Territoires du Nord-Ouest v. Alliance de la Fonction Publique du Canada

Territoires du Nord-Ouest v. Alliance de la Fonction Publique du Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2001-05-24
Référence neutre
2001 CAF 162
Numéro de dossier
A-13-00
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Recueil des arrêts de la Cour fédérale Territoires du Nord-Ouest c. Alliance de la fonction publique du Canada (C.A.) [2001] 3 C.F. 566
Date : 20010524
Dossier : A-13-00
Référence neutre : 2001 CAF 162
CORAM : LE JUGE STONE
LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE ROTHSTEIN
ENTRE :
LE GOUVERNEMENT DES TERRITOIRES DU NORD-OUEST
appelant
ET :
L'ALLIANCE DE LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA
intimée
- et -
LA COMMISSION CANADIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE
intimée
Audience tenue à Ottawa (Ontario) les mardi, mercredi et jeudi, 3, 4 et 5 avril 2001
Jugement rendu à Ottawa (Ontario) le jeudi, 24 mai 2001
MOTIFS DU JUGEMENT PAR: LE JUGE LÉTOURNEAU
Y A SOUSCRIT: LE JUGE STONE
MOTIFS CONCOURANTS PAR: LE JUGE ROTHSTEIN
Date : 20010524
Dossier : A-13-00
Référence neutre : 2001 CAF 162
CORAM : LE JUGE STONE
LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE ROTHSTEIN
ENTRE :
LE GOUVERNEMENT DES TERRITOIRES DU NORD-OUEST
appelant
ET :
L'ALLIANCE DE LA FONCTION PUBLIQUE DU CANADA
intimée
- et -
LA COMMISSION CANADIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE
intimée
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE LÉTOURNEAU
Le juge des requêtes a répondu à la question suivante qui était, comme les parties en ont convenu, la question en litige dans une demande présentée par la Commission canadienne des droits de la personne (CCDP) pour faire déclarer que le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (appelant) n'avait pas qualité pour présenter une demande de contrôle judiciaire :
Le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest a-t-il, en vertu de son statut constitutionnel et de l'article 66 de la Loi canadienne sur les droits de la personne, la qualité et/ou le pouvoir requis pour prétendre que les dispositions de la Loi canadienne sur les droits de la personne ou de l'un de ses règlements d'application créent un régime non conforme aux exigences de la justice naturelle?
Le juge des requêtes a conclu que l'appelant n'avait pas qualité pour présenter une telle demande. Après en être arrivé à cette conclusion, il s'est toutefois abstenu d'examiner le bien-fondé des autres questions que l'appelant avait soumises au tribunal :
a) le caractère impératif des directives émises par la CCDP conformément au paragraphe 27(3) de la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. (1985), ch. H-6 (la Loi), compromet-il l'indépendance institutionnelle et l'impartialité du Comité du tribunal des droits de la personne, tel que constitué avant et après les modifications apportées le 30 juin 1998 à la Loi;
b) la rémunération sur une base journalière des trois membres du tribunal saisi de la plainte contre l'appelant ainsi que le fait qu'un financement spécial doive être demandé au Conseil du Trésor lorsque le tribunal siège pendant plus de 40 jours portent-ils atteinte à l'indépendance institutionnelle et à l'impartialité du tribunal;
c) les trois membres du tribunal qui a été saisi de l'affaire doivent-ils être révoqués aux termes d'un bref de quo warranto, étant donné que leur mandat est expiré?
Toutes ces questions sont maintenant soulevées dans le présent appel. L'appelant soutient que nous avons compétence pour trancher toutes ces questions et que nous devrions le faire.
Les faits et la procédure
Les faits de l'espèce reflètent une longue bataille judiciaire, dont tous les aspects ne se rapportent pas aux questions en litige ici, mais qui éclaire le contexte du présent appel.
L'Alliance de la fonction publique du Canada (AFPC) a déposé le 28 mars 1989 une plainte auprès de la CCDP dans laquelle elle alléguait que l'appelant pratiquait de la discrimination dans la classification et la rémunération de groupes principalement composés de femmes, en violation des articles 7, 10 et 11 de la Loi. Peu après, l'appelant et l'AFPC ont convenu d'effectuer conjointement une étude sur la parité salariale. Entre-temps, la CCDP a nommé deux enquêteurs qui ont présenté leur rapport en 1993. Plus tard cette année-là, la CCDP a informé les parties de sa décision de confier à un conciliateur les aspects de la plainte concernant les articles 7 et 11. L'appelant a présenté une demande de contrôle judiciaire à l'encontre de cette décision. Cette demande était la première de quatre demandes de contrôle judiciaire qu'a présentées l'appelant.
Première demande de contrôle judiciaire. Le 25 août 1993, l'appelant soutenait, dans sa demande de contrôle judiciaire, que la CCDP n'avait pas le pouvoir d'examiner la plainte pour le motif que la Loi ne s'appliquait pas à l'appelant, ou, à titre subsidiaire, qu'il existait une crainte raisonnable de partialité de la part de la CCDP. Le juge des requêtes a statué qu'il existait une crainte raisonnable de partialité de la part d'un des enquêteurs de la CCDP qui était également membre de l'AFPC, l'intimée : Territoires du Nord-Ouest c.Alliance de la fonction publique du Canada, [1996] 3 C.F. 182 (C.F. 1re inst.). Cette décision a été infirmée en appel : (1997), 208 N.R. 385 (C.A.F.), autorisation d'appel devant la Cour suprême du Canada refusée le 28 août 1997, [1997] 2 R.C.S. 1X.
Deuxième demande de contrôle judiciaire. Le 27 mai 1997, la Commission a décidé de constituer un Tribunal des droits de la personne pour qu'il fasse enquête sur les aspects des plaintes liés aux articles 7 et 11. Le 17 juin 1997, avant que le tribunal soit constitué, l'appelant a déposé une deuxième demande de contrôle judiciaire en vue d'obtenir l'annulation de la décision de la CCDP, alléguant que la CCDP avait excédé ses pouvoirs en demandant au tribunal de ne faire enquête que sur un aspect de la plainte. Cette demande a été rejetée : Territoires du Nord-Ouest c.Alliance de la fonction publique du Canada (1999), 162 F.T.R. 50 (C.F. 1re inst.), l'appelant s'est désisté de l'appel interjeté contre cette décision le 6 octobre 1999 (dossier A-79-99). Le 7 août 1997, le président du Comité du tribunal des droits de la personne a constitué un tribunal et, après la démission d'un des membres du tribunal nommé initialement, un deuxième tribunal a été constitué le 20 février 1998.
Troisième demande de contrôle judiciaire. Le 5 mai 1998, à la suite de la décision prononcée dans l'affaire Bell Canada c.A.C.E.T. et al., [1998] 3 C.F. 244 (C.F. 1re inst.), selon laquelle le tribunal ne possédait pas aux termes de la Loi l'indépendance institutionnelle et l'impartialité requises, le tribunal a ajourné l'affaire sine die en attendant que la Loi soit modifiée. La Loi modifiée est entrée en vigueur le 30 juin 1998 : Loi modifiant la Loi sur la preuve au Canada, le Code criminel et la Loi canadienne sur les droits de la personne relativement aux personnes handicapées et, en ce qui concerne la Loi canadienne sur les droits de la personne, à d'autres matières, et modifiant d'autres lois en conséquence, L.C. 1998, ch. 9.
Ces modifications n'ont pas empêché l'appelant de contester à nouveau l'indépendance institutionnelle et l'impartialité du tribunal. Le 15 septembre 1998, le gouvernement a déposé un avis de requête devant le tribunal lui demandant de renvoyer devant la Cour fédérale la question de son indépendance institutionnelle et de son impartialité. Subsidiairement, il demandait au tribunal de trancher lui-même la question. C'est la voie qu'a choisie le tribunal qui a jugé, le 4 décembre 1998, qu'il possédait l'indépendance institutionnelle et l'impartialité nécessaires pour instruire la plainte.
Quatrième demande de contrôle judiciaire. L'appelant a demandé le contrôle judiciaire de la décision du tribunal devant la Section de première instance de la Cour fédérale. Le 4 décembre 1999, le juge des requêtes a rejeté la demande. Il a conclu que l'appelant faisait partie de la Couronne fédérale et que, par conséquent, selon la formulation de la question en litige, il n'avait pas la qualité et/ou le pouvoir requis « pour prétendre que les dispositions de la Loi canadienne sur les droits de la personne ou de l'un de ses règlements d'application créent un régime non conforme aux exigences de la justice naturelle » .
Je vais maintenant examiner les questions en litige telles qu'elles ont été débattues en appel.
L'appelant a-t-il qualité pour soutenir que les dispositions de la Loi créent un régime qui est contraire aux exigences de la justice naturelle?
Il y a lieu de mentionner dès le départ que, tout au cours des audiences, il a été très difficile de discerner le véritable objet de la demande de contrôle judiciaire au sujet de laquelle l'appelant s'est vu refuser la qualité d'agir. L'appelant conteste les paragraphes 27(3) et 48.2(2) de la Loi, que je reproduis ici avec le paragraphe 27(2) :
27(2) Dans une catégorie de cas donnés, la Commission peut, sur demande ou de sa propre initiative, décider de préciser, par ordonnance, les limites et les modalités de l'application de la présente loi.
27(2) The Commission may, on application or on its own initiative, by order, issue a guideline setting out the extent to which and the manner in which, in the opinion of the Commission, any provision of this Act applies in a class of cases described in the guideline.
27(3) Les ordonnances prises en vertu du paragraphe (2) lient, jusqu'à ce qu'elles soient abrogées ou modifiées, la Commission et le membre instructeur désigné en vertu du paragraphe 49(2) lors du règlement des plaintes déposées conformément à la partie III.
27 (3) A guideline issued under subsection (2) is, until it is revoked or modified, binding on the Commission and any member or panel assigned under subsection 49(2) with respect to the resolution of a complaint under Part III regarding a case falling within the description contained in the guideline.
48.2 (2) Le membre dont le mandat est échu peut, avec l'agrément du président, terminer les affaires dont il est saisi. Il est alors réputé être un membre à temps partiel pour l'application des articles 48.3, 48.6, 50 et 52 à 58.
48.2 (2) A member whose appointment expires may, with the approval of the Chairperson, conclude any inquiry that the member has begun, and a person performing duties under this subsection is deemed to be a part-time member for the purposes of sections 48.3, 48.6, 50 and 52to 58.
Je dois ajouter qu'auparavant, le paragraphe 27(2) prévoyait l'adoption de directives applicables « [d]ans un cas ou une catégorie de cas donnés » .
La CCDP a vigoureusement soutenu devant nous que l'appelant ne pouvait contester la constitutionnalité d'une loi adoptée par la Couronne fédérale. Celle-ci fondait sa position sur le fait que l'appelant est le gouvernement d'un territoire qui fait partie de la Couronne du chef du Canada et qu'il n'a pas encore juridiquement acquis le statut constitutionnel de province. Sa Majesté la Reine du chef du Canada ne pouvant, selon cet argument, contester la validité de ses propres lois, l'appelant ne peut pas le faire non plus puisqu'il est une créature du Parlement fédéral qui fait partie de la Couronne fédérale.
Cet argument a entraîné un long débat sur la question de savoir si l'appelant avait obtenu le statut de province de fait ou possédait un statut quasi constitutionnel qui lui donnerait la qualité pour agir, sur la question de savoir si les conventions constitutionnelles pouvaient avoir pour effet d'attribuer la qualité pour agir et si elles étaient susceptibles d'être exécutées. L'appelant et la CCDP ont cité des décisions judiciaires à l'appui de leurs arguments divergents : R. v. Simard (1995), 27 O.R. (3d) 116, page 129 (C.A. Ont.); R. v. St-Jean, [1987] N.W.T.R. 118 (C.S.T.Y.); Friends of Democracy v. Northwest Territories (Attorney General) (1999), 171 D.L.R. (4th) 551, page 568 (C.S. T.N.-O.); Re Pfeiffer and Commissioner of the Northwest Territories (1977), 75 D.L.R. (3d) 407, pages 415 à 417 (C.S. T.N.-O.); Morin v. Crawford (1999), 29 C.P.C. (4th) 362, pages 375 et 378 à 381 (C.S. T.N.-O.); Pokiak v. Steen, [1987] N.W.T.R. 272 (C.S. T.N.-O.); Bradasch c. Warren, [1990] 3 C.F. 32, page 36 (C.A.F.); Territoires du Nord-Ouest c. Alliance de la fonction publique du Canada, [1996] 3 C.F. 182, page 201 (C.F. 1re inst.); Renvoi relatif à une résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 7543, pages 774 à 884; Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217, pages 259 à 260. Il s'agit certes là de questions intéressantes et stimulantes mais qui ne se rapportent pas au présent appel. En fait, il y a une méprise et une erreur de qualification au sujet du but que recherchait l'appelant en demandant le contrôle judiciaire de la décision du tribunal. Cette erreur de qualification a amené les parties et le juge des requêtes à se méprendre sur le droit applicable à l'espèce.
En fait, l'appelant ne conteste pas du tout la validité de la Loi. Il se fonde en réalité sur la Loi elle-même, telle qu'adoptée, pour soutenir et démontrer que les paragraphes 27(3) et 48.2(2) ont pour effet de le priver de son droit reconnu par la common law d'être jugé par un tribunal indépendant et impartial. Dans la demande de contrôle judiciaire dans laquelle la qualité d'agir lui a été refusée, l'appelant a tout au plus donné à ces deux paragraphes une interprétation contraire à celle que souhaitaient les deux intimées. Autrement dit, la position qu'a adoptée l'appelant au sujet des paragraphes contestés porte davantage sur l'interprétation et l'effet de la Loi que sur sa validité.
L'appelant s'est vu attribuer par une loi, la Loi sur les Territoires du Nord-Ouest, L.R.C. (1985), ch. N-27 (L.T.N.-O.), de vastes pouvoirs, semblables à ceux conférés aux provinces par la Loi constitutionnelle de 1867. Aux termes de l'article 16 de la L.T.N.-O., le Commissaire en conseil a le pouvoir de prendre des ordonnances dans l'intérêt du Territoire et de ses habitants. Ces ordonnances portent sur des questions ou des matières entrant dans des domaines comparables à ceux qui ont été attribués aux provinces aux termes de l'article 92 de la Constitution. Il est incontestable que l'appelant possède, pour ce qui est de l'exercice de ses pouvoirs législatifs, la qualité pour agir devant les tribunaux dans le but de faire reconnaître ces pouvoirs et en assurer l'exercice. J'estime qu'il est également incontestable que l'appelant a qualité pour agir devant les tribunaux pour se défendre dans le cas où il serait poursuivi en cas d'excès de pouvoir ou d'exercice illégal de ses pouvoirs. C'est le cas en l'espèce. L'AFPC s'est plainte du fait que l'appelant, en qualité d'employeur, avait excédé ou mal utilisé ses pouvoirs d'administration en pratiquant la discrimination dans l'emploi. L'appelant possède la qualité pour se défendre contre cette plainte. La qualité que possède l'appelant comporte également le droit de demander, comme le prévoient les règles de la justice naturelle, à un tribunal indépendant et impartial d'appliquer et d'interpréter une loi dont l'appelant ne conteste pas la validité. J'estime que le juge des requêtes a commis une erreur lorsqu'il a refusé à l'appelant la qualité nécessaire « pour prétendre que les dispositions de la Loi canadienne sur les droits de la personne ou de l'un de ses règlements d'application créent un régime non conforme aux exigences de la justice naturelle » .
Je tiens à souligner, à propos de cette conclusion, que je ne me prononce pas ici sur le bien-fondé du droit de l'appelant de bénéficier des règles de la justice naturelle, et donc, sur le droit d'être jugé par un tribunal indépendant et impartial. Je ne fais que déclarer que l'appelant possède la qualité pour soutenir devant les tribunaux que les règles de la justice naturelle s'appliquent aux faits de l'espèce et que, par conséquent, il peut en demander l'application.
L'avocat de la CCDP, tout comme le juge des requêtes, ont accordé une grande importance à l'article 66 de la Loi qui énonce que la Loi lie Sa Majesté du chef du Canada, à l'exception des sujets concernant les Territoires du Nord-Ouest :
66. (1) La présente loi lie Sa Majesté du chef du Canada sauf en ce qui concerne les gouvernements du territoire du Yukon et des Territoires du Nord-Ouest.
66. (1) This Act is binding on Her Majesty in right of Canada, except in matters respecting the Government of the Yukon Territory or the Northwest Territories.
(2) L'exception prévue au paragraphe (1) entre en vigueur à l'égard du gouvernement du territoire du Yukon à la date fixée par proclamation.
(2) The exception referred to in subsection (1) shall come into operation in respect of the Government of the Yukon Territory on a day to be fixed by proclamation.
(3) L'exception prévue au paragraphe (1) entre en vigueur à l'égard du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest à la date fixée par proclamation.
(3) The exception referred to in subsection (1) shall come into operation in respect of the Governement of Northwest Territories on a day to be fixed by proclamation.
Je dois dire sincèrement que je ne vois pas ce que cette disposition ajoute ou apporte à ce débat sur la qualité pour agir. Comme je l'ai déjà fait remarquer, l'appelant ne conteste pas qu'il est lié par cette Loi. Il soutient uniquement que les dispositions pertinentes de la Loi telles qu'elles se lisent actuellement n'ont pas le sens que la CCDP prétend qu'elles ont ou souhaiterait qu'elles aient. Formulé différemment, l'appelant reconnaît qu'en vertu de l'article 66, il est lié par cette Loi mais, à tort ou à raison, il ne souscrit pas à l'interprétation que lui donne la CCDP.
Notre Cour devrait-elle examiner les arguments de l'appelant qui n'ont pas été tranchés par le juge des requêtes?
Je vais maintenant examiner l'argument de l'appelant selon lequel notre Cour possède, dans le présent appel, la compétence pour examiner et trancher les questions sur lesquelles le juge des requêtes ne s'est pas prononcé en raison de l'objection préliminaire présentée au sujet de la qualité de l'appelant. L'article 52 de la Loi sur la Cour fédérale énumère les pouvoirs que possède la Cour d'appel dans le cas d'un appel d'une décision de la Section de première instance. Plus précisément, les sous-alinéas 52b)(i) et (iii) énoncent :
52. Pouvoirs de la Cour d'appel - La Cour d'appel peut :
a) arrêter les procédures dans les causes qui ne sont pas de son ressort ou entachées de mauvaise foi;
b) dans le cas d'un appel d'une décision de la Section de première instance:
(i) soit rejeter l'appel ou rendre le jugement que la Section de première instance aurait dû rendre et prendre toutes mesures d'exécution ou autres que celle-ci aurait dû prendre,
(ii) soit, à son appréciation, ordonner un nouveau procès, si l'intérêt de la justice paraît l'exiger,
(iii) soit énoncer, dans une déclaration, les conclusions auxquelles la Section de première instance aurait dû arriver sur les points qu'elle a tranchés et lui renvoyer l'affaire pour poursuite de l'instruction, à la lumière de cette déclaration, sur les points en suspens;
[...]
52. Powers of Court of Appeal - The Federal Court of Appeal may
(a) quash proceedings in cases brought before it in which it has no jurisdiction or whenever those proceedings are not taken in good faith;
(b) in the case of an appeal from the Trial Division,
(i) dismiss the appeal or give the judgment and award the process or other proceedings that the Trial Division should have given or awarded,
(ii) in its discretion, order a new trial, if the ends of justice seem to require it, or
(iii) make a declaration as to the conclusions that the Trial Division should have reached on the issues decided by it and refer the matter back for a continuance of the trial on the issues that remain to be determined in the light of that declaration; and
[...]
Je pense que le sous-alinéa 52b)(i) autorise notre Cour à examiner les questions soumises au juge des requêtes sur lesquelles celui-ci ne s'est pas prononcé. Il autorise la Cour d'appel à rendre le jugement que la Section de première instance aurait dû rendre, ce qui veut dire que la Cour d'appel peut examiner les arguments qui ont été présentés au juge des requêtes et, en rendant le jugement qui aurait dû être rendu, exposer les motifs qui auraient dû être prononcés par le juge des requêtes. L'existence d'un tel pouvoir est une chose, la décision de l'exercer en est toutefois une autre qui dépend des circonstances de l'affaire. En l'espèce, je ne pense pas qu'il serait dans l'intérêt de la justice de laisser ces questions sans réponse ou de les renvoyer au juge des requêtes pour qu'il les tranche. L'historique de l'affaire indique clairement que ces questions vont certainement devenir un autre sujet de litige, ce qui va retarder, presque à coup sûr, l'examen du fond de la demande, et qu'elles nous seront soumises plus tard. C'est pourquoi je vais examiner les trois questions qui avaient été soulevées devant le juge des requêtes dans le cadre de la demande de contrôle judiciaire.
L'émission d'un bref de quo warranto
L'appelant conteste la décision du tribunal selon laquelle, conformément au paragraphe 33(3) de la loi modificatrice (L.C. 1998, ch. 9), il avait le pouvoir d'examiner la plainte présentée par l'AFPC. Le raisonnement à la base de cet argument est le suivant : le mandat de deux des membres du tribunal a expiré le 30 juin et le 5 juillet 1998. Celui du troisième membre a expiré le 31 mars 2000. La Loi telle que modifiée ne contient aucune disposition ayant pour effet de prolonger le mandat des membres qui ont continué d'examiner l'affaire après l'expiration de leur mandat. Par conséquent, ils n'ont pas le pouvoir d'entendre la plainte présentée contre l'appelant et devraient être révoqués aux termes d'un bref de quo warranto puisqu'ils occupent désormais leur poste sans droit. J'estime qu'il y a lieu de reproduire intégralement ici l'article 33 de la loi modificatrice, une disposition transitoire. Il se lit ainsi :
PARTIE 3
DISPOSITIONS TRANSITOIRES,
MODIFICATIONS CORRÉLATIVES ET
ENTRÉE EN VIGUEUR
Dispositions transitoires
33. (1) Pour l'application du présent article, "entrée en vigueur" s'entend de l'entrée en vigueur de celui-ci.
PART 3
TRANSITIONAL PROVISIONS,
CONSEQUENTIAL AMENDMENTS AND COMING INTO FORCE
Transitional Provisions
33. (1) In this section, "commencement day" means the day on which this section comes into force.(2) Sous réserve des paragraphes (3), (4) et (5), le mandat des membres du Comité du tribunal des droits de la personne prend fin à la date d'entrée en vigueur.
(2) Subject to subsections (3), (4) and (5), the members of the Human Rights Tribunal Panel cease to hold office on the commencement day.
(3) Les membres du tribunal des droits de la personne constitué en vertu de la Loi canadienne sur les droits de la personne avant la date d'entrée en vigueur conservent leurs pouvoirs à l'égard de la plainte qu'ils ont été chargés d'examiner.
(3) The members of any Human Rights Tribunal appointed under the Canadian Human Rights Act before the commencement day have jurisdiction with respect to any inquiry into the complaint in respect of which the Human Rights Tribunal was appointed.
(4) Les membres du tribunal d'appel constitué en vertu de la Loi canadienne sur les droits de la personne avant la date d'entrée en vigueur conservent leurs pouvoirs à l'égard de l'appel dont ils sont saisis.
(4) The members of any Review Tribunal constituted under the Canadian Human Rights Act before the commencement day have jurisdiction with respect to any appeal against a decision or order of a Human Rights Tribunal.
(5) Les membres du tribunal constitué en vertu de l'article 28 ou 39 de la Loi sur l'équité en matière d'emploi avant la date d'entrée en vigueur conservent leurs pouvoirs à l'égard de l'affaire dont ils ont été saisis en vertu de cette loi.
(5) The members of any Employment Equity Review Tribunal established under section 28 or 39 of the Employment Equity Act before the commencement day have jurisdiction over any matter in respect of which the Tribunal was established.
(6) Dans l'exercice des pouvoirs prévus aux paragraphes (3), (4) et (5), les membres agissent sous l'autorité du président du Tribunal canadien des droits de la personne.
(6) The Chairperson of the Canadian Human Rights Tribunal has supervision over and direction of the work of any Human Rights Tribunal, Review Tribunal or Employment Equity Review Tribunal referred to in subsections (3), (4) or (5).
(7) Les membres reçoivent, pour l'exercice des pouvoirs prévus aux paragraphes (3), (4) et (5), la rémunération fixée par le gouverneur en conseil, sauf s'ils sont nommés membres à temps plein du tribunal.
(7) Each member of a Human Rights Tribunal, Review Tribunal or Employment Equity Review Tribunal referred to in subsections (3), (4) or (5), other than such a member who is appointed as a full-time member of the Canadian Human Rights Tribunal, shall be paid such remuneration as may be fixed by the Governor in Council.
(8) Les membres ont droit aux frais de déplacement et de subsistance entraînés par l'accomplissement, hors du lieu de leur résidence habituelle, des fonctions qui leur sont confiées en application de la présente loi, sous réserve des montants maximaux que les instructions du Conseil du Trésor fixent en semblable matière pour les fonctionnaires du gouvernement du Canada.
(8) Each member of a Human Rights Tribunal, Review Tribunal or Employment Equity Review Tribunal referred to in subsections (3), (4) or (5) is entitled to be paid travel and living expenses incurred in carrying out duties as a member of that Tribunal while absent from their place of residence, but the expenses must not exceed the maximum limits authorized by Treasury Board directive for employees of the Government of Canada.
J'estime que l'argument de l'appelant est mal fondé et découle d'une méprise au sujet de l'intention du législateur et des dispositions qu'il a adoptées.
Il n'est pas inhabituel qu'un organe législatif fusionne ou remplace une commission ou un organisme existant par un autre dans le but de mieux répondre aux besoins de la société. Bien souvent, les membres de l'ancienne commission deviennent membres de la nouvelle commission et les dossiers ou les plaintes lui sont transférés. On cherche ainsi, bien entendu, à faciliter la transition en assurant une certaine continuité et en préservant l'expertise des membres de la nouvelle commission.
Il y a toutefois des cas où les membres de la commission qui est abolie ne sont pas nommés membres de la nouvelle commission. Cela peut arriver pour diverses raisons valides, tant administratives que personnelles, qui vont d'un manque d'expertise ou de formation juridique pour exercer les pouvoirs de la nouvelle commission au simple désir de ne pas faire partie de la nouvelle commission. Il n'est pas inhabituel que le législateur adopte, dans ce cas, une disposition transitoire, dans l'intérêt de la justice, qui dispose que les membres de la commission qui ne sont pas membres de la nouvelle sont expressément autorisés à terminer les travaux qu'ils ont entamés ou qui étaient en cours au moment de l'abolition de leur commission. C'est, comme je vais l'expliquer, exactement ce qu'a fait le législateur en l'espèce lorsqu'il a adopté l'article 33 de la loi modificatrice.
En vertu de l'article 27 de la loi modificatrice, le législateur a créé le Tribunal canadien des droits de la personne qui a remplacé le Comité du tribunal des droits de la personne dont étaient membres les trois personnes contre qui l'on demande un bref de quo warranto :
27. L'intertitre précédant l'article 48.1 et les articles 48.1 à 53 de la même loi sont remplacés par ce qui suit :
Tribunal canadien des droits de la personne
48.1 (1) Est constitué le Tribunal canadien des droits de la personne composé, sous réserve du paragraphe (6), d'au plus quinze membres, dont le président et le vice-président, nommés par le gouverneur en conseil.
27. The heading before section 48.1 and sections 48.1 to 53 of the Act are replaced by the following:
Canadian Human Rights Tribunal
48.1 (1) There is hereby established a tribunal to be known as the Canadian Human Rights Tribunal consisting, subject to subsection (6), of a maximum of fifteen members, including a Chairperson and a Vice-chairperson, as may be appointed by the Governor in Council.
(2) Les membres doivent avoir une expérience et des compétences dans le domaine des droits de la personne, y être sensibilisés et avoir un intérêt marqué pour ce domaine.
(2) Persons appointed as members of the Tribunal must have experience, expertise and interest in, and sensitivity to, human rights.
(3) Outre le président et le vice-président, qui doivent l'être depuis au moins dix ans, au moins deux autres membres du Tribunal doivent être membres en règle du barreau d'une province ou de la Chambre des notaires du Québec.
(3) The Chairperson and Vice-chairperson must be members in good standing of the bar of a province or the Chambre des notaires du Québec for at least ten years and at least two of the other members of the Tribunal must be members in good standing of the bar of a province or the Chambre des notaires du Québec.
Aux termes des paragraphes 33(1) et (2), le mandat des membres de l'ancien Comité du tribunal des droits de la personne a expiré le 30 juin 1998, date d'entrée en vigueur des modifications. À partir de cette date, la date réelle de l'expiration du mandat des membres du Comité (le 30 juin 1998, le 5 juillet 1998 et le 31 mars 2000 pour les membres en cause ici) a perdu toute pertinence puisque le mandat de toutes ces personnes a pris fin le 30 juin 1998. L'argument de l'appelant selon lequel le mandat d'au moins deux des membres s'est prolongé au-delà du 30 juin 1998 pour expirer par la suite à la date fixée au moment de leur nomination va à l'encontre des termes clairs du paragraphe 33(2).
Il n'est pas contesté que les trois membres dont les pouvoirs sont contestés dans le présent appel n'ont pas été nommés membres du nouveau Tribunal. Par conséquent, leur statut ainsi que le sort des plaintes qu'ils examinaient à cette époque sont régis par le paragraphe 33(3). Sur ce point, l'appelant soutient à tort que le mandat des trois membres doit être prolongé et que cette prolongation doit être approuvée par le président du Tribunal canadien des droits de la personne conformément au paragraphe 48.2(2) de la loi modifiée. Dans leur décision du 4 décembre 1998, à la page 24, les membres duComité du tribunal des droits de la personne ont à juste titre conclu que le paragraphe 48.2(2) ne leur était pas applicable puisqu'ils ne sont pas des membres du Tribunal canadien des droits de la personne à qui ce paragraphe doit manifestement s'appliquer. Il n'est pas nécessaire qu'ils demandent la prolongation d'un mandat qui est expiré et qui concerne un poste qu'ils n'occupent plus. Les paragraphes 33(4) et (5) montrent également que le législateur avait l'intention de préserver de façon comparable les pouvoirs des membres du tribunal d'appel et du tribunal d'équité en matière d'emploi. Aux termes du paragraphe 33(6), toutes ces personnes, y compris les membres de l'ancien Comité du tribunal des droits de la personne, doivent achever leurs travaux sous l'autorité du président du Tribunal canadien des droits de la personne. D'après les paragraphes 33(7) et (8), ces membres reçoivent la rémunération fixée par le gouverneur en conseil et ont droit aux frais de déplacement et de subsistance encourus dans l'exercice de leurs fonctions temporaires.
J'ai déjà mentionné qu'il n'est pas inhabituel qu'un législateur adopte une disposition transitoire pour veiller à ce que l'examen des dossiers en cours soit achevé par les anciens membres d'une commission qui n'ont pas été nommés membres de la nouvelle commission. L'Assemblée législative du Québec a adopté en 1996 une disposition pratiquement identique à celle des paragraphes 33(2) et (7) lorsqu'elle a remplacé la « Régie du gaz naturel » par la « Régie de l'énergie » . L'article 147 de la Loi sur la Régie de l'énergie, L.R.Q., ch. R-6.01 se lit ainsi :
147. Le mandat des régisseurs de la Régie du gaz naturel prend fin le 2 juin 1997. Celui du commissaire nommé en vertu de la Loi concernant l'examen des plaintes des clients des distributeurs d'électricité (chapitre E-17.1) prend fin le 11 février 1998.
147. The term of office of the commissioners of the Régie du gaz naturel shall end on June 2, 1997. The term of office of the Commissioner appointed under the Act respecting the examination of complaints from customers of electricity distributors (chapter E-17.1) shall end on February 11, 1998.
Toutefois, les régisseurs peuvent continuer l'étude d'une demande dont ils ont été saisis et en décider malgré l'expiration de leur mandat. Ils seront alors rémunérés sur la base d'un taux horaire calculé en fonction de leur salaire annuel.
However, the commissioners of the Régie may, notwithstanding the expiry of their term, continue to examine and decide applications having been referred to. They shall, in that case, be remunerated at an hourly rate determined on the basis of their annual salary.
Dans la même veine, dans le contexte de la restructuration des cours municipales du Québec, l'Assemblée législative du Québec a prévu dans la Loi sur les cours municipales, L.R.Q., ch. C-72.01 que, lorsque la compétence d'une cour municipale est suspendue ou abolie, le juge de cette cour demeure compétent pour entendre les causes inscrites sur les rôles d'audience de la cour avant la prise d'effet du décret suspendant ou abolissant la compétence de la cour :
102. Le juge de la cour demeure compétent pour entendre les causes inscrites sur l'un des rôles d'audience de la cour avant la prise d'effet du décret suspendant la compétence de la cour; il siège, à cette fin, à l'endroit indiqué dans le décret.
102. The judge of the court shall continue to have jurisdiction to hear cases entered on one of the rolls of the court before the order suspending the jurisdiction of the court took effect; he shall sit, for that purpose, at the place indicated in the order.
117.1 Le juge de la cour demeure compétent, malgré, le cas échéant, l'article 39, pour entendre et disposer des causes inscrites sur l'un des rôles d'audience de la cour avant la prise d'effet de l'abolition de la cour municipale ou du retrait du territoire d'une municipalité de la compétence d'une cour municipale; il siège à cette fin, à l'endroit indiqué par le décret.
Enfin, je devrais peut-être ajouter au sujet du législateur québécois que, dans la Loi modifiant diverses dispositions législatives relatives au bâtiment et à l'industrie de la construction, L.Q., 1998, ch. 46, l'Assemblée législative du Québec a édicté, de façon un peu plus explicite cette fois, que les affaires en cours peuvent être terminées, et a fixé les conditions de travail des membres qui s'occupent de ces affaires; elle n'a toutefois pas précisé ce qui se passerait si l'étude d'une affaire se prolongeait au-delà de six mois. Je reproduis l'article 131 de cette loi :
131. Le mandat du commissaire et du commissaire adjoint de la construction prend fin le 8 septembre 1998.
131. The term of office of the building commissioner and of the building deputy-commissioner shall end on September 8, 1998.
Lorsque les parties y consentent, le commissaire et le commissaire adjoint de la construction peuvent, malgré la fin de leur mandat, terminer les affaires qu'ils ont commencé à entendre et sur lesquelles ils n'ont pas encore statué. À cette fin, ils bénéficient, pendant une période maximale de six mois, des conditions de travail qui leur sont applicables le 7 septembre 1998.
Where the parties consent thereto, the building commissioner and the building deputy-commissioner may, notwithstanding the end of their term, conclude matters they have begun to hear and on which they have yet to rule. For such purpose, they are entitled, for a maximum period of six months, to the conditions of employment that are applicable to them on September 7, 1998.
On retrouve des dispositions transitoires comparables dans les lois de l'Ontario. Par exemple, dans la Loi de 1993 sur la négociation collective des employés de la Couronne, L.O., 1993, ch. 38, modifiée par L.O., 1995, ch. 1 qui remplaçait la Loi de 1990 sur la négociation collective des employés de la Couronne, L.R.O., 1990, ch. C-50, le paragraphe 59(2) énonce : « le Tribunal est maintenu afin de statuer sur les questions à l'égard desquelles une requête lui a été présentée avant l'abrogation de l'ancienne Loi » : on trouvera, au même effet, le paragraphe 173(5) de la Loi sur les courtiers en hypothèques, L.O., 1997, ch. 28; voir également les dispositions transitoires complexes, en particulier le paragraphe 112(4), de la Loi de 1997 sur la sécurité professionnelle et l'assurance contre les accidents du travail, L.O., 1997, ch. 16, annexe A, qui a remplacé la Loi sur les accidents du travail, L.R.O., 1990, ch. W-11.
Le fait que le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest ait procédé de la même façon lorsqu'il a remplacé, en 1997, la Loi sur la protection de l'enfance, L.R.T.N.-O., 1988, ch. C-6 par la Loi sur les services à l'enfance et à la famille, L.T.N.-O., 1997, ch. C-13 est particulièrement intéressant. L'article 93, une disposition transitoire, se lit ainsi :
93. Malgré l'abrogation de l'ancienne Loi, à l'entrée en vigueur du présent article :
a) [...]
e) si des personnes sont nommées en vertu de l'article 44 de l'ancienne Loi pour enquêter et présenter un rapport sur la gestion et l'exploitation d'un établissement et que l'enquête ou le rapport ne sont pas terminés, l'article 44 de l'ancienne Loi continue de s'appliquer à l'enquête et au rapport;
On trouvera d'autres exemples au paragraphe 66(3) de la Loi sur les coroners, L.R.T.N.-O., 1985, ch. 2 qui abrogeait l'ancienne Loi, L.R.T.N.-O., 1974, ch. C-13 et au paragraphe 93(2) de la Loi sur les entreprises de service public, L.T.N.-O., 1989, ch. 24 (suppl.) qui abrogeait l'ancienne Loi, L.R.T.N.-O., 1988, ch. P-20.
L'appelant tire argument du fait que, d'après lui, les membres de l'ancien Comité du tribunal des droits de la personne peuvent continuer à siéger indéfiniment aux termes de la disposition transitoire. Il prétend également qu'ils ne sont plus assujettis aux mesures disciplinaires prévues par l'ancienne Loi et que celles de la Loi modifiée ne leur sont pas applicables parce qu'ils ne sont pas membres du Tribunal canadien des droits de la personne. D'après lui, le législateur n'a pu avoir l'intention d'obtenir un tel résultat lorsqu'il a adopté les dispositions transitoires du paragraphe 33(3).
Je ne pense pas que l'on puisse dire que les anciens membres du Comité du tribunal des droits de la personne ont le droit de siéger indéfiniment. Tout d'abord, comme l'énonce clairement le paragraphe 33(2), leur mandat est expiré. Ils ont simplement le pouvoir d'achever leur enquête sur les plaintes dont ils sont saisis. Les modalités de cette attribution en limitent nécessairement la durée. Le fait qu'en l'espèce, compte tenu de la nature de la plainte, l'enquête risque de durer plus longtemps que ce n'est le cas habituellement ne modifie pas le statut de ces trois membres et ne fait pas d'eux des détenteurs d'un poste qu'ils n'occupent plus. Quant au fait qu'ils risquent de n'être assujettis à aucune mesure de discipline, je ne suis pas convaincu que cela soit nécessairement le cas et ce n'est pas une question qu'il nous appartient de trancher dans la présente instance. Quoi qu'il en soit, ils restent soumis au droit dans l'exercice de leurs fonctions. En outre, en supposant qu'il existe une lacune à ce sujet, on ne peut en déduire que le Parlement n'avait pas l'intention de leur attribuer, en adoptant le paragraphe 33(3), le pouvoir de terminer leur enquête. Tout comme il n'est pas inhabituel que le législateur ait recours à des dispositions transitoires, il n'est pas non plus i