Banque Internationale de Commerce Mega (Canada) c. Canada (Procureur général)

Banque Internationale de Commerce Mega (Canada) c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2012-04-11
Référence neutre
2012 CF 407
Numéro de dossier
T-459-11
Contenu de la décision
Date : 20120411
Dossier : T‑459‑11
Référence : 2012 CF 407
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 11 avril 2012
En présence de monsieur le juge de Montigny
ENTRE :
BANQUE INTERNATIONALE DE COMMERCE MEGA (CANADA)
appelante
et
le procureur général du Canada
intimé
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] La Cour est saisie d’un appel visant la décision du 10 janvier 2011 par laquelle la commissaire de l’Agence de la consommation en matière financière du Canada (l’Agence ou l’ACFC) a d’une part confirmé la conclusion tirée le 22 novembre 2010 par la commissaire adjointe selon laquelle l’appelante, la Banque Internationale de Commerce Mega (Canada) (l’appelante ou Mega), a contrevenu aux paragraphes 6(2.1), 6(2.2) et 6(2.4) du Règlement sur le coût d’emprunt (banques), DORS/2001‑201 (le Règlement), et a d’autre part imposé une pénalité s’élevant à 12 500 $.
1. Faits
[2] Mega est une banque à charte désignée dans l’annexe II de la Loi sur les banques, LC 1991, c 46, et elle est une filiale à cent pour cent de Mega International Commercial Bank Co. Ltd., banque internationale dont le siège est situé à Taipei, à Taïwan. Elle offre des services à la collectivité de langue chinoise à son siège à Toronto ainsi qu’à trois autres succursales situées à Toronto et à Vancouver.
[3] L’Agence, organisme fédéral indépendant créé en 2001 sous le régime de la Loi sur l’Agence de la consommation en matière financière du Canada, LC 2001, c 9 (la Loi), a pour objet de regrouper et de renforcer les activités de surveillance des mesures de protection des consommateurs prises par les institutions financières régies par le droit fédéral et d’accroître la sensibilisation des consommateurs à l’égard du secteur financier. L’Agence supervise et surveille les institutions financières sous réglementation fédérale (les IFRF), y compris les banques nationales, les banques étrangères, les succursales de banques étrangères, les sociétés de fiducie et de prêt constituées ou enregistrées en vertu d’une loi fédérale, les sociétés d’assurance‑vie et d’assurances multirisques constituées ou enregistrées en vertu d’une loi fédérale ainsi que les associations de détail.
[4] Selon le Règlement sur les violations désignées (Agence de la consommation en matière financière du Canada), DORS/2002‑101 (le Règlement sur les violations désignées), la contravention à toute « disposition visant les consommateurs » au sens de la Loi constitue une violation de celle‑ci. Parmi les dispositions tombant sous le coup de la définition de l’expression « disposition visant les consommateurs » prévue par la Loi se trouve l’article 454 de la Loi sur les banques, texte législatif en vertu duquel le Règlement a été pris.
[5] À la suite de la création de l’Agence en 2001, le Règlement a été modifié afin de mettre en œuvre l’engagement du gouvernement fédéral d’harmoniser les lois fédérales et provinciales régissant les déclarations relatives au coût des prêts à la consommation, des marges de crédit et des cartes de crédit. Le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation (le RÉIR) portant sur les modifications de 2001 précise ce qui suit relativement aux « [a]vantages et coûts » de ces modifications :
Les modifications au Règlement, conjointement avec les règles équivalentes qui doivent entrer en vigueur aux paliers fédéral et provincial, auront pour effet d’uniformiser les règles du jeu entre institutions financières pour la communication d’information, d’un champ de compétence à l’autre. Ces règles uniformes faciliteront la comparaison, par les consommateurs, du coût d’emprunt d’un type d’institution financière à l’autre.
[6] Le règlement a été modifié à nouveau le 1er janvier 2010. Cette modification a fait l’objet d’une publication préalable le 23 mai 2009 dans la Gazette du Canada afin d’obtenir les commentaires du grand public, et elle a ensuite été publiée dans la Gazette du Canada le 30 septembre 2009. La modification de 2010 visait à rendre plus claires les demandes et les conventions de crédit à la consommation en exigeant que les renseignements essentiels, comme les taux d’intérêt, les délais de grâce et les frais, soient fournis dans des encadrés informatifs figurant au début des demandes et des conventions visant les cartes de crédit, les prêts et les marges de crédit.
[7] Le 2 octobre 2009, l’Agence a fait parvenir à l’ensemble des IFRF un avis d’information électronique au sujet des modifications apportées au Règlement en 2010 pour les aviser qu’elles seraient tenues d’ajouter des encadrés informatifs dans leur déclaration relative aux produits de crédit. L’Agence a joint à son avis un lien qui menait à des modèles d’encadrés informatifs offrant des illustrations génériques des encadrés exigés par le Règlement. Les encadrés devaient renfermer certains renseignements, comme les taux d’intérêt, les frais et les pénalités, dans un format simple, au début de chaque convention, de sorte que les consommateurs puissent mieux comprendre le coût de l’emprunt. Dans son avis du 2 octobre, l’Agence précisait qu’elle [traduction] « espérait collaborer avec toutes les IFRF pour la mise en œuvre des nouvelles exigences réglementaires et des nouvelles lignes directrices » et elle concluait en invitant les IFRF qui avaient des questions au sujet du Règlement à communiquer avec sa Direction de la conformité et de l’application.
[8] Le 3 novembre 2009, la commissaire a envoyé à l’ensemble des IFRF une lettre exposant le processus que suivrait l’Agence pour assurer le respect du Règlement. Le processus prévoyait trois étapes importantes :
a) au plus tard le 8 janvier 2010, l’Agence distribuerait à toutes les IFRF un questionnaire d’auto‑évaluation de la conformité devant être rempli et retourné à l’Agence dans un délai de deux semaines;
b) un agent de conformité de l’Agence communiquerait avec les IFRF qui déclareraient qu’elles ne se conforment pas entièrement au Règlement pour [traduction] « clarifier la situation et en discuter »;
c) l’Agence évaluerait ensuite quelles mesures de conformité étaient nécessaires; elle [traduction] « pourrait notamment offrir une information plus élaborée aux membres de l’industrie, prendre des mesures de conformité officielles et/ou officieuses ou prendre des mesures d’exécution ».
[9] Comme il est mentionné plus haut, les modifications apportées au Règlement sont entrées en vigueur le 1er janvier 2010. Le 7 janvier 2010, l’Agence a fait parvenir le questionnaire d’auto‑évaluation à toutes les IFRF. On demandait aux IFRF d’indiquer, relativement à chaque disposition du Règlement, si celle‑ci était [traduction] « sans objet ». Dans le cas contraire, l’IFRF devait en outre préciser si elle [traduction] « se conformait entièrement » ou non au Règlement.
[10] Le 21 janvier 2010, l’appelante a présenté son auto‑évaluation à l’Agence, l’informant que ses encadrés informatifs étaient [traduction] « entièrement conformes » au Règlement. Comme l’appelante avait informé l’Agence qu’elle se conformait entièrement au Règlement, cette dernière n’a pas communiqué avec elle pour [traduction] « clarifier la situation et en discuter ».
[11] Le 11 février 2010, l’ACFC a demandé par lettre aux IFRF qui avaient déclaré se conformer entièrement au Règlement dans le questionnaire d’auto‑évaluation de lui fournir des copies de leurs encadrés informatifs au plus tard le 22 février 2010. La lettre comportait aussi le passage suivant :
[traduction] L’ACFC continuera, dans le cadre de son processus de surveillance habituel, de vérifier les plaintes reçues à propos de votre institution relativement à n’importe quel aspect des nouvelles exigences réglementaires. Dans un tel cas, l’ACFC suivra son processus normal de traitement des cas liés à la conformité. Les réponses données dans le questionnaire d’auto‑évaluation fourni par votre institution serviront à aider l’agent dans son examen du cas.
[12] Mega a présenté les documents requis le 19 février 2010. L’Agence n’a pas répondu.
[13] Le 12 mai 2010, l’Agence a envoyé aux IFRF une lettre dans laquelle elle les informait qu’elle avait terminé son évaluation des mesures de conformité qu’elle jugeait nécessaires pour pallier les lacunes constatées et qu’elle pourrait, à ce titre, notamment offrir une information plus élaborée aux membres de l’industrie, prendre des mesures de conformité officielles et/ou officieuses ou prendre des mesures d’exécution. Conformément à sa lettre du 11 février 2010 aux IFRF, l’Agence ajoutait qu’elle ne leur fournirait pas de projets de rapports relatifs à la conformité au Règlement pour obtenir leur avis puisque les faits utilisés pour élaborer les rapports avaient été communiqués par les IFRF elles‑mêmes (par opposition à un tiers plaignant).
[14] Le 25 novembre 2010, l’appelante a reçu de l’Agence un procès‑verbal de violation selon lequel la commissaire adjointe avait [traduction] « des motifs raisonnables de croire que la banque avait commis une violation » au sens du Règlement parce qu’elle avait omis de fournir des encadrés informatifs conformes aux paragraphes 6(2.1) et 6(2.4) du Règlement. Était joint au procès‑verbal un rapport de conformité détaillé faisant état du fondement de cette croyance. Le rapport mentionnait que Mega a) n’avait pas ajouté sur le côté gauche de ses documents les colonnes prévues aux annexes du Règlement pour ce qui concerne les hypothèques et les marges de crédit; b) avait ajouté des rangées supplémentaires, avait changé l’ordre des rangées et avait changé la terminologie requise pour l’encadré informatif; et c) avait fourni des encadrés informatifs desquels étaient absents une grande partie des renseignements devant figurer sur le côté droit de ses documents selon les annexes.
[15] Le 16 décembre 2010, Mega a présenté des observations écrites en réponse au procès‑verbal.
2. Décision contestée
[16] Le 16 février 2011, la commissaire a rendu une décision relative à une violation par laquelle elle confirmait le procès‑verbal de violation dressé par la commissaire adjointe. Après avoir examiné les faits et les principaux éléments du Règlement, elle a confirmé la décision de la commissaire adjointe et a conclu que Mega ne respectait pas les dispositions de ce texte. Ses conclusions essentielles sont formulées dans le paragraphe suivant :
[traduction] Mega a fourni des encadrés informatifs, mais la Banque a dérogé au format et au langage usuels requis par le Règlement. Elle a employé une autre terminologie, elle a omis certains renseignements prescrits et elle a agrandi ou réorganisé le contenu des encadrés informatifs de manières non prévues par le Règlement. Je ne suis pas contre le principe visant à présenter au moyen d’encadrés informatifs des points autres que ceux précisés dans les annexes du Règlement. En revanche, cette façon de traiter les renseignements doit se distinguer des encadrés informatifs prescrits et ne pas détourner l’attention des consommateurs du format et de l’ensemble du contenu des encadrés informatifs requis.
[17] Comme l’appelante contrevenait aux paragraphes 6(2.1), 6(2.2) et 6(2.4) du Règlement, la commissaire a estimé que certains consommateurs concluant des conventions de crédit avec elle ne bénéficiaient pas d’une déclaration complète et exacte. L’information prescrite permet aux consommateurs de mieux comprendre les possibilités qui s’offrent à eux lorsqu’ils concluent, renouvellent, renégocient ou refinancent un produit de crédit. La commissaire a adhéré à l’observation de l’appelante voulant que le nombre réel de consommateurs touchés soit négligeable. Néanmoins, elle a conclu que Mega avait fait preuve de négligence en omettant de se conformer entièrement au Règlement, lequel fixe des exigences claires quant au format et au contenu, et qu’elle avait causé un tort à ses clients.
[18] Comme elle a estimé que l’appelante s’était efforcée de bonne foi de respecter le Règlement et que ses actes et le tort causé à ses clients en matière de produits financiers n’étaient pas très graves, la commissaire a réduit la pénalité proposée de 25 000 $ à 12 500 $.
[19] Le 17 mars 2011, Mega a déposé un avis d’appel devant la Cour.
3. Questions en litige
[20] Les avocats de l’appelante et de l’intimé ont soumis à la Cour en l’espèce un certain nombre de questions à trancher, dont la plupart se chevauchent. À l’audience, l’avocate de l’appelante a fait savoir qu’elle était d’accord avec la liste de questions suivante déposée par l’avocat de l’intimé :
a) Quelle norme de contrôle faut‑il appliquer à la décision de la commissaire dans la présente affaire?
b) La commissaire est‑elle arrivée à sa décision en manquant à son obligation d’équité procédurale envers l’appelante?
c) La commissaire a‑t‑elle commis une erreur en concluant que les encadrés informatifs utilisés par l’appelante contrevenaient au Règlement?
d) La commissaire a‑t‑elle commis une erreur en n’appliquant pas correctement la défense de justification ou d’excuse?
e) La commissaire a‑t‑elle commis une erreur en n’appliquant pas correctement la défense fondée sur la prise de précautions?
f) La commissaire a‑t‑elle commis une erreur en concluant que l’appelante avait causé un tort à ses clients en contrevenant au Règlement?
g) La commissaire a‑t‑elle en commis une erreur en appliquant les critères énoncés à l’article 20 de la Loi avant d’imposer une pénalité de 12 500 $?
4. Cadres législatif et réglementaire
[21] Les dispositions législatives et réglementaires pertinentes sont les suivantes :
Loi sur l’Agence de la consommation en matière financière du Canada, LC 2001, c 9
« disposition visant les consommateurs »
2. a) Les alinéas 157(2)e) et f), l’article 413,1, le paragraphe 418.1(3), les articles 439,1 à 459,5, les paragraphes 540(2) et (3) et 545(4) et (5), les alinéas 545(6)b) et c), le paragraphe 552(3) et les articles 559 à 576,2 de la Loi sur les banques et leurs règlements d’application éventuels;
…
3(2) L’Agence a pour mission :
a) de superviser les institutions financières pour s’assurer qu’elles se conforment aux dispositions visant les consommateurs qui leur sont applicables, ainsi qu’à toutes conditions imposées par le ministre ou tous engagements exigés de sa part en vertu d’une loi mentionnée à l’annexe 1 relativement à la protection des clients des institutions financières ou à toutes instructions données par celui‑ci en vertu de la présente loi;
…
Pouvoir réglementaire
19. (1) Le gouverneur en conseil peut, par règlement :
a) désigner comme violations punissables au titre des articles 20 à 31 la contravention à telle ou telle disposition visant les consommateurs, ainsi que le manquement :
(i) à un accord de conformité conclu en vertu d’une loi mentionnée à l’annexe 1,
(ii) à toute condition, à tout engagement ou à toute instruction visés à l’alinéa 3(2)a);
a.1) désigner comme violation punissable au titre des articles 20 à 31 la contravention à telle ou telle disposition de la Loi sur les réseaux de cartes de paiement ou de ses règlements;
a.2) désigner comme violation punissable au titre des articles 20 à 31 le manquement à un accord conclu en vertu de l’article 7,1;
…
Critères
20. Sauf dans le cas où il est fixé conformément à l’alinéa 19(1)b), le montant d’une pénalité est déterminé, dans chaque cas, compte tenu des critères suivants :
a) la nature de l’intention ou de la négligence de l’auteur;
b) la gravité du tort causé;
c) les antécédents de l’auteur – violation d’une loi mentionnée à l’annexe 1 ou condamnations pour infraction à une telle loi – au cours des cinq ans précédant la violation;
d) tout autre critère prévu par règlement.
…
Violation
22. (1) Toute contravention ou tout manquement désigné au titre de l’un des alinéas 19(1)a) à a.2) constitue une violation exposant son auteur à une pénalité dont le montant est déterminé en conformité avec les articles 19 et 20.
Procès‑verbal
(2) Le commissaire peut, s’il a des motifs raisonnables de croire qu’une violation a été commise, dresser un procès‑verbal qu’il fait signifier à l’auteur présumé.
Contenu du procès‑verbal
(3) Le procès‑verbal mentionne, outre le nom de l’auteur présumé et les faits reprochés :
a) la pénalité que le commissaire a l’intention de lui imposer;
b) la faculté qu’a l’auteur présumé soit de payer la pénalité, soit de présenter des observations relativement à la violation ou à la pénalité, et ce dans les trente jours suivant la signification du procès‑verbal – ou dans le délai plus long que peut préciser le commissaire –, ainsi que les modalités d’exercice de cette faculté;
c) le fait que le non‑exercice de cette faculté dans le délai imparti vaut aveu de responsabilité et permet au commissaire d’imposer la pénalité.
Paiement
23. (1) Le paiement de la pénalité en conformité avec le procès‑verbal vaut aveu de responsabilité à l’égard de la violation et met fin à la procédure.
Présentations d’observations
(2) Si des observations sont présentées, le commissaire détermine, selon la prépondérance des probabilités, la responsabilité de l’intéressé. Le cas échéant, il peut imposer, sous réserve des règlements pris au titre de l’alinéa 19(1)b), la pénalité mentionnée au procès‑verbal ou une pénalité réduite, ou encore n’imposer aucune pénalité.
Défaut de payer ou de faire des observations
(3) Le non‑exercice de la faculté mentionnée au procès‑verbal dans le délai imparti vaut aveu de responsabilité à l’égard de la violation et permet au commissaire d’imposer, sous réserve des règlements pris au titre de l’alinéa 19(1)b), la pénalité mentionnée au procès‑verbal ou une pénalité réduite, ou encore de n’imposer aucune pénalité.
Avis de décision et droit d’appel
(4) Le commissaire fait signifier à l’auteur de la violation la décision prise au titre des paragraphes (2) ou (3) et l’avise par la même occasion de son droit d’interjeter appel en vertu de l’article 24.
Appel à la Cour fédérale
Droit d’appel
24. (1) Il peut être interjeté appel à la Cour fédérale de la décision du commissaire signifiée en conformité avec le paragraphe 23(4), et ce dans les trente jours suivant la signification de cette décision ou dans le délai supplémentaire que la Cour peut accorder.
Huis clos
(2) À l’occasion d’un appel, la Cour fédérale prend toutes les précautions possibles, notamment en ordonnant le huis clos si elle le juge indiqué, pour éviter que ne soient communiqués de par son propre fait ou celui de quiconque des renseignements confidentiels visés aux paragraphes 17(1) ou (3).
Pouvoir de la Cour fédérale
(3) Saisie de l’appel, la Cour fédérale confirme, annule ou, sous réserve des règlements pris au titre de l’alinéa 19(1)b), modifie la décision.
…
Prise de précautions
28. (1) La prise de précautions voulues peut être invoquée dans le cadre de toute procédure en violation.
Principes de la common law
(2) Les règles et principes de la common law qui font d’une circonstance une justification ou une excuse dans le cadre d’une poursuite pour infraction à une disposition visant les consommateurs s’appliquent à l’égard d’une violation sauf dans la mesure où ils sont incompatibles avec la présente loi.
Principes de la common law –
Loi sur les réseaux de cartes de paiement
(3) Les règles et principes de la common law qui font d’une circonstance une justification ou une excuse dans le cadre d’une poursuite pour infraction à une disposition de la Loi sur les réseaux de cartes de paiement s’appliquent à l’égard d’une violation sauf dans la mesure où ils sont incompatibles avec la présente loi.
Financial Consumers Agency of Canada Act, SC 2001, c 9
“consumer provision” means
2. (a) paragraphs 157(2)(e) and (f), section 413.1, subsection 418.1(3), sections 439.1 to 459.5, subsections 540(2) and (3) and 545(4) and (5), paragraphs 545(6)(b) and (c), subsection 552(3) and sections 559 to 576.2 of the Bank Act together with any regulations made under or for the purposes of those provisions;
…
3(2) The objects of the Agency are to
(a) supervise financial institutions to determine whether they are in compliance with
(i) the consumer provisions applicable to them, and
(ii) the terms and conditions or undertakings with respect to the protection of customers of financial institutions that the Minister imposes or requires, as the case may be, under an Act listed in Schedule 1 and the directions that the Minister imposes under this Act;
…
Regulations
19. (1) The Governor in Council may make regulations
(a) designating, as a violation that may be proceeded with under sections 20 to 31, the contravention of a specified consumer provision, or the non‑compliance with
(i) a compliance agreement entered into under an Act listed in Schedule 1, and
(ii) terms and conditions, undertakings or directions referred to in subparagraph 3(2)(a)(ii).
(a.1) designating, as a violation that may be proceeded with under sections 20 to 31, the contravention of a specified provision of the Payment Card Networks Act or its regulations;
(a.2) designating, as a violation that may be proceeded with under sections 20 to 31, the non‑compliance with an agreement entered into under section 7.1;
…
Criteria for penalty
20. Except if a penalty is fixed under paragraph 19(1)(b), the amount of a penalty shall, in each case, be determined taking into account
(a) the degree of intention or negligence on the part of the person who committed the violation;
(b) the harm done by the violation;
(c) the history of the person who committed the violation with respect to any prior violation or conviction under an Act listed in Schedule 1 within the five‑year period immediately before the violation; and
(d) any other criteria that may be prescribed.
…
Commission of violation
22. (1) Every contravention or non‑compliance that is designated under paragraphs 19(1)(a) to (a.2) constitutes a violation and the person that commits the violation is liable to a penalty determined in accordance with sections 19 and 20.
Notice of violation
(2) If the Commissioner believes on reasonable grounds that a person has committed a violation, he or she may issue, and shall cause to be served on the person, a notice of violation.
Contents of notice
(3) A notice of violation shall name the person believed to have committed a violation, identify the violation and set out
(a) the penalty that the Commissioner proposes to impose;
(b) the right of the person, within 30 days after the notice is served, or within any longer period that the Commissioner specifies, to pay the penalty or to make representations to the Commissioner with respect to the violation and the proposed penalty, and the manner for doing so; and
(c) the fact that, if the person does not pay the penalty or make representations in accordance with the notice, the person will be deemed to have committed the violation and the Commissioner may impose a penalty in respect of it.
Payment of penalty
23. (1) If the person pays the penalty proposed in the notice of violation, the person is deemed to have committed the violation and proceedings in respect of it are ended.
Representations to Commissioner
(2) If the person makes representations in accordance with the notice, the Commissioner shall decide, on a balance of probabilities, whether the person committed the violation and, if so, may, subject to any regulations made under paragraph 19(1)(b), impose the penalty proposed, a lesser penalty or no penalty.
Failure to pay or make representations
(3) A person who neither pays the penalty nor makes representations in accordance with the notice is deemed to have committed the violation and the Commissioner may, subject to any regulations made under paragraph 19(1)(b), impose the penalty proposed, a lesser penalty or no penalty.
Notice of decision and right of appeal
(4) The Commissioner shall cause notice of any decision made under subsection (2) or (3) to be issued and served on the person together with notice of the right of appeal under section 24.
Appeal to Federal Court
Right of appeal
24. (1) A person on whom a notice under subsection 23(4) is served may, within 30 days after the notice is served, or within any longer period that the Court allows, appeal the decision to the Federal Court.
Court to take precautions against disclosing
(2) In an appeal, the Court shall take every reasonable precaution, including, when appropriate, conducting hearings in private, to avoid the disclosure by the Court or any person of confidential information referred to in subsection 17(1) or (3).
Powers of Court
(3) On an appeal, the Court may confirm, set aside or, subject to any regulations made under paragraph 19(1)(b), vary the decision of the Commissioner.
…
Due diligence available
28. (1) Due diligence is a defence in a proceeding in relation to a violation.
Common law principles
(2) Every rule and principle of the common law that renders any circumstance a justification or excuse in relation to a charge for an offence in relation to a consumer provision applies in respect of a violation to the extent that it is not inconsistent with this Act.
Common law principles —
Payment Card Networks Act
(3) Every rule and principle of the common law that renders any circumstance a justification or excuse in relation to a charge for an offence in relation to a provision of the Payment Card Networks Act applies in respect of a violation to the extent that it is not inconsistent with this Act.
Règlement sur les violations désignées (Agence de la consommation en matière financière du Canada), DORS/2002‑101
Désignation
2. Sont désignés comme violations punissables au titre des articles 20 à 31 de la Loi :
a) la contravention à toute disposition visant les consommateurs;
…
Financial Consumer Agency of Canada Designated Violations Regulations, SOR/2002‑101
Designation
2. The following are designated as violations that may be proceeded with under sections 20 to 31 of the Act:
(a) the contravention of any consumer provision; and
…
Règlement sur le coût d’emprunt (banques), DORS/2001‑101
6. (1) Pour l’application du paragraphe 450(1) de la Loi, la banque qui accorde un prêt doit remettre à l’emprunteur une déclaration écrite comportant les renseignements dont la communication est exigée par le présent règlement.
(2) La déclaration peut être un document distinct ou faire partie de la convention de crédit ou de la demande de convention de crédit.
(2.1) Dans le cas où la déclaration figure dans la convention de crédit portant sur un prêt, une marge de crédit ou une carte de crédit ou dans une demande de carte de crédit :
a) elle y est présentée d’un seul tenant;
b) l’encadré informatif prévu à l’une des annexes 1 à 5, selon le cas, et contenant les renseignements visés à l’annexe applicable est présenté au début de la convention ou de la demande.
Cost of Borrowing (Banks) Regulations, SOR/2001‑101
6. (1) For the purpose of subsection 450(1) of the Act, a bank that grants credit must, in writing, provide the borrower with a disclosure statement that provides the information required by these Regulations to be disclosed.
(2) A disclosure statement may be a separate document or may be part of a credit agreement or an application for a credit agreement.
(2.1) For a disclosure statement that is part of a credit agreement in respect of a loan, a line of credit or a credit card or an application for a credit card,
(a) the disclosure statement must be presented in a consolidated manner in a single location in that agreement or application; and
(b) the applicable information box, as set out in one of Schedules 1 to 5, containing the information referred to in that Schedule, must be presented at the beginning of the agreement or application.
5. Analyse
a) Quelle norme de contrôle faut‑il appliquer à la décision de la commissaire dans la présente affaire?
[22] Les avocats des deux parties conviennent, à juste titre, que les questions d’équité procédurale sont assujetties à la norme de contrôle de la décision correcte (voir, par exemple, Sketchley c Canada (Procureur général), 2005 CAF 404, [2006] 3 RCF 392, et Syndicat canadien de la fonction publique (S.C.F.P.) c Ontario (Ministre du Travail), 2003 CSC 29, [2003] 1 RCS 539). Par conséquent, il n’y a pas lieu de faire preuve de déférence à l’endroit de la commissaire si elle a porté atteinte au droit à l’équité procédurale de l’appelante pour arriver à sa décision.
[23] L’avocate de l’appelante est en outre d’accord avec l’avocat de l’intimé, à tout le moins avec les observations de vive voix de ce dernier, que la norme de contrôle applicable à l’ensemble des autres questions, à l’exception d’une seule, est celle de la décision raisonnable. La seule question soulevant un désaccord à cet égard est donc celle relative à la défense fondée sur la prise de précautions.
[24] Il est maintenant bien établi qu’il est souvent inutile de procéder à une analyse contextuelle et d’examiner les facteurs énoncés dans l’arrêt Dunsmuir c Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 RCS 190 (Dunsmuir). Comme l’a reconnu la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Smith c Alliance Pipeline Ltd, 2011 CSC 7, [2011] 1 RCS 160 (Smith), le juge chargé du contrôle peut se fonder sur les vastes catégories définies dans l’arrêt Dunsmuir, précité, pour décider quelle norme de contrôle est pertinente. Habituellement, la norme de la décision raisonnable s’appliquera dans les cas suivants : (1) la question se rapporte à l’interprétation de la loi habilitante (ou « constitutive ») du tribunal administratif ou à une loi étroitement liée à son mandat et dont il a une connaissance approfondie; (2) la question soulève à son tour des questions touchant les faits, le pouvoir discrétionnaire ou des considérations d’intérêt général; (3) il s’agit d’une question mixte de fait et de droit (Smith, au paragraphe 26).
[25] La première question de fond susmentionnée, à savoir si les encadrés informatifs utilisés par l’appelante contreviennent au Règlement, est manifestement une question mixte de fait et de droit puisqu’elle nécessite l’interprétation du Règlement et l’application de celui‑ci aux faits de l’espèce. Ainsi, la norme de contrôle pertinente est manifestement celle de la décision raisonnable. En outre, le Règlement est étroitement lié aux fonctions que confie la Loi à la commissaire, soit de protéger les intérêts des consommateurs de services financiers. Le Règlement fait partie d’un régime réglementaire spécialisé qui relève exclusivement de la compétence de la commissaire et, dans cette mesure, il s’apparente à une loi « constitutive ». Enfin, on ne peut avancer que l’interprétation des exigences prévues par ce Règlement revêt une importance capitale pour le système juridique. Pour toutes ces raisons, la question c), de même que les questions d), f) et g), lesquelles sont toutes des questions mixtes de fait et de droit, feront l’objet d’un contrôle fondé sur la norme de la décision raisonnable. Par conséquent, la Cour n’interviendra en l’espèce que si la décision attaquée n’appartient pas aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit.
[26] Il ne reste que la question au sujet de laquelle les parties ne s’entendent pas quant à la norme de contrôle applicable, soit celle relative à la défense fondée sur la prise de précautions. L’avocate de l’appelante a soutenu que la commissaire n’a acquis aucune connaissance spécialisée en ce qui concerne ce moyen de défense fondé sur la common law, et qu’il convient donc d’appliquer la norme de contrôle de la décision correcte. Je ne suis pas d’accord. Il ne fait aucun doute dans mon esprit que l’applicabilité de la défense fondée sur la prise de précautions soulève des questions juridiques qui ne peuvent être aisément distinguées des questions de fait. Ces questions commandent clairement la déférence et ne s’apparentent à aucune des questions qui appartiennent à l’une ou l’autre des catégories qui, selon l’arrêt Dunsmuir, précité, sont assujetties à la norme de la décision correcte. En réalité, la décision de la commissaire à cet égard ne portait pas sur une question constitutionnelle ou une question de droit générale d’une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et elle ne prétendait pas délimiter les compétences respectives de tribunaux spécialisés concurrents. Je conviens donc avec l’intimé que cette question demande l’application de la norme de la décision raisonnable.
b) La commissaire est‑elle arrivée à sa décision en manquant à son obligation d’équité procédurale envers l’appelante?
[27] L’appelante fait valoir que l’Agence a omis de suivre son processus établi de surveillance de la conformité au nouveau règlement et qu’elle a donc manqué à son obligation d’équité procédurale. Elle invoque les facteurs énoncés dans l’arrêt Baker c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 RCS 817 (Baker), pour affirmer, d’abord et avant tout, que l’Agence a trompé Mega, qui s’attendait légitimement à ce qu’elle suive son processus annoncé.
[28] L’avocate de l’appelante s’est en grande partie appuyée sur la lettre que la commissaire a envoyée aux IFRF le 3 novembre 2009 et dans laquelle elle fait état du processus qu’elle entend suivre pour surveiller les contraventions au Règlement. Comme il est mentionné plus haut au paragraphe 8 des présents motifs, la commissaire a affirmé : 1) que l’Agence distribuerait à toutes les IFRF un questionnaire d’auto‑évaluation de la conformité devant être rempli dans un délai de deux semaines; 2) que la Direction de la conformité et de l’application examinerait les réponses et qu’un agent de la conformité communiquerait avec les institutions non conformes afin de clarifier la situation et en discuter; et 3) que l’Agence évaluerait ensuite [traduction] « les mesures de conformité nécessaires pour pallier les lacunes constatées » et qu’elle pourrait notamment offrir une information plus élaborée aux membres de l’industrie, prendre des mesures de conformité officielles et/ou officieuses ou prendre des mesures d’exécution.
[29] La doctrine des attentes légitimes est l’un des éléments du principe d’équité. Il est bien établi que l’équité peut nécessiter l’adhésion à certains processus lorsqu’un comportement antérieur fait en sorte qu’une personne s’attende légitimement à ce que ces processus soient automatiquement suivis (voir Baker, précité, au paragraphe 26, et Congrégation des témoins de Jéhovah de St‑Jérôme‑Lafontaine c Lafontaine (Village), 2004 CSC 48, par. 10, [2004] 2 RCS 650). Si un décideur administratif déclare qu’il entend suivre une procédure précise, il sera généralement injuste de sa part d’agir en contravention d’assurances données en matière de procédure, à moins que cette procédure ne soit en conflit avec ses obligations. Il est dans l’intérêt supérieur de la bonne administration et de la justice que les promesses soient respectées. Comme l’a mentionné le juge Dubé dans la décision Gaw c Canada (Commissaire aux services correctionnels) (1986), 2 FTR 122, par. 9, 36 ACWS (2d) 1 : « Il ne faut pas changer les règles du jeu en cours de route […] » (Voir aussi : Martins c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CFPI 18, par. 5, 112 ACWS (3d) 556; Basudde c Canada (Procureur général), 2002 CFPI 782, par. 46, 222 FTR 115; Brunico Communications Inc. c Canada (Procureur général), 2004 CF 642, par. 20, 252 FTR 146).
[30] Dans ses observations orales, l’avocate de l’appelante a soutenu qu’il était implicite que l’Agence travaillerait avec les banques et les consulterait, bien qu’aucune assurance explicite en ce sens n’ait été donnée. Elle a en outre avancé que l’Agence avait choisi de communiquer avec Mega, même si elle estimait que cette dernière était non conforme, et qu’elle avait ainsi contrevenu à la deuxième étape de sa procédure établie, qui est exposée plus haut. J’ai minutieusement examiné la lettre du 3 novembre 2009 et l’ensemble du dossier, et je n’ai trouvé aucun engagement, explicite ou implicite, pris par l’Agence qui aurait permis à Mega de s’attendre à ce qu’elle ait l’occasion de rectifier les lacunes de ses encadrés informatifs avant qu’un procès‑verbal de violation ne soit dressé. Bien au contraire, je conclus que l’Agence a suivi le processus qu’elle s’était engagée à adopter dans sa lettre du 3 novembre 2009.
[31] Nulle part l’Agence n’a‑t‑elle déclaré qu’elle communiquerait avec chacune des IFRF, peu importe la situation, après avoir reçu leur questionnaire d’auto‑évaluation rempli. Il aurait été inutile de consulter les IFRF ayant indiqué qu’elles se conformaient intégralement au Règlement. En réalité, comme l’a signalé l’intimé, même les IFRF qui déclaraient ne pas se conformer entièrement et qui auraient donc pu s’attendre légitimement à ce que l’Agence communique avec elles, ne pouvaient avoir l’attente légitime qu’elles puissent pallier les lacunes, quelles qu’elles soient, liées à la conformité avant qu’un procès‑verbal de violation ne soit dressé. Comme il est mentionné plus haut, les mesures d’exécution constituaient une des mesures de conformité auxquelles pouvait recourir l’Agence pour corriger les lacunes constatées à la lumière des réponses reçues.
[32] Au mieux, on peut avancer que la lettre du 3 novembre 2009 était ambiguë, comme l’a reconnu l’avocat de l’intimé. Cependant, si on lit ce document dans le contexte élargi des lettres du 11 février et du 12 mai 2010, il en ressort un tableau plus clair : nulle part dans ces lettres ne figure une assurance précise et sans équivoque laissant entendre que, si les encadrés informatifs d’une IFRF sont considérés comme non conformes, l’Agence communiquera avec celle‑ci et lui offrira la possibilité de corriger le problème avant qu’un procès‑verbal de violation ne soit dressé. Le fait que les représentants de Mega aient pu penser qu’on communiquerait avec eux avant qu’un tel procès‑verbal ne soit dressé ne peut suffire à donner naissance à une attente légitime. Comme l’a énoncé la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt Genex Communications Inc c Canada (Procureur général), 2005 CAF 283, au paragraphe 193, [2006] 2 FCR 199 :
Pour que la doctrine joue, il faut que la conduite de l’organisme dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire « y compris les pratiques établies, la conduite ou les affirmations qui peuvent être qualifiées de claires, nettes et explicites » ait fait naître chez le plaignant l’expectative raisonnable qu’il conservera un avantage ou qu’il sera consulté avant que soit rendue une décision contraire : voir Syndicat canadien de la fonction publique (S.C.F.P.) c. Ontario (Ministre du Travail), [2003] 1 R.C.S. 539, au paragraphe 131.
[33] En outre, l’obligation d’équité est souple et repose sur une appréciation du contexte du texte législatif et des droits visés. À ce titre, plusieurs facteurs sont pertinents pour déterminer le contenu de l’obligation d’équité, et celui des attentes légitimes de la personne physique ou morale qui conteste la décision n’est que l’un d’eux. Sont tout aussi importants la nature de la décision recherchée et le processus suivi pour y parvenir, la nature du régime législatif et les termes de la loi en vertu de laquelle agit l’organisme en question, l’importance de la décision pour les personnes visées et les choix de procédure que l’organisme fait lui‑même (Baker, précité, par. 21 et suivants).
[34] L’appelante a beaucoup insisté sur le fait que la décision de l’Agence était susceptible d’avoir une incidence négative sur sa réputation. L’avocate a fait valoir que le discrédit lié à la violation d’une loi du gouvernement cause davantage de tort qu’une conclusion de responsabilité prononcée à l’égard d’une partie à un litige.
[35] Certes, les personnes morales sont exposées à d’éventuelles conséquences économiques lorsqu’elles font l’objet d’une décision d’un organisme de réglement