légal obtenu par [Mesures Canada], ils ont la possibilité d’exercer leur droit d’entrée prévu à la [Loi sur l'inspection de l'électricité et du gaz] » (Dossier de la Demanderesse à la p 2454). M. Dupuis ne joint pas la copie de cet avis légal à sa réponse. Enfin, M. Dupuis réfère à la preuve alors existante et il indique laisser au Délégué du Ministre le soin de considérer les arguments soulevés par Hydro-Québec en lien avec l’équité procédurale et avec la défense de diligence raisonnable.
[33] Le 4 avril 2019, Hydro-Québec soumet ses observations écrites amendées annoncées. Hydro-Québec soutient alors encore avoir pris toutes les précautions voulues pour prévenir la commission de la violation alléguée et ajoute un volumineux dossier de plus de 1 500 pages contenant les pièces justificatives, soit les Pièces HQ-21 et HQ-22 détaillant les mesures prises en lien avec chacun des compteurs sur les terres non-autochtones et sur les terres autochtones respectivement (voir la Pièce PGL-3 de l’affidavit de M. Patrick Grignon-Labine). Hydro-Québec suggère alors notamment que Mesures Canada n’a revu que les informations qu’Hydro-Québec a fournies le 11 janvier 2019, en transmettant la liste demandée, et en novembre et décembre 2018, lors de l’inspection de 16 compteurs par échantillonnage. Hydro-Québec soutient donc qu’il est erroné d’affirmer que Mesures Canada a revu les mesures prises pour le remplacement des 844 compteurs.
[34] Hydro-Québec souligne alors qu’entre le 11 janvier 2019 et la date de l’émission du Procès-Verbal, 33 compteurs avaient déjà été remplacés de sorte que la révision effectuée par Mesures Canada ne pouvait être contemporaine à l’émission du Procès-Verbal alors que les motifs raisonnables exigés par la Loi pour dresser le Procès-Verbal doivent être contemporains à celui-ci. Hydro-Québec souligne d’autres situations factuelles qui démontrent, selon elle, que Mesures Canada s’est limitée à utiliser l’information fournie par Hydro-Québec au moment de l’envoi de la liste des compteurs le 11 janvier 2019, que Mesures Canada a interprété l’information de la liste à partir des informations obtenues lors des vérifications des 20 novembre et 11 décembre 2018 sur un échantillon de 16 compteurs, et essentiellement, que Mesures Canada n’a pas effectué ses propres vérifications relativement à chaque compteur et à chaque violation à la suite de la réception de la liste des compteurs à sceau expiré. Enfin, Hydro-Québec soutient avoir fait preuve de diligence raisonnable et avoir pris les précautions voulues pour prévenir la commission de la violation reprochée. Hydro-Québec demande donc l’annulation du Procès-Verbal ou subsidiairement, la révision du montant de la pénalité pour l’établir à 500$ pour une seule violation conformément à la Loi. De surcroit, Hydro-Québec ajoute des exemples de compteurs qui auraient été remplacés, dont le compteur portant le numéro 392JD011677 qui avait été remplacé par le compteur portant le numéro G9SJ3722660 le 21 septembre 2018, soit bien avant l’émission du Procès-Verbal.
[35] Au début du mois d’avril 2019, les représentants de Mesures Canada ont des échanges avec le Délégué du Ministre hors la connaissance d’Hydro-Québec. C’est la première des situations soulevées par Hydro-Québec pour soutenir l’allégation de violation aux principes de justice naturelle, examinée plus loin dans les présents motifs.
[36] Le 18 avril 2019, Hydro-Québec transmet au Délégué du Ministre sa réplique à la réponse de Mesures Canada du 3 avril 2019. Hydro-Québec souligne alors en outre que (1) la réponse de Mesures Canada a eu lieu avant l’expiration du délai octroyé à Hydro-Québec pour soumettre ses pièces justificatives; (2) les pièces justificatives transmises par Hydro-Québec le 4 avril comprennent plusieurs milliers de pages; (3) Mesures Canada réfère à un avis légal sans en fournir la copie et Hydro-Québec en demande la communication; et (4) le Procès-Verbal ne peut être basé sur un échantillon de 16 vérifications puisque chaque violation nécessite des motifs raisonnables de croire qu’une violation a été commise au soutien des faits reprochés.
[37] Le 6 mai 2019, le Délégué du Ministre signale, en écrivant aux parties, de « […] veiller à ce que toutes les parties aient accès aux mêmes documents » (Dossier de la Demanderesse à la p 3511).
[38] En mai 2019, Me Sherri Anderson, l’avocate de Mesures Canada dans le cadre de la préparation du Procès-Verbal, échange avec le Délégué du Ministre hors la connaissance d’Hydro-Québec. C’est la deuxième des situations problématiques invoquées par Hydro-Québec, examinée plus loin dans les présents motifs.
[39] À l’automne 2019, des représentants de Mesures Canada échangent de nouveau avec le Délégué du Ministre à propos d’une demande de prolongation de dispense formulée par Hydro-Québec, une fois de plus hors la connaissance d’Hydro-Québec. Il s’agit de la troisième situation présentée comme problématique par Hydro-Québec.
[40] Dans ce contexte, le 4 décembre 2019, le Délégué du Ministre rend sa Décision et Hydro-Québec en demande le contrôle judiciaire devant la Cour fédérale.
[41] Dans le cadre de sa demande de contrôle judiciaire, Hydro-Québec formule une demande de transmission du dossier du tribunal selon la règle 317 des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106 [Règles].
[42] Le 14 septembre 2020, en réponse à cette demande de transmission sous la Règle 317, Mesures Canada transmet son Dossier Certifié du Tribunal [DCT] aux parties, mais dont certaines portions sont caviardées. Hydro-Québec demande la divulgation de l’information caviardée, mais Mesures Canada s’y oppose en vertu de la règle 318 des Règles, invoquant le secret professionnel de l’avocat. Mesures Canada dépose alors une Requête en opposition de transmission du dossier du tribunal et en confidentialité, en vertu des règles 369, 151, 152, 317 et 318 des Règles. L’un des documents caviardés est l’avis légal du 28 décembre 2018 préparé par l’avocate de Mesures Canada mentionnée plus haut, pour Mme Campeau et M. Dupuis, fonctionnaires de Mesures Canada. M. Dupuis fait d’ailleurs état de cet avis légal dans sa réponse du 3 avril 2019 au Délégué du Ministre et c’est cet avis légal qui a été remis, en mai 2019, par l’avocate à M. Spicer alors qu’il agissait à titre de Délégué du Ministre.
[43] Le 26 avril 2021, Mme la juge adjointe Mireille Tabib accueille la requête en opposition de Mesures Canada et conclut que les parties du DCT identifiées comme étant couvertes par le privilège relatif au secret professionnel de l’avocat ne doivent pas être divulguées. Hydro-Québec loge un appel à l’encontre de la partie de cette décision visant le caviardage de l’avis légal.
[44] Dans le cadre de cet appel, Mesures Canada soutient alors notamment que la divulgation d’un document protégé par le privilège relatif au secret professionnel par l’avocat d’une institution gouvernementale à une autre, à plus forte raison d’un fonctionnaire à un autre fonctionnaire œuvrant pour la même institution, n’emporte pas la renonciation au privilège. Mesures Canada soutient donc alors que le fonctionnaire qui agit comme Délégué du Ministre et les fonctionnaires de Mesures Canada partagent le même secret professionnel. Mesures Canada soutient alors aussi que le décideur administratif peut rechercher et obtenir un avis légal auprès d’un avocat.
[45] Le 26 octobre 2021, la Cour accueille l’appel d’Hydro-Québec et ordonne la communication, à Hydro-Québec, d’une version non caviardée de l’avis légal du 28 décembre 2018. La Cour note alors, entre autres, que le Délégué du Ministre ne peut partager le même secret professionnel que celui liant les fonctionnaires de Mesures Canada à l’origine du Procès-Verbal que le Délégué du Ministre est justement chargé de réviser. Mesures Canada n’a pas porté cette décision en appel.
III. Décision contestée [46] Dans sa Décision, le Délégué du Ministre explique que son rôle, à titre d’examinateur est de (1) déterminer si Hydro-Québec a commis la violation ou établi avoir pris les précautions voulues pour empêcher que la violation se produise; et (2) déterminer si le montant de la pénalité a été établi conformément au Règlement. Il souligne être tenu d’examiner tous les documents pertinents liés au Procès-Verbal soumis par les parties. Le Délégué du Ministre fait un survol des faits et il note que, malgré les mesures prises par Hydro-Québec pour remplacer les compteurs, dans les faits, on compte toujours 844 compteurs dont le sceau était expiré en date du 1er janvier 2019.
[47] Dans le cadre de son analyse, le Délégué du Ministre traite des actes ou omissions constituant une violation présumée (Partie 1) et du montant de la pénalité (Partie 2).
[48] Dans la Partie 1, le Délégué du Ministre souligne qu’il est évident, d’après la preuve documentaire fournie par les parties, que les 844 compteurs visés par le Procès-Verbal ont des sceaux expirés et que les deux parties étaient au courant de ces compteurs et possédaient d’autres détails sur chacun d’eux. Il note que malgré les efforts déployés par Hydro-Québec, les compteurs ne satisfont pas aux exigences de l’article 12 de la Loi. Il conclut qu’Hydro-Québec a, par conséquent, commis la violation telle qu’énoncée dans le Procès-Verbal.
[49] Toujours dans la Partie 1, le Délégué du Ministre traite ensuite des quatre arguments soulevés par Hydro-Québec qui sont, à son avis, nécessaires et pertinents en l’espèce soit que (1) Mesures Canada n’a pas satisfait aux exigences de l’article 29.26 de la Loi; (2) il devrait y avoir un procès-verbal distinct pour chaque compteur et une pénalité correspondante en vertu de l’article 29.11 de la Loi; (3) l’inspecteur n’avait aucun motif raisonnable de dresser un procès-verbal en vertu de l’article 29.12; et (4) Mesures Canada n’a pas satisfait aux exigences d’équité procédurale et Hydro-Québec a pris toutes les précautions voulues.
[50] Quant à l’argument que Mesures Canada n’a pas satisfait aux exigences de l’article 29.26 de la Loi, le Délégué du Ministre indique que le concept de prescription de six mois ne semble pas s’appliquer puisqu’il y a eu une succession régulière de dispenses temporaires. Il ajoute que, comme la dispense temporaire soustrait les compteurs des exigences de la Loi concernant le scellage et la vérification, la dispense temporaire doit également soustraire les parties des exigences prévues à l’article 29.26 de la Loi.
[51] Quant à l’argument qu’il doit y avoir un procès-verbal distinct pour chaque compteur et une pénalité correspondante en vertu de l’article 29.11 de la Loi, le Délégué du Ministre opine que, comme c’est l’omission de remplacer les compteurs dont le sceau est expiré qui constitue une violation, Mesures Canada peut inclure tous les compteurs associés à cette violation dans un seul procès-verbal et assortir celui-ci de la pénalité appropriée, laquelle représente la somme des pénalités pour chaque compteur.
[52] Quant à l’argument que l’inspecteur n’avait aucun motif raisonnable de dresser un procès-verbal en vertu de l’article 29.12, le Délégué du Ministre souligne qu’Hydro-Québec a fourni plusieurs exemples de situations où Mesures Canada n’a pas satisfait au seuil des motifs raisonnables pour dresser un procès-verbal. Le Délégué du Ministre note que, cependant, le fait demeure que selon la liste d’Hydro-Québec, le sceau des compteurs en question était expiré, ce qui contrevient à la Loi et constitue un motif suffisant pour que Mesures Canada dresse un procès-verbal.
[53] Enfin, quant à l’argument que Mesures Canada n’a pas satisfait aux exigences d’équité procédurale et qu’Hydro-Québec a pris les précautions voulues, le Délégué du Ministre souligne en outre, pour les fins de la présente que, d’après les documents qu’il a examinés, (a) il semble qu’Hydro-Québec ait eu suffisamment d’occasions de régler bon nombre de cas difficiles; (b) dans certaines situations il y avait des écarts de plusieurs mois ou années entre les communications; (c) il semble qu’aucune approche systématique n’ait été adoptée par Hydro-Québec pour les communications régulières et continues; (d) Hydro-Québec aurait pu demander de l’aide à Mesures Canada pour les cas difficiles; (e) s’étant vu octroyer plusieurs dispenses temporaires, il est possible qu’Hydro-Québec n’ait pas été motivée à en faire plus; (f) la diligence est établie au cas par cas et est mesurée par rapport à la prépondérance des probabilités; et (g) les éléments de preuve ont démontré clairement un manque de diligence raisonnable à l’égard des compteurs situés sur des terres non autochtones.
[54] Dans la Partie 2 de son analyse, le Délégué du Ministre conclut que le montant de la pénalité initiale de 689 000$ (réduite de moitié à 344 500$) est correct compte tenu des dispositions de la Loi et de son Règlement, et étant donné les faits énoncés dans le Procès-Verbal.
[55] Le Délégué du Ministre conclut donc qu’Hydro-Québec n’a pas pris toutes les précautions voulues à l’égard des compteurs situés sur des terres non autochtones et par conséquent, les violations liées à ces 246 compteurs sont maintenues. Le Délégué du Ministre détermine donc que le montant de la pénalité à imposer est de 246 000$ et que, conformément au paragraphe 50(2) du Règlement, la pénalité est réduite de moitié et s’élève donc à 123 000$.
IV. Questions en litige [56] Compte tenu des représentations des parties, la Cour doit déterminer si:
Le processus décisionnel a violé les principes d’équité procédurale de façon à vicier la Décision;
Hydro-Québec a établi que la Décision est déraisonnable; et
si oui, les remèdes appropriés.
V. Analyse A. Allégation de violation des principes de justice naturelle (1) Position des parties [57] Hydro-Québec soutient que le processus ayant mené à l’émission de la Décision a été fondamentalement vicié par d’importantes violations des principes de justice naturelle.
[58] Hydro-Québec avance que, contrairement à ce qui lui avait été présenté, le processus décisionnel n’a pas été objectif et indépendant puisque le Délégué du Ministre a entretenu des communications avec les fonctionnaires de Mesures Canada pendant son délibéré et à l’insu d’Hydro-Québec, ce qui constitue une violation des principes d’équité procédurale et vicie fatalement la Décision.
[59] Hydro-Québec souligne que la communication la plus préoccupante est certainement celle qui ressort d’une chaîne de courriels des 3 et 4 avril 2019. Hydro-Québec soutient que le contenu de ces échanges est troublant puisqu’ (1) ils démontrent que des échanges ont eu lieu à l’insu d’Hydro-Québec entre le décideur, le Délégué du Ministre, prétendument indépendant, et l’une des parties au litige que le décideur était chargé de trancher; (2) ces échanges ont porté sur la substance du débat devant le Délégué du Ministre et sur les arguments à soulever en réponse à Hydro-Québec; (3) ces échanges font eux-mêmes état d’autres échanges entre le Délégué du Ministre et l’auteur du Procès-Verbal contesté; et (4) certains échanges confirment que ce n’est ni un hasard, ni un oubli si Hydro-Québec n’a pas été tenue informée des échanges entre Mesures Canada et le Délégué du Ministre.
[60] Ensuite, Hydro-Québec souligne que, toujours à son insu, le Délégué du Ministre a communiqué directement avec Me Anderson, soit l’avocate que Mesures Canada avait retenue pour préparer un avis juridique en vue de l’émission du Procès-Verbal. Il est acquis que Me Anderson communique alors notamment à M. Spicer, en sa qualité de Délégué du Ministre, l’avis juridique qu’elle a rédigé pour Mesures Canada dans le cadre de la préparation du Procès-Verbal.
[61] Enfin, à l’automne 2019, alors que le Délégué du Ministre est en délibéré, il échange plusieurs courriels avec les fonctionnaires de Mesures Canada au sujet des compteurs visés par le Procès-Verbal, toujours à l’insu d’Hydro-Québec.
[62] Hydro-Québec indique avoir appris l’existence de ces échanges par le biais de la réception du DCT le ou vers le 11 septembre 2020, soit bien après que la Décision eut été rendue.
[63] Hydro-Québec soutient qu’il ne fait aucun doute que ces nombreux échanges sont inappropriés et qu’ils constituent des violations claires des principes d’équité procédurale les plus élémentaires, qu’ils contreviennent de manière manifeste à la procédure adoptée par Mesures Canada et aux assurances données par M. Dupuis et par le Délégué du Ministre quant à l’objectivité et l’indépendance du processus, et démontrent l’absence de tout fondement des prétentions de Mme Allan à l’égard de la transparence du processus.
[64] Le PGC répond qu’aucun manquement à l’équité procédurale n’a été commis. Il souligne que les facteurs suivants doivent être ici analysés, soit (1) la nature de la décision recherchée et le processus pour y parvenir; (2) la nature du régime législatif applicable; (3) l’importance de la décision pour les individus visés; (4) les attentes légitimes de ces individus; et (5) les choix de procédure du décideur (Baker c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 1999 CanLII 699 (CSC), [1999] 2 RCS 817 aux para 21-28 [Baker]). Le PGC soutient, en bref, que son analyse démontre qu’Hydro-Québec avait droit à un niveau modéré d’équité procédurale.
[65] Le PGC ajoute que le comportement du décideur ne donne lieu à aucune crainte raisonnable de partialité selon le test établi (Committee for Justice and Liberty c L’Office national de l’énergie), 1976 CanLII 2 (CSC), [1978] 1 RCS 369 [Committee for Justice and Liberty]). Le PGC ajoute qu’au surplus, comme Mesures Canada n’est pas un tribunal administratif quasi-judicaire, l’application du critère d’impartialité est assouplie (Baker au para 44, Newfoundland Telephone Co. c Terre-Neuve (Board of Commissioners of Public Utilities), [1992] 1 RCS 623, 89 DLR (4e) 289 à la p 636 [Newfoundland Telephone Co.]; Enquête Énergie c Comm. de contrôle de l'énergie atomique, [1985] 1 CF 563, 14 DLR (4e) 48 à la p 584 [Enquête Énergie]; Corporation Gardaworld Services Transport de valeurs Canada c Smith, 2020 CF 1108 au para 33 [Gardaworld]; Patrice Garant, Droit administratif, Montréal, Yvon Blais, 7e éd, 2017 au ch X, L’impartialité - Introduction, L’impartialité décisionnelle : la crainte raisonnable de partialité, L’impartialité - La situation des organismes exerçant des fonctions administratives) et ajoute que le fardeau de preuve reposant sur Hydro-Québec est élevé en raison de la présomption d’impartialité dont jouissent les décideurs administratifs (Committee for Justice and Liberty à la p 394; Telus Communications Inc. v Telecommunications Workers Union, 2005 FCA 262 aux para 36-38).
[66] Quant au premier échange de courriels datant d’avril 2019, le PGC soutient que le Délégué du Ministre n’a pas participé à ces échanges et qu’ils lui ont simplement été transférés par la présidente de Mesures Canada, Mme Allan, afin d’assurer une plus grande transparence dans le processus décisionnel. Le PGC qualifie d’insinuations, suppositions et soupçons le fait qu’un courriel rapporte la tenue d’une brève discussion entre le Délégué du Ministre et un fonctionnaire de Mesures Canada.
[67] Le PGC reconnait qu’un décideur ne devrait pas communiquer avec une partie en l’absence de l’autre partie (Gardaworld au para 38; Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Tobiass, [1997] 3 RCS 391, 151 DLR (4e) 119 aux para 74-75 [Tobiass]). Cependant, le PGC soutient qu’une partie peut inversement communiquer avec le décideur sur la substance du dossier sans inclure l’autre partie dans cette communication. Le PGC ajoute qu’il n’y a pas de crainte de partialité si le décideur transmet ensuite cette communication à la partie adverse (Gardaworld au para 39; GRK Fasteners c Leland Industries Inc., 2006 CAF 118 au para 17 [GRK Fasteners]).
[68] Quant au second échange en juin 2019 entre le Délégué du Ministre et Me Anderson, le PGC souligne que l’échange fut caviardé en application du privilège du secret professionnel de l’avocat. Mesures Canada et le Délégué du Ministre étant donc liés par un secret professionnel, le PGC soutient de plus que le caviardage a été contesté par Hydro-Québec et maintenu par la Cour fédérale, et que l’argument d’Hydro-Québec repose donc sur des insinuations et doit être rejeté.
[69] Le PGC maintient aussi, paradoxalement, que le Délégué du Ministre pouvait solliciter et obtenir des conseils juridiques dans le cadre de ses fonctions et qu’en fait, le Délégué du Ministre a retenu les services de l’avocate de Mesures Canada, comme son avocate. Le PGC a proposé, lors de l’audience, que l’embauche de la même avocate par Mesures Canada et par le Délégué du Ministre pourrait résulter de contraintes opérationnelles au sein de Mesures Canada.
[70] Quant au troisième échange entre le Délégué du Ministre, M. Dupuis et d’autres fonctionnaires de Mesures Canada, le PGC note les sujets des échanges, soit les compteurs devant être remplacés, une question sur le moment attendu de la décision et un échange débutant par une demande de prolongation de dispense d’Hydro-Québec. Il souligne qu’il ressort de ces échanges que le Délégué du Ministre a indiqué ne pouvoir répondre « à aucune question de la demanderesse à cet égard » en raison de son rôle limité à évaluer la preuve et les observations écrites. Le PGC ajoute que Mesures Canada soulevait alors des enjeux de nature procédurale sur le statut de compteurs qui sont visés par la demande de révision ministérielle, ce qui ne concerne pas le fond de la contestation formulée par Hydro-Québec. Le PGC soutient que puisque les communications étaient de nature administrative, elles font exception au principe général d’interdiction de communications ex parte avec une seule des parties (Gardaworld aux para 33, 39; Grey c Première nation no 459 de Whitefish Lake, 2020 CF 949 aux para 44-51. Voir aussi Baker au para 44; Newfoundland Telephone Co. à la p 636; Enquête Énergie à la p 584).
(2) Décision a) Norme de contrôle [71] En ce qui a trait à l’équité procédurale, aucune norme de contrôle n’est appliquée, mais l’exercice de contrôle de la Cour est « particulièrement bien reflété dans la norme de la décision correcte » (Chemin de fer Canadien Pacifique Limitée c Canada (Procureur général), 2018 CAF 69 au para 54 [Chemin de fer Canadien Pacifique Limitée], citant l’arrêt Eagle’s Nest Youth Ranch Inc v Corman Park (Rural Municipality #344), 2016 SKCA 20 au para 20; voir aussi Canadian Hardwood Plywood and Veneer Association v Canada (Attorney General), 2023 FCA 74 au para 57). La Cour doit ainsi se demander si la procédure est équitable compte tenu de toutes les circonstances (Chemin de fer Canadian Pacifique Limitée aux para 54-56).
[72] Dans l’arrêt Chemin de fer Canadien Pacifique Limitée, la Cour d’appel fédérale souligne que la questi