Bilodeau-Massé c. Canada (Procureur général)

Bilodeau-Massé c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2017-06-19
Référence neutre
2017 CF 604
Numéro de dossier
T-1159-16
Notes
Une correction fut apportée le 15 février 2018
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20170619
Dossier : T-1159-16
Référence : 2017 CF 604
Ottawa (Ontario), le 19 juin 2017
En présence de monsieur le juge Martineau
ENTRE :
JIMMY BILODEAU-MASSÉ
demandeur
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Introduction
[1] En vertu du paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 – adoptée comme Annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, c 11 (R.U.), la Constitution du Canada est la loi suprême du Canada; elle rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit. En l’espèce, la Cour fédérale a-t-elle compétence pour statuer sur la validité des paragraphes 140(1) et (2) de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, LC 1992, c 20 [LSCMLC], et le cas échéant, est-il opportun de rendre aujourd’hui un jugement déclaratoire dans le présent dossier?
[2] Le litige porte sur l’étendue des obligations incombant à la Commission des libérations conditionnelles du Canada [Commission] en vertu de la justice naturelle, de la loi et/ou de la Charte canadienne des droits et libertés – Partie I de la Loi constitutionnelle de 1982 [Charte], lorsque, à la suite de la suspension d’une ordonnance de surveillance de longue durée [OSLD], elle décide en vertu du paragraphe 135.1(6) de la LSCMLC de maintenir la suspension de l’OSLD et/ou de recommander le dépôt d’une dénonciation imputant au délinquant l’infraction visée à l’article 753.3 du Code criminel, LRC 1985, c C-46.
[3] Le paragraphe 140(1) de la LSCMLC prévoit que la tenue d’une audience est obligatoire dans les cas mentionnés aux alinéas a) à e) du paragraphe (1). Par contre, selon le paragraphe 140(2) de la LSCMLC, une audience est laissée à la discrétion de la Commission dans les autres cas – ce qui inclut la tenue d’une audience post-suspension suivant la suspension d’une OSLD (article 135.1 de la LSCMLC).
[4] Ces dispositions sont reproduites ci-dessous :
140(1) La Commission tient une audience, dans la langue officielle du Canada que choisit le délinquant, dans les cas suivants, sauf si le délinquant a renoncé par écrit à son droit à une audience ou refuse d’être présent :
140(1) The Board shall conduct the review of the case of an offender by way of a hearing, conducted in whichever of the two official languages of Canada is requested by the offender, unless the offender waives the right to a hearing in writing or refuses to attend the hearing, in the following classes of cases:
a) le premier examen du cas qui suit la demande de semi-liberté présentée en vertu du paragraphe 122(1), sauf dans le cas d’une peine d’emprisonnement de moins de deux ans;
(a) the first review for day parole pursuant to subsection 122(1), except in respect of an offender serving a sentence of less than two years;
b) l’examen prévu au paragraphe 123(1) et chaque réexamen prévu en vertu des paragraphes 123(5), (5.01) et (5.1);
(b) the first review for full parole under subsection 123(1) and subsequent reviews under subsection 123(5), (5.01) or (5.1);
c) les examens ou réexamens prévus à l’article 129 et aux paragraphes 130(1) et 131(1) et (1.1);
(c) a review conducted under section 129 or subsection 130(1) or 131(1) or (1.1);
d) les examens qui suivent l’annulation de la libération conditionnelle;
(d) a review following a cancellation of parole; and
e) les autres examens prévus par règlement.
(e) any review of a class specified in the regulations.
(2) La Commission peut décider de tenir une audience dans les autres cas non visés au paragraphe (1).
(2) The Board may elect to conduct a review of the case of an offender by way of a hearing in any case not referred to in subsection (1).
[5] Le demandeur, M. Jimmy Bilodeau-Massé, est un délinquant à contrôler soumis à une OSLD. En l’espèce, la Commission a maintenu la suspension de l’OSLD et a recommandé le dépôt d’une dénonciation imputant au demandeur l’infraction visée à l’article 753.3 du Code criminel, tandis que dans l’exercice de la discrétion qui lui est conférée par le paragraphe 140(2) de la LSCMLC, elle a déterminé que la tenue d’une audience orale n’était pas justifiée dans ce dossier; d’où la présente demande de contrôle judiciaire et de jugement déclaratoire.
[6] Le procureur général du Canada est partie au dossier à titre de défendeur. Conformément à l’article 57 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F-7, un avis de question constitutionnelle a été dûment signifié au défendeur, ainsi qu’à tous les procureurs généraux des provinces – mais ces derniers ont choisi de ne pas participer au débat. Il n’est pas contesté que le paragraphe 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867 confère compétence exclusive au Parlement du Canada en matière de procédure et de droit criminel (sauf la constitution des tribunaux de juridiction criminelle), que les dispositions de la LSCMLC et du Code criminel relatives à la surveillance en communauté des délinquants à contrôler relèvent de la compétence fédérale, et que la légalité de toute décision rendue par la Commission peut être examinée par la Cour fédérale en vertu des articles 18 et 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales.
[7] La présente Cour a entendu les représentations au mérite des parties concurremment à la demande de contrôle judiciaire et de jugement déclaratoire d’un autre délinquant à contrôler visant une décision similaire de la Commission où les mêmes questions de droit administratif et de droit constitutionnel sont soulevées en l’espèce (voir Blacksmith c Procureur général du Canada, 2017 CF 605)].
[8] À l’audience, la procureure des deux demandeurs a indiqué que ces derniers abandonnaient toute prétention au niveau de la violation de l’article 9 de la Charte, qui prescrit que « [c]hacun a droit à la protection contre la détention arbitraire ». Il n’empêche, plaide la procureure des demandeurs, l’absence de garantie d’une audience post-suspension viole l’article 7 de la Charte [question constitutionnelle]. D’une part, la suspension de l’OSLD et la réincarcération qui en découle affectent la liberté résiduelle du délinquant. D’autre part, les principes de justice fondamentale exigent que le délinquant puisse, dans tous les cas, être rencontré en personne par la Commission dans le cadre d’une audience post-suspension. Celle-ci doit être tenue avant l’expiration du délai statutaire de 90 jours prévu à l’article 135.1 de la LSCMLC, à moins que le délinquant ne renonce par écrit à ce droit ou refuse de se présenter à l’audience. De surcroît, les deux demandeurs soumettent que la Commission a, de toute façon, contrevenu aux principes d’équité procédurale, ou a autrement rendu une décision déraisonnable en refusant de tenir une audience post-suspension, ce qui justifie l’intervention de la Cour.
[9] Bien que la Cour fédérale ait compétence pour statuer sur la question constitutionnelle et prononcer une déclaration formelle d’invalidité, le défendeur soutient la constitutionnalité des paragraphes 140(1) et (2) de la LSCMLC. La Commission a agi sous l’autorité de la loi. La discrétion qu’accorde à la Commission au paragraphe 140(2) de la LSCMLC de tenir une audience ne va pas à l’encontre de l’article 7 de la Charte : la liberté du délinquant n’est pas engagée, tandis que le pouvoir discrétionnaire de tenir une audience post-suspension n’est pas incompatible avec les principes de justice fondamentale. La Cour doit favoriser une interprétation législative qui s’harmonise avec ces principes. Une audience n’est pas nécessairement requise dans tous les cas. Puisque le pouvoir de tenir une audience post-suspension n’est pas supprimé, les paragraphes 140(1) et (2) de la LSCMLC ne portent pas atteinte à l’article 7 de la Charte. Subsidiairement, toute atteinte est justifiable en vertu de l’article premier. De toute façon, il n’y a eu aucune violation à un principe d’équité procédurale, et la décision contestée de la Commission est à tous égards raisonnable.
[10] C’est la norme de la décision correcte qui s’applique à l’examen de la question constitutionnelle, à la détermination de la portée juridique des règles de justice naturelle ou d’équité procédurale, de même qu’à la question de savoir – eu égard aux faits particuliers de l’affaire – si la Commission a violé un principe d’équité procédurale en maintenant la suspension de l’OSLD et en recommandant le dépôt d’une dénonciation imputant au délinquant l’infraction visée à l’article 753.3 du Code criminel, le tout sans avoir tenu une audience. D’un autre côté, c’est la norme de la décision raisonnable qui s’applique à l’examen des conclusions tirées sur le dossier par la Commission (Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] ACS no 9; Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12, [2009] ACS no 12 [Khosa]; Gallone c Canada (Procureur général), 2015 CF 608, [2015] ACF no 598 au para 7 [Gallone]; Laferrière c Canada (Procureur général), 2015 CF 612, [2015] ACF no 578 [Laferrière CF]).
[11] À la lumière des faits particuliers au dossier et des dispositions législatives fédérales applicables, et ayant considéré l’ensemble des représentations des parties – ainsi que la jurisprudence pertinente, je suis satisfait que la Cour fédérale a compétence pour statuer sur la question constitutionnelle. Il est également opportun d’émettre un jugement déclaratoire concernant la constitutionnalité des paragraphes 140(1) et (2) de la LSCMLC et clarifiant la portée des obligations incombant à la Commission en vertu des principes de justice fondamentale. L’effet immédiat du jugement déclaratoire qui suit les présents motifs sera de lier les parties au dossier et l’office fédéral contre qui il est rendu.
II. Toile de fond
[12] Le demandeur est célibataire et sans enfant. Il est aujourd’hui âgé de 24 ans. Il présente diverses limites cognitives et a l’âge mental d’un enfant à l’étape de l’école primaire. Il souffre d’un trouble du déficit de l’attention avec hyperactivité, de troubles de conduite, d’un trouble de personnalité limité et d’un possible trouble du spectre de l’autisme. Il est inapte, partiellement et de façon permanente, à assurer la protection de sa personne, à exercer ses droits civils et à administrer ses biens. De fait, depuis 2015, le demandeur est soumis au régime de protection du Curateur public du Québec.
[13] Le dossier du demandeur fait état d’une criminalité persistante depuis l’ouverture de sa fiche criminelle en 2008 et révèle une problématique violente teintée d’un caractère fort, immature et explosif. Mais, en dépit de sa déficience intellectuelle, le demandeur ne souffre d’aucune pathologie psychiatrique pouvant expliquer son comportement violent. Le problème, semble-t-il, c’est que lorsque le demandeur s’ennuie ou fait face à une situation qu’il estime injuste, il a tendance à enfreindre les règlements ou adopter des comportements perturbateurs. Son potentiel de réinsertion sociale est faible, de même que ses niveaux de responsabilisation et de motivation. Cela dit, la médication joue un rôle important au niveau de la gestion du risque que le demandeur représente pour lui-même et pour la société.
[14] Le 23 janvier 2012, le demandeur a été accusé de s’être livré à des voies de fait armées et des voies de fait avec lésions à l’égard de deux membres du personnel de l’Institut universitaire en santé mentale de Québec. De fait, le 22 janvier 2012, il a notamment assené deux coups de barre de fer à la tête d’une infirmière qui était assise au poste. Il a aussi été accusé d’avoir, le lendemain de cet incident, proféré des menaces de mort à l’endroit d’un autre membre du personnel, et également de ne pas s’être conformé à un engagement, soit d’avoir une bonne conduite. Le demandeur a plaidé coupable à ces accusations criminelles.
[15] Le 25 février 2013, la Cour du Québec a requis une évaluation psychiatrique dans un cadre présentenciel, ainsi qu’une expertise sur les délinquants dangereux ou à contrôler. Le demandeur a été considéré comme responsable de ses actes. Le 17 juillet 2013, la Cour du Québec a imposé une peine d’emprisonnement de neuf mois, s’ajoutant à la détention préventive déjà purgée par le demandeur. À cette occasion, le demandeur a été déclaré délinquant à contrôler.
[16] Le demandeur est sous l’autorité légale du Service correctionnel du Canada [Service] et fait l’objet d’une OSLD qui expirera en 2019. En particulier, la Commission a imposé au demandeur des conditions de surveillance qu’elle juge raisonnables et nécessaires pour protéger la société et favoriser la réinsertion du demandeur. L’OSLD, qui a été amendée à quelques reprises, prévoit notamment que le demandeur doit séjourner au Centre correctionnel communautaire [CCC] Martineau – un centre spécialisé pour les délinquants souffrant de problèmes de santé mentale –, qu’il doit suivre un programme de traitement en lien avec les facteurs de risque et qu’il doit prendre des médicaments conformément aux prescriptions d’un praticien de la santé. De fait, le séjour du demandeur dans la communauté a débuté le 16 avril 2014.
[17] La surveillance en communauté du demandeur a été suspendue par le Service à plusieurs reprises suite à divers bris de ces conditions. À chaque fois, le demandeur a été réincarcéré au Centre régional de santé mentale du pénitencier Archambault.
[18] Bien que des entrevues post-suspension aient eu lieu avec des représentants du Service, et qu’à trois occasions, le dossier du demandeur ait été référé à la Commission, celle-ci n’a rencontré ce dernier en personne qu’à une seule reprise. C’était en août 2015. À cette occasion – il s’agissait de la sixième suspension – la Commission a recommandé le dépôt d’une dénonciation en vertu de l’article 753.3 du Code criminel. Des accusations pour non-respect des conditions de l’OSLD ont effectivement été portées en septembre 2015. Lors de la comparution du demandeur, son avocate a demandé une nouvelle évaluation. Il a été déclaré apte à comparaître. En octobre 2015, la cause a été reportée et il a été remis en liberté sous promesse de comparaître; il a réintégré le CCC Martineau, le 19 octobre 2015, en assignation à résidence.
[19] Le 31 octobre 2015, l’OSLD du demandeur a été suspendue pour une septième fois. Le demandeur avait alors volé les cartes d’identité médicale de deux autres délinquants et avait eu un comportement menaçant ou intimidant – gestes qu’il a dit regretter par la suite. Le dossier a été référé à la Commission qui a accepté de tempérer. Le 13 janvier 2016, la Commission a rendu, sur dossier, une décision annulant la suspension de l’OSLD – tout en avisant formellement le demandeur qu’elle était insatisfaite de son comportement et qu’elle s’attendait à une tolérance zéro de la part des surveillants quant à tout nouvel écart de conduite. Compte tenu des regrets exprimés, la Commission n’a pas recommandé que d’autres accusations en vertu de l’article 753.3 du Code criminel soient portées contre le demandeur.
[20] Le 30 mars 2016, la surveillance du demandeur a été suspendue par le Service pour une huitième fois. Le demandeur avait alors menacé un résident de l’unité et il avait tenté d’en étrangler un autre. Il avait ensuite pris la fuite de l’unité. Il a été retrouvé plusieurs heures plus tard. Lors de sa fuite, le demandeur avait frappé sur un véhicule et l’avait endommagé.
[21] Le 14 avril 2016, le demandeur a été confronté aux faits qu’on lui reprochait lors d’une entrevue post-suspension menée par un représentant autorisé du Service. Le Service a maintenu la suspension et a référé le dossier à la Commission.
[22] Le 22 avril 2016, le Service a préparé une « Évaluation en vue d’une décision » [Évaluation], comportant une recommandation de dénonciation imputant au demandeur l’infraction à l’article 753.3 du Code criminel. L’Évaluation – qui doit être lue conjointement avec la dernière mise à jour du plan correctionnel et du profil criminel du demandeur – a été communiquée au demandeur à la fin de mai 2016.
[23] Le 5 juin 2016, la procureure du demandeur a fait parvenir à la Commission des représentations écrites – tout en sollicitant la tenue d’une audience post-suspension en personne – au motif que le demandeur « présente des capacités intellectuelles limitées et que sa situation soulève des questions sérieuses concernant la médication et les soins appropriés à sa condition ». La procureure a également produit l’expertise réalisée par le Docteur Pierre Gagné, Directeur de la clinique médico-légale de l’Université de Sherbrooke, indiquant que la médicamentation du demandeur ne serait pas appropriée à sa situation – ce qui nuit par conséquent à sa capacité de respecter les conditions imposées dans le cadre de son OSLD.
[24] En particulier, la demande d’audience post-suspension reposait sur deux arguments :
a) Le paragraphe 140(2) de la LSCMLC – qui rend discrétionnaire la tenue d’une audience post-suspension dans les cas des délinquants visés par une OSLD – viole les articles 7 et 9 de la Charte [l’argument de Charte]; et
b) L’audience dans le cas du demandeur est d’autant plus requise afin de respecter l’équité procédurale puisque ce dernier présente des capacités intellectuelles limitées et que sa situation soulève des questions sérieuses concernant la médication et les soins appropriés à sa condition [l’argument de droit administratif].
[25] La Commission a jugé que l’information en sa possession était « sûre et pertinente » et lui permettait de prendre une « décision éclairée ». S’agissant des arguments de Charte et de droit administratif, la Commission n’en dit point mot dans sa décision du 7 juin 2016, sinon qu’elle « a pris connaissance de l’ensemble des représentations de [la procureure du demandeur] », mais finalement, elle ne partage pas son opinion, car « [e]lle estime que la tenue d’une audience n’est pas justifiée ». La Commission note que les spécialistes s’entendent pour dire que le demandeur, malgré sa déficience intellectuelle, ne souffre d’aucune maladie psychiatrique et est responsable de ses actes. Examinant le comportement du demandeur à l’aune du bien-être public et de la protection de la société, la Commission maintient la suspension de l’OSLD et recommande le dépôt d’une nouvelle dénonciation conformément à l’article 753.3 du Code criminel – étant d’avis qu’aucun programme de surveillance ne peut adéquatement protéger la société contre le risque de récidive du demandeur et que, selon toute apparence, les conditions de la surveillance n’ont pas été observées.
[26] C’est cette dernière décision qui fait l’objet de la présente attaque judiciaire.
[27] Le 21 juin 2016, de nouvelles accusations criminelles pour bris des conditions imposées par l’OSLD ont été portées contre le demandeur.
[28] Le 10 novembre 2016, le demandeur a plaidé coupable à ces accusations et a été condamné à un emprisonnement concurrent de 18 mois.
III. Caractère théorique de certaines questions soulevées ou de certains remèdes recherchés par le demandeur
[29] Rappelons qu’en vertu du paragraphe 18(1) de la Loi sur les Cours fédérales, sous réserve de l’article 28, la Cour fédérale a compétence exclusive, en première instance, pour : a) décerner une injonction, un bref de certiorari, de mandamus, de prohibition ou de quo warranto, ou pour rendre un jugement déclaratoire contre tout office fédéral; b) connaître de toute demande de réparation de la nature visée par l’alinéa a), et notamment de toute procédure engagée contre le procureur général du Canada afin d’obtenir réparation de la part d’un office fédéral. De plus, les paragraphes 18.1(3) et (4) de la Loi sur les Cours fédérales autorisent la Cour à déclarer nul ou illégal, ou annuler toute décision de l’office fédéral, et le cas échéant, à lui renvoyer le dossier pour jugement, conformément aux instructions qu’elle estime appropriées – de sorte que la Cour pourra ordonner qu’une audience ait lieu dans les cas de non-respect d’un principe de justice naturelle ou d’équité procédurale, ou encore de non-respect de la loi notamment.
[30] D’un autre côté, suivant les principes bien établis en matière de brefs de prérogative et autres remèdes discrétionnaires, une cour de justice peut refuser d’entendre une demande ou de statuer sur une question qui est devenue théorique (Borowski c Canada (Procureur Général), [1989] 1 RCS 342 [Borowski]). Et, même lorsqu’un acte illégal a été commis et qu’il continue d’exister un litige entre les parties, la réparation appropriée est laissée à la discrétion du tribunal. Par exemple, la Cour fédérale peut émettre une déclaration en lieu et place de tout autre remède judiciaire (Mines Alerte Canada c Canada (Pêches et Océans), 2010 CSC 2, [2010] ACS no 2 au para 43 [Mines Alerte Canada]; Canada (Premier ministre) c Khadr, 2010 CSC 3, [2010] ACS no 3 aux paras 2 et 46-47).
[31] Lors de l’audience devant cette Cour, la procureure du demandeur a été confrontée à la question de savoir si la présente demande en contrôle judiciaire était devenue théorique – en totalité ou en partie – suite au dépôt d’accusations imputant au demandeur des infractions à l’article 753.3 du Code criminel et à la condamnation subséquente de son client. Les actions contestables qui ont donné lieu aux suspensions de l’OSLD – incluant celle du printemps 2016 qui est à l’origine de la décision contestée aujourd’hui – ne sont pas véritablement en cause.
[32] Mais voilà, plaide la procureure du demandeur, son client continue néanmoins d’être assujetti à une OSLD, de sorte que la situation problématique dénoncée dans la présente demande de contrôle judiciaire et en jugement déclaratoire risque de se répéter plus d’une fois encore (pour preuve, il n’y a qu’à voir le nombre de suspensions de l’OSLD dans ce dossier). De plus, d’autres délinquants sont dans une situation similaire, ce qui est notamment le cas du demandeur Blacksmith dans l’autre dossier entendu conjointement (Blacksmith c Procureur général du Canada, 2017 CF 605). Les suspensions d’une OSLD sont fréquentes et le délai statutaire d’examen de 90 jours est très court. Aussi, les demandeurs en font une question de droit incontournable : puisque des questions de crédibilité sont souvent en jeu devant la Commission, les principes de justice fondamentale que protège l’article 7 de la Charte exigent la tenue d’une audience orale post-suspension dans le cas de la suspension de l’OSLD. Ce n’est pas une élucubration : les arguments de Charte et/ou de droit administratif sont sérieux et justifient que cette Cour en prenne acte et y apporte une réponse satisfaisante.
[33] De son côté, le procureur du défendeur ne remet pas en cause cette rhétorique du retour obligé du délinquant à la case départ si la question litigieuse soulevée par les demandeurs n’est pas clarifiée entretemps par la présente Cour.
[34] Je suis d’accord avec les procureurs.
[35] L’annulation de la décision rendue le 7 juin 2016 et le renvoi du dossier du demandeur pour redétermination à la Commission ne pourraient plus avoir aucun effet pratique ou juridique sur ce qui a déjà été accompli – le fait demeure que des accusations criminelles ont été portées et que le demandeur a été reconnu coupable d’avoir commis l’infraction mentionnée à l’article 753.3 du Code criminel. Toutefois, la Cour peut encore faire œuvre utile en tranchant là même où le bât blesse : le délinquant a-t-il automatiquement droit à une audience orale comme dans les cas mentionnés au paragraphe 140(1) de la LSCMLC?
[36] Les arguments de Charte et/ou de droit administratif ont été longuement débattus à l’audience, de sorte qu’il paraît opportun, à première vue, de rendre un jugement déclaratoire pour clarifier la question litigieuse. En effet, le plus souvent qu’autrement – lorsqu’il ne servirait aucune fin utile d’annuler une décision ou d’ordonner la reprise d’un processus administratif – dans l’exercice de la discrétion judiciaire, le jugement déclaratoire constitue un remède alternatif valable pour prévenir la répétition de pratiques administratives systémiques contrevenant à la loi (Mines Alerte Canada aux paras 50-52), voire à la Charte ou à la Déclaration canadienne des droits, LC 1960, c 44 (Singh c Ministre de l’Emploi et de l’Immigration, [1985] 1 RCS 177 aux paras 76-79, 81-85 et 124-125 [Singh]); Re Singh and MEI, 1986 CanLII 3950 (FCA), [1986] 3 FCR 388 aux paras 8-9). Pour un exemple récent d’un jugement déclaratoire d’application générale de la Cour fédérale visant l’ensemble d’un groupe de personnes ayant contesté la constitutionnalité et/ou la validité de certaines dispositions de la Loi sur la citoyenneté, LRC 1985, c C-29, telle que modifiée par la Loi renforçant la citoyenneté canadienne, LC 2014, c 22, voir : Hassouna c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2017 CF 473, [2017] ACF no 544. Ainsi, en plus d’interdire au ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration d’appliquer les paragraphes 10(3) et (4) de la Loi sur la Citoyenneté, LRC 1985, c C-29 telle que modifiée, contre les demandeurs – car ces paragraphes sont incompatibles avec la Déclaration canadienne des droits, LC 1960, c 44 –, la Cour a déclaré que les paragraphes 10(1), (3) et (4) sont inopérants, parce qu’ils violent l’alinéa 2e) de la Déclaration canadienne des droits d’une manière qui ne peut être évitée par interprétation. Ce faisant, la Cour a suspendu l’exécution du jugement pour une période de 60 jours, ou pour toute autre période que la Cour pourra autoriser à la demande de l’une des parties.
[37] Mais il s’avère que le jugement déclaratoire d’inconstitutionnalité est également un redressement discrétionnaire (Operation Dismantle c La Reine, [1985] 1 RCS 441 à la p 481 [Operation Dismantle], citant Solosky c La Reine, [1980] 1 RCS 821 [Solosky], et qui peut constituer une « forme efficace et souple de règlement des véritables litiges » (R c Gamble, [1988] 2 RCS 595 à la p 649 [Gamble]). Ainsi, un tribunal peut donc, à juste titre, prononcer un jugement déclaratoire dans la mesure où il a compétence sur l’objet du litige, où la question dont il est saisi est une question réelle et non pas simplement théorique, et où la personne qui la soulève a véritablement intérêt à la soulever (Canada (Premier ministre) c Khadr, 2010 CSC 3 au para 46 [Khadr]). La présente Cour doit d’abord s’assurer qu’elle a compétence en la matière, et dans l’affirmative, être satisfaite que son jugement déclaratoire pourra avoir un effet utile au niveau de l’application de la LSCMLC lorsqu’un dossier est référé par le Service à la Commission à la suite de la suspension d’une OSLD.
IV. Compétence de la Cour fédérale pour rendre un jugement déclaratoire en matière constitutionnelle et administrative
[38] En premier lieu, je suis satisfait que la présente Cour a compétence pour rendre un jugement déclaratoire concernant la validité, l’applicabilité ou l’effet, sur le plan constitutionnel, des paragraphes 140(1) et (2) de la LSCMLC, ainsi que sur la portée des obligations incombant à la Commission en vertu des principes de justice fondamentale et/ou du droit administratif.
A. Dispositions attributives de compétence
[39] La Cour fédérale – qui a succédé à la Cour de l’Échiquier créée en 1875 – a été maintenue en 1970 à titre « de tribunal additionnel de droit, d’equity et d’amirauté du Canada, propre à améliorer l’application du droit canadien » (article 4 de la Loi sur les Cours fédérales). Ayant le statut de « cour supérieure d’archives ayant compétence en matière civile et pénale » (article 4 de la Loi sur les Cours fédérales), la Cour fédérale peut rendre un jugement déclaratoire contre un office fédéral (para 18(1) de la Loi sur les Cours fédérales) ou contre la Couronne – incluant un fonctionnaire, préposé ou mandataire de la Couronne pour des faits – actes ou omissions – survenus dans le cadre de ses fonctions (article 17 de la Loi sur les Cours fédérales). Mais pour mieux comprendre la genèse de la compétence de la Cour fédérale, il est opportun de faire un rappel historique, sans pour autant reprendre tout ce qui a pu être dit à ce sujet dans les décisions antérieures (par exemple Felipa c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2010 CF 89 [Felipa CF], infirmé par 2011 CAF 272 mais pour des motifs n’ayant pas trait à l’analyse historique de la compétence de la Cour).
[40] En 1875, la loi qui a créé la Cour de l’Échiquier lui accordait une juridiction concurrente en première instance au sujet de « […] toute matière qui pourrait, en Angleterre, faire le sujet d’une poursuite ou action devant la Cour de l’Échiquier en sa juridiction du revenu, contre la couronne » , alors que la procédure était en principe « réglée par la pratique et la procédure de la Cour de l’Échiquier de Sa Majesté à Westminster » (voir les articles 58 et 61 de l’Acte de la Cour suprême et de l'Échiquier, SC 1875, c 11). Or, à la même époque, en Angleterre, la Cour de l’Échiquier était une haute cour (Supreme Court of Judicature Act, 1873 (R.-U.), 36-37 Vict, c 66, art 3, 4). Bien qu’à l’origine, la compétence de la Cour de l’Échiquier se limitait aux actions contre le gouvernement fédéral en matière de revenu, au fil des années, celle-ci s’est graduellement étendue aux actions contre la Couronne, sans compter les questions d’amirauté, les poursuites opposant des citoyens au sujet de la propriété industrielle (intellectuelle aujourd’hui), ainsi que les affaires d’impôt, de citoyenneté et de chemins de fer.
[41] Aussi, bien avant que la Cour fédérale ne soit investie en 1970 de la compétence statutaire pour réviser la légalité des décisions rendues par un office fédéral (article 18 de la Loi sur les Cours fédérales), outre la procédure de pétition de droit, il était notamment possible d’obtenir de la Cour de l’Échiquier à titre de réparation additionnelle contre la Couronne un jugement déclaratoire, en intentant une action ordinaire contre le procureur général du Canada. Par exemple, dans l’arrêt Jones et Maheux c Gamache, [1969] RCS 119 [Jones et Maheux], la Cour suprême du Canada a statué que la Cour de l’Échiquier avait compétence pour prononcer une déclaration de nullité des Règlements généraux de la circonscription de pilotage de Québec établissant des classes de pilotes – l’autorité de pilotage pour la circonscription de Québec étant le ministre des Transports. Dans son action, le demandeur disait subir, dans l’exercice de sa profession, des restrictions importantes et préjudiciables comme conséquence directe des règlements invalides qui lui étaient appliqués. En dernière analyse, la Cour suprême a rejeté sans frais l’action contre les défendeurs individuels, mais du même coup, elle a accueilli l’action du demandeur contre le ministre des Transports à titre de « fonctionnaire de la Couronne pour une chose faite ou omise dans l’accomplissement de ses devoirs comme tel » (alinéa 29c) de la Loi sur la Cour de l’Échiquier, SRC 1952, c 98).
[42] Le résultat auquel en arrive la Cour suprême en 1968 dans l’affaire Jones et Maheux n’a rien de surprenant et s’inscrit dans une longue tradition jurisprudentielle. Au départ, le jugement déclaratoire était un remède discrétionnaire pouvant être accordé en Angleterre par les cours d’equity, et ce, bien avant l’adoption en 1850 du Chancery Act (U.K.) 13 & 14 Vict, c 35 et en 1852 du Chancery Procedure Amendment Act, (U.K.) c 86, ainsi qu’aux clarifications apportées en 1883 par le comité des règles institué en vertu du Supreme Court of Judicature Act, 1873, 36 & 37 Vict, c 66 (U.K.), au pouvoir déclaratoire de la Haute Cour de justice (High Court of Justice). La Cour de l’Échiquier d’Angleterre possédait également la compétence en equity pour émettre des jugements déclaratoires contre la Couronne (Lazar Sarna, The Law of Declaratory Judgments, Thomson Carswell, Fourth edition, 2016 aux pp 9-10 et 24-25 [Sarna]).
[43] Cela dit, il ne faudrait pas confondre la compétence déclaratoire des cours d’equity avec celle qu’exerçaient par ailleurs les cours supérieures en matière de brefs de prérogative. Cette distinction importante a été mise en évidence en 1975 par le juge Addy, qui explique dans l’affaire B c Canada (Commission d'enquête relevant du ministère de la Main-d'oeuvre et de l'Immigration), [1975] CF 602 aux paragraphes 14 à 17 :
[14] En common law, les brefs de prohibition, de certiorari et de mandamus relevant de la prérogative (c.-à-d. l’ancien bref de prérogative de mandamus par opposition au mandamus de l’equity, destiné à faire respecter un droit conféré par la law ou par opposition au mandement ou injonction de l’equity) étaient accordés exclusivement par les cours de common law : banc du Roi ou de la Reine, et constituaient un mécanisme par lequel les corps inférieurs, y compris ceux qui sont institués par la Couronne étaient soumis au contrôle juridictionnel des cours supérieures. Il n’était pas possible d'introduire par voie d’action ordinaire la procédure entraînant l’émission de ces brefs de prérogative pour la simple raison que les cours et organes judiciaires, susceptibles d’être soumis à une telle procédure, ne pouvaient être poursuivis en justice; seules pouvaient l’être les personnes physiques et les corporations. La procédure aux fins de bref de prérogative devait être entamée par demande spéciale à la cour, par voie de requête. (voir Rich c. Melancthon Board of Health (1912), 26 O.L.R. 48. et Hollinger Bus Lines Limited c. Ontario Labour Relations Board., [1952] O.R. 366, à la page 379.)
[15] Par contre, l’injonction, le jugement déclaratoire, l’injonction péremptoire ou le mandement d’equity étaient des sanctions propres à l’equity et la procédure pouvait être introduite à la Cour du chancelier par voie d’une plainte en equity. À l’origine, la Cour de l’Échiquier d’Angleterre possédait aussi la compétence en equity pour émettre des jugements déclaratoires contre la Couronne.
[16] La différence réelle entre ces redressements s’est estompée dans une certaine mesure à la fusion des cours d’equity et de common law et, au cours des récentes années, elle a eu tendance à disparaître parce que, devant la plupart des tribunaux, tous ces redressements, quelle qu’ait pu être leur origine, s’obtiennent de la même façon, c’est-à-dire par voie d'ordonnance directe de la cour. En outre, alors que la procédure visant les redressements de prérogative de common law, pour les raisons mentionnées ci-dessus, pouvait s’introduire uniquement par requête spéciale à la cour, actuellement, devant certaines cours comme la Cour fédérale du Canada (voir Règle 603), la procédure peut maintenant être introduite par voie de déclaration.
[17] Mais ni le fait que la même juridiction peut accorder toutes les sanctions ci-dessus mentionnées, ni le fait que la demande de redressement peut être introduite au moyen d’un même genre de procédure, ni le fait que la façon d’obtenir tous ces redressements est identique (par ordonnance de la cour), ne modifient ni ne changent en rien leur nature intrinsèque ou leur but, et la règle demeure que, si l’on peut obtenir un bref de prohibition ou de certiorari, on ne pourra obtenir ni injonction ni aucun autre redressement d’equity comme l’exécution en nature, l’injonction péremptoire ou le mandamus d’equity; la réciproque est également vraie. (Voir Hollinger Bus (précité) et Howe Sound Company c. International Union of Mine, Mill and Smelter Workers (Canada), Local 663, [1962] R.C.S. 318.)
[Je souligne.]
[44] D’autre part, l’action déclaratoire s’est avérée particulièrement utile dans les cas où la validité d’une procédure ou la légalité d’une action entreprise par la Couronne était remise en question par un sujet ou un administré. Cette méthode a été confirmée dans l’affaire Dyson v Attorney General, [1911] 1 KB 410 (CA) [Dyson], où la Cour d’appel d’Angleterre a déclaré qu’un avis fiscal envoyé à la partie demanderesse (et à huit millions d’autres personnes) n’était pas autorisé par la loi. Dans cette affaire, la partie défenderesse était le procureur général, et non Sa Majesté, parce que depuis des siècles devant la Cour de la Chancellerie britannique (Court of Chancery), et particulièrement devant une cour d’equity, c’est le procureur général qui défendait les intérêts de la Couronne (Jones et Maheux aux pp 129-131, citant Dyson). Comme on pouvait s’y attendre, l’action déclaratoire contre la Couronne est devenue monnaie courante au Canada, en Australie et en Nouvelle-Zélande (Liebmann c Canada (Ministre de la Défense nationale) (1re inst), [1994] 2 CF 3). En 1970, en transférant la compétence de surveillance à l’égard des offices fédéraux, le Parlement a pris soin de préciser à l’article 18 de la Loi sur la Cour fédérale, SRC 1970 (2e Supp), c 10, qu’en plus des brefs de prérogative mentionnées dans la Division de première instance, la Cour fédérale pouvait rendre un jugement déclaratoire. Les pouvoirs déclaratoires d’une cour d’equity et d’une cour supérieure étaient maintenant concentrés dans le même tribunal fédéral.
[45] Au passage, sous réserve des questions d’intérêt pour agir ou du caractère théorique de la question, la Cour suprême du Canada avait déjà reconnu avant le rapatriement de la Constitution, dans l’arrêt Thorson c Procureur Général du Canada, [1975] 1 RCS 138 aux pages 157-159, le droit des contribuables d’invoquer l’intervention d’une cour d’equity pour contester la constitutionnalité d’une loi impliquant la dépense de deniers publics, lorsqu’aucun autre moyen de contestation n’était disponible. Et, cela s’est perpétué avec l’avènement de la Charte. Par exemple, suite à l’institution d’une action déclaratoire devant la division de première instance, la Cour d’appel fédérale a accueilli l’appel d’un contribuable, débouté en première instance, qui attaquait la constitutionnalité de l’article 231.4 de la Loi de l’impôt sur le revenu, LRC 1985, c 1 (5e suppl), et des citations à comparaître décernées par les autorités fiscales sous le régime de cette dernière disposition. Ce faisant, la Cour d’appel fédérale a déclaré ceux-ci inopérants en vertu du paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 (Del Zotto c Canada, [1997] 3 CF 40, 147 DLR (4th) 457 (CA), inf. pour d’autres motifs, [1999] 1 RCS 3).
[46] Dans l’arrêt Canada (Procureur général) c Law Society of British Columbia, [1982] 2 RCS 307 [Jabour], s’agissant de l’action en jugement déclaratoire, la Cour suprême note que « [c]ette forme d’action revêt une importance d’autant plus grande dans un régime fédéral où elle s’est révélée un moyen efficace de contester la constitutionnalité de lois » (p 323) [je souligne]. Se gardant bien d’affirmer que la Cour fédérale n’aurait pas compétence en vertu de l’article 17 de la Loi sur les Cours fédérales pour faire une déclaration de type « Dyson » (p 326), la Cour suprême a adopté une approche pragmatique : la compétence qu’on retrouve à l’article 17 n’a pas pour effet de supprimer « [l]a compétence des cours supérieures, et en fait d’autres cours provinciales, pour examiner la constitutionnalité de lois fédérales » (p 327) [je souligne].
[47] Dans l’affaire Canadian Transit Company c Windsor (Corporation de la ville), 2015 CAF 88 [Windsor CAF], le juge Stratas explique aux paragraphes 56 à 58 comment la Cour de l’Échiquier a pu, depuis sa création en 1875, à l’instar des autres tribunaux canadiens, contrôler la validité des lois dans le cadre de diverses procédures entreprises contre la Couronne :
[56] En 1875, la Cour de l’Échiquier du Canada fut créée. Comme toutes les cours de justice, elle devait agir conformément à la loi et interpréter et appliquer la loi. Au moment de la naissance de la Cour de l’Échiquier, une des lois en vigueur était la Colonial Laws Validity Act, 1865 (R.-U.), 28 & 29 Vict. ch. 63. Aux termes de l’article 2 de cette loi, tous les tribunaux canadiens, y compris la Cour