Markevich c. Canada

Markevich c. Canada
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2003-03-06
Référence neutre
2003 CSC 9
Recueil
[2003] 1 RCS 94
Numéro de dossier
28717
Juges
McLachlin, Beverley; Gonthier, Charles Doherty; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Arbour, Louise; LeBel, Louis; Deschamps, Marie
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Action
Droit fiscal
État
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 28717
Contenu de la décision
Markevich c. Canada, [2003] 1 R.C.S. 94, 2003 CSC 9
Sa Majesté la Reine Appelante
c.
Joe Markevich Intimé
et
Teck Cominco Metals Ltd. Intervenante
Répertorié : Markevich c. Canada
Référence neutre : 2003 CSC 9.
No du greffe : 28717.
2002 : 4 décembre; 2003 : 6 mars.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour, LeBel et Deschamps.
en appel de la cour d’appel fédérale
Impôt sur le revenu — Recouvrement — Prescription — Contribuable ayant omis de payer des impôts fédéral et provincial pour les années d’imposition 1980 à 1985 selon les cotisations établies par Revenu Canada en 1986 — Aucune mesure de recouvrement de la part de Revenu Canada jusqu’en 1998 — Est‑ce que les délais de prescription fédéral et provincial empêchent Revenu Canada de recouvrer auprès du contribuable des créances fiscales fédérales et provinciales? — Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif, L.R.C. 1985, ch. C‑50, art. 32 — Limitation Act, R.S.B.C. 1996, ch. 266, art. 1, 3(5).
Couronne — Responsabilité civile — Prescription — Recouvrement de créances fiscales fédérales — Est‑ce que le terme « poursuites » dans la disposition fédérale sur la prescription englobe les mesures de recouvrement prévues dans la Loi de l’impôt sur le revenu ? — Est‑ce que le fait générateur est survenu « ailleurs que dans une province »? — Est‑ce que la Loi de l’impôt sur le revenu est un code complet qui exclut l’application du délai de prescription fédéral aux mesures de recouvrement? — Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif, L.R.C. 1985, ch. C‑50, art. 32 .
Prescription — Recouvrement de créances fiscales provinciales — Définition du mot « action » — L’expression « voie de droit extrajudiciaire » dans la définition du mot « action » de la loi provinciale sur la prescription englobe-t‑elle les mesures de recouvrement prévues par la loi provinciale de l’impôt sur le revenu? — Limitation Act, R.S.B.C. 1996, ch. 266, art. 1, 3(5).
En 1986, l’intimé, qui résidait en Colombie‑Britannique, a reçu un avis de cotisation du ministre du Revenu national indiquant qu’il devait 234 136 $ en impôts fédéral et provincial par suite de cotisations et d’impôts non payés pour les années d’imposition 1980 à 1985. L’intimé n’a pas contesté cet avis et n’a rien payé de l’impôt en souffrance. De 1987 à 1998, Revenu Canada n’a fait aucun effort pour recouvrer la créance, et les relevés de compte envoyés à l’intimé au cours de cette période ne faisaient pas état du solde de 1986. En 1998, Revenu Canada a envoyé à l’intimé un relevé de compte indiquant un solde de 770 583 $. Cette somme représentait le montant dû jusqu’en 1986 et les intérêts courus. L’intimé a présenté à la Section de première instance de la Cour fédérale une demande de contrôle judiciaire de la réclamation de 1998 et a demandé un jugement déclaratoire selon lequel l’État n’était pas autorisé à prendre quelque mesure que ce soit pour recouvrer les créances fiscales de 1990 et des années antérieures. Le juge des requêtes a rejeté la demande. La Cour d’appel fédérale a annulé cette décision et a conclu que, selon l’art. 32 de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif (« LRCÉCA ») et le par. 3(5) de la Limitation Act de la Colombie‑Britannique, l’État ne pouvait plus exiger de l’intimé le remboursement des dettes fiscales fédérales et provinciales, celles‑ci étant prescrites.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
La juge en chef McLachlin et les juges Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour et LeBel : Le délai de prescription de six ans prévu à l’art. 32 de la LRCÉCA empêche l’État de recouvrer la créance fiscale fédérale auprès de l’intimé. Premièrement, comme il s’agit d’une disposition d’application générale, il faut présumer que l’art. 32 s’applique par défaut à toutes les poursuites auxquelles l’État est partie. Seule une disposition expresse ou implicite « contraire » d’une loi fédérale peut en restreindre l’application pour ce qui est des délais de prescription. Les dispositions sur le recouvrement de la Loi de l’impôt sur le revenu (« LIR ») ne fixent aucun délai de prescription. Le silence du législateur dans ces dispositions en ce qui touche la prescription, si on l’interprète conjointement avec les termes explicites employés dans les dispositions de la LIR sur les cotisations, appuie la conclusion que le législateur veut que les dispositions d’application générale en matière de prescription s’appliquent au recouvrement par le ministre de créances fiscales. Une interprétation téléologique de la LIR confirme cette conclusion. Par ailleurs, les justifications relatives à la certitude, à la preuve et à la diligence en matière de prescription ne portent pas atteinte aux principes d’équité horizontale et d’équité verticale qui devraient régir en partie l’interprétation de la LIR et sont directement applicables au recouvrement de créances fiscales. Deuxièmement, le membre de phrase dans le texte anglais « proceedings [. . .] in respect of a cause of action », à l’art. 32 , selon son sens ordinaire, vise aussi les mesures de recouvrement prises par le ministre en application de la loi. Il serait absurde de conclure que le législateur veuille que cette disposition s’applique aux actions en justice et non aux mesures de recouvrement prévues par la loi, qui servent la même fin. Les justifications qui sous‑tendent l’application des dispositions en matière de prescription aux procédures auxquelles l’État est partie s’appliquent tant aux procédures judiciaires qu’aux procédures non judiciaires en cause en l’espèce. Ne pas appliquer l’art. 32 aux procédures qui équivalent par leur objet et par leur effet à une action en justice ferait obstacle à l’objectif de cette disposition. L’historique législatif de l’art. 32 appuie aussi l’inférence que le législateur veut que cette disposition s’applique également aux procédures non judiciaires. Troisièmement, selon le sens clair et l’interprétation téléologique de l’art. 32 , le fait générateur en l’espèce est survenu « ailleurs que dans une province ». Les dettes fiscales contractées en vertu de la LIR découlent d’une loi fédérale et créent des droits et des obligations entre l’État fédéral et les résidants du Canada ou les personnes qui ont gagné un revenu au Canada. La dette peut découler d’un revenu gagné dans plusieurs provinces ou dans un autre pays. Il s’agit d’une dette envers le gouvernement fédéral, qui n’est situé dans aucune province et qui ne prend pas de province particulière comme point de repère pour l’établissement de ses cotisations.
Le paragraphe 3(5) de la Limitation Act de la Colombie‑Britannique empêche également le ministre, en tant que mandataire de la Colombie‑Britannique, de demander à l’intimé le remboursement de sa dette fiscale provinciale découlant de l’Income Tax Act de la Colombie‑Britannique (« ITA »). Le paragraphe 3(5) dispose que les actions pour lesquelles un délai de prescription n’a pas été [traduction] « expressément prévu » par une autre loi se prescrivent par six ans. En vertu de l’article premier de la Limitation Act de la Colombie‑Britannique, une action s’entend notamment [traduction] « de toute procédure judiciaire et de l’exercice de toute voie de droit extrajudiciaire ». L’expression « voie de droit extrajudiciaire » comprend les mesures de recouvrement prévues dans l’ITA. Une mesure de recouvrement prévue par la loi est un mécanisme extrajudiciaire par lequel le ministre peut atteindre un résultat qui ne pourrait autrement être atteint que par action en justice. En outre, l’ITA ne prévoit pas expressément de délais de prescription dans ses dispositions sur le recouvrement. Comme les droits de recouvrement de la province se prescrivent par six ans suivant la naissance du fait générateur, il en est de même pour les droits de recouvrement du gouvernement fédéral, qui est son mandataire.
Les juges Gonthier et Deschamps : La conclusion que le fait générateur survient « ailleurs que dans une province » est, à mon avis, inappropriée pour deux raisons. D’abord, elle met l’accent sur la résidence du créancier au lieu de tenir compte des facteurs de rattachement du fait générateur et, de plus, elle implique que le gouvernement fédéral n’est situé nulle part au Canada. Le bon sens dicte plutôt que le gouvernement fédéral soit situé dans chaque province. Puisque le gouvernement fédéral est, par suite d’une entente avec toutes les provinces (à l’exception du Québec), responsable de la perception des impôts provinciaux sur le revenu, il est logique que le recouvrement des créances fiscales fédérales soit assujetti aux délais de prescription prévus pour le recouvrement des créances fiscales provinciales. Il en résulte un seul délai de prescription pour les créances fiscales fédérales et provinciales recouvrées dans chacune des provinces, sauf au Québec. L’efficacité est ainsi préservée. En l’espèce, tous les facteurs de rattachement indiquent que le fait générateur est survenu en Colombie‑Britannique. La prescription applicable est donc celle de la Colombie‑Britannique, soit six ans.
Jurisprudence
Citée par le juge Major
Arrêts mentionnés : Will‑Kare Paving & Contracting Ltd. c. Canada, [2000] 1 R.C.S. 915, 2000 CSC 36; 65302 British Columbia Ltd. c. Canada, [1999] 3 R.C.S. 804; Stubart Investments Ltd. c. La Reine, [1984] 1 R.C.S. 536; Friesen c. Canada, [1995] 3 R.C.S. 103; M. (K.) c. M. (H.), [1992] 3 R.C.S. 6; Symes c. Canada, [1993] 4 R.C.S. 695; Ross c. Canada, [2002] 2 C.T.C. 222, 2002 CFPI 401; MacKinnon c. Canada, [2002] 4 C.T.C. 48, 2002 CFPI 824; Royce c. MacDonald (Municipality) (1909), 12 W.L.R. 347; Nowegijick c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 29; Letang c. Cooper, [1964] 2 All E.R. 929; Domco Industries Ltd. c. Mannington Mills, Inc. (1990), 29 C.P.R. (3d) 481; Berardinelli c. Ontario Housing Corp., [1979] 1 R.C.S. 275; E. H. Price Ltd. c. La Reine, [1983] 2 C.F. 841.
Citée par la juge Deschamps
Arrêt mentionné : Williams c. Canada, [1992] 1 R.C.S. 877.
Lois et règlements cités
Income Tax Act, R.S.B.C. 1996, ch. 215, art. 1(7), 49, 69.
Interpretation Act, R.S.B.C. 1996, ch. 238, art. 14(1).
Limitation Act, R.S.B.C. 1996, ch. 266, art. 1 « action », 3(5), 9(1), (3).
Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, ch. 1 (5e suppl .), art. 152(4) , 152(4.2) , 159(3) , 160(2) , 160.1(3) , 160.2(3) , 160.3(2) , 160.4(3) , 222 , 223(2) , (3) , (5) à (8) , 224(1) , 225(1) , 225.1(1) à 225.1(4) , 227(10.1) .
Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. 1985, ch. F-7, art. 39(3) [abr. 1990, ch. 8, art. 10].
Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970, ch. 10 (2e suppl.), art. 38(2).
Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif, L.R.C. 1985, ch. C‑50, art. 32 [abr. & rempl. 1990, ch. 8, art. 31].
Doctrine citée
Black, Henry Campbell. Black’s Law Dictionary, 6th ed. St. Paul, Minn. : West Publishing Co., 1990, « cause of action », « proceeding ».
Bouscaren, C., R. Greenstein et A. Cordahi. Les bases du droit anglais. Paris : Ophrys, 1981.
Castel, Jean‑Gabriel, and Janet Walker. Canadian Conflict of Laws, 5th ed. Toronto : Butterworths, 2002 (loose‑leaf updated December 2002, Issue 3).
Cornu, Gérard. Vocabulaire juridique, 8e éd. Paris : Presses universitaires de France, 2000, « poursuite », « voie de droit ».
Driedger, Elmer A. Construction of Statutes, 2nd ed. Toronto : Butterworths, 1983.
Hogg, Peter W., Joanne E. Magee and Ted Cook. Principles of Canadian Income Tax Law, 3rd ed. Scarborough, Ont. : Carswell, 1999.
Hogg, Peter W., and Patrick J. Monahan. Liability of the Crown, 3rd ed. Scarborough, Ont. : Carswell, 2000.
Petit Larousse, 2003. Paris : Larousse, 2003, « poursuite ».
Reid, Hubert. Dictionnaire de droit québécois et canadien avec table des abréviations et lexique anglais‑français, 2e éd. Montréal : Wilson & Lafleur, 2001, « poursuite ».
Reynolds, F. M. B. Bowstead and Reynolds on Agency, 16th ed. London : Sweet & Maxwell, 1996.
Sgayias, David, et al. The Annotated Crown Liability and Proceedings Act 1995. Scarborough, Ont. : Carswell, 1994.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale, [2001] 3 C.F. 449, 199 D.L.R. (4th) 255, 270 N.R. 275, 2001 D.T.C. 5305, [2001] 3 C.T.C. 39, [2001] A.C.F. no 696 (QL), 2001 CAF 144, qui a infirmé une décision de la Section de première instance, [1999] 3 C.F. 28, 163 F.T.R. 209, 172 D.L.R. (4th) 164, 99 D.T.C. 5136, [1999] 2 C.T.C. 104, [1999] A.C.F. no 250 (QL). Pourvoi rejeté.
Graham R. Garton, c.r., et Carl Januszczak, pour l’appelante.
Ian Worland, pour l’intimé.
Edwin G. Kroft, et Geoffrey T. Loomer, pour l’intervenante.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour et LeBel rendu par
1 Le juge Major — La question en litige dans le présent pourvoi est restreinte et facile à énoncer : les délais de prescription prévus dans la loi fédérale et la loi provinciale, lorsqu’ils sont expirés, s’appliquent‑ils à l’exercice par l’État des pouvoirs de recouvrement de créances fiscales que lui confère la loi? Je conclus que le délai de prescription prévu à l’art. 32 de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif, L.R.C. 1985, ch. C‑50 (« LRCÉCA »), empêche l’État de recouvrer la créance fiscale fédérale auprès de l’intimé et que le par. 3(5) de la Limitation Act de la Colombie‑Britannique, R.S.B.C. 1996, ch. 266 (« Limitation Act »), l’empêche de recouvrer auprès de celui-ci la créance fiscale de la province.
I. Les faits
2 L’intimé résidait en Colombie‑Britannique durant les périodes visées par le présent pourvoi. Il a reçu un avis de cotisation du ministre du Revenu national (« ministre ») daté du 17 juin 1986. D’après cet avis, il devait 234 136,04 $ en impôts fédéral et provincial par suite de cotisations et d’impôts non payés pour les années d’imposition 1980 à 1985. L’intimé n’a pas contesté cet avis et n’a rien payé de l’impôt en souffrance après 1986. Bien que cela n’ait aucune incidence sur le présent pourvoi, il convient de noter qu’en 1987 Revenu Canada a procédé à une radiation interne de la dette, mais cette radiation ne l’a ni éteinte ni annulée. De 1987 à 1998, Revenu Canada n’a fait aucun effort pour recouvrer la créance, et les relevés de compte envoyés à l’intimé au cours de cette période ne faisaient pas état du solde de 1986. Cependant, le 15 janvier 1998, environ 12 ans après l’établissement de l’avis de cotisation, Revenu Canada, pour la première fois durant cette période, a envoyé un relevé de compte à l’intimé qui faisait état d’un solde de 770 583,42 $. Cette somme représentait le montant dû au 17 juin 1986 et les intérêts courus.
3 L’intimé a présenté à la Section de première instance de la Cour fédérale une demande de contrôle judiciaire de la réclamation du 15 janvier 1998 et a demandé un jugement déclaratoire selon lequel l’État n’était pas autorisé à prendre quelque mesure que ce soit pour recouvrer les créances fiscales de 1990 et des années antérieures. Le juge des requêtes a rejeté la demande. La Cour d’appel fédérale a accueilli l’appel interjeté contre cette décision et a conclu que l’État ne pouvait plus exiger de l’intimé le remboursement de la dette fiscale indiquée dans l’avis de cotisation de 1986, la dette étant prescrite. L’État se pourvoit contre cet arrêt.
II. Les dispositions législatives pertinentes
4 Les dispositions législatives suivantes sont pertinentes :
Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, ch. 1 (5e suppl .)
222. Tous les impôts, intérêts, pénalités, frais et autres montants payables en vertu de la présente loi sont des dettes envers Sa Majesté et recouvrables comme telles devant la Cour fédérale ou devant tout autre tribunal compétent, ou de toute autre manière prévue par la présente loi.
223. . . .
(2) Le ministre peut, par certificat, attester qu’un montant ou une partie de montant payable par une personne — appelée « débiteur » au présent article — mais qui est impayé est un montant payable par elle.
(3) Sur production à la Cour fédérale, un certificat fait en application du paragraphe (2) à l’égard d’un débiteur est enregistré à cette cour. Il a alors le même effet que s’il s’agissait d’un jugement rendu par cette cour contre le débiteur pour une dette du montant attesté dans le certificat, augmenté des intérêts courus jusqu’à la date du paiement comme le prévoient les lois visées au paragraphe (1) en application desquelles le montant est payable, et toutes les procédures peuvent être engagées à la faveur du certificat comme s’il s’agissait d’un tel jugement. Dans le cadre de ces procédures, le certificat est réputé être un jugement exécutoire rendu par cette cour contre le débiteur pour une dette envers Sa Majesté du montant attesté dans le certificat, augmenté des intérêts courus jusqu’à la date du paiement comme le prévoient ces lois.
224. (1) S’il sait ou soupçonne qu’une personne est ou sera, dans les douze mois, tenue de faire un paiement à une autre personne qui, elle‑même, est tenue de faire un paiement en vertu de la présente loi (appelée « débiteur fiscal » au présent paragraphe et aux paragraphes (1.1) et (3)), le ministre peut exiger par écrit de cette personne que les fonds autrement payables au débiteur fiscal soient en totalité ou en partie versés, sans délai si les fonds sont immédiatement payables, sinon au fur et à mesure qu’ils deviennent payables, au receveur général au titre de l’obligation du débiteur fiscal en vertu de la présente loi.
225. (1) Lorsqu’une personne n’a pas payé un montant exigible en vertu de la présente loi, le ministre peut lui donner un avis au moins 30 jours avant qu’il procède, par lettre recommandée à la dernière adresse connue de cette personne, de son intention d’ordonner la saisie et la vente des biens meubles de cette personne; si, au terme des 30 jours, la personne est encore en défaut de paiement, le ministre peut délivrer un certificat de défaut et ordonner la saisie des biens meubles de cette personne.
225.1 (1) Dans le cas où un contribuable est redevable du montant d'une cotisation établie en vertu de la présente loi, exception faite des paragraphes 152(4.2), 169(3) et 220(3.1), le ministre, pour recouvrer le montant impayé, ne peut, avant le lendemain du 90e jour suivant la date de mise à la poste de l'avis de cotisation, [prendre aucune mesure de recouvrement.]
Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif, L.R.C. 1985, ch. C‑50
32. Sauf disposition contraire de la présente loi ou de toute autre loi fédérale, les règles de droit en matière de prescription qui, dans une province, régissent les rapports entre particuliers s’appliquent lors des poursuites auxquelles l’État est partie pour tout fait générateur survenu dans la province. Lorsque ce dernier survient ailleurs que dans une province, la procédure se prescrit par six ans.
Limitation Act de la Colombie‑Britannique, R.S.B.C. 1996, ch. 266
[traduction]
1 . . .
« action » S’entend notamment de toute procédure judiciare et de l’exercice de toute voie de droit extrajudiciare;
3 . . .
(5) toute autre action qui n’est pas expressément prévue dans la présente loi ou une autre loi se prescrit par six ans suivant la date où prend naissance le droit d’agir en justice.
9 (1) À l’expiration du délai de prescription prévu à la présente loi pour l’action en recouvrement de créance, de dommages‑intérêts ou autre somme due, ou en reddition de compte, s’éteignent, à l’égard de la personne contre laquelle le droit d’action aurait été exercé et de ses successeurs, le droit et le titre de celui qui avait ce droit d’action comme de quiconque le revendique par l’intermédiaire de ce dernier.
. . .
(3) Le droit d’agir, le cas échéant, en recouvrement des frais et dépens ou en recouvrement d’arriéré d’intérêts sur le capital s’éteint à l’expiration du délai de prescription prévu à la présente loi pour l’action entre les mêmes parties en ce qui concerne le jugement ou le recouvrement du capital.
III. Historique des procédures judiciaires
5 À la Section de première instance de la Cour fédérale ([1999] 3 C.F. 28), le juge des requêtes déclare que l’art. 32 de la LRCÉCA ne s’applique pas aux mesures de recouvrement autorisées par la Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, ch. 1 (5e suppl .) (« LIR »). Il conclut que les mesures de recouvrement ne peuvent pas être considérées comme une poursuite pour un fait générateur selon l’art. 32 et que la LIR est un code complet en soi qui exclut l’application de l’art. 32 . Il affirme également que la Limitation Act ne s’applique pas au recouvrement par l’État de la créance fiscale de la province sous le régime de la Income Tax Act de la Colombie‑Britannique, R.S.B.C. 1996, ch. 215 (« ITA »). Il conclut donc que les délais de prescription ne s’appliquent pas au recouvrement par l’État de la créance fiscale fédérale ou provinciale.
6 La Cour d’appel fédérale n’est pas du même avis et accueille l’appel ([2001] 3 C.F. 449, 2001 CAF 144). Le juge Rothstein décide que la LIR n’est pas un code complet qui exclut l’application de l’art. 32 de la LRCÉCA et que les mesures de recouvrement peuvent être considérées comme une poursuite pour un fait générateur selon l’art. 32 . En conséquence, le délai de prescription prévu à l’art. 32 s’applique aux mesures de recouvrement prévues par la LIR . Le juge Rothstein conclut que la disposition pertinente en matière de prescription est le par. 3(5) de la Limitation Act. Celui‑ci vise à la fois les demandes en justice et les voies de droit extrajudiciaires, et s’applique donc à la fois aux mesures de recouvrement judiciaires et extrajudiciaires prévues par la LIR . Compte tenu de cette disposition, le ministre ne peut plus recouvrer la créance fiscale fédérale après l’expiration d’un délai de six ans suivant la date à laquelle son droit d’action a pris naissance. Le juge Rothstein conclut également que le par. 3(5) empêche l’État, lorsqu’il agit en tant qu’agent de perception pour la Colombie‑Britannique sous le régime de l’ITA, d’exiger du contribuable le remboursement de la dette fiscale provinciale.
IV. Les questions en litige
7 Le pourvoi soulève les questions suivantes :
1. a) Les mesures de recouvrement prévues dans la LIR sont‑elles soumises à un délai de prescription en application de l’art. 32 de la LRCÉCA ? Cette question soulève, à son tour, deux autres questions :
(i) La LIR prévoit‑elle des délais de prescription pour le recouvrement de créances fiscales ou exclut‑elle par ailleurs l’application de l’art. 32 de la LRCÉCA ?
(ii) L’exercice d’un pouvoir de recouvrement prévu par la loi constitue‑t‑il « [une] poursuit[e] [. . .] pour tout fait générateur . . . » selon l’art. 32 ?
b) Dans l’affirmative, le fait générateur est‑il survenu dans une province ou ailleurs que dans une province?
2. La Limitation Act s’applique‑t‑elle aux mesures de recouvrement prévues par la loi que prend l’État lorsqu’il agit à titre d’agent de perception pour la Colombie‑Britannique sous le régime de l’ITA?
V. Analyse
A. Les créances fiscales fédérales
(1) L’article 32 de la LRCÉCA s’applique‑t‑il aux créances fiscales fédérales?
8 Avant d’analyser ce problème, il est utile de décrire les vastes pouvoirs de recouvrement prévus par la LIR . Le ministre est autorisé à demander le paiement des dettes fiscales en intentant une action en justice ou en recourant aux mesures de recouvrement prévues par la loi. Voici ce que prévoit l’art. 222 de la LIR :
Tous les impôts, intérêts, pénalités, frais et autres montants payables en vertu de la présente loi sont des dettes envers Sa Majesté et recouvrables comme telles devant la Cour fédérale ou devant tout autre tribunal compétent, ou de toute autre manière prévue par la présente loi.
Les divers mécanismes de recouvrement énoncés dans la LIR procurent au ministre une vaste gamme de recours pour le recouvrement de créances. Il peut, par certificat, attester un montant d’impôt impayé (par. 223(2) ) et enregistrer ce certificat auprès de la Cour fédérale (par. 223(3) ). Dès lors, le certificat est réputé être un jugement de cette cour. Celle‑ci peut alors produire un certificat, une notification ou un bref faisant preuve du contenu du certificat visé au par. 223(2) , dont le ministre peut se servir pour grever d’une sûreté, d’un privilège, d’une priorité ou d’un autre droit un bien situé dans une province (par. 223(5) à 223(8) ). En vertu du par. 224(1) , qui porte sur la saisie‑arrêt, le ministre peut exiger d’un tiers qui a une dette envers le contribuable de faire ses paiements directement à lui. Il peut également, en vertu du par. 225(1), ordonner la saisie et la vente des biens meubles du contribuable. Ces pouvoirs de recouvrement ne peuvent être exercés que 90 jours suivant la dernière en date de la mise à la poste de l’avis de cotisation ou de la mise à la poste d’un avis de confirmation ou de modification de la cotisation, et ne peuvent être exercés avant que la Cour canadienne de l’impôt ne statue de façon définitive sur l’appel du contribuable (par. 225.1(1) à 225.1(4)).
9 La question soulevée en l’espèce se résume à se demander si l’exercice de ces pouvoirs de recouvrement est prescriptible en application de l’art. 32 de la LRCÉCA . L’article 32 prévoit que, sauf disposition législative contraire, les délais de prescription s’appliquent aux poursuites auxquelles l’État est partie :
Sauf disposition contraire de la présente loi ou de toute autre loi fédérale, les règles de droit en matière de prescription qui, dans une province, régissent les rapports entre particuliers s’appliquent lors des poursuites auxquelles l’État est partie pour tout fait générateur survenu dans la province. Lorsque ce dernier survient ailleurs que dans une province, la procédure se prescrit par six ans. [Je souligne.]
Deux critères doivent être respectés pour que cette disposition s’applique aux mesures de recouvrement prévues par la loi. Premièrement, la LIR ne doit pas comporter d’autres dispositions pour ce qui est des délais de prescription applicables au recouvrement de créances fiscales. Deuxièmement, les mesures de recouvrement prévues par la loi doivent être considérées comme « [une] poursuit[e] [. . .] pour [un] fait générateur . . . » selon l’art. 32 .
10 Je conviens avec la Cour d’appel fédérale que ces deux critères sont respectés en l’espèce et que l’art. 32 doit s’appliquer à l’exercice par l’État des pouvoirs de recouvrement prévus par la loi.
a) La LIR comporte‑t‑elle des dispositions en matière de prescription?
11 Comme il s’agit d’une disposition d’application générale, il faut présumer que l’art. 32 de la LRCÉCA s’applique par défaut à toutes les poursuites auxquelles l’État est partie. Seule une disposition expresse ou implicite « contraire » d’une loi fédérale peut en restreindre l’application. Il est évident que les dispositions de la LIR sur le recouvrement ne fixent aucun délai de prescription.
12 L’auteur bien connu E. A. Driedger, à la p. 87 de son ouvrage Construction of Statutes (2e éd. 1983), affirme que la méthode moderne d’interprétation des lois exige qu’on interprète les termes d’une loi [traduction] « dans leur contexte global, en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur ». La Cour a souvent retenu ces principes, de façon générale et dans le domaine de l’interprétation de la législation fiscale : voir Will‑Kare Paving & Contracting Ltd. c. Canada, [2000] 1 R.C.S. 915, 2000 CSC 36, par. 32; 65302 British Columbia Ltd. c. Canada, [1999] 3 R.C.S. 804, motifs majoritaires et motifs minoritaires concordants; et Stubart Investments Ltd. c. La Reine, [1984] 1 R.C.S. 536, p. 578.
13 Les dispositions de la LIR sur les cotisations sont claires en ce qui a trait à la prescription. Par contre, celles sur le recouvrement sont muettes à ce sujet. Rien dans l’art. 222 ni dans les dispositions s’y rattachant n’indique l’absence ou la présence d’un délai de prescription. L’appelante soutient, malgré tout, que la LIR comporte des « disposition[s] contraire[s] » quant à la prescription. À son avis, la LIR constitue un code complet pour le recouvrement d’impôts et ses silences témoignent donc de l’intention du législateur d’éviter d’entraver, par l’imposition de délais de prescription, l’exercice par l’État de ses pouvoirs de recouvrement.
14 Rien n’appuie la théorie selon laquelle la LIR est un code complet qui ne peut être interprété à la lumière des lois d’application générale. La LIR ne s’applique pas dans un vide législatif : voir Will‑Kare, précité, par. 31. Voir également P. W. Hogg, J. E. Magee et T. Cook, Principles of Canadian Income Tax Law (3e éd. 1999), p. 2, où les auteurs notent que la [traduction] « Loi de l’impôt sur le revenu se fonde implicitement sur le droit commun ». En conséquence, pour savoir si une loi ou un principe juridique influe sur l’application de la LIR , il faut analyser les dispositions particulières en cause.
15 Malgré l’absence de fondement législatif ou jurisprudentiel, l’appelante demande à la Cour d’interpréter l’art. 222 de la LIR comme s’il permettait le recouvrement de créances fiscales « en tout temps ». Selon « un principe fondamental en matière d’interprétation des lois, un tribunal ne devrait pas accepter une interprétation qui nécessite l’ajout de mots, lorsqu’il existe une autre interprétation acceptable qui ne requiert aucun ajout de cette nature » : voir Friesen c. Canada, [1995] 3 R.C.S. 103, par. 27. Ce principe joue contre l’interprétation de l’appelante. La disposition ne comporte pas l’expression « en tout temps » ou autre formule au même effet et il est possible de lui donner une interprétation raisonnable sans cet ajout. Le silence du législateur relativement à la prescription permet logiquement d’inférer qu’il voulait que les dispositions d’application générale en matière de prescription s’appliquent aux pouvoirs de recouvrement du ministre.
16 Le fait que la LIR traite expressément des délais de prescription dans ses dispositions sur les cotisations appuie cette conclusion. La Cour conclut dans Friesen, précité, par. 27, que « [l]’ajout de mots dans une définition qui figure dans une loi est encore moins acceptable lorsque les termes qui doivent être ajoutés figurent dans plusieurs autres définitions de cette même loi ». De nombreuses dispositions de la LIR prévoient expressément que le ministre peut établir une cotisation en tout temps : voir les par. 152(4) , 152(4.2) , 159(3) , 160(2) , 160.1(3) , 160.2(3) , 160.3(2) , 160.4(3) et 227(10.1) . Le législateur démontre une intention claire de traiter de la question des délais de prescription dans la LIR lorsqu’il le juge nécessaire. Comme le souligne le juge Rothstein au par. 22, « [l]e législateur a réfléchi à la question de la prescription relativement à la Loi de l’impôt sur le revenu et quand il souhaite qu’aucun délai de prescription ne s’applique, il le dit clairement. » Il faut donc inévitablement conclure que le langage clair des dispositions sur le recouvrement ne permet pas d’inférer que le législateur veut soustraire les pouvoirs de recouvrement du ministre à l’application des dispositions sur la prescription.
17 En concluant que les dispositions sur le recouvrement excluent l’application de l’art. 32 , le juge des requêtes paraît s’être fondé principalement sur l’art. 225.1 de la LIR , qui empêche le ministre de prendre des mesures de recouvrement lorsqu’une procédure d’opposition ou d’appel est en cours à l’égard d’une cotisation. Je ne suis pas d’accord pour dire que l’art. 225.1 ajoute du poids à l’argument de l’appelante. Le sursis prévu à l’art. 225.1 vise à protéger le contribuable des mesures de recouvrement en attendant qu’une décision définitive ne soit rendue quant à la validité de sa cotisation. Les délais de prescription, par contre, visent à promouvoir la certitude, à éviter les éléments de preuve périmés, à encourager la diligence et à apporter la tranquillité d’esprit : voir M. (K.) c. M. (H.), [1992] 3 R.C.S. 6, p. 29, le juge La Forest. Les justifications des sursis et des dispositions en matière de prescription, dont je viens de faire état, sont tout à fait distinctes. Je souscris à la conclusion du juge Rothstein au par. 21 :
L’adoption d’un sursis légal qui précise à quel moment les mesures de recouvrement peuvent être prises ne peut logiquement appuyer l’inférence que le législateur avait l’intention de n’appliquer aucun délai de prescription à ces mesures de recouvrement.
18 L’analyse téléologique de la LIR confirme que les dispositions sur le recouvrement n’excluent pas implicitement l’application de l’art. 32 . L’application de délais de prescription au recouvrement de créances fiscales ne porte pas atteinte aux principes d’équité horizontale et d’équité verticale, qui, comme le souligne le juge Iacobucci dans Symes c. Canada, [1993] 4 R.C.S. 695, p. 738, devraient régir en partie l’interprétation de la LIR . L’appelante soutient que l’application des règles de droit en matière de prescription au recouvrement de créances fiscales allégerait injustement le fardeau fiscal d’individus qui connaissent des variations de revenu au détriment de ceux qui ont un revenu stable. Ce problème apparent peut toutefois être évité si le ministre exerce son pouvoir de recouvrement de façon raisonnablement diligente. Si le contribuable n’est pas capable de s’acquitter d’une dette fiscale avant l’expiration du délai de prescription, le ministre peut proroger ce délai de diverses façons. Dans Ross c. Canada, [2002] 2 C.T.C. 222, 2002 CFPI 401, la Section de première instance de la Cour fédérale juge que l’enregistrement d’un certificat auprès de la Cour fédérale conformément au par. 223(3) de la LIR donne lieu à un renouvellement du délai de prescription. Voir aussi MacKinnon c. Canada, [2002] 4 C.T.C. 48, 2002 CFPI 824, où la cour conclut que, en matière de prescription, la reconnaissance de la dette par une entente de nantissement avec le ministre ainsi que le paiement partiel de la dette fiscale emportent le renouvellement du délai de prescription. Il n’est pas nécessaire d’établir une liste exhaustive des façons dont le ministre peut renouveler le délai de prescription, mais je souligne qu’il dispose de nombreux moyens à cet effet. Il n’y a aucun fondement crédible à l’appui de l’argument que les règles de droit en matière de prescription compromettraient l’équité en matière de recouvrement des créances fiscales, alors qu’une diligence minimale aurait l’effet inverse.
19 L’argument de l’appelante que les justifications des délais de prescription militent contre leur application au recouvrement de créances fiscales ne peut être retenu. Les dispositions en matière de prescription reposent sur les justifications qui peuvent être décrites comme étant la certitude, la preuve et la diligence : voir M. (K.), précité, p. 29. Pour ce qui est de la certitude, après un certain temps, un individu « devrait être raisonnablement certain qu’il ne sera plus redevable de ses anciennes obligations » : M. (K.), précité, p. 29. En ce qui concerne la preuve, il faut écarter les réclamations fondées sur des éléments de preuve périmés. Enfin, quant à la diligence, les demandeurs sont encouragés « [à] agi[r] avec diligence et [à] ne “[pas] tarde[r] [. . .] à faire valoir leurs droits” » : M. (K.), précité, p. 30.
20 Chacune des justifications invoquées à l’appui de l’argument selon lequel le recouvrement de créances fiscales n’est pas assujetti au délai de prescription se trouvent, en fait, être exactement en sens contraire et sont directement applicables au recouvrement par le ministre de créances fiscales. Si, pendant une longue période, le ministre ne fait aucun effort pour recouvrer une créance fiscale, le contribuable peut, un moment donné, raisonnablement en venir à penser ne plus être redevable de cette obligation, et gérer ses affaires en conséquence. En outre, un délai de prescription incite le ministre à agir avec diligence dans le recouvrement des créances fiscales. Vu les répercussions importantes que celui‑ci a sur la sécurité financière des citoyens canadiens, le fait pour le ministère de tarder à exercer ses droits en matière de recouvrement est contraire à l’intérêt public. Il est évident que les justifications de l’existence de délais de prescription s’appliquent au recouvrement des créances fiscales.
21 Le silence du législateur dans ces dispositions en ce qui touche la prescription, si on l’interprète conjointement avec les termes explicites employés dans les dispositions de la LIR sur les cotisations, appuie la conclusion que le législateur veut que les dispositions d’application générale en matière de prescription s’appliquent au recouvrement par le ministre de créances fiscales. Une interprétation téléologique de la loi confirme cette conclusion. La Cour n’a été saisie d’aucun élément de preuve appuyant de quelque façon que ce soit l’argument que les règles de droit en matière de prescription violeraient l’équité en matière de recouvrement des créances fiscales. Enfin, pour les motifs exposés précédemment, les justifications des délais de prescription s’appliquent directement au recouvrement des créances fiscales.
22 En conséquence, l’application de l’art. 32 de la LRCÉCA aux mesures de recouvrement prises par le ministre en application de la loi dépend entièrement de la question de savoir si ces mesures peuvent être considérées comme « [une] poursuit[e] [. . .] pour [un] fait générateur . . . » selon l’art. 32 .
b) Les mesures de recouvrement prévues par la loi peuvent‑elles être considérées comme « [une] poursuit[e] [. . .] pour [un] fait générateur . . . »?
23 L’article 32 s’applique uniquement lors des « poursuites auxquelles l’État est partie pour tout fait générateur ».
24 Interprétés selon leur sens ordinaire et grammatical, ces termes visent clairement les mesures de recouvrement prévues par la LIR . Bien que le mot « proceeding » dans la version anglaise soit souvent utilisé dans le contexte d’une action en justice, sa définition est plus large. La Cour d’appel du Manitoba affirme dans Royce c. MacDonald (Municipality) (1909), 12 W.L.R. 347, p. 350, que le mot « proceeding » [traduction] « a un sens très large : il vise notamment des étapes ou mesures qui ne sont liées d’aucune façon à des actions ou poursuites en justice ». Selon la définition que donne le Black’s Law Dictionary (6e éd. 1990), p. 1204, le terme « proceeding » s’entend notamment [traduction] « d’une mesure que l’on doit prendre pour obtenir un résultat donné; d’un mode d’action prescrit pour la mise en œuvre d’un droit ».
25 Les mesures de recouvrement prévues par la loi ressemblent beaucoup à plusieurs procédures judiciaires. En vertu du par. 223(3) , un certificat enregistré auprès de la Cour fédérale est réputé être un jugement de cette cour. Comme le note le juge Rothstein au par. 35 :
Une sommation de payer en vertu de l’article 224 (mod. par L.C. 1994, ch. 21, art. 101) est analogue à une ordonnance de saisie‑arrêt rendue par une cour. [. . .] La saisie et la vente de biens meubles prévue[s] au paragraphe 225(1) est une disposition similaire à un bref d’exécution délivré par un tribunal.
En lui accordant le pouvoir de recouvrer les créances fiscales de cette façon, le législateur a fourni au ministre une solution de rechange efficace et expéditive à l’action en justice. Les mesures de recouvrement judiciaires et