Canada (Commission des Droits de la Personne) c. Assoc. Canadienne des Employés de Téléphone

Canada (Commission des Droits de la Personne) c. Assoc. Canadienne des Employés de Téléphone
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2001-05-24
Référence neutre
2001 CAF 161
Numéro de dossier
A-698-00
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Recueil des arrêts de la Cour fédérale Bell Canada c. Canada (Commission des droits de la personne) (C.A.) [2001] 3 C.F. 481
Date : 20010524
Dossier : A-698-00
Référence neutre : 2001 CAF 161
CORAM : LE JUGE STONE
LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE ROTHSTEIN
ENTRE :
LA COMMISSION CANADIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE
appelante
- et -
L'ASSOCIATION CANADIENNE DES EMPLOYÉS DE TÉLÉPHONE, LE SYNDICAT CANADIEN DES COMMUNICATIONS, DE L'ÉNERGIE ET DU PAPIER et FEMMES ACTION
intimés
- et -
BELL CANADA
intimée
- et -
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intervenant
Appel entendu à Ottawa (Ontario), les mardi et mercredi, 3 et 4 avril 2001
Motifs du jugement prononcés à Ottawa (Ontario), le jeudi, 24 mai 2001
MOTIFS DU JUGEMENT PAR : LE JUGE STONE
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE ROTHSTEIN
Date : 20010524
Dossier : A-698-00
Référence neutre : 2001 CAF 161
CORAM : LE JUGE STONE
LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE ROTHSTEIN
ENTRE :
LA COMMISSION CANADIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE
appelante
- et -
L'ASSOCIATION CANADIENNE DES EMPLOYÉS DE TÉLÉPHONE, LE SYNDICAT CANADIEN DES COMMUNICATIONS, DE L'ÉNERGIE ET DU PAPIER et FEMMES ACTION
intimés
- et -
BELL CANADA
intimée
- et -
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intervenant
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE STONE
[1] Il s'agit d'un appel d'une ordonnance de la Section de première instance datée du 2 novembre 2000 relative à une demande de contrôle judiciaire présentée par l'intimée Bell Canada contre la décision du vice-président du Tribunal canadien des droits de la personne (le tribunal) datée du 26 avril 1999. Par cette décision, le tribunal rejetait toutes les prétentions de Bell Canada selon lesquelles les règles de la justice naturelle ne seraient pas respectées à son endroit en raison de la partialité institutionnelle et du manque d'indépendance du tribunal. Dans une ordonnance du 2 novembre 2000, le juge des requêtes a annulé la décision du tribunal et interdit toute nouvelle procédure en l'espèce tant qu'il n'aura pas été remédié aux vices relevés par le juge des requêtes.
[2] La demande de contrôle judiciaire était fondée sur deux arguments. Le premier était que le pouvoir attribué à la Commission canadienne des droits de la personne (la Commission) d'adopter l'Ordonnance sur la parité salariale de 1986 (l'ordonnance) conformément au paragraphe 27(2) de la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. (1985), ch. H-6, modifiée par Loi de modification législative (Charte canadienne des droits et libertés), L.R.C. (1985) (1er suppl.) ch. 31 (désignées ensemble comme la Loi) et par la Loi modifiant la Loi sur la preuve au Canada, le Code criminel et la Loi canadienne sur les droits de la personne relativement aux personnes handicapées et, en ce qui concerne la Loi canadienne sur les droits de la personne, à d'autres matières, et modifiant d'autres lois en conséquence, L.C. 1998, ch. 9 (les modifications de 1998), soulève une crainte raisonnable de partialité institutionnelle parce que l'ordonnance lie le tribunal. Le deuxième argument était que le tribunal ne possède pas l'indépendance institutionnelle et l'impartialité requises parce que les modifications de 1998 donnent au président du tribunal le pouvoir de prolonger le mandat d'un membre du tribunal qui aurait autrement expiré au cours de l'examen d'une plainte déposée en vertu de la Loi.
[3] Le présent appel porte uniquement sur la conclusion du juge des requêtes selon laquelle le pouvoir qu'attribue à la Commission le paragraphe 27(2), tel que modifié en 1998, soulève une crainte raisonnable de partialité institutionnelle et sur la question de savoir si le pouvoir qu'exerce le président aux termes du paragraphe 48.2(2) compromet l'inamovibilité des membres du tribunal et reflète, par conséquent, un manque d'indépendance institutionnelle et d'impartialité.
LES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES PERTINENTES
[4] Étant donné que l'historique des dispositions pertinentes est un peu complexe, il est utile de reproduire ici les dispositions législatives qui sont au centre du présent appel. Les voici :
Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. (1985), ch. H-6
11. (1) Constitue un acte discriminatoire le fait pour l'employeur d'instaurer ou de pratiquer la disparité salariale entre les hommes et les femmes qui exécutent, dans le même établissement, des fonctions équivalentes.
...
(4) Ne constitue pas un acte discriminatoire au sens du paragraphe (1) la disparité salariale entre hommes et femmes fondée sur un facteur reconnu comme raisonnable par une ordonnance de la Commission canadienne des droits de la personne en vertu du paragraphe 27(2).
15. (1) Ne constituent pas des actes discriminatoires :
...
e) le fait qu'un individu soit l'objet d'une distinction fondée sur un motif illicite, si celle-ci est reconnue comme raisonnable par une ordonnance de la Commission canadienne des droits de la personne rendue en vertu du paragraphe 27(2);
...
11. (1) It is a discriminatory practice for an employer to establish or maintain differences in wages between male and female employees employed in the same establishment who are performing work of equal value.
...
(4) Notwithstanding subsection (1), it is not a discriminatory practice to pay to male and female employees different wages if the difference is based on a factor prescribed by guidelines, issued by the Canadian Human Rights Commission pursuant to subsection 27(2), to be a reasonable factor that justifies the difference.
15. (1) It is not a discriminatory practice if
...
(e) an individual is discriminated against on a prohibited ground of discrimination in a manner that is prescribed by guidelines, issued by the Canadian Human Rights Commission pursuant to subsection 27(2), to be reasonable;
...
27.(2) Dans un cas ou une catégorie de cas donnés, la Commission peut, sur demande ou de sa propre initiative, décider de préciser, par ordonnance, les limites et les modalités de l'application de la présente loi.
27.(2) The Commission may, on application or on its own initiative, by order, issue a guideline setting out the extent to which and the manner in which, in the opinion of the Commission, any provision of this Act applies in a particular case or in a class of cases described in the guideline.
(3) Les ordonnances prises en vertu du paragraphe (2) lient, jusqu'à ce qu'elles soient abrogées ou modifiées, la Commission, les tribunaux des droits de la personne constitués en vertu du paragraphe 49(1) et les tribunaux d'appel constitués en vertu du paragraphe 56(1) lors du règlement des plaintes déposées conformément à la partie III.
(3) A guideline issued under subsection (2) is, until it is subsequently revoked or modified, binding on the Commission, any Human Rights Tribunal appointed pursuant to subsection 49(1) and any Review Tribunal constituted pursuant to subsection 56(1) with respect to the resolution of any complaint under Part III regarding a case falling within the description contained in the guideline.
Loi de modification législative (Charte canadienne des droits et libertés), L.R.C. (1er suppl.), ch. 31
64. Le paragraphe 44(3) de la même loi est abrogé et remplacé par ce qui suit :
...
(3) Sur réception du rapport d'enquête prévu au paragraphe (1), la Commission :
a) peut demander au président du Comité du tribunal des droits de la personne de constituer, en application de l'article 49, un tribunal des droits de la personne chargé d'examiner la plainte visée par le rapport, si elle est convaincue :
..."
64. Subsection 44(3) of the said Act is repealed and the following substituted therefor:
...
(3) On receipt of a report referred to in subsection (1), the Commission
(a) may request the President of the Human Rights Tribunal Panel to appoint a Human Rights Tribunal in accordance with section 49 to inquire into the complaint to which the report relates if the Commission is satisfied
..."
65. La même loi est modifiée par insertion, après l'article 48, de ce qui suit :
"Le Comité du tribunal des droits de la personne
48.1 Est constitué le Comité du tribunal des droits de la personne composé du président et des membres nommés par le gouverneur en conseil
..."
65. The said Act is further amended by adding thereto, immediately after section 48 thereof, the following heading and sections:
"Human Rights Tribunal Panel
48.1 There is hereby established a panel to be known as the Human Rights Tribunal Panel consisting of a President and such other members as may be appointed by the Governor in Council.
..."
Loi modifiant la Loi sur la preuve au Canada, le Code criminel et la Loi canadienne sur les droits de la personne relativement aux personnes handicapées et, en ce qui concerne la Loi canadienne sur les droits de la personne, à d'autres matières, et modifiant d'autres lois en conséquence, L.C. 1998, ch. 9
20.(2) Les paragraphes 27(2) à (4) de la même loi sont remplacés par ce qui suit :
(2) Dans une catégorie de cas donnés, la Commission peut, sur demande ou de sa propre initiative, décider de préciser, par ordonnance, les limites et les modalités de l'application de la présente loi.
20. (2) Subsection 27(2) to (4) of the Act are replaced by the following:
(2) The Commission may, on application or on its own initiative, by order, issue a guideline setting out the extent to which and the manner in which, in the opinion of the Commission, any provision of this Act applies in a class of cases described in the guideline.
(3) Les ordonnances prises en vertu du paragraphe (2) lient, jusqu'à ce qu'elles soient abrogées ou modifiées, la Commission et le membre instructeur désigné en vertu du paragraphe 49(2) lors du règlement des plaintes déposées conformément à la partie III.
(4) Les ordonnances prises en vertu du paragraphe (2) et portant sur les modalités d'application de certaines dispositions de la présente loi à certaines catégories de cas sont publiées dans la partie II de la Gazette du Canada.
...
27. L'intertitre précédant l'article 48.1 et les articles 48.1 à 53 de la même loi sont remplacés par ce qui suit :
Tribunal canadien des droits de la personne
48.1(1) Est constitué le Tribunal canadien des droits de la personne composé, sous réserve du paragraphe (6), d'au plus quinze membres, dont le président et le vice-président, nommés par le gouverneur en conseil.
...
48.2(2) Le membre dont le mandat est échu peut, avec l'agrément du président, terminer les affaires dont il est saisi. Il est alors réputé être un membre à temps partiel pour l'application des articles 48.3, 48.6, 50 et 52 à 58.
(3) A guideline issued under subsection (2) is, until it is revoked or modified, binding on the Commission and any member or panel assigned under subsection 49(2) with respect to the resolution of a complaint under Part III regarding a case falling within the description contained in the guideline.
(4) Each guidelines issued under subsection (2) shall be published in Part II of the Canada Gazette.
...
27. The heading before section 48.1 and sections 48.1 to 53 of the Act are replaced by the following:
Canadian Human Rights Tribunal
48.1(1) There is hereby established a tribunal to be known a the Canadian Human Rights Tribunal consisting, subject to subsection (6), of a maximum of fifteen members, including a Chairperson and a Vice-chairperson, as may be appointed by the Governor in Council.
....
48.2(2) A member whose appointment expires may, with the approval of the Chairperson, conclude any inquiry that the member has begun, and a person performing duties under this subsection is deemed to be a part-time member for the purposes of sections 48.3, 48.6, 50 and 52 to 58.
Déclaration canadienne des droits, L.R.C. (1985), annexe III
2. Toute loi du Canada, à moins qu'une loi du Parlement du Canada ne déclare expressément qu'elle s'appliquera nonobstant la Déclaration canadienne des droits, doit s'interpréter et s'appliquer de manière à ne pas supprimer, restreindre ou enfreindre l'un quelconque des droits ou des libertés reconnus et déclarés aux présentes, ni à en autoriser la suppression, la diminution ou la transgression, et en particulier, nulle loi du Canada ne doit s'interpréter ni s'appliquer comme
...
e) privant une personne du droit à une audition impartiale de sa cause, selon les principes de justice fondamentale, pour la définition de ses droits et obligations;
2. Every law of Canada shall, unless it is expressly declared by an Act of the Parliament of Canada that it shall operate notwithstanding the Canadian Bill of Rights, be so construed and applied as not to abrogate, abridge or infringe or to authorize the abrogation, abridgment or infringement of any of the rights or freedoms herein recognized and declared, and in particular, no law of Canada shall be construed or applied so as to
...
(e) deprive a person of the right to a fair hearing in accordance with the principles of fundamental justice for the determination of his rights and obligations;
LE CONTEXTE FACTUEL
[5] Entre 1990 et 1994, les intimés l'Association canadienne des employés de téléphone (ACET), le Syndicat canadien des communications, de l'énergie et du papier (SCEP) et Femmes Canada ont déposé sept plaintes contre Bell Canada. Il était allégué dans les plaintes que Bell Canada payait à ses employées des salaires inférieurs à ceux que touchaient les employés de sexe masculin qui exerçaient des fonctions équivalentes, violant ainsi l'article 11 de la Loi. L'historique de ces plaintes devant le tribunal et la Cour fédérale est long et complexe.
[6] En mai 1996, la Commission a demandé au président du Comité du tribunal des droits de la personne de constituer un tribunal, conformément à l'alinéa 44(3)a) de la Loi, chargé d'examiner ces plaintes. Bell Canada a contesté avec succès cette mesure puisqu'en mars 1998, la Section de première instance a annulé la demande formulée par la Commission. Cette décision a toutefois été infirmée par notre Cour le 17 novembre 1998.
[7] Entre-temps, en août 1996, le président du Comité du tribunal des droits de la personne a constitué un tribunal composé de trois membres (le tribunal Leighton) chargé d'examiner ces plaintes. Le 4 juin 1997, le tribunal Leighton a rejeté une requête présentée par Bell Canada selon laquelle le tribunal n'était pas en mesure, sur le plan institutionnel, de procéder à une audition équitable et conforme aux principes de justice naturelle.
[8] Bell Canada a alors présenté à la Section de première instance une demande de contrôle judiciaire à l'encontre la décision du 4 juin 1997. Le 23 mars 1998, dans l'arrêt Bell Canada c. Assoc. canadienne des employés de téléphone, [1998] 3 C.F. 244 (1re inst.), Madame le juge McGillis a annulé l'instance introduite devant le tribunal et ordonné qu'aucune autre procédure ne soit engagée tant que les problèmes « concernant l'inamovibilité et la sécurité financière » ne seront pas corrigés par des modifications législatives. Le juge McGillis a estimé que la nécessité d'obtenir l'autorisation préalable du ministre de la Justice pour prolonger le mandat d'un membre du tribunal qui aurait autrement expiré au cours d'une enquête ne garantissait pas l'inamovibilité de ce membre et, par conséquent, portait atteinte à l'indépendance institutionnelle et à l'impartialité du tribunal. » * Le juge McGillis a également déclaré que l'indépendance institutionnelle du tribunal était compromise parce que la Loi confiait à la Commission le soin de fixer le taux de rémunération et les indemnités de déplacement et de séjour des membres du tribunal. En outre, le juge McGillis a précisé, dans une remarque incidente, qu'elle avait de « sérieuses réserves » concernant le pouvoir conféré à la Commission par le paragraphe 27(2) de la Loi, tel qu'il se lisait à l'époque, « de rendre des ordonnances précisant "les limites et les modalités de l'application de la présente Loi qui lie les tribunaux" » . Le juge McGillis n'a pas abordé directement plusieurs autres questions soulevées par Bell Canada. Plus précisément, il y avait le fait que le tribunal n'avait pas l'indépendance institutionnelle et l'impartialité requises parce que ses membres étaient rémunérés à la journée, que les membres du tribunal occupaient une charge ad hoc lorsqu'ils examinaient une affaire, que le tribunal devait demander au Conseil du Trésor de lui accorder des fonds supplémentaires lorsque les audiences duraient plus de 40 jours et que les membres du tribunal pouvaient siéger à ce tribunal même s'ils avaient agi en qualité de consultant pour la Commission dans d'autres affaires.
[9] L'ordonnance du juge McGillis a été portée en appel devant notre Cour. Cependant, l'appel a été ajourné sine die le 1er juin 1999 en raison des modifications apportées à la Loi entrée en vigueur le 30 juin 1998. À la suite de ces modifications, le « Comité du tribunal des droits de la personne » est devenu le « Tribunal canadien des droits de la personne » et un certain nombre de changements ont été apportés au fonctionnement et aux pouvoirs du tribunal, à savoir, le pouvoir de prolonger le mandat d'un membre du tribunal qui aurait expiré au cours d'une enquête a été confié au président du tribunal, la rémunération des membres du tribunal était désormais fixée par le gouverneur en conseil et les directives adoptées par la Commission conformément au paragraphe 27(2) de la Loi seraient impératives « dans une catégorie de cas donnés » et non plus « dans un cas donné » . Ce projet de loi a été déposé en 1997 quelques mois avant la décision du juge McGillis, mais il semble que le Parlement n'ait adopté la modification au paragraphe 27(2) qu'après la date de cette décision.
[10] Comme nous l'avons déjà mentionné, dans un jugement daté du 17 novembre 1998, notre Cour a fait droit à l'appel de la Commission interjeté à l'encontre de l'ordonnance annulant la décision de la Commission demandant au président du Comité du tribunal des droits de la personne de constituer un tribunal qui serait chargé de faire enquête sur les plaintes déposées. Peu de temps après, la Commission ainsi que l'ACET, le SCEP et Femmes Action ont invité le président à constituer un tribunal et à fixer des dates d'audience le plus rapproché possible. Bell Canada s'est opposée à cette demande pour divers motifs, notamment à cause du fait que les modifications de 1998 n'avaient pas remédié au problème de l'inamovibilité des membres du tribunal qu'avait signalé le juge McGillis et que, les directives liant toujours le tribunal, il demeurait une crainte raisonnable de partialité institutionnelle.
[11] Le vice-président du tribunal a examiné ces questions ainsi que d'autres au cours d'une audience tenue en mars 1999 et pris à leur sujet une décision défavorable à Bell Canada le 26 avril 1999. Le vice-président a jugé que les problèmes qu'avait signalés le juge McGillis dans ses motifs avaient été corrigés par les modifications de 1998 et que les autres questions soulevées devant le juge McGillis, qu'elle n'avait pas directement abordées, ne pouvaient faire l'objet d'autres litiges.
[12] Insatisfaite de la décision du vice-président, Bell Canada a présenté une demande de contrôle judiciaire dans laquelle elle en contestait la validité. Dans cette demande, elle invoquait son droit à une audition équitable telle que garanti par l'alinéa 2e) de la Déclaration canadienne des droits et par la justice naturelle, et affirmait que la décision était entachée d'erreurs de droit et que son auteur avait excédé ses pouvoirs. En bref, elle soutenait que le vice-président avait commis une erreur lorsqu'il avait conclu que le tribunal était institutionnellement indépendant et impartial malgré le pouvoir qu'accordait le paragraphe 27(2) modifié à la Commission en matière d'émission de directives et le pouvoir de nomination qu'attribuait au président le paragraphe 48.2(2).
[13] Dans l'état actuel des choses, il semble qu'un tribunal chargé de faire enquête sur des plaintes n'ait toujours pas été constitué en vertu du paragraphe 49(2) de la Loi.
L'ORDONNANCE ATTAQUÉE
[14] Le juge des requêtes a fait droit à la demande. Elle a jugé que le nouveau pouvoir attribué à la Commission par le paragraphe 27(2) en matière d'émission de directives liant le tribunal soulevait une crainte raisonnable de partialité et restreignait le pouvoir décisionnel du tribunal. En outre, elle a statué que le fait que le paragraphe 48.2(2) des modifications de 1998 exige l'agrément du président compromettait l'indépendance institutionnelle et l'impartialité du tribunal pour le motif que ses membres ne bénéficiaient pas d'une garantie objective suffisante en matière d'inamovibilité. Par contre, elle a conclu que le fait que, conformément au paragraphe 48.6(1), le gouverneur en conseil soit chargé de fixer la rémunération des membres du tribunal avait corrigé le problème signalé par le juge McGillis et que les pouvoirs attribués au vice-président du tribunal en matière de discipline ne soulevaient pas une crainte raisonnable de partialité, enfin que le principe de la chose jugée interdisait à Bell Canada de soulever les questions dont avait été saisie le juge McGillis, même si cette dernière ne les avait pas expressément abordées.
[15] Le juge des requêtes a passé en revue les principes applicables en matière d'indépendance judiciaire et d'impartialité tels que formulés dans la jurisprudence récente de la Cour suprême du Canada : Committee for Justice and Liberty c. Office national de l'énergie, [1978] 1 R.C.S. 369; Insurance Corporation of British Columbia v. Heerspink, [1982] 2 R.C.S. 145; R. c. Valente, [1985] 2 R.C.S. 673; R c. Lippé, [1991] 2 R.C.S. 114; Canadien Pacifique Limitée c. Bande indienne de Matsqui [1995] 1 R.C.S. 3; Katz c. Vancouver Stock Exchange, [1996] 3 R.C.S. 405; 2747-3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d'alcool), [1996] 3 R.C.S. 919; Renvoi relatif aux juges de la cour provinciale, [1997] 3 R.C.S. 3. Elle a également suivi en partie l'analyse du juge McGillis dans Bell Canada, précité.
[16] Le juge des requêtes a estimé que le fait que les directives ne lieraient le tribunal, selon les termes du nouveau paragraphe 27(2), que pour « une catégorie de cas donnés » et non dans un « cas donné » n'avait pas corrigé le problème qu'avait signalé le juge McGillis. En outre, elle a estimé que les directives impératives émises par la Commission, une partie devant le tribunal, « ne sont pas compatibles avec les garanties d'indépendance et d'impartialité institutionnelles » et qu'elles donnent à la Commission « un statut spécial dont ne jouit aucune autre partie comparaissant devant le Tribunal. Elles peuvent influencer le tribunal en lui indiquant comment il faut interpréter la loi. » Elle a en outre déclaré que « le pouvoir juridictionnel du tribunal est indubitablement limité par [ces] directives... lesquelles le force à se prononcer dans le sens voulu par la Commission. » Le juge des requêtes a considéré que ce genre de directives diffère des textes de législation déléguée car ceux-ci « sont normatifs par nature, et ont une portée générale et impersonnelle. » D'après elle, ces lignes directrices « exercent indûment une pression sur le tribunal quant à l'issue de l'instance dans une catégorie de cas donnés » parce qu'elles précisent les critères particuliers à appliquer par le tribunal dans ce genre de cas.
[17] Pour ce qui est de l'inamovibilité, le juge des requêtes a estimé que le paragraphe 48.2(2) avait touché mais non pas remédié au problème relevé par le juge McGillis. Le ministre n'a plus le pouvoir discrétionnaire de prolonger le mandat du membre du tribunal mais c'est le président qui exerce désormais ce pouvoir. Selon le juge des requêtes, cela ne répond pas aux besoins d'indépendance institutionnelle et d'impartialité. Sur ce point, le juge des requêtes s'est appuyé sur un passage du jugement du juge en chef Lamer dans Lippé, précité, selon lequel la notion de « gouvernement » ne s'entend pas uniquement du pouvoir exécutif ou législatif mais embrasse quiconque peut exercer des pressions sur d'autres juges. Elle a alors conclu aux paragraphes 109 à 111 :
Le principe de l'indépendance institutionnelle pose que la structure organique du tribunal soit propre à garantir que ses membres sont indépendants. En l'espèce, la possibilité pour un membre de continuer à siéger jusqu'à la fin d'une affaire en cours est subordonnée à la décision discrétionnaire du président. Le problème ne réside pas tant dans le mode d'exercice de ce pouvoir discrétionnaire, mais dans son existence même. Ainsi que l'a fait observer le juge en chef Lamer, « l'indépendance institutionnelle et le pouvoir discrétionnaire de prévoir cette indépendance (ou de ne pas la prévoir) sont deux choses bien distinctes. L'indépendance qui repose sur un pouvoir discrétionnaire n'est qu'illusoire » .
Étant donné le haut degré d'indépendance requis dans ce domaine, j'estime que seule une garantie objective d'inamovibilité procurera la protection nécessaire et donnera au membre concerné la sérénité requise pour rendre une décision sans contrainte.
Il n'y a en ce moment aucune garantie objective que les décisions rendues jusqu'alors par ce membre ne compromettent pas la possibilité pour celui-ci de continuer à siéger après l'expiration de son mandat.
[note de bas de page omise]
LES THÈSES EN PRÉSENCE
[18] Comme nous l'avons déjà noté, le pouvoir de la Commission d'émettre des directives en vertu du nouveau paragraphe 27(2) n'est pas limité aux cas visés par l'article 11 de la Loi. Pour ce qui est de cet article, les directives doivent être appliquées lorsqu'il s'agit de déterminer si un employeur a posé des actes discriminatoires en instaurant ou en pratiquant « la disparité salariale entre les hommes et les femmes qui exécutent, dans le même établissement, des fonctions équivalentes » . Bell Canada soutient que le nouveau pouvoir d'émettre des directives continue à soulever une crainte raisonnable de partialité et compromet l'impartialité institutionnelle du tribunal.
[19] Il est admis que le critère applicable en matière de crainte raisonnable de partialité est celui qu'a formulé le juge Grandpré dans l'arrêt Committee for Justice and Liberty, précité, pages 394 et 395 :
La Cour d'appel a défini avec justesse le critère applicable dans une affaire de ce genre. Selon le passage précité, la crainte de partialité doit être raisonnable et le fait d'une personne sensée et raisonnable qui se poserait elle-même la question et prendrait les renseignements nécessaires à ce sujet. Selon les termes de la Cour d'appel, ce critère consiste à se demander « à quelle conclusion en arriverait une personne bien renseignée qui étudierait la question en profondeur, de façon réaliste et pratique. Croirait-elle que, selon toute vraisemblance, M. Crowe, consciemment ou non, ne rendra pas une décision juste?
Je ne vois pas de différence véritable entre les expressions que l'on retrouve dans la jurisprudence, qu'il s'agisse de « crainte raisonnable de partialité » , « de soupçon raisonnable de partialité » , ou « de réelle probabilité de partialité » . Toutefois, les motifs de crainte doivent être sérieux et je suis complètement d'accord avec la Cour d'appel fédérale qui refuse d'admettre que le critère doit être celui d' « une personne de nature scrupuleuse ou tatillonne » .
Comme l'a fait remarquer le juge Cory dans R. c. S. (R.D.), [1997] 3 R.C.S. 484, page 531, ce critère a été appliqué de façon constante depuis. Dans cette affaire, le juge Cory a déclaré aux paragraphes 112 et 113 :
L'appelant fait valoir que le critère exige que soit démontrée une « réelle probabilité » de partialité, par opposition au « simple soupçon » . Cet argument paraît inutile à la lumière des justes observations du juge de Grandpré dans l'arrêt Committee for Justice and Liberty, précité, aux pages 394 et 395 :
Je ne vois pas de différence véritable entre les expressions que l'on retrouve dans la jurisprudence, qu'il s'agisse de « crainte raisonnable de partialité » , « de soupçon raisonnable de partialité » , ou « de réelle probabilité de partialité » . Toutefois, les motifs de crainte doivent être sérieux et je suis complètement d'accord avec la Cour d'appel fédérale qui refuse d'admettre que le critère doit être celui d' « une personne de nature scrupuleuse ou tatillonne » . [Non souligné]
Néanmoins, la jurisprudence anglaise et canadienne appuie avec raison la prétention de l'appelant selon laquelle il faut établir une réelle probabilité de partialité car un simple soupçon est insuffisant. Voir R. v. Camborne Justices, Ex parte Pearce, [1954] 2 All E.R. 850 (Q.B.D.); Metropolitan Properties Co. v. Lannon, [1969] 1 Q.B. 577 (C.A.); R. v. Gough, [1993] 2 W.L.R. 883 (H.L.); Bertram, précité, à la page 53; Stark, précité, au paragraphe 74; Gushman, précité, au paragraphe 30.
Peu importe les mots précis utilisés pour définir le critère, ses diverses formulations visent à souligner la rigueur dont il faut faire preuve pour conclure à la partialité, réelle ou apparente. C'est une conclusion qu'il faut examiner soigneusement car elle met en cause un aspect de l'intégrité judiciaire. De fait, l'allégation de crainte raisonnable de partialité met en cause non seulement l'intégrité personnelle du juge, mais celle de l'administration de la justice tout entière. Voir la décision Stark, précitée, aux paragraphes 19 et 20. Lorsqu'il existe des motifs raisonnables de formuler une telle allégation, les avocats ne doivent pas redouter d'agir. C'est toutefois une décision sérieuse qu'on ne doit pas prendre à la légère.
(Notes de bas de pages omises)
[20] La Commission a présenté plusieurs arguments visant à réfuter la conclusion du juge des requêtes selon laquelle le pouvoir du paragraphe 27(2) soulève une crainte raisonnable de partialité et, par conséquent, compromet l'impartialité institutionnelle du tribunal. Le premier est que le nouveau paragraphe 27(2) a supprimé toute possibilité réelle qu'il existe une crainte raisonnable de partialité. Deuxièmement, si la justice naturelle accorde sans aucun doute le droit d'être entendu par un tribunal impartial et indépendant, le législateur a toutefois le pouvoir de modifier ce droit, sous réserve, bien entendu, des contraintes constitutionnelles. La Commission soutient ici que, s'il existe effectivement une partialité d'origine institutionnelle dans le cas présent, c'est parce que celle-ci est autorisée par les modifications de 1998 et qu'il y a donc lieu de respecter l'intention du législateur : Brosseau c. Alberta Securities Commission, [1989] 1 R.C.S. 301. Le pouvoir de la Commission d'émettre des directives n'est qu'une de ses fonctions, dont certaines se chevauchent. Ainsi, la Commission est autorisée à faire enquête sur les plaintes (article 43), elle peut demander la constitution d'un tribunal si elle est convaincue « que l'instruction [de la plainte] est justifiée » (paragraphe 49(1), elle peut participer en qualité de partie à l'instruction de la plainte (artitcle 50). Enfin, si le pouvoir délégué à la Commission par le paragraphe 27(2) modifié porte atteinte au droit à une audience impartiale au sens de l'alinéa 2e) de la Déclaration canadienne des droits, la réparation appropriée ne devrait pas être celle qui a été accordée par le juge des requête mais plutôt un jugement déclarant inopérante la disposition en cause, conformément à la jurisprudence : R. c. Drybones, [1970] R.C.S. 282; Singh c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration, [1985] 1 R.C.S. 177; MacBain v. Lederman, [1985] 1 C.F. 856 (C.A.); Renvoi relatif au Tribunal des droits de la personne et Énergie atomique du Canada Limited, [1986] 1 C.F 103 (C.A.). Tous les intimés représentés dans le présent appel, à l'exception de Bell Canada, appuient les arguments présentés par l'appelante sur ces points. Le procureur général les appuie également.
[21] Bell Canada soutient que l'ordonnance de la section de première instance devrait être confirmée si l'on veut respecter en l'espèce l'indépendance institutionnelle et l'impartialité du tribunal. Dans ses arguments, elle affirme que le pouvoir délégué à la Commission par le paragraphe 27(2) modifié est unique dans la mesure où il a pour effet d'obliger le tribunal à interpréter l'article 11 conformément à l'opinion de la Commission telle qu'elle est reflétée dans les directives. Les directives ne sont pas normatives puisqu'elles lient uniquement la Commission et le tribunal. En outre, le caractère impératif des directives a été critiqué et jugé inacceptable par les présidents antérieurs du Comité du tribunal des droits de la personne et même, par le ministre de la justice en 1992 lorsqu'il a présenté le projet de loi - 108, qui, s'il avait été adopté, aurait rendu les directives émises aux termes du paragraphe 27(2) facultatives.
[22] La Commission soutient également que le pouvoir accordé par le paragraphe 48.2(2) au président de prolonger le mandat d'un membre du tribunal qui aurait expiré au cours d'une enquête ne compromet pas l'inamovibilité de ce membre, ni l'indépendance et l'impartialité institutionnelles du tribunal. Elle soutient que ce pouvoir est d'une nature différente du pouvoir discrétionnaire que possédait auparavant le ministre de la Justice. L'attribution de ce pouvoir à la Commission répond, affirme-t-elle, à l'objection formulée antérieurement parce qu'elle ne porte atteinte ni à l'indépendance ni à l'impartialité institutionnelles du tribunal.
[23] Bell Canada soutient toutefois que le fait d'avoir demandé au président de la Commission plutôt qu'au ministre de la Justice d'approuver cette décision ne répond pas à la préoccupation exprimée à ce sujet. Elle soutient que le critère applicable à l'indépendance judiciaire tel que formulé dans la jurisprudence récente de la Cour suprême du Canada s'applique également au tribunal. Dans son mémoire, elle soutient que le paragraphe 48.2(2) n'offre pas une garantie objective d'inamovibilité au membre du tribunal dont le mandat est prolongé par le président conformément à ce paragraphe.
[24] Tous ces arguments méritent d'être analysés soigneusement.
L'INDÉPENDANCE ET L'IMPARTIALITÉ
[25] Les notions d'indépendance et d'impartialité que l'on retrouve dans la jurisprudence canadienne moderne remontent à l'arrêt de la Cour suprême du Canada dans l'affaire Valente, précitée. Dans cette affaire, le juge Le Dain a établi une distinction entre l'indépendance judiciaire et le principe traditionnel de l'impartialité lorsqu'il a déclaré à la page 685 :
Même s'il existe de toute évidence un rapport étroit entre l'indépendance et l'impartialité, ce sont néanmoins des valeurs ou exigences séparées et distinctes. L'impartialité désigne un état d'esprit ou une attitude du tribunal vis-à-vis des points en litige et des parties dans une instance donnée. Le terme « impartial » , comme l'a souligné le juge en chef Howland, connote une absence de préjugé, réel ou apparent. Le terme « indépendant » , à l'alinéa 11d), reflète ou renferme la valeur constitutionnelle traditionnelle qu'est l'indépendance judiciaire. Comme tel, il connote non seulement un état d'esprit ou une attitude dans l'exercice concret des fonctions judiciaires, mais aussi un statut, une relation avec autrui, particulièrement avec l'organe exécutif du gouvernement, qui repose sur des conditions ou garanties objectives.
Le juge Le Dain a formulé les trois conditions essentielles de l'indépendance judiciaire, à savoir, l'inamovibilité, la sécurité financière et l'indépendance institutionnelle du tribunal à l'égard des questions administratives qui touchent directement l'exercice de ses fonctions judiciaires.
[26] Le juge Le Dain a également noté que, comme dans le cas de l'impartialité, l'indépendance réelle n'est pas toujours suffisante. Il faut en outre que le tribunal semble être indépendant dans l'esprit d'un observateur raisonnable. Comme il l'a exprimé à la page 689 :
Tant l'indépendance que l'impartialité sont fondamentales non seulement pour pouvoir rendre justice dans un cas donné, mais aussi pour assurer la confiance de l'individu comme du public dans l'administration de la justice. Sans cette confiance, le système ne peut commander le respect et l'acceptation qui sont essentiels à son fonctionnement efficace. Il importe donc qu'un tribunal soit perçu comme indépendant autant qu'impartial et que le critère de l'indépendance comporte cette perception qui doit toutefois, comme je l'ai proposé, être celle d'un tribunal jouissant des conditions ou garanties objectives essentielles d'indépendance judiciaire, et non pas une perception de la manière dont il agira en fait, indépendamment de la question de savoir s'il jouit de ces conditions ou garanties.
Le juge Le Dain a donc conclu que le critère formulé par le juge de Grandpré dans Committee for Justice and Liberty, précité, s'appliquait tout aussi bien à l'appréciation de l'indépendance judiciaire qu'à celle de l'impartialité : il s'agit de savoir si le tribunal peut raisonnablement être perçu comme possédant les conditions essentielles de l'indépendance.
[27] Dans Valente, précité, et dans certaines décisions postérieures de la Cour suprême, ces principes s'appliquaient dans un contexte judiciaire, mais il semble maintenant établi que la plupart des commentaires exprimés dans ces affaires s'appliquent également aux tribunaux administratifs, même si l'application de ces principes est dans ce cas un peu moins rigoureuse. Ainsi, dans l'arrêt Valente, précité, à la page 692, le juge Le Dain a fait remarquer qu' « il ne serait cependant pas possible d'appliquer les conditions les plus rigoureuses et les plus élaborées de l'indépendance judiciaire à l'exigence constitutionnelle d'indépendance qu'énonce l'alinéa 11d) de la Charte, qui peut devoir s'appliquer à différents tribunaux. »
[28] Par la suite, dans l'arrêt Bande indienne de Matsqui, précité, le juge en chef Lamer a noté que les principes énoncés dans l'arrêt Valente avaient été appliqués à des tribunaux administratifs, mais pas avec la même rigueur. Cependant, il a souligné à la page 49 qu' « un des principes de justice naturelle veut qu'une partie reçoive une audience devant un tribunal qui non seulement est indépendant, mais qui le paraît » . Il a ajouté :
La partie qui craint raisonnablement la partialité ne devrait pas être obligée de se soumettre au tribunal qui fait naître cette crainte. De plus, les principes en matière d'indépendance judiciaire énoncés dans l'arrêt Valente s'appliquent dans le cas d'un tribunal administratif lorsque celui-ci agit à titre d'organisme juridictionnel qui tranche les différends et détermine les droits des parties. Je reconnais toutefois que l'application stricte de ces principes ne se justifie pas toujours.
[29] Le juge en chef Lamer a noté ensuite, à la page 51, que « le critère relatif à l'indépendance institutionnelle doit être appliqué à la lumière des fonctions que remplit le tribunal particulier dont il s'agit » et que :
Le niveau requis d'indépendance institutionnelle (c.-à-d. l'inamovibilité, la sécurité financière et le contrôle administratif) dépendra de la nature du tribunal, des intérêts en jeu et des autres signes indicatifs de l'indépendance, tels les serments professionnels.
Parfois, un haut niveau d'indépendance s'imposera. Par exemple, lorsque les décisions du tribunal ont une incidence sur le droit d'une partie à la sécurité de sa personne..., une application plus stricte des principes énoncés dans l'arrêt Valente peut se justifier. En l'espèce, il s'agit d'un tribunal administratif chargé de trancher les différends concernant l'évaluation en matière d'impôts fonciers. À mon avis, une plus grande souplesse est manifestement justifiée dans une telle situation.
Dans 2747-3174 Québec Inc., p