Canada (Service canadien du renseignement de sécurité) (Re)

Canada (Service canadien du renseignement de sécurité) (Re)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2007-10-22
Référence neutre
2008 CF 301
Numéro de dossier
SCRS-10-07
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20071022 Dossier : SCRS-10-07
Citation : 2008 CF 301
Ottawa (Ontario), le 22 octobre 2007
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE BLANCHARD
DANS L'AFFAIRE d'une demande de mandats
faite par en vertu des articles 12 et 21
de la Loi sur le Service canadien du renseignement
de sécurité, L.R.C. (1985), chap. C-23
ET DANS L'AFFAIRE visant le
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Il s'agit d'une demande présentée en vertu des articles 12 et 21 de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité, L.R.C. 1985, ch. C-23 (la Loi), qui vise à obtenir un mandat relativement à dix personnes. Les pouvoirs conférés par mandat que l'on cherche à obtenir ont trait à des méthodes d'enquêtes menées dans d'autres pays que le Canada. Les personnes visées par l'enquête sont actuellement nommées dans certains mandats que j'ai accordés le 25 avril 2007, dans le cadre de la demande SCRS-10-07, concernant l'enquête du Service canadien du renseignement
de sécurité (le Service ou le SCRS) relative au Les mandats décernés en avril concernent les méthodes d'enquêtes menées au Canada et sont valides
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pour une période d'un an, soit du 1er mai 2007 au 30 avril 2008. Toutes les personnes visées par l'enquête, sauf une, sont des citoyens canadiens, des résidents permanents ou des réfugiés. Quant à l'autre, il s'agit d'un étranger
[2] Au moment où j'ai décerné les mandats le 25 avril 2007, j'étais convaincu de l'existence de faits mentionnés aux alinéas 21(2)a) et b) de la Loi, selon les informations fournies dans l'affidavit de souscrit le 19 avril 2007 à l'appui de la demande. La seule question qui reste à trancher, et qui sera examinée dans les présents motifs, est celle de savoir si la Cour peut décerner le mandat extraterritorial demandé.
Au moment où j'ai décerné les premiers mandats dans le cadre de la demande SCRS-10-07, je n'étais pas prêt, sans autre considération, à autoriser le Service à utiliser des méthodes d'enquêtes à l'extérieur du Canada, comme on me l'a demandé. À cette fin, j'ai nommé Me Ron Atkey, c.r., pour qu'il agisse en qualité d'amicus curiae (l'amicus) dans le cadre de la demande et j'ai demandé que le Service et l' miens déposent leurs observations écrites pour traiter d'abord de la question de savoir si le Service a pour mission d'entreprendre des enquêtes sur des activités susceptibles de constituer des menaces à l'extérieur du Canada et ensuite de celle de savoir si la Cour fédérale a compétence pour décerner le mandat demandé.
[4] Après avoir examiné les observations écrites déposées ainsi que la jurisprudence pertinente, et après avoir entendu l'avocate du Service de même que l'amicus au cours d'une audience tenue à huis clos en l'absence d'une partie, le 19 juin 2007, j'ai décidé que d'autres observations étaient
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nécessaires de la part du Service et de l'amicus. Depuis le dépôt de la demande dans le présent dossier, la Cour suprême du Canada a rendu l'arrêt R. c. Hape, 2007 CSC 26, le 7 juin 2007. Après avoir examiné cet arrêt, j'ai pensé qu'il serait utile de solliciter d'autres observations écrites et, par conséquent, j'ai enjoint le Service et l'amicus de répondre aux questions suivantes :
[TRADUCTION]
Quel est le fondement permettant à la Cour de décerner un mandat qui, sans conteste, ne serait pas exécutable à l'extérieur du Canada et qui serait susceptible de mettre en jeu l'autorisation relative à une activité illégale dans l'État d'accueil? Plus précisément, quel but vise-t-on en sollicitant un tel mandat?
(ii) En outre, si une telle intention du législateur peut être établie et si, aux termes de l'article 21 de la Loi, cela peut être interprété comme conférant à la Cour le pouvoir de décerner de tels mandats extraterritoriaux, la Cour devrait-elle procéder à la délivrance de tels mandats, lesquels ne seraient pas exécutables à l'extérieur du Canada et seraient susceptibles de mettre en jeu l'autorisation relative à une activité illégale dans l'État d'accueil?
Le Service et l'amicus ont tous les deux déposé des observations supplémentaires que j'ai prises en considération avant de rendre ma décision sur la demande.
1. La question préliminaire
[6] En juin 2005, le Service a déposé la demande SCRS-18-05, une demande visant l'obtention d'un mandat en vertu des articles 12 et 21 de la Loi, laquelle soulevait la même question de droit que la présente demande.
Mon collègue, le juge Simon Noël, qui a été saisi de l'affaire, avait nommé Me Ron Atkey,
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question préliminaire qui était de savoir si la question de droit pourrait être abordée au cours d'une audience publique. Après avoir reçu des observations orales et écrites sur la question de la part de l'avocat du procureur général du Canada et de l'amicus, le juge a conclu que l'audition de la demande devrait se dérouler à huis clos.
[8] Le 23 août 2006, l'avocat du procureur général du Canada a déposé un avis de désistement relativement à la demande SCRS-18-05.
[9] Après le dépôt de la présente demande, la Cour est saisie des mêmes questions d'ordre juridique concernant les mandats extraterritoriaux que celles soulevées dans le cadre de la demande SCRS-18-05. J'ai soulevé la question de savoir si la question de droit pourrait être abordée au cours d'une audience publique. L'amicus et l'avocate du procureur général du Canada étaient tous les deux d'avis que la question avait été décidée par le juge Noël et ils se sont contentés d'accepter le fait que sa décision tranchait la question aux fins de la présente demande.
[10] J'ai examiné les motifs de l'ordonnance et l'ordonnance du juge Noël dans la demande SCRS-18-05. Je souscris à sa décision et aux motifs qui la sous-tendent. Par conséquent, je suis également d'avis que l'audition de la présente demande doit se dérouler à huis clos.
[11] J'aborde maintenant les questions de fond soulevées dans le cadre de la présente demande.
Les questions en litige
[12] À mon avis, la présente demande soulève les questions suivantes :
(A) La Cour fédérale a-t-elle compétence pour décerner le mandat demandé?
(B) Le Service a-t-il comme mission d'entreprendre des enquêtes sur les activités susceptibles de constituer des menaces dans un autre pays que le Canada?
(C) Le Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C-46 (le Code), du Canada et la Charte
canadienne des droits et libertés, annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.),
1982, ch. 11 (la Charte), s'appliquent-ils aux activités du Service et à ses agents
lorsqu'ils entreprennent des enquêtes sur les activités menaçantes dans un autre pays
que le Canada?
(D) Le Centre de la sécurité des télécommunications (le CST) peut-il aider à l'exécution du mandat demandé par le Service?
[13] Après mûre réflexion, je conclus, pour les motifs exposés ci-dessous, qu'il faut répondre par la négative à la première question. Il n'est donc pas nécessaire d'aborder les autres questions soulevées. Je vais néanmoins examiner la troisième question énoncée, puisque cela constitue l'élément central des observations que le Service a formulées à la Cour.
Le mandat demandé
[14] Le Service vise à obtenir un mandat autorisant le directeur du Service (le directeur) et toute personne relevant de lui à intercepter toute télécommunication destinée à ou en provenance des personnes visées par l'enquête, à obtenir toute information ou tout document concernant les cibles
[15] Le Service demande en outre que le mandat prévoie qu'il peut être exécuté :
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[16] Enfin, le mandat demandé prévoirait que, pour les fins susmentionnées, le Service et ses
agents peuvent : (i) installer, entretenir ou enlever tout objet
(ii) installer, entretenir ou enlever tout objet ______________________________________________d'avoir accès à l’information et de la rechercher, l’examiner, en tirer des extraits, en faire des copies ou encore l'enregistrer par tout autre procédé;
(iii) installer, entretenir ou enlever tout objet
s'avoir accès à
l'information et de la rechercher, l’examiner, en tirer des extraits, en faire des copies ou encore l’enregistrer par tout autre procédé.
A. La Cour fédérale a-t-elle compétence pour décerner le mandat demandé?
[17] Avant de commencer mon analyse, je me propose d'examiner le cadre législatif applicable à la délivrance de mandats aux termes de la Loi, ainsi que les positions respectives du Service et de l'amicus sur cette question.
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[18] L'article 12 de la Loi donne un aperçu de la mission du Service et prévoit qu'il recueille, « au moyen d'enquêtes ou autrement », dans la mesure strictement nécessaire, et analyse et conserve les informations et renseignements sur les activités dont il existe des motifs raisonnables de soupçonner qu'elles constituent des menaces envers la sécurité du Canada. On exige également que le Service fasse rapport au gouvernement et le conseille à l'égard de ces activités. L'expression « menaces envers la sécurité du Canada » est définie à l'article 2 de la Loi et comprend « les activités qui touchent le Canada ou s'y déroulent et visent à favoriser l'usage [... ] de menaces ». [Non souligné dans l'original.]
[19] Le rôle de la Cour en ce qui concerne la délivrance de mandats est énoncé à l'article 21 de la Loi. Le directeur du Service peut, avec l'approbation du ministre, demander à la Cour de décerner un mandat s'il a des motifs raisonnables de croire que le mandat est nécessaire pour permettre au Service d'enquêter sur des menaces envers la sécurité du Canada ou d'exercer les fonctions qui lui sont conférées en vertu de l'article 16. Le paragraphe 21(2) de la Loi précise les informations devant être fournies lors d'une demande de mandat. Le paragraphe 21(3) prévoit que « [p]ar dérogation à toute autre règle de droit mais sous réserve de la Loi sur les statistiques », lorsqu'il est convaincu que les exigences du paragraphe 21(2) ont été satisfaites, un juge peut décerner un mandat aux fins suivantes :
a) l'accès à un lieu ou un objet ou l'ouverture d'un objet;
b) la recherche, l'enlèvement ou la remise en place de tout document ou objet, leur examen, le prélèvement des
(a) to enter any place or open or obtain access to any thing;
(b) to search for, remove or return, or examine, take extracts from or make copies of or record in any other manner the
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informations qui s'y trouvent, ainsi que leur enregistrement et l'établissement de copies ou d'extraits par tout procédé;
c) l'installation, l'entretien et l'enlèvement d'objets.
[Non souligné dans l'original]
information, record, document or thing; or
(c) to install, maintain or remove any thing.
[My emphasis.]
[20] Le paragraphe 21(4) exige ce qui suit soit inclus dans le mandat : les catégories de communications dont on autorise l'interception, ainsi que les catégories d'informations, de documents ou d'objets dont on autorise l'acquisition; les personnes ou catégories de personnes destinataires du mandat; une description générale du lieu ou le mandat peut être exécuté; les autres conditions que le juge estime indiquées dans l'intérêt public.
[21] Le texte complet des dispositions de la Loi susmentionnées et d'autres dispositions pertinentes est reproduit et joint aux présents motifs à titre d'annexe A.
La position du Service et celle de I 'amicus
[22] Le Service prétend que les autorisations demandées ont pour but de lui permettre de remplir sa mission aux termes de l'article 12 de la Loi. Cet article diffère de l'article 16, lequel restreint la collecte par le Service de [TRADUCTION] « renseignements étrangers », et ce, « dans les limites du Canada ». Le Service soutient que le législateur, en n'imposant pas la même limite territoriale dans
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l'article 12 que celle de l'article 16, doit avoir eu l'intention de donner à la mission de l'article 12 une portée extraterritoriale.
[23] Le Service prétend en outre que le mandat est nécessaire pour s'assurer que les agents canadiens s'occupant de l'exécution du mandat à l'étranger le font en conformité avec le droit canadien. Le Service maintient que le mandat est nécessaire pour que des activités qui, sans le mandat, peuvent violer la Charte et contrevenir au Code soient autorisées par les tribunaux. Il en est ainsi parce que les pouvoirs conférés par mandat dont on demande l'autorisation visent des Canadiens et on peut soutenir qu'ils pourraient avoir une incidence sur leurs attentes en matière de vie privée. Le Service fait valoir que le mandat lui permettrait d'exercer ses fonctions en supprimant les entraves d'ordre juridique à la conduite d'une partie de ses enquêtes de sécurité à l'extérieur du Canada, qu'il respecterait la règle de droit et qu'il serait compatible avec le régime de contrôle judiciaire prescrit par la partie II de la Loi.
[24] Le Service soutient que la portée de la décision de la Cour suprême dans l'arrêt Hape, précité, n'est pas claire, et ce, en particulier quant à la question de savoir si la décision était censée s'appliquer à la conduite d'enquêtes de sécurité à l'extérieur du Canada lorsque ces enquêtes impliquent des personnes ayant des liens réels et important au Canada, comme en l'espèce.
[25] Plus particulièrement, le Service soutient que la décision dans l'arrêt Hape, précité, ne signifie pas, de manière générale, qu'en l'absence de consentement d'un État étranger ou d'un principe de droit international, comme cela a été envisagé par la Cour suprême du Canada, la Charte ne s'applique pas à toutes les fouilles, les perquisitions et les saisies effectuées dans un État étranger
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par des policiers canadiens. Il prétend plutôt que l'arrêt Hape était fondé sur les faits de cette affaire et les principes de droit international en jeu dans la lutte contre les activités criminelles transnationales, ce qui comprend la coopération internationale et la courtoisie entre les États. On fait valoir que, en l'espèce, ce sont des principes différents qui s'appliquent. Dans les affaires de sécurité nationale, l'État se réserve toujours le droit de « faire cavalier seul ». Le pouvoir d'un État d'enquêter sur les menaces envers sa sécurité nationale, quels que soient les moyens jugés appropriés par l'État, ne peut jamais être tributaire de l'obtention préalable du consentement d'un autre État, que ce soit l'État impliqué dans la menace ou l'État où peut se trouver une personne impliquée dans la menace.
[26] Dans la mesure où la portée de l'arrêt Hape n'est pas claire, le Service fait valoir qu'il est possible que les enquêtes de sécurité à l'extérieur du Canada soulèvent des questions relatives à la Charte lorsque ces enquêtes concernent des personnes ayant des liens réels et important au Canada, comme en l'espèce. Le Service soutient que dans l'arrêt Hape, les juges majoritaires n'ont pas, soit expressément ou par déduction nécessaire, exclu la possibilité d'examiner l'application de la Charte dans le contexte des enquêtes de sécurité à l'extérieur du Canada.
[27] Le Service soutient en outre que la pratique internationale coutumière, pour ce qui est des opérations de collecte de renseignements dans un État étranger, constitue un principe dominant de droit international qui justifie une conclusion selon laquelle la Charte était censée s'appliquer, et s'applique bel et bien, aux enquêtes de sécurité à l'extérieur du Canada. Le Service, cependant, n'a pas produit de preuve ni de jurisprudence à l'appui de cet argument.
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[28] Le Service prétend également que l'applicabilité d'un mandat dans un État étranger ou la légalité de la conduite d'une enquête dans un État étranger n'a rien à voir avec la délivrance d'un mandat en vertu de l'article 21 de la Loi. Le Service fait observer que le paragraphe 21(3) de la Loi autorise la Cour à décerner des mandats « [p]ar dérogation à toute autre règle de droit mais sous réserve de la Loi sur la statistique ». On affirme que l'expression « toute autre règle de droit » comprend le droit international. À l'appui de cette assertion, le Service cite le passage suivant tiré des motifs secrets que le juge Heald a prononcés le 27 décembre 1984, dans le cadre de la demande SCRS 4-84 :
[TRADUCTION]
Le paragraphe 21(3) autorise la Cour à décerner des mandats sous son régime « [p]ar dérogation à toute autre règle de droit mais sous réserve de la Loi sur la statistique, [...]». La portée de la formulation utilisée est claire. Il est incontestable que cela confère une suprématie sur toute règle de droit, y compris le droit international coutumier existant, sous la seule réserve d'une loi, à savoir la Loi sur la statistique. Je crois que c'est clair comme de l'eau de roche et qu'il ne fait aucun doute que le législateur a exprimé une intention non équivoque dans la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité de conférer au directeur les pouvoirs qui s'y trouvent pour assurer la sécurité du Canada, par dérogation aux principes du droit international coutumier.
Je fais remarquer que la décision du juge Heald avait été rendue dans un contexte factuel tout à fait différent.
Les circonstances en l'espèce sont
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[29] Le Service adopte la position qu'il ne s'agit pas de demander à la Cour d'autoriser une violation du droit étranger, même s'il reconnaît que les activités devant être autorisées par le mandat sont susceptibles de constituer une violation du droit étranger. Il reconnaît également que la Cour fédérale n'a pas compétence pour autoriser de telles activités sur le sol étranger et que le mandat demandé dans la présente demande n'est pas « exécutable » dans le ressort étranger.
[30] Le Service soutient que le système législatif existant aux termes de la Loi donne à la Cour le pouvoir nécessaire de décerner de tels mandats. Le paragraphe 21(3) de la Loi prévoit que, lorsqu'il est convaincu que les conditions énoncées au paragraphe 21(2) sont satisfaites, le juge peut décerner un mandat autorisant certaines investigations. Puisque les dispositions habilitantes n'ont aucune limite territoriale, le Service maintient qu'un juge de la Cour a compétence pour décerner le mandat.
[31] L'amicus souscrit à l'assertion formulée par l'avocat du Service selon laquelle il n'existe aucune limite territoriale concernant les activités du SCRS en ce qui a trait à la cueillette, à l'analyse et à la conservation d'informations au sujet des menaces envers la sécurité du Canada, tel que cela est énoncé à l'article 12 de la Loi. Selon l'amicus, il s'ensuit que toute demande de mandat en vertu de l'article 21 de la Loi, qui vise à « permettre au Service de faire enquête sur des menaces envers la sécurité du Canada », peut s'étendre aux méthodes d'enquêtes du SCRS à l'extérieur du Canada. Toutefois, l'amicus a adopté la position selon laquelle, compte tenu de l'état actuel du droit, le Service ne pourrait pas exécuter un mandat obtenu en vertu de l'article 21 de la Loi et exercer ses pouvoirs de cueillette d'informations dans un autre pays, à moins qu'il ait obtenu la permission du pays où les cibles des mandats résident ou qu'il ait été partie à un traité ou à une entente englobant l'exercice de ses pouvoirs dans cet autre pays. L'amicus prétend qu'en l'absence d'une telle permission ou d'un tel traité, le Service violerait le droit international si ses agents se rendaient dans
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un autre pays pour exécuter un mandat décerné en vertu de l'article 21 de la Loi et interceptaient des communications. L'amicus a attiré notre attention sur l'article 17 de la Loi, lequel permet au Service, avec l'approbation du ministre, de conclure des ententes de coopération avec des États étrangers dans l'exercice des fonctions qui lui sont conférées en vertu de la Loi. Aucune entente de ce genre n'a été déposée en preuve relativement aux méthodes d'enquêtes envisagées à l'étranger et comprises dans la demande de mandat.
[32] Dans ses premières observations écrites, l'amicus cite à l'appui de ses arguments les arrêts suivants de la Cour suprême du Canada.
[33] R. c. Harrer, [1995] 3 R.C.S. 562, est cité concernant l'assertion selon laquelle l'article 32 de la Charte limite son application aux affaires relevant des corps législatifs des gouvernements du Canada et des provinces. La Charte ne s'applique donc pas dans les pays étrangers.
[34] L'amicus cite R. c. Cook, [1998] 2 R.C.S. 597, au sujet de l'assertion selon laquelle, si un pays permettait au Canada de faire appliquer ses lois sur le territoire de ce pays à des fins limitées, la Charte s'appliquerait. Dans l'arrêt Cook, la Cour suprême du Canada a conclu que, malgré le fait qu'en droit international, l'application extraterritoriale des lois nationales soit interdite de manière générale, la Charte peut, dans de rares circonstances, s'appliquer au-delà des frontières du Canada. La Cour a conclu qu'il s'agit de cas où « [...] l'acte reproché est visé par le par. 32(1) de la Charte en raison de la nationalité des autorités policières de l'État qui participent aux actes du gouvernement, et où l'application des normes imposées par la Charte n'entre pas en conflit avec la compétence territoriale concurrente de l'État étranger » (voir Cook, au paragraphe 48).
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Analyse
[35] Dans les observations qu'il a formulées à la Cour, le Service parle de [TRADUCTION] l'« applicabilité » (« enforceability ») du mandat. Il s'agit d'un libellé peu judicieux ou susceptible d'engendrer de la confusion. Contrairement aux lois qui sont appliquées, les mandats sont exécutés. Les pouvoirs conférés par mandat que l'on cherche à obtenir visent essentiellement la collecte d'informations et de renseignements. Tous les intéressés reconnaissent que, bien que de tels mandats puissent être décernés au Canada, la Cour n'a aucune compétence en ce qui a trait à l'exécution du mandat dans un pays étranger. La réponse doit se trouver dans la loi habilitante, un point que je vais maintenant examiner.
[36] Le Service prétend, sur le fondement de son argumentation que j'ai résumée aux paragraphes 22, 27 et 28 ci-dessus, que l'exercice de sa mission aux termes de l'article 12 n'est pas limité au territoire canadien et que, par conséquent, le pouvoir de surveillance de la Cour relatif aux mandats, aux termes de l'article 21 de la Loi, s'étend à l'extérieur du territoire national. Il en découle, selon le Service, que la Cour a le pouvoir, en vertu de l'article 21 de la Loi, de décerné le mandat demandé.
[37] La Loi ne donne pas expressément au Service une mission extraterritoriale d'utiliser des méthodes d'enquêtes s'apparentant à celles qui seraient autorisées par le mandat. L'article 21 de la Loi qui prévoit pour la Cour un pouvoir de surveillance relatif aux mandats, ne contient non plus aucune disposition expresse conférant à la Cour le pouvoir d'autoriser de telles activités extraterritoriales. Les articles 12 et 21 sont tous les deux silencieux sur la question de la
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territorialité. La question à trancher est de savoir si, en l'absence d'un pouvoir conféré par une loi permettant au Service d'exercer les activités extraterritoriales en cause, la Cour a compétence pour décerner un mandat autorisant des activités extraterritoriales. Pour répondre à cette question, je vais me pencher sur les principes établis relatifs à l'interprétation législative.
[38] Dans le but d'interpréter les dispositions applicables qui nous concernent, il est utile d'examiner le principe moderne d'interprétation législative, tel qu'il est exprimé par le professeur Driedger dans l'ouvrage Sullivan and Diedger on the Construction of Statutes, 4' éd., Markham (Ontario), Butterworks, 2002, aux pages 1 et 10, qui précise qu'il [TRADUCTION] « faut lire les termes d'une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s'harmonise avec l'esprit de la loi, l'objet de la loi et l'intention du législateur ». Ce principe est souvent cité et appliqué par les tribunaux canadiens. Dans l arrêt Rizzo and Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, au paragraphe 41, la Cour suprême du Canada a déclaré qu'il s'agissait de la méthode qu'elle privilégiait. Le principe moderne nous guide lorsqu'il s'agit de déterminer si le sens d'un texte législatif est évident ou ambigu. Si le sens du texte est évident, une preuve extratextuelle de l'intention du législateur, telle que l'origine du texte et le droit international, sera alors inadmissible pour contredire ce sens évident. Si toutefois, le texte est ambigu ou a un sens incertain, des facteurs extratextuels peuvent alors être pris en compte dans l'interprétation du texte législatif. La question à trancher en l'espèce est de savoir si on peut inférer du sens évident des dispositions applicables, lues dans leur contexte global, que la Cour a compétence pour décerner le mandat demandé.
[39] Pour interpréter les dispositions législatives applicables, j'ai tenu compte des facteurs
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La limite territoriale expresse prévue à l'article 16 de la Loi, qui prévoit la collecte d'informations sur les États étrangers et les personnes « dans les limites du Canada »;
(ii) L'absence de limite territoriale expresse dans l'article 12 de la Loi, qui prévoit la collecte, l'analyse et la conservation des informations et des renseignements sur les menaces envers la sécurité du Canada;
La définition de « menaces envers la sécurité du Canada » que l'on trouve à l'article 2 de la Loi, laquelle comprend : « c) les activités qui touchent le Canada ou s'y déroulent et visent à favoriser l'usage de la violence grave ou de menaces de violence contre des personnes ou des biens dans le but d'atteindre un objectif politique, religieux ou idéologique au Canada ou dans un État étranger » [Non souligné dans l'original.];
L'absence de référence territoriale dans l'article 21 de la Loi, l'article qui prévoit le contrôle judiciaire des demandes de mandat. Le Service prétend que le rôle de surveillance de la Cour devrait donc s'étendre à la mission du Service aux termes de l'article 12 de la Loi, lequel aurait, fait-il valoir, une portée extraterritoriale.
Après examen des dispositions applicables de la Loi et des facteurs susmentionnés, je ne suis pas en mesure de leur donner un sens évident, ou suffisamment clair, en ce qui a trait à leur application extraterritoriale. Le libellé du texte législatif peut permettre de tirer une inférence relativement à une mission donnée au Service de mener certaines activités à l'extérieur du territoire national, mais cette inférence n'est pas suffisamment manifeste pour permettre de conclure que le Service a une mission claire de mener les activités qu'il vise à faire autoriser dans le mandat, et ce, dans d'autres pays que le Canada et que la Cour a compétence pour autoriser ce genre d'activités. À mon avis, les dispositions applicables de la Loi, prises dans leur ensemble, ne peuvent donner lieu, expressément ou implicitement, à une telle interprétation.
[40] Il résulte de ce manque de clarté que je dois maintenant examiner certains facteurs extratextuels pouvant m'aider à interpréter les dispositions législatives. Je commencerai par l'origine du texte. Le Service a déposé deux extraits précis tirés de la Commission McDonald (voir
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l'annexe B) à l'appui de sa position, laquelle recommande que le service de renseignements pour la sécurité (i) ne devrait pas être obligé de limiter ses contre-mesures et la collecte de renseignements au seul territoire canadien et (ii) qu'on devrait l'autoriser à utiliser certaines méthodes d'enquêtes à l'étranger. Les deux extraits se trouvent à l'annexe B, de même que d'autres recommandations de la Commission McDonald qui exposent un « système de contrôle clair et efficace » pour s'assurer que ces activités sont toujours exercées dans le cadre de la mission du service. Il est intéressant de noter qu'un bon nombre de ces recommandations concernant les contrôles n'ont pas été intégrées dans la mesure législative subséquente.
[41] Bien que cette information puisse être d'un intérêt historique, ce qui importe aux fins de la présente analyse, c'est l'intention du législateur. Le seul élément de preuve produit provenant des travaux de la Chambre des communes relatifs au projet de loi c-9, le précurseur de la Loi, est publié dans les Procès-verbaux et témoignages du Comité permanent de la Justice et des questions juridiques, fascicule n° 9, le 2 avril 1984, 2e sess., 32e lég., à la page 9:25. Le solliciteur général de l'époque, M. Robert Kaplan, en réponse à une question sur les activités extraterritoriales du Service avait déclaré :
Rien n'oblige, de par la loi, que toutes les activités du Service canadien du renseignements se déroulent au Canada. Je crois que ce serait beaucoup trop restrictif. Si par exemple... et c'est très commun, et vous le savez fort bien... une personne que l'on surveille ou qui se trouve être une source pour le Service de renseignements a quelques raisons de se rendre à l'extérieur du pays pour des motifs ayant trait aux activités auxquelles s'intéresse le Service de renseignements et qui sont d'ailleurs la raison même pour laquelle cette personne est surveillée, il se pourrait fort bien que le Service de renseignements veuille savoir ce que fait cette personne pendant son voyage
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La preuve est insuffisante pour permettre de tirer une inférence selon laquelle le législateur avait l'intention d'attribuer au Service une mission consistant à faire utiliser des méthodes d'enquêtes s'apparentant à celles envisagées dans le mandat dont on vise l'autorisation. En outre, la preuve est silencieuse en ce qui concerne la compétence de la Cour d'autoriser de telles activités. Compte tenu du peu d'éléments de preuve dont je dispose, l'origine du texte ne démontre pas une intention claire du législateur quant à la portée extraterritoriales des activités du Service dans un pays autre que le Canada et, en particulier, concernant le rôle de la Cour dans l'autorisation de telles activités.
[42] Je vais maintenant examiner les principes de droit international qui peuvent guider l'interprétation de la mesure législative. On a fait valoir que les dispositions législatives applicables en l'espèce prévoyaient une autorisation judiciaire quant aux investigations dans un pays autre que le Canada. À cette fin, la mesure législative a un effet extraterritorial et on peut affirmer qu'il s'agit d'une mesure législative extraterritoriale. Les activités que l'on vise à faire autoriser par le mandat relèvent de la compétence d'exécution ou de la compétence juridictionnelle du Canada, telles qu'elles sont définies par la Cour suprême dans l'arrêt Hape, précité, au paragraphe 58.
[43] Le juge LeBel assimile la compétence d'« exécution » à la compétence d'« enquête », laquelle réfère au pouvoir de la police « ou d'autres acteurs étatiques » de faire enquête. On peut donc affirmer que, lorsqu'ils utilisent des méthodes d'enquêtes dans un État étranger, le Service et ses agents agissent dans le cadre de la compétence d'enquête du Canada.
[44] Le Service peut également exercer ses activités dans le cadre de la compétence
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le droit par des décisions exécutoires. En l'espèce, le mandat est décerné aux termes d'une décision de la Cour.
[45] Lors de l'interprétation de dispositions législatives applicables, dans le cas de l'utilisation de méthodes d'enquêtes dans d'autres pays que le Canada, la Cour suprême du Canada enseigne que les principes de droit international doivent être pris en considération. La Cour a confirmé à maintes reprises la pertinence des normes et les valeurs de droit international dans l'interprétation du droit interne. (Voir les arrêts Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'immigration), [ 1999] 2 R.C.S. 817; Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'immigration), 2002 CSC 1; R. c. Sharpe, [2001] 1 R.C.S. 45; 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d'arrosage) c. Hudson (Ville), [2001] 2 R. C. S. 241.)
[46] Au paragraphe 53 de ses motifs dans l'arrêt R. c. Hape, précité, la Cour suprême a confirmé le principe d'interprétation législative bien établi selon lequel une loi est réputée conforme au droit international. La Cour suprême a expliqué que cette présomption se fonde sur le principe judiciaire selon lequel les tribunaux sont légalement tenus d'éviter une interprétation du droit interne qui emporterait la contravention de l'État à ses obligations internationales, sauf lorsque le libellé de la loi commande clairement un tel résultat. On s'attend à ce que, « [a]ppelé à choisir entre diverses interprétations possibles, le tribunal [évite] celles qui emporteraient la violation de ces obligations [par le Canada] ».
[47] La Cour suprême du Canada a également affirmé que le principe de la courtoisie
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autre État souverain », influencera l'interprétation d'un texte « législatif ou constitutionnel » lorsque ce texte sera susceptible d'avoir une incidence sur la souveraineté d'un autre État. (Voir l'arrêt Hape, précité, aux paragraphes 47 et 48.)
[48] Dans l'arrêt Hape, précité, la Cour suprême du Canada retient la thèse selon laquelle les règles du droit international coutumier sont directement incorporées au droit interne canadien, sauf disposition législative expressément contraire. Le juge LeBel, s'exprimant au nom de la majorité, déclare que le législateur peut contrevenir au droit international, « mais seulement expressément ». Au paragraphe 39 de ses motifs, il écrit ce qui suit :
39. [...] À mon avis, conformément à la tradition de la common law, il appert que la doctrine de l'adoption s'applique au Canada et que les règles prohibitives du droit international coutumier devraient être incorporées au droit interne sauf disposition législative contraire. L'incorporation automatique des règles prohibitives du droit international coutumier se justifie par le fait que la coutume internationale, en tant que droit des nations, constitue également le droit du Canada à moins que, dans l'exercice légitime de sa souveraineté, celui-ci ne déclare son droit interne incompatible. La souveraineté du Parlement permet au législateur de contrevenir au droit international, mais seulement expressément. Si la dérogation n'est pas expresse, le tribunal peut alors tenir compte des règles prohibitives du droit international coutumier pour interpréter le droit canadien et élaborer la common law.
[Non souligné dans l'original.]
[49] Dans l'arrêt Hape, précité, au paragraphe 68, la Cour suprême du Canada déclare en outre que « [l]a Constitution autorise clairement » le Parlement à adopter des lois de portée extraterritoriale et que l'application de ce pouvoir est éclairée par les « principes coutumiers contraignants de l'égalité souveraine et de la non-intervention, la courtoisie entre les nations et les règles du droit international », lesquels interdisent de porter atteinte à la souveraineté d'un autre État
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et de s'immiscer dans ses affaires intérieures. Au paragraphe 45 de ses motifs, le juge LeBel écrit ce
qui suit :
45. [...] L’exercice de la souveraineté tient au droit d'un État d'échapper à toute ingérence étrangère et à l'obligation des autres États de s'abstenir de s'ingérer dans ses affaires. [... ]
[50] Les activités comportant intrusion envisagées dans le mandat demandé sont des activités qui contreviennent clairement aux principes susmentionnés de l'égalité souveraine et de la non-intervention. En outre, les investigations sont susceptibles de violer les lois du ressort où elles doivent être menées. Le Service ne le conteste pas. L'amicus maintient qu'il n'existe aucune preuve permettant à la Cour de trancher ce point. À mon avis, le fait d'exiger qu'une telle preuve soit produite imposerait au Service un lourd fardeau. Celui-ci a l'intention d'exécuter le mandat peu importe où les cibles se trouvent. Naturellement, la demande ne fait mention d'aucun État étranger en particulier, puisque le Service est sans doute incapable de prévoir où ces cibles peuvent se rendre une fois qu'elles ont quitté le Canada. Il est donc difficile, voire impossible, de présenter une preuve quant à la légalité, dans un ressort donné, des investigations dont on vise l'autorisation, et ce, à l'étape de la demande, puisque aucun État étranger n'est désigné.
[51] Parmi les pouvoirs dont on demande l'autorisation aux termes du mandat, il y a : la capacité d'obtenir l'accès à des informations, d'installer tout objet
de rechercher, d'examiner, de tirer des extraits, de faire des copies ou d'enregistrer autrement des renseignements. Compte tenu du fait que les activités en cause comportent intrusion, il est raisonnable d'inférer que ces activités sont susceptibles de violer les lois des ressorts où le mandat sera exécuté. De toute façon, en l'absence de consentement de l'État étranger, les investigations en question portent atteinte à la souveraineté territoriale de cet État.
[52] En autorisant de telles activités, le mandat se trouverait dès lors à autoriser des activités qui sont incompatibles avec les principes coutumiers contraignants de l'égalité souveraine et de la non-intervention, ainsi qu'avec la courtoisie entre les nations, et qui sont susceptibles d'y contrevenir. Ces règles prohibitives du droit international (Hape, précité, au paragraphe 39) ont évolué pour protéger la souveraineté des États contre l'ingérence de la part des autres États. Pour M. Antonio Cassese, un éminent expert en droit international, cité dans l'arrêt Hape, l'« égalité souveraine des États » [TRADUCTION] « constitue la pierre angulaire de l'ensemble des normes juridiques internationales, le postulat fondamental sur lequel reposent toutes les relations internationales ». Comme je l'ai déjà mentionné dans les présents motifs, ces « règles prohibitives du droit international coutumier » sont directement incorporées au droit interne canadien.
[53] Le Service fait valoir que les principes de droit international en jeu dans les affaires de sécurité nationale sont différents et que la pratique internationale coutumière, pour ce qui est des opérations de collecte de renseignements dans un État étranger, constitue un principe dominant de droit international qui justifie une conclusion selon laquelle la Charte était censée s'appliquer, et s'applique bel et bien, aux enquêtes de sécurité à l'extérieur du Canada. Je ne suis pas convaincu que, dans le contexte de la sécurité nationale, la pratique des « opérations de collecte de renseignements » dans des États étrangers est reconnue comme une « pratique coutumière » en droit international. Encore une fois, on n'a présenté aucune preuve ni aucune jurisprudence à l'appui de cette thèse. Je traiterai plus loin des arguments du Service relatifs à la Charte.
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[54] Comme il a été mentionné dans l'arrêt Hape, précité, au paragraphe 65, la compétence extraterritoriale est régie par le droit international et ne relève donc pas de la seule volonté des États individuels. Le droit international reconnaît la compétence extraterritoriale normative,
d'exécution ou juridictionnelle et il lui impose des limites strictes fondées sur les principes de l'égalité souveraine, de la non-intervention et de la territorialité. Comme je l'ai déjà mentionné dans les présents motifs, il est bien établi que les lois d'un État s'appliquent à l'étranger seulement s'il obtient le consentement de l'État en cause ou, à titre exceptionnel, si le droit international l'y autorise par ailleurs. (Voir l'arrêt Hape, précité, au paragraphe 65.) On ne m'a présenté aucun autre fondement dans le droit international qui supplanterait les principes susmentionnés de l'égalité souveraine, de la non-intervention et de la territorialité reconnus par la Cour suprême du Canada comme étant un « principe coutumier contraignant » de droit international.
[55] Pour interpréter les dispositions applicables de la Loi, je m'appuie sur les principes d'interprétation législative selon le