Nelson (Ville) c. Marchi

Nelson (Ville) c. Marchi
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2021-10-21
Référence neutre
2021 CSC 41
Recueil
[2021] 3 RCS 55
Numéro de dossier
39108
Juges
Wagner, Richard; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Côté, Suzanne; Rowe, Malcolm; Martin, Sheilah; Kasirer, Nicholas
En appel de
Colombie-Britannique
Notes
La cause en bref Renseignements sur les dossiers de la Cour
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Nelson (Ville) c. Marchi, 2021 CSC 41, [2021] 3 R.C.S. 55
Appel entendu : 25 mars 2021 Jugement rendu : 21 octobre 2021 Dossier : 39108
Entre : City of Nelson Appelante
et
Taryn Joy Marchi Intimée
- et -
Procureur général du Canada, procureur général de l’Ontario, procureur général de la Colombie-Britannique, procureur général de l’Alberta, Trial Lawyers Association of British Columbia, Ontario Trial Lawyers Association, City of Abbotsford et Cité de Toronto Intervenants
Traduction française officielle
Coram : Le juge en chef Wagner et les juges Moldaver, Karakatsanis, Côté, Rowe, Martin et Kasirer
Motifs de jugement conjoints : (par. 1 à 103)
Les juges Karakatsanis et Martin (avec l’accord du juge en chef Wagner et des juges Moldaver, Côté, Rowe et Kasirer)
City of Nelson Appelante
c.
Taryn Joy Marchi Intimée
et
Procureur général du Canada,
procureur général de l’Ontario,
procureur général de la Colombie-Britannique,
procureur général de l’Alberta,
Trial Lawyers Association of British Columbia,
Ontario Trial Lawyers Association,
City of Abbotsford et
Cité de Toronto Intervenants
Répertorié : Nelson (Ville) c. Marchi
2021 CSC 41
No du greffe : 39108.
2021 : 25 mars; 2021 : 21 octobre.
Présents : Le juge en chef Wagner et les juges Moldaver, Karakatsanis, Côté, Rowe, Martin et Kasirer.
en appel de la cour d’appel de la colombie‑britannique
Responsabilité délictuelle — Négligence — Obligation de diligence — Responsabilité gouvernementale — Immunité à l’égard des décisions de politique générale fondamentale — Déblayage et enlèvement de la neige — Personne blessée en tentant de traverser un banc de neige créé par la ville pendant les opérations de déneigement — Décisions de la ville en matière de déblayage et d’enlèvement de la neige prises conformément aux politiques écrites et pratiques non écrites — La décision litigieuse de la ville constituait-elle une décision de politique générale fondamentale jouissant de l’immunité à l’égard de la responsabilité pour négligence?
Après une abondante chute de neige, la ville a commencé à déblayer les rues et à y épandre du sable conformément à ses politiques écrites et à ses pratiques non écrites de déneigement et d’enlèvement de la neige. Parmi les tâches accomplies par le personnel de la ville, il y avait le déblayage des espaces de stationnement en angle se trouvant sur les rues situées au cœur du centre‑ville. Le personnel a poussé la neige à l’extrémité des espaces de stationnement, créant un banc de neige continu en bordure du trottoir, qui séparait les espaces de stationnement du trottoir. Le personnel de la ville n’a pas dégagé un passage vers le trottoir pour les conducteurs qui se garaient dans les espaces de stationnement. M a garé sa voiture dans l’un des espaces de stationnement en angle. Elle tentait de se rendre à un commerce, mais le banc de neige créé par la ville bloquait son passage vers le trottoir. Elle a décidé de traverser le banc de neige et s’est gravement blessée à la jambe. M a intenté une action en négligence contre la ville. Le juge de première instance a rejeté l’action de M, concluant que la ville n’avait aucune obligation de diligence envers M, parce que les décisions de la ville en matière de déneigement constituaient des décisions de politique générale fondamentale. Subsidiairement, il a conclu à l’absence de manquement à la norme de diligence et, subsidiairement encore, que s’il y a eu manquement, M a été la cause immédiate de ses blessures. La Cour d’appel a statué que les trois conclusions du juge de première instance étaient erronées, et elle a ordonné la tenue d’un nouveau procès.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
La ville ne s’est pas acquittée du fardeau qui lui incombait de prouver que M cherche à contester une décision de politique générale fondamentale jouissant de l’immunité contre les actions en responsabilité pour négligence. En conséquence, elle avait une obligation de diligence envers M. Les principes habituels du droit de la négligence s’appliquent afin de déterminer si la ville a manqué à son obligation de diligence et, dans l’affirmative, si elle doit être tenue responsable des dommages causés à M. Les analyses de la norme de diligence et du lien de causalité requièrent la tenue d’un nouveau procès.
Au Canada, l’analyse établie dans les arrêts Anns et Cooper offre un cadre uniforme permettant de déterminer quand naît une obligation de diligence dans le vaste domaine du droit de la négligence, y compris en cas d’allégations de négligence formulées contre les représentants gouvernementaux. Le cadre d’analyse s’applique différemment selon que la demande présentée par la partie demanderesse relève d’une obligation de diligence reconnue ou analogue, ou selon que la demande porte sur une obligation nouvelle parce que le lien de proximité n’a pas été reconnu auparavant. Dans les affaires portant sur une nouvelle obligation de diligence, les deux étapes du cadre d’analyse établi dans les arrêts Anns et Cooper s’appliquent. Lorsque l’obligation de diligence en cause n’est pas nouvelle, il n’est généralement pas nécessaire de procéder aux deux étapes du cadre d’analyse établi dans les arrêts Anns et Cooper. Au fil des ans, les tribunaux canadiens ont élaboré un corpus du droit de la négligence qui reconnaît des catégories de cas dans lesquelles une obligation de diligence a déjà été reconnue.
La Cour a eu l’occasion d’appliquer les deux étapes du cadre d’analyse de l’obligation de diligence dans une affaire concernant des préjudices corporels subis sur une route publique dans Just c. Colombie‑Britannique, [1989] 2 R.C.S. 1228. À l’étape de l’analyse prima facie, la Cour a jugé que les usagers d’une autoroute ont un lien suffisamment étroit avec la province parce que, en créant les autoroutes publiques, la province crée un risque physique auquel les usagers sont invités à s’exposer. La Cour a conclu que les autorités publiques défenderesses devraient être tenues à une obligation de diligence, à moins d’un motif valable de les en exempter : premièrement, des dispositions législatives qui exemptent la partie défenderesse de toute responsabilité et, deuxièmement, l’immunité applicable à l’égard des véritables décisions de politique. Bien que de telles décisions de politique soient à l’abri de poursuites pour négligence, la mise en œuvre opérationnelle des politiques peut être assujettie à l’obligation de diligence issue du droit de la négligence. Les facteurs communs aux affaires visées par la catégorie énoncée dans Just sont les suivants : une autorité publique a décidé d’entretenir une route publique ou un trottoir que le public est invité à utiliser et la partie demanderesse prétend avoir subi des préjudices corporels parce que l’autorité publique n’a pas maintenu la route ou le trottoir dans un état raisonnablement sécuritaire. Lorsque ces facteurs sont présents, la catégorie énoncée dans l’arrêt Just s’appliquera, écartant ainsi la nécessité d’établir à nouveau la proximité. En conséquence, une fois que la partie demanderesse a fait la preuve que son cas appartient à la catégorie énoncée dans l’arrêt Just, une obligation de diligence sera imposée, à moins que l’autorité publique ne puisse démontrer que la décision gouvernementale en cause est protégée par l’immunité accordée à l’égard des décisions de politique générale fondamentale.
Les décisions de politique générale fondamentale sont des décisions qui se rapportent à une ligne de conduite et reposent sur des considérations d’intérêt public, tels des facteurs économiques, sociaux ou politiques, pourvu qu’elles ne soient ni irrationnelles ni prises de mauvaise foi. Les décisions de politique générale fondamentale n’entraînent pas de responsabilité pour négligence, parce que les branches législative et exécutive ont des compétences et des rôles institutionnels fondamentaux qui doivent être protégés de l’ingérence susceptible de découler de l’exercice par les tribunaux de leur pouvoir de surveillance en application du droit privé. Le tribunal doit prendre en compte la mesure dans laquelle la décision du gouvernement était fondée sur des considérations d’intérêt public, de même que le degré d’incidence de ces considérations sur la raison d’être de l’immunité liée aux décisions de politique générale fondamentale. En outre, quatre facteurs se révèlent utiles dans l’examen de la nature d’une décision gouvernementale : (1) le niveau hiérarchique et les responsabilités de la personne qui décide; (2) le processus suivi pour arriver à la décision; (3) la nature et l’importance des considérations budgétaires; et (4) la mesure dans laquelle la décision était fondée sur des critères objectifs. La raison d’être qui sous‑tend l’immunité — la protection des compétences et des rôles institutionnels fondamentaux des branches législative et exécutive nécessaires à la séparation des pouvoirs — sert de principe directeur général quant à la manière de mettre en balance les facteurs dans l’analyse. Ainsi, la nature de la décision, de même que les caractéristiques et les facteurs qui renseignent le tribunal sur cette nature doivent être appréciés à la lumière de l’objet qui constitue le fondement de l’immunité accordée à l’égard des décisions de politique fondamentale. Cependant, la seule existence de conséquences budgétaires, financières, ou liées aux ressources ne permet pas de décider si on est en présence d’une décision de politique. De plus, le fait que le terme « politique » figure dans un document ou qu’un plan soit intitulé « politique » peut être trompeur et ne permet certainement pas de trancher la question.
Dans la présente affaire, M a démontré que sa situation relève du champ d’application de la catégorie énoncée dans l’arrêt Just. Elle a subi d’importantes blessures physiques dans une rue municipale, et, en déblayant les espaces de stationnement de la rue où M s’est garée, la ville s’est trouvé à inviter les membres du public à les utiliser pour accéder aux commerces situés le long de la rue. De toute évidence, la catégorie énoncée dans l’arrêt Just s’étend à la prévention des blessures causées par la présence sur des routes et des trottoirs de bancs de neige créés par un gouvernement défendeur.
La ville n’a pas prouvé que sa décision de déblayer les espaces de stationnement dans lesquels M s’est garée en créant des bancs de neige le long des trottoirs sans prendre soin d’assurer un accès direct aux trottoirs était une décision de politique générale fondamentale jouissant de l’immunité à l’égard de la responsabilité pour négligence. La décision de la ville ne présentait aucune des caractéristiques d’une décision de politique générale fondamentale. Bien que le dossier n’indique pas dans quelle mesure la superviseure des travaux publics de la ville était étroitement liée à une représentante démocratiquement élue ou à un représentant démocratiquement élu, elle a révélé qu’elle ne possédait pas le pouvoir de prendre une décision différente en ce qui concerne le déblayage des espaces de stationnement (le premier facteur). De plus, rien ne tend à indiquer que la méthode de déblayage des espaces de stationnement résultait d’une décision découlant de délibérations ayant comporté la mise en balance prospective d’objectifs concurrents et d’objectifs de politique d’intérêt général par la superviseure ou ses supérieurs hiérarchiques. Il n’y avait aucune preuve tendant à indiquer qu’on avait à quelque moment que ce soit examiné la possibilité de dégager des passages dans les bancs de neige; selon la preuve présentée par la ville, il s’agissait de la façon coutumière de faire les choses (le deuxième facteur). Bien que des considérations budgétaires aient clairement joué un rôle, il ne s’agissait pas de considérations budgétaires examinées à un haut niveau, mais plutôt de considérations budgétaires courantes prises en compte sur une base individuelle par des membres du personnel (le troisième facteur). Enfin, la méthode retenue par la ville pour le déblayage des espaces de stationnement peut aisément être évaluée sur la base de critères objectifs (le quatrième facteur). En conséquence, le moyen de défense fondé sur la notion de politique générale fondamentale invoqué par la ville ne peut être retenu, et cette dernière avait une obligation de diligence envers M.
La façon dont le juge de première instance a traité de la norme de diligence était viciée, parce qu’il a importé des considérations relatives à l’immunité liée aux décisions de politique générale fondamentale dans la norme de diligence, et il a omis de se pencher sur les pratiques des municipalités avoisinantes. Le juge de première instance a également fait erreur dans son analyse du lien de causalité puisqu’il ne s’est jamais demandé si, n’eût été le manquement de la ville à la norme de diligence, M aurait été blessée et n’a jamais abordé la question du principe de l’éloignement du préjudice qui consiste à se demander si la blessure précise était raisonnablement prévisible.
Jurisprudence
Arrêts appliqués : R. c. Imperial Tobacco Canada Ltée, 2011 CSC 42, [2011] 3 R.C.S. 45; Just c. Colombie‑Britannique, [1989] 2 R.C.S. 1228; Cooper c. Hobart, 2001 CSC 79, [2001] 3 R.C.S. 537; Anns c. Merton London Borough Council, [1978] A.C. 728; arrêts mentionnés : Donoghue c. Stevenson, [1932] A.C. 562; Rankin (Rankin’s Garage & Sales) c. J.J., 2018 CSC 19, [2018] 1 R.C.S. 587; Childs c. Desormeaux, 2006 CSC 18, [2006] 1 R.C.S. 643; Mustapha c. Culligan du Canada Ltée, 2008 CSC 27, [2008] 2 R.C.S. 114; Deloitte & Touche c. Livent Inc. (Séquestre de), 2017 CSC 63, [2017] 2 R.C.S. 855; Edwards c. Barreau du Haut‑Canada, 2001 CSC 80, [2001] 3 R.C.S. 562; Sutherland Shire Council c. Heyman (1985), 157 C.L.R. 424; Swinamer c. Nouvelle‑Écosse (Procureur général), [1994] 1 R.C.S. 445; Brown c. Colombie‑Britannique (Ministre des Transports et de la Voirie), [1994] 1 R.C.S. 420; Tambeau c. Vancouver (City), 2001 BCSC 651, 20 M.P.L.R. (3d) 195; Talarico c. Northern Rockies (Regional District), 2008 BCSC 861, 47 M.P.L.R. (4th) 242; Bowden c. Withrow’s Pharmacy Halifax (1999) Ltd., 2008 NSSC 252, 48 M.P.L.R. (4th) 250; Lichy c. City of Surrey, 2016 BCPC 55; N. c. Poole Borough Council (AIRE Centre Intervening), [2019] UKSC 25, [2020] A.C. 780; Dalehite c. United States, 346 U.S. 15 (1953); Paradis Honey Ltd. v. Canada (Procureur général), 2015 CAF 89, [2016] 1 R.C.F. 446; Barratt c. Corporation of North Vancouver, [1980] 2 R.C.S. 418; Kamloops (Ville de) c. Nielsen, [1984] 2 R.C.S. 2; Ontario c. Criminal Lawyers’ Association of Ontario, 2013 CSC 43, [2013] 3 R.C.S. 3; New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle‑Écosse (Président de l’Assemblée législative), [1993] 1 R.C.S. 319; Mikisew Cree First Nation c. Canada (Gouverneur général en conseil), 2018 CSC 40, [2018] 2 R.C.S. 765; Chagnon c. Syndicat de la fonction publique et parapublique du Québec, 2018 CSC 39, [2018] 2 R.C.S. 687; Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143; Home Office c. Dorset Yacht Co., [1970] A.C. 1004; Blessing c. United States, 447 F. Supp. 1160 (1978); Berkovitz c. United States, 486 U.S. 531 (1988); United States c. Muniz, 374 U.S. 150 (1963); Laurentide Motels Ltd. c. Beauport (Ville), [1989] 1 R.C.S. 705; George c. Newfoundland and Labrador, 2016 NLCA 24, 378 Nfld. & P.E.I.R. 46; United States c. Varig Airlines, 467 U.S. 797 (1984); 1688782 Ontario Inc. c. Aliments Maple Leaf Inc., 2020 CSC 35, [2020] 3 R.C.S. 504; United States c. Gaubert, 499 U.S. 315 (1991); Hendry c. United States, 418 F.2d 774 (1969); Ryan c. Victoria (Ville), [1999] 1 R.C.S. 201; Bolton c. Stone, [1951] A.C. 850; Saadati c. Moorhead, 2017 CSC 28, [2017] 1 R.C.S. 543; Clements c. Clements, 2012 CSC 32, [2012] 2 R.C.S. 181; Resurfice Corp. c. Hanke, 2007 CSC 7, [2007] 1 R.C.S. 333; British Columbia Electric Railway Co. c. Dunphy, [1919] 59 R.C.S. 263; Dube c. Labar, [1986] 1 R.C.S. 649.
Lois et règlements cités
Crown Proceeding Act, R.S.B.C. 1996, c. 89, art. 2.
Negligence Act, R.S.B.C. 1996, c. 333, art. 1(1).
Occupiers Liability Act, R.S.B.C. 1996, c. 337, art. 8(2).
Doctrine et autres documents cités
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Peterson, Bruce A., and Mark E. Van Der Weide. « Susceptible to Faulty Analysis : United States v. Gaubert and the Resurrection of Federal Sovereign Immunity » (1997), 72 Notre Dame L. Rev. 447.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique (les juges Willcock, Fitch et Hunter), 2020 BCCA 1, 32 B.C.L.R. (6th) 213, 442 D.L.R. (4th) 697, [2020] 9 W.W.R. 1, 98 M.P.L.R. (5th) 31, [2020] B.C.J. No. 1 (QL), 2020 CarswellBC 1 (WL Can.), qui a infirmé une décision du juge McEwan, 2019 BCSC 308, 89 M.P.L.R. (5th) 323, [2019] B.C.J. No. 355 (QL), 2019 CarswellBC 472 (WL Can.), et ordonné un nouveau procès. Pourvoi rejeté.
Greg Allen et Liam Babbitt, pour l’appelante.
Danielle K. Daroux et Michael J. Sobkin, pour l’intimée.
Sean Gaudet, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Sonal Gandhi, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Meghan Butler, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie-Britannique.
Doreen Mueller, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
Argumentation écrite seulement par Ryan D. W. Dalziel, c.r., pour l’intervenante Trial Lawyers Association of British Columbia.
K. Jay Ralston, pour l’intervenante Ontario Trial Lawyers Association.
Aniz Alani, pour l’intervenante City of Abbotsford.
Michael J. Sims, pour l’intervenante la Cité de Toronto.
Version française du jugement de la Cour rendu par
Les juges Karakatsanis et Martin —
I. Aperçu
[1] En droit canadien de la responsabilité délictuelle, il est indubitable que les gouvernements peuvent parfois être tenus responsables des préjudices causés par leur négligence, à l’instar des parties défenderesses privées. Parallèlement, le droit de la négligence doit tenir compte du rôle unique qui incombe aux autorités publiques de gouverner la société en fonction de considérations d’intérêt public. Les organismes publics établissent des priorités et mettent en balance des intérêts concurrents auxquels ils doivent satisfaire au moyen de ressources limitées. Ils font des choix difficiles, en matière de politique d’intérêt général, qui ont des répercussions différentes sur le public et qui, parfois, causent préjudice à des particuliers. Il s’agit d’un aspect inévitable de la tâche de gouverner. Les gouvernements rendent compte de ces préjudices devant l’électorat, et non devant les tribunaux. Les tribunaux ne sont pas établis institutionnellement pour contrôler les décisions polycentriques des gouvernements, et les organismes publics doivent être à l’abri, dans une certaine mesure, de l’effet paralysant de la menace de poursuites judiciaires intentées par des particuliers.
[2] Par conséquent, les tribunaux ont reconnu qu’une sphère du processus décisionnel gouvernemental devrait demeurer à l’abri du pouvoir de surveillance des tribunaux fondé sur la norme de diligence applicable en matière de négligence. La délimitation de cette immunité est source de difficultés pour les tribunaux depuis des décennies. Dans l’arrêt R. c. Imperial Tobacco Canada Ltée, 2011 CSC 42, [2011] 3 R.C.S. 45, notre Cour a expliqué que les décisions de « politique générale fondamentale » du gouvernement — définies comme des décisions qui « se rapportent à une ligne de conduite et reposent sur des considérations d’intérêt public, tels des facteurs économiques, sociaux ou politiques » — doivent être à l’abri de toute responsabilité pour négligence (par. 90). L’élément principal qui est pris en compte pour déterminer si on est en présence d’une décision de politique générale fondamentale est toujours la nature de la décision.
[3] Dans la décennie qui s’est écoulée depuis l’arrêt Imperial Tobacco, la confusion a continué à régner quant au moment où s’applique l’immunité accordée à l’égard des décisions de politique générale fondamentale. Dans le présent pourvoi, la Cour est appelée à clarifier la démarche à suivre pour distinguer les décisions de politique générale qui jouissent de l’immunité des activités des gouvernements qui entraînent leur responsabilité pour négligence. Nous concluons que la raison d’être de l’immunité rattachée aux décisions de politique générale fondamentale sert de principe directeur général. Ces décisions n’entraînent pas de responsabilité pour cause de négligence, parce que chaque branche du gouvernement possède une compétence et un rôle institutionnels fondamentaux qui doivent être protégés contre l’ingérence des autres branches. Nous dégageons de la jurisprudence de la Cour quatre facteurs qui aident à évaluer la nature d’une décision gouvernementale : (1) le niveau hiérarchique et les responsabilités de la personne qui décide; (2) le processus suivi pour arriver à la décision; (3) la nature et l’importance des considérations budgétaires; et (4) la mesure dans laquelle la décision était fondée sur des critères objectifs. La justification fondée sur la séparation des pouvoirs qui sous‑tend l’immunité éclaire sur le poids de ces divers facteurs dans l’analyse.
[4] L’intimée, Taryn Joy Marchi, a été blessée en tentant de traverser un banc de neige créé par l’appelante, la Ville de Nelson, en Colombie‑Britannique. Elle a intenté des poursuites contre la Ville pour négligence. Le juge de première instance a rejeté l’action de Mme Marchi, concluant que la Ville n’avait aucune obligation de diligence envers elle, parce que les décisions de la Ville en matière de déneigement constituaient des décisions de politique générale fondamentale. Subsidiairement, le juge de première instance a en outre conclu à l’absence de manquement à la norme de diligence et que, s’il y a eu manquement, Mme Marchi a été la cause immédiate de ses blessures. La Cour d’appel a statué que les trois conclusions du juge de première instance étaient erronées, et elle a ordonné la tenue d’un nouveau procès.
[5] À l’instar de la Cour d’appel, nous sommes d’avis que le juge de première instance a tiré trois conclusions erronées. En ce qui concerne l’obligation de diligence, la décision de la Ville ne constituait pas une décision de politique générale fondamentale jouissant de l’immunité à l’égard de la responsabilité pour négligence. La Ville avait donc une obligation de diligence envers Mme Marchi. Pour ce qui est de la norme de diligence et du lien de causalité, l’analyse du juge de première instance était entachée d’erreurs de droit. Comme des conclusions de fait clés sont nécessaires, notre Cour n’est pas bien placée pour trancher les questions relatives à la norme de diligence et au lien de causalité. Par conséquent, nous sommes d’avis de rejeter l’appel et d’ordonner la tenue d’un nouveau procès, conformément aux présents motifs.
II. Faits
[6] La Ville de Nelson a connu d’abondantes chutes de neige les 4 et 5 janvier 2015. Pour répondre à cette situation, elle a commencé à déblayer les rues et à y épandre du sable. Parmi les tâches qu’a accomplies le personnel de la Ville, il a déblayé les espaces de stationnement en angle se trouvant sur la rue Baker, située au cœur du centre‑ville. Le personnel a poussé la neige à l’extrémité des espaces de stationnement, créant ainsi, en bordure du trottoir, un banc de neige qui séparait les espaces de stationnement du trottoir. Après avoir créé le banc de neige, le personnel de la Ville n’a pas dégagé un passage vers le trottoir pour les conducteurs qui se garaient dans les espaces de stationnement.
[7] Dans la soirée du 6 janvier, Mme Marchi a garé sa voiture dans l’un des espaces de stationnement en angle de la rue Baker. Elle tentait de se rendre à un commerce, mais le banc de neige créé par la Ville bloquait son passage vers le trottoir. Elle a décidé de traverser le banc de neige. Toutefois, lorsqu’elle a posé son pied droit sur le banc de neige, elle s’est enfoncée dans la neige, mettant le pied directement à un endroit où l’avant de son pied s’est courbé vers le haut, et elle s’est gravement blessée à la jambe. Elle a intenté une action en négligence contre la Ville, et les parties ont convenu qu’elle avait subi des dommages s’élevant à un million de dollars.
[8] Depuis 2000, la Ville se fonde sur un document écrit intitulé [traduction] « Rues et trottoirs — Déneigement et enlèvement de la neige » (Politique). De façon générale, la Politique énonce que les activités de déblayage, d’épandage de sable et d’enlèvement de la neige seront menées [traduction] « selon un ordre de priorité propre à servir le mieux possible le public et à permettre le passage des véhicules d’urgence, et ce, dans le respect des directives budgétaires » (d.a., vol. I, p. 56). La Politique établit l’ordre de priorité suivant : corridors d’urgence et cœur du centre‑ville; circuits de transport en commun; déblayage des côtes; rues transversales; et culs‑de‑sac. Madame Marchi s’est blessée dans le secteur 300 de la rue Baker, situé au [traduction] « cœur du centre‑ville ». La Politique contient en outre des directives spécifiques précisant que les activités de déblayage se dérouleront très tôt le matin et que la neige sera enlevée, au besoin, lorsque les accumulations le justifient. Elle ne mentionne pas expressément le déblayage des espaces de stationnement ou la création de bancs de neige.
[9] En plus de la Politique écrite, la Ville a aussi recours à plusieurs pratiques non écrites. En guise d’exemple, elle déblaie les trottoirs selon l’itinéraire désigné, ainsi que les divers escaliers situés dans la Ville, y épand du sable et en enlève la neige. Elle se concentre sur la rue Baker, au cœur du centre‑ville, pour ce qui est de l’enlèvement de la neige, mais pour des raisons de sécurité, le personnel de la Ville commence à enlever la neige dans d’autres zones, notamment autour du centre administratif de la Ville et des écoles, quand le cœur du centre‑ville commence à être achalandé (généralement vers 11 h). Le personnel de la Ville revient à la rue Baker le plus tôt possible. La Ville n’enlève pas la neige au cœur du centre‑ville pendant la nuit en raison de plaintes liées au bruit qu’elle a reçues dans le passé, ainsi que du coût des heures supplémentaires.
[10] Pendant toute la durée des chutes de neige, la superviseure des travaux publics de la Ville a suivi la Politique et pris des décisions quant au personnel devant être affecté aux activités de déneigement. Selon son témoignage, toutes les rues de la Ville sont d’abord dégagées et les bancs de neige sont enlevés uniquement après que tout le déblayage est terminé. Le 9 janvier 2015, le cœur du centre‑ville avait été entièrement déblayé et tous les bancs de neige avaient été enlevés.
III. Décisions des juridictions inférieures
A. Cour suprême de la Colombie‑Britannique, 2019 BCSC 308, 89 M.P.L.R. (5th) 323 (le juge McEwan)
[11] Le juge de première instance a statué que la Ville n’avait pas d’obligation de diligence envers Mme Marchi, étant donné que les décisions de la Ville relatives à l’enlèvement de la neige étaient des décisions de politique générale fondamentale. La Ville a suivi ses politiques écrites et non écrites en matière d’enlèvement de la neige, et ses décisions étaient dictées par les ressources dont elle disposait. Subsidiairement, le juge a conclu que la Ville n’avait pas enfreint la norme de diligence, parce que le banc de neige ne constituait pas un risque de préjudice objectivement déraisonnable — la Ville a fait ce qui était raisonnable dans les circonstances. Il a en outre conclu, de manière subsidiaire encore, que la négligence reprochée à la Ville n’avait pas causé l’accident, car c’est Mme Marchi qui avait été [traduction] « l’artisane de son propre malheur » (par. 45).
B. Cour d’appel de la Colombie‑Britannique, 2020 BCCA 1, 98 M.P.L.R. (5th) 31 (les juges Willcock, Fitch et Hunter)
[12] La Cour d’appel a accueilli l’appel à l’unanimité et ordonné la tenue d’un nouveau procès. En ce qui a trait à l’obligation de diligence, la cour a statué que le juge de première instance ne s’était pas penché adéquatement sur la distinction entre les décisions de politique générale et les décisions opérationnelles, puisqu’il avait simplement accepté l’argument de la Ville portant que toutes les décisions en matière d’enlèvement de la neige étaient des décisions de politique générale fondamentale. Relativement à la norme de diligence, la Cour d’appel a conclu que l’analyse du juge de première instance avait été indûment influencée par son opinion selon laquelle les décisions en matière d’enlèvement de la neige étaient des décisions de politique générale fondamentale. Le juge de première instance avait accepté la prétention de la Ville suivant laquelle [traduction] « c’est ainsi que cela avait toujours été fait » (par. 35), sans examiner la preuve présentée par d’autres municipalités relativement à l’enlèvement de la neige. Pour ce qui est du lien de causalité, la Cour d’appel a conclu que le juge de première instance n’a pas su comment prendre en compte la faute de Mme Marchi elle‑même. Le juge de première instance a erronément considéré que, comme cette dernière aurait été en mesure d’éviter l’accident, elle était la cause immédiate de ses blessures. Il a ainsi omis d’appliquer le critère du « facteur déterminant » dans la détermination du lien de causalité.
IV. Analyse
[13] Le présent pourvoi soulève trois questions : le juge de première instance a‑t‑il erronément conclu que la Ville n’avait pas d’obligation de diligence envers Mme Marchi, parce que les décisions de la Ville en matière d’enlèvement de la neige constituaient des décisions de politique générale fondamentale n’entraînant pas de responsabilité pour négligence? Le juge de première instance a‑t‑il fait erreur dans son analyse de la norme de diligence? Le juge de première instance a‑t‑il commis une erreur dans son analyse du lien de causalité?
A. Obligation de diligence
[14] La question centrale est celle de l’obligation de diligence. Pour décider si le juge de première instance a fait erreur, nous procédons de la manière exposée ci‑après. Premièrement, nous établissons le cadre d’analyse de l’obligation de diligence. Deuxièmement, nous expliquons comment opère la catégorie établie antérieurement dans l’arrêt Just c. Colombie‑Britannique, [1989] 2 R.C.S. 1228, en précisant pourquoi la présente espèce appartient à la catégorie énoncée dans cet arrêt. Troisièmement, nous examinons le droit relatif à la distinction entre les décisions de politique générale fondamentale et les activités gouvernementales qui entraînent la responsabilité pour négligence. Ensuite, nous appliquons le droit à la conclusion du juge de première instance en l’espèce portant que la Ville n’avait pas d’obligation de diligence envers Mme Marchi.
(1) Cadre d’analyse de l’obligation de diligence
[15] Le fondement du droit moderne de la négligence est le principe du prochain qui a été énoncé dans l’arrêt Donoghue c. Stevenson, [1932] A.C. 562 (H.L.), et suivant lequel « ceux qui agissent ont une obligation de diligence envers les personnes qui, selon ce qu’ils auraient dû raisonnablement prévoir au moment d’agir, pourraient être en péril du fait de leurs agissements » (Rankin (Rankin’s Garage & Sales) c. J.J., 2018 CSC 19, [2018] 1 R.C.S. 587, par. 16). Le principe du prochain ne distingue pas entre les parties défenderesses privées et publiques — il est applicable aux deux, sous réserve de toute disposition législative ou de tout principe de common law à l’effet contraire (Cooper c. Hobart, 2001 CSC 79, [2001] 3 R.C.S. 537, par. 22).
[16] Au Canada, l’analyse établie dans les arrêts Anns et Cooper offre un cadre uniforme permettant de déterminer quand naît une obligation de diligence dans le vaste domaine du droit de la négligence, y compris en cas d’allégations de négligence formulées contre les représentants gouvernementaux. Cependant, comme le démontrent clairement l’arrêt Cooper et des décisions subséquentes, le cadre d’analyse s’applique différemment selon que la demande présentée par la partie demanderesse relève d’une obligation de diligence reconnue ou analogue, ou selon que la demande porte sur une obligation nouvelle parce que le lien de proximité n’a pas été reconnu auparavant.
[17] Dans les affaires portant sur une nouvelle obligation de diligence, les deux étapes du cadre d’analyse établi dans les arrêts Anns et Cooper s’appliquent. Suivant la première étape, le tribunal se demande s’il existe une obligation de diligence prima facie entre les parties. À cette étape, la question consiste à décider si le préjudice était une conséquence raisonnablement prévisible de la conduite de la partie défenderesse et s’il existe « un lien de proximité dans le cadre duquel l’omission de faire preuve de diligence raisonnable peut, de façon prévisible, causer une perte ou un préjudice au demandeur » (Rankin’s Garage, par. 18). Il y a un lien de proximité lorsqu’il existe entre les parties un lien à ce point « étroit et direct », qu’il serait « juste et équitable en droit d’imposer une obligation de diligence au défendeur » (Cooper, par. 32 et 34).
[18] S’il existe une proximité suffisante permettant de fonder une obligation de diligence prima facie, il est nécessaire de passer à la deuxième étape de l’analyse établie dans les arrêts Anns et Cooper, qui consiste à se demander s’il existe des considérations de politique résiduelles étrangères au lien existant entre les parties qui devraient écarter l’obligation de diligence prima facie (Cooper, par. 30). Comme il est énoncé au par. 37 de l’arrêt Cooper, l’étape des considérations de politique résiduelles du cadre d’analyse établi dans les arrêts Anns et Cooper soulève des questions liées à « l’effet que la reconnaissance d’une obligation de diligence aurait sur les autres obligations légales, sur le système juridique et sur la société en général », par exemple :
La loi prévoit‑elle déjà une réparation? Faudrait‑il craindre le risque que la reconnaissance de l’obligation de diligence crée une responsabilité illimitée pour un nombre illimité de personnes? D’autres raisons de politique générale indiquent‑elles que l’obligation de diligence ne devrait pas être reconnue?
[19] Lorsque l’obligation de diligence en cause n’est pas nouvelle, il n’est généralement pas nécessaire de procéder aux deux étapes du cadre d’analyse établi dans les arrêts Anns et Cooper. Au fil des ans, les tribunaux canadiens ont élaboré un corpus du droit de la négligence qui reconnaît des catégories de cas dans lesquelles une obligation de diligence a déjà été reconnue (Cooper, par. 41; Childs c. Desormeaux, 2006 CSC 18, [2006] 1 R.C.S. 643, par. 15; Mustapha c. Culligan du Canada Ltée, 2008 CSC 27, [2008] 2 R.C.S. 114, par. 5). Dans de tels cas, « l’existence du lien étroit et direct requis est établie » et il est alors satisfait à la première étape du cadre d’analyse des arrêts Anns et Cooper, pour autant que le risque de préjudice était raisonnablement prévisible (Deloitte & Touche c. Livent Inc. (Séquestre de), 2017 CSC 63, [2017] 2 R.C.S. 855, par. 26). La deuxième étape de l’analyse des arrêts Anns et Cooper sera rarement nécessaire, étant donné que les considérations de politique résiduelles auront déjà été prises en compte lorsque l’obligation de diligence a été reconnue auparavant (Cooper, par. 36 et 39; Livent, par. 26 et 28; voir aussi Edwards c. Barreau du Haut‑Canada, 2001 CSC 80, [2001] 3 R.C.S. 562, par. 9‑10).
(2) Comment la catégorie énoncée dans l’arrêt Just opère‑t‑elle?
[20] Dans l’arrêt Just, notre Cour a reconnu à la majorité l’existence d’une obligation de diligence. Dans cette affaire‑là, le demandeur réclamait des dommages‑intérêts en raison de préjudices corporels subis lorsqu’un bloc de pierre s’est détaché d’un talus bordant une autoroute publique et s’est écrasé sur sa voiture. Il prétendait que le gouvernement défendeur avait à son égard une obligation de diligence de droit privé suivant laquelle ce dernier devait entretenir et inspecter adéquatement l’autoroute et que la perte qu’il avait subie avait été causée par l’omission négligente du gouvernement de s’acquitter de cette obligation.
[21] L’arrêt Just a donné à la Cour l’occasion d’appliquer les deux étapes du cadre d’analyse de l’obligation de diligence dans une affaire concernant des préjudices corporels subis sur une route publique. À l’étape de l’analyse prima facie, la Cour a jugé que les usagers d’une autoroute ont un lien suffisamment étroit avec la province parce que, en créant les autoroutes publiques, la province crée un risque physique auquel les usagers sont invités à s’exposer. Il s’agit d’un risque pour les usagers que la province ou le ministère responsable peut aisément prévoir si les autoroutes ne sont pas raisonnablement entretenues (p. 1236).
[22] Dans le cadre de la deuxième étape, la Cour n’était pas en présence, dans l’affaire Just, de considérations de politique résiduelles liées à une responsabilité indéterminée ou aux conséquences que la reconnaissance d’une obligation de diligence aurait sur d’autres obligations légales. La Cour a conclu que les autorités publiques défenderesses devraient être tenues à une obligation de diligence, « à moins d’un motif valable de [les] en exempter » (Just, p. 1242). La Cour a fait état des deux motifs suivants : premièrement, des dispositions législatives qui exemptent la partie défenderesse de toute responsabilité et, deuxièmement, l’immunité applicable à l’égard des « véritables » décisions de politique (p. 1240‑1244). Bien que de telles décisions de politique soient à l’abri de poursuites pour négligence, la mise en œuvre opérationnelle des politiques peut être assujettie à l’obligation de diligence issue du droit de la négligence.
[23] La Cour a donc conclu que les autorités publiques ont, envers les usagers de la route, une obligation d’entretenir raisonnablement les routes, mais elle a reconnu que cette obligation était