Société canadienne des postes c. Association canadienne des maîtres de poste et adjoints (ACMPA)

Société canadienne des postes c. Association canadienne des maîtres de poste et adjoints (ACMPA)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2016-07-28
Référence neutre
2016 CF 882
Numéro de dossier
T-642-15
Contenu de la décision
Date : 20160728
Dossier : T-642-15
Référence : 2016 CF 882
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 28 juillet 2016
En présence de monsieur le juge Gleeson
ENTRE :
SOCIÉTÉ CANADIENNE DES POSTES
demanderesse
et
ASSOCIATION CANADIENNE DES MAÎTRES DE POSTE ET ADJOINTS (ACMPA)
défenderesse
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Aperçu [1] La Société canadienne des postes [la « SCP » ou la « demanderesse »] emploie des maîtres de poste et leurs adjoints dans des bureaux de poste ruraux et suburbains à l’échelle du Canada. Ces maîtres de poste et leurs adjoints sont représentés par l’Association canadienne des maîtres de poste et adjoints [l’« ACMPA » ou la « défenderesse »]. Ils forment le groupe des opérations postales au sein de l’ACMPA. La majorité des employés du groupe des opérations postales sont des femmes; c’est un groupe à prédominance féminine.
[2] Depuis plus de trente ans, l’ACMPA allègue une disparité salariale entre le groupe des opérations postales [le « groupe plaignant »] et un groupe représenté par le Syndicat des travailleurs et travailleuses des postes [le « STTP »] qui, selon les allégations de la défenderesse, est un groupe à prédominance masculine qui effectue sensiblement le même travail pour la SCP que le groupe plaignant.
[3] Il y a plus de vingt ans, l’ACMPA a déposé une plainte auprès de la Commission canadienne des droits de la personne [la « CCDP »], alléguant une disparité salariale entre le groupe plaignant et le groupe des opérations postales internes et externes au sein du STTP. Après plus de vingt ans, les aspects fondamentaux de la plainte n’ont pas encore été abordés, et plus de 6 000 employés actuels et retraités concernés par la discrimination alléguée n’ont toujours pas reçu réponse à leur plainte.
[4] En mars 2015, après avoir pris en considération un volumineux rapport d’enquête de la CCDP [le « rapport fondé sur les articles 41 et 49 » ou le « rapport »], la CCDP a renvoyé la plainte au Tribunal canadien des droits de la personne [le « Tribunal »] sans autre enquête.
[5] La question des délais était le fil conducteur qui revenait tout au long du rapport de la CCDP. Après avoir conclu que la SCP, plutôt que l’ACMPA, était souvent responsable des délais associés à l’affaire, la CCDP a indiqué que la question des délais constituait un facteur justifiant sa décision de traiter la plainte et de la renvoyer au Tribunal plutôt que de mener une enquête plus approfondie.
[6] La SCP demande un contrôle judiciaire de la décision de la CCDP de renvoyer la plainte au Tribunal.
[7] La demanderesse, la SCP, affirme que la CCDP a agi de manière inéquitable sur le plan procédural en omettant d’examiner ses prétentions concernant des lacunes dans le rapport de la CCDP. La demanderesse affirme de plus que la mauvaise appréciation des éléments de preuve faite par la CCDP et l’importance accordée par cette dernière à de simples affirmations pour alléguer une discrimination rendent la décision déraisonnable. Je ne suis pas de cet avis. La décision de la CCDP était raisonnable en fonction du dossier dont elle disposait, et il n’y a pas eu manquement à l’équité procédurale. Par conséquent, je rejette la demande pour les motifs qui suivent.
II. Contexte A. La plainte [8] La plainte dont il est question remonte à loin et découle d’une plainte déposée en 1982 par l’ACMPA auprès de la CCDP, que les parties ont convenu de résoudre en 1985. Toutefois, la CCDP a refusé d’approuver l’entente de règlement, rouvrant l’enquête en 1989. La CCDP a par la suite conclu en 1991 qu’elle ne prendrait pas d’autres mesures et a rejeté la plainte de 1982.
[9] En novembre 1992, la défenderesse a déposé une deuxième plainte auprès de la CCDP [la « plainte »] affirmant qu’à partir du 1er septembre 1992, la demanderesse avait fait preuve de discrimination à l’égard de membres du groupe des opérations postales, à prédominance féminine. C’est cette plainte qui fait l’objet de la demande de contrôle judiciaire.
[10] La demanderesse a demandé à la CCDP de ne pas traiter la plainte, pour les motifs suivants : 1) l’ACMPA n’a pas épuisé tous les recours internes ou les procédures d’appel ou de règlement des griefs subsidiaires qui lui étaient normalement accessibles; 2) la plainte est entachée de mauvaise foi. En octobre 1994, la CCDP a refusé d’exercer son pouvoir discrétionnaire lui permettant de rejeter la plainte [la « décision de la CCDP de 1994 »], et la demanderesse a déposé une demande de contrôle judiciaire auprès de la Cour.
B. Contrôle judiciaire de la décision de la CCDP de 1994 [11] Le juge Rothstein a rejeté la demande de contrôle judiciaire (Société canadienne des postes c. Commission canadienne des droits de la personne), [1997] ACF no 578, au paragraphe 12, 130 FTR 241 (CF 1re inst.) [Société canadienne des postes CF]), décision qui a été confirmée à l’unanimité par la Cour d’appel fédérale (Canada Post Corporation c. Canada (Human Rights Commission), [1999] ACF no 705, 169 FTR 138 (CA)). Le 25 juin 1999, la Cour suprême du Canada a rejeté la demande d’autorisation d’interjeter appel de la décision présentée par la demanderesse (Canada Post Corp v Canada (Canadian Human Rights Commission), [1999] SCCA 323).
C. Protocole d’entente de 1997 [12] La plainte est demeurée en suspens dans l’attente d’une décision concernant la demande de contrôle judiciaire de la décision de la CCDP de 1994 déposée par la demanderesse. Toutefois, les parties ont signé un protocole d’entente en décembre 1997 [le « protocole d’entente de 1997 »] en vue du processus de négociation collective. Le protocole d’entente de 1997 obligeait les parties à : 1) mettre en œuvre un plan conjoint d’évaluation des emplois; 2) négocier les taux de rémunération inclus dans la convention collective, étant entendu que ces taux se devaient d’être équitables et de respecter la Loi canadienne sur les droits de la personne [la « LCDP »] au 20 mars 1997; 3) examiner la question d’un écart salarial avec un spécialiste de la parité salariale et régler tout écart au moyen de la négociation.
D. Le rapport Petersen [13] À la suite du protocole d’entente de 1997, les parties ont consulté un spécialiste de la parité salariale, M. Petersen, afin de déterminer s’il existait un écart salarial entre un sous-groupe du groupe des opérations postales internes et externes (PO-4) et le groupe plaignant. M. Petersen a rendu son rapport le 8 avril 1998 [le « rapport Petersen »].
[14] Le groupe de comparaison indiqué dans la plainte n’était pas le groupe de comparaison adopté dans le rapport Petersen. Le rapport Petersen s’intéressait plutôt au sous-groupe PO-4 au sein du grand groupe PO. De plus, le rapport Petersen portait uniquement sur la question de savoir s’il existait ou non un écart salarial entre le groupe plaignant et le sous-groupe PO-4. Le rapport Petersen ne portait pas sur la question de savoir si le sous-groupe PO-4 était un groupe à prédominance masculine et ne contenait aucune conclusion à cet égard.
E. Efforts pour résoudre la plainte [15] Le rapport fondé sur les articles 41 et 49 décrit les nombreux efforts faits en vain pour résoudre la plainte de manière informelle. Ces efforts comprenaient notamment une tentative de médiation officielle et l’embauche subséquente d’un conciliateur. En 2006, la CCDP a pris les mesures suivantes : 1) elle a reporté la plainte afin de permettre aux parties de s’attaquer au règlement du différend entre elles; 2) elle a indiqué que, si les parties ne pouvaient en venir à une entente, la défenderesse pourrait demander à la CCDP d’exercer son pouvoir discrétionnaire de traiter la plainte [la « décision de la CCDP de 2006 »]. Aucune des parties n’a demandé un contrôle judiciaire de la décision de la CCDP de 2006.
[16] À la suite de la décision de la CCDP de 2006, les parties ont signé un deuxième protocole d’entente [le « protocole d’entente de 2006 »]. Le protocole d’entente de 2006 reconnaissait que le plan d’évaluation des emplois existant pouvait s’appliquer à tous les postes de l’unité de négociation et qu’il était exempt de partialité fondée sur le sexe ou de discrimination fondée sur des motifs de distinction illicites en vertu de la LCDP. Tout comme le protocole d’entente de 1997, le protocole d’entente de 2006 ne traitait pas de la question d’une partialité fondée sur le sexe ou d’une discrimination fondée sur des motifs de distinction illicites en vertu de la LCDP, pour la période comprise entre le dépôt de la plainte en 1992 et le protocole d’entente de 1997.
[17] La défenderesse a maintenu la plainte et, en novembre 2009, elle a informé la CCDP qu’une enquête était nécessaire. En exprimant ce point de vue, la défenderesse a également informé la CCDP qu’une autre affaire de parité salariale devant la Cour d’appel fédérale soulevait des questions pertinentes concernant la plainte; cette affaire portait sur un différend en matière de parité salariale avec la SCP, et le groupe de comparaison était le même que celui indiqué dans la plainte (Alliance de la fonction publique du Canada c. Société canadienne des postes, 2010 CAF 56, 15 Admin LR (5th) 157 [AFPC CAF]). Pour cette raison, on a demandé à la CCDP de garder le dossier ouvert en attendant une décision concernant AFPC CAF. La CCDP a répondu qu’elle laisserait la défenderesse choisir le moment de la réactivation de la plainte.
[18] En février 2010, la Cour d’appel fédérale a rendu une décision partagée dans AFPC, la majorité ayant tranché en faveur de la SCP, avec le juge Evans, dissident. Dans une décision unanime rendue dans l’arrêt Alliance de la fonction publique du Canada c. Société canadienne des postes, [2011] 3 RCS 572 [AFPC CSC], le 17 novembre 2011, la Cour suprême du Canada a unanimement souscrit aux motifs de dissidence du juge Evans.
F. Réactivation de la plainte [19] En 2010, la défenderesse a entrepris des démarches pour obtenir de l’information pertinente à la réactivation de la plainte. En réponse, la demanderesse a d’abord indiqué qu’elle avait besoin de plus de temps pour examiner la demande et y répondre. Toutefois, en décembre 2011, la demanderesse a informé la défenderesse qu’elle considérait le dossier clos et qu’elle ne comptait pas répondre officiellement ni fournir l’information demandée. La défenderesse a demandé à la CCDP d’exercer son pouvoir discrétionnaire de traiter la plainte.
[20] En octobre 2012, la CCDP a écrit à la demanderesse pour l’informer des points suivants : 1) la défenderesse s’était de nouveau adressée à la CCDP pour réactiver la plainte; 2) l’affaire serait de nouveau soumise à la CCDP pour qu’elle décide s’il fallait aller de l’avant avec la plainte en vertu de l’article 41 de la LCDP; 3) la CCDP a invité la SCP à donner sa position sur les questions à trancher; 4) la CCDP a joint des renseignements sur les facteurs qu’elle examinerait pour rendre sa décision. La CCDP a de plus indiqué qu’elle ne traiterait pas de l’essence de la plainte à ce moment, et qu’elle limiterait plutôt son examen aux questions soulevées en vertu du paragraphe 41(1), et plus particulièrement en référence aux alinéas 41(1)a) et 41(1)d).
[21] La CCDP a reçu les observations des parties et publié le rapport fondé sur les articles 41 et 49, en concluant que la plainte nécessitait une enquête plus approfondie. Le rapport indiquait que la plainte n’était pas frivole, vexatoire ou entachée de mauvaise foi et que la CCDP devrait exercer son pouvoir discrétionnaire de traiter la plainte et de ne pas la soumettre à une autre procédure. Le rapport indiquait de plus qu’il ne serait pas dans l’intérêt public que la CCDP mène une enquête plus approfondie pour les raisons suivantes : 1) il y avait suffisamment de renseignements pour justifier un renvoi au Tribunal; 2) il s’était écoulé beaucoup de temps depuis le dépôt de la plainte; 3) il était dans l’intérêt public que le Tribunal traite des allégations de discrimination systémique touchant plus de 6 000 employés et nécessitant une preuve d’expert; 4) toutes les questions justifiaient une enquête complète, et le Tribunal était l’instance la mieux indiquée pour mener cette enquête, plutôt que la CCDP.
[22] En fonction des conclusions mentionnées ci-dessus, on recommandait dans le rapport que la CCDP : 1) traite les allégations soulevées par la plainte pour la période comprise entre le dépôt de la plainte et le 20 mars 1997; 2) demande au Tribunal d’instituer une enquête relative à la plainte conformément au paragraphe 49(1) de la LCDP.
[23] Après avoir reçu les observations des parties à propos du rapport fondé sur les articles 41 et 49, le président par intérim de la CCDP en a adopté les recommandations. En raison de son adoption par la CCDP, ce rapport est devenu les motifs de la CCDP (Canada (Procureur général) c. Davis, 2009 CF 1104, au paragraphe 52, 356 FTR 258 [Davis CF]).
III. Dispositions législatives pertinentes [24] Les extraits pertinents de la LCDP sont reproduits à l’annexe A des présents motifs pour en faciliter la consultation.
IV. Questions en litige [25] La présente demande soulève les questions suivantes :
A. Y a-t-il eu un manquement à l’équité procédurale?
B. La décision de la CCDP était-elle raisonnable? Cette question nécessite l’examen des sous-questions suivantes :
1. La décision de traiter la plainte était-elle raisonnable?
2. Si la décision de traiter la plainte était raisonnable, était-il également raisonnable de renvoyer la plainte directement au Tribunal?
V. Norme de contrôle [26] En ce qui concerne l’interprétation par la CCDP de sa loi constitutive, de même que les questions de fait et les questions mixtes de fait et de droit, c’est la norme de la décision raisonnable qui sera appliquée. Les questions relatives à l’équité procédurale seront examinées selon la norme de la décision correcte.
[27] La CCDP n’est pas un organisme décisionnel. Ce rôle est réservé au Tribunal constitué en vertu de la LCDP (Cooper c. Canada (Commission des droits de la personne), [1996] 3 RCS 854, au paragraphe 53, 140 DLR (4th) 193). La CCDP est plutôt chargée de procéder à l’examen préalable des plaintes et de faire enquête sur les plaintes. C’est elle qui détermine si une plainte en particulier devrait être examinée par le Tribunal. Il a été déterminé que son rôle englobait ce qui suit : 1) une fonction administrative et d’examen préalable en ce qui concerne les plaintes liées à des pratiques discriminatoires; 2) l’acceptation, la gestion et le traitement de ces plaintes; 3) lorsqu’un plaignant doit être renvoyé à un tribunal des droits de la personne, une fonction d’examen préalable similaire à celle d’un juge dans une enquête préliminaire. Lorsqu’elle examine une décision de la CCDP, la Cour peut uniquement établir si la décision de la Commission, exerçant ses fonctions « d’examen préalable », était raisonnable (O’Grady c. Bell Canada, 2012 CF 1448, aux paragraphes 37 et 38, 423 FTR 18).
[28] L’interprétation faite par la CCDP du paragraphe 41(1) de sa loi constitutive, et les décisions de la CCDP rendues en vertu de cette disposition, sont examinées en fonction de la norme de la décision raisonnable, sauf pour les exceptions définies dans l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, [2008] 1 RCS 190 [Dunsmuir]; (Alliance de la fonction publique du Canada c. Canada (Procureur général), 2015 CAF 174, aux paragraphes 28 et 29, 475 NR 232 [NAV Canada]). Aucune exception de ce type ne s’applique en l’espèce.
[29] La décision de la CCDP de renvoyer une plainte au Tribunal pour qu’une décision soit rendue sur le fond en vertu du paragraphe 49(1) de la LCDP est également une décision discrétionnaire qui commande l’application de la norme de contrôle de la décision raisonnable. Dans l’arrêt Halifax (Regional Municipality) c. Nouvelle-Écosse (Human Rights Commission), [2012] 1 RCS 364, au paragraphe 43 [Halifax], le juge Cromwell, dans un jugement unanime de la Cour suprême du Canada, a écrit que « [l]e tribunal de révision doit, dans sa démarche, manifester le degré de déférence voulu envers le tribunal administratif tant à l’égard de la décision au fond que de la procédure en cours ». Appliquant ce principe, le juge Cromwell a affirmé, au paragraphe 45, que « le tribunal de révision doit se demander si la loi ou la preuve offrait un fondement raisonnable à la décision de la Commission de renvoyer la plainte à une commission d’enquête ». Cela reflète bien la réticence judiciaire à intervenir dans des procédures administratives en cours (Halifax, aux paragraphes 49 à 52).
[30] Lorsqu’une question d’équité procédurale est soulevée, l’affaire doit être examinée selon la norme de la décision correcte. Des préoccupations relatives à l’équité procédurale peuvent survenir lorsqu’il est allégué que la CCDP a omis d’examiner les observations d’une partie (Musée Canadien des Civilisations c. Alliance de la fonction publique du Canada, 2014 CF 247, au paragraphe 40, 450 FTR 161 [Musée canadien des civilisations]). Toutefois, dans le contexte du paragraphe 41(1) de la LCDP : « L’équité procédurale requiert que les parties soient informées de l’essentiel de la preuve qui a été obtenue par l’enquêteur et qui sera déposée devant la Commission et que les parties aient la possibilité de réagir à cette preuve et de faire toutes les observations s’y rapportant » (Deschênes c. Canada (Procureur général), 2009 CF 1126, au paragraphe 10).
VI. Analyse A. Y a-t-il eu un manquement à l’équité procédurale? [31] En préparant son rapport, la CCDP a entrepris un examen de la plainte en vertu du paragraphe 41(1) de la LCDP avant de faire des recommandations à la CCDP. Durant cet examen, la CCDP a interrogé M. Petersen relativement à l’analyse de l’écart salarial qu’il avait effectuée conformément au protocole d’entente de 1997. Le rapport indique que M. Petersen a fait les déclarations suivantes :
Le protocole d’entente de 1997 montrait que les parties étaient au courant d’un problème en matière de parité salariale jusqu’à cette date. Le problème en matière de parité salariale a été traité en faisant avancer la plainte; toutefois, le protocole d’entente de 1997 ne contenait rien sur le traitement ou le règlement des allégations de disparité salariale ayant mené à son adoption. Bien que les parties aient adopté des points de vue divergents à savoir si le rapport Petersen était final, M. Petersen a confirmé que son rapport était final. Sur la question de la composition hommes-femmes des différents groupes, M. Petersen a expliqué ce qui suit :
[traduction]
[I]l était déjà établi/reconnu par les parties que le STTP était à prédominance masculine alors que l’ACMPA était à prédominance féminine. Ainsi, aucune des parties n’affirmait que le groupe plaignant n’était pas à prédominance féminine ou que le groupe de comparaison n’était pas à prédominance masculine; les parties acceptaient le fait que le groupe plaignant était surtout constitué de femmes et que le groupe de comparaison était surtout constitué d’hommes. C’est pourquoi cette étude ne comportait pas d’analyse de la répartition hommes-femmes, et s’intéressait plutôt directement à la question de savoir s’il existait un écart salarial en utilisant le plan d’évaluation des emplois de l’ACMPA afin de mesurer le groupe plaignant et le groupe de comparaison (le groupe P-O4).
[32] La demanderesse affirme que l’auteur du rapport [traduction] « a, par erreur, compris que M. Petersen voulait dire que les parties acceptaient le fait que le groupe de comparaison PO‑4 était à prédominance masculine ». La demanderesse affirme de plus que l’enquêteur, dans son rapport, a omis de prendre en considération le fait que l’analyse de l’écart salarial effectuée par M. Petersen n’établissait pas un écart salarial avec le groupe PO, le groupe de comparaison indiqué dans la plainte.
[33] L’avocat de la demanderesse a fourni ses observations à la CCDP, dans lesquelles il affirme que, selon la demanderesse, les déclarations de M. Petersen ont été mal comprises dans le rapport fondé sur les articles 41 et 49, soulignant que [traduction] « [l]’analyse de M. Petersen a été réalisée en utilisant un groupe à prédominance féminine (les plaignants) et un groupe neutre ou à prédominance féminine (le groupe PO-4). Ainsi, l’analyse ne montre aucun indice de partialité fondée sur le sexe ». Par conséquent, on ne pouvait se fonder sur le rapport Petersen pour conclure qu’il existait un écart salarial entre l’ACMPA et le groupe de comparaison PO, conformément aux allégations contenues dans la plainte. La demanderesse a de plus affirmé qu’aucun renseignement ne montrait que les membres du groupe PO, à l’extérieur du sous-groupe PO-4, effectuaient un travail comparable à celui des membres de l’ACMPA.
[34] La demanderesse affirme que la CCDP était dans l’obligation de traiter les observations qu’elle lui avait présentées lorsqu’elle a adopté le rapport. La demanderesse affirme que le fait que la CCDP ait omis de le faire rend ses motifs déficients et [traduction] « constitue une violation des principes de justice fondamentale ». La demanderesse cite des jugements qui, elle le reconnaît, concernent des situations où la décision de la CCDP s’est traduite par le rejet de la plainte et par la tenue d’une enquête (Egan c. Canada (Procureur général), 2008 CF 649, 341 FTR 1; Dupuis c. Canada (Procureur général), 2010 CF 511, 368 FTR 269; Alliance de la fonction publique du Canada c. Canada, 2005 CF 1297, 279 FTR 242). Toutefois, la demanderesse affirme que [traduction] « il n’y a aucune raison expliquant pourquoi l’obligation d’examiner les observations présentées concernant des omissions et des erreurs substantielles ne s’appliquerait pas à l’étape du rapport prévu aux articles 41 et 49 », dans le contexte d’un renvoi.
[35] Je ne saurais être d’accord. Même si la question que soulève la demanderesse en est une d’équité procédurale, le contenu de l’obligation d’équité procédurale est moindre dans le cas d’une décision de renvoi que dans le cas d’une décision de rejet, et la CCDP a satisfait à cette obligation en l’espèce.
[36] Je commence par l’arrêt Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 RCS 817 [Baker], dans lequel la juge L’Heureux-Dubé a réaffirmé que le contenu de l’obligation d’équité procédurale varie en fonction du contexte de l’affaire. La juge L’Heureux-Dubé a énuméré cinq facteurs non exhaustifs pour déterminer le contenu de l’obligation d’équité procédurale : 1) la nature de la décision recherchée et le processus suivi pour y parvenir; 2) la nature du régime législatif; 3) l’importance de la décision pour les personnes visées; 4) les attentes légitimes de la personne qui conteste la décision; 5) « les choix de procédure que l’organisme fait lui-même » (Baker, aux paragraphes 23 à 27). La liste de l’arrêt Baker est non exhaustive et est fondée sur le « principe selon lequel les personnes visées doivent avoir la possibilité de présenter entièrement et équitablement leur position, et ont droit à ce que les décisions touchant leurs droits, intérêts ou privilèges soient prises à la suite d’un processus équitable, impartial et ouvert, adapté au contexte légal, institutionnel et social de la décision » (Baker, au paragraphe 28).
[37] La jurisprudence sur la CCDP tient compte des facteurs de l’arrêt Baker et établit une distinction entre le contenu de l’obligation d’équité procédurale dans les situations où la CCDP rejette une plainte et le contenu de cette obligation lorsque, comme c’est le cas en l’espèce, une plainte est renvoyée à l’étape suivante du processus. Le renvoi par la CCDP d’une plainte au Tribunal ne constitue pas une décision finale relative à la plainte et l’obligation qu’a la CCDP de donner ses motifs est moins onéreuse que lorsque la décision entraîne le rejet d’une plainte (Davis CF, aux paragraphes 56 et 57).
[38] Dans Canada (Procureur général) c. Davis, 2010 CAF 134, 403 NR 355, la juge Layden‑Stevenson, dans un jugement unanime de la Cour d’appel fédérale, affirme aux paragraphes 5 à 7 :
[5] La Cour a affirmé à maintes reprises que la Commission jouit d’une latitude considérable dans l’exécution de sa fonction d’examen lors de la réception d’un rapport d’enquête et que les tribunaux ne doivent pas intervenir à la légère dans les décisions qu’elle prend à cette étape. Voir : Bastide et al. c. Société canadienne des postes, 2006 CAF 318, 365 N.R. 136 (renvois à la jurisprudence omis), autorisation de pourvoi refusée, [2006] C.S.C.R. no 466.
[6] La Commission doit se conformer aux principes de justice naturelle. Cette obligation signifie que le rapport d’enquête sur lequel elle se fonde doit être neutre et complet et qu’elle doit donner aux parties la possibilité d’y répondre : Sketchley c. Canada (Procureur général), (C.A.F.), [2006] 3 F.C.R. 392, appliquant l’arrêt Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817.
[7] Bien que nous ne souscrivions pas à l’ensemble des motifs du jugement du juge de première instance, nous estimons qu’il a tiré la conclusion appropriée en se fondant sur la preuve dont il était saisi. Le dossier révèle l’existence d’un véritable débat : la position de chacune des parties est étayée par une preuve crédible qui, en y prêtant foi, permettrait de trancher l’affaire.
[39] Ainsi, même lorsque la question en est une d’équité procédurale, la Cour accorde une certaine latitude à la CCDP dans l’exécution de sa fonction d’examen préalable. L’obligation de la CCDP est d’offrir un processus équitable dans le contexte de la décision à rendre.
[40] La demanderesse s’appuie sur la décision Herbert c. Canada (Procureur général), 2008 CF 969, 169 ACWS (3d) 393 [Herbert], dans laquelle le juge Russel Zinn a conclu que le fait que la CCDP ait omis de prendre en considération les observations d’un plaignant, selon lesquelles le rapport d’enquête contenait des omissions importantes et substantielles, constituait une erreur susceptible de révision. Toutefois, la décision de la CCDP dans Herbert avait trait à l’examen préalable de la plainte, qui, selon le juge Zinn, « a des conséquences très importantes pour un plaignant, car très souvent, il n’aura aucun autre recours contre la prétendue discrimination » (Herbert, aux paragraphes 17, 26 et 30). La présente instance se distingue. En l’espèce, la décision de la CCDP autorise le plaignant à passer à l’étape suivante.
[41] De plus, le régime législatif appuie la proposition selon laquelle le contenu de l’obligation d’équité procédurale, en ce qui concerne l’obligation pour la CCDP de donner des motifs, diffère selon le contexte. Le paragraphe 42(1) de la LCDP énonce que la CCDP « motive par écrit sa décision » auprès du plaignant dans les cas où elle décide de ne pas traiter la plainte. Des dispositions semblables sont prévues en vertu des paragraphes 17(4) et 18(3) de la LCDP. Toutefois, aucune disposition de ce genre n’est prévue lorsque la CCDP décide de traiter une plainte et de renvoyer l’affaire au Tribunal en vertu du paragraphe 49(1). Ainsi, la CCDP a l’obligation légale explicite de donner ses motifs dans le cas où elle décide de rejeter une plainte, mais elle n’a pas cette obligation lorsqu’elle décide de traiter une plainte ou de renvoyer une plainte au Tribunal pour une enquête.
[42] Même s’il aurait été préférable que la CCDP tienne compte expressément des observations de la demanderesse, le fait qu’elle ait omis de le faire n’équivaut pas à un manquement à l’équité procédurale dans les circonstances. En l’espèce, la CCDP a offert aux parties la possibilité d’examiner le rapport sur lequel elle s’appuyait et d’y répondre, et a fourni les motifs de sa décision. À cet égard, je suis d’accord avec la défenderesse; la question que soulève la demanderesse n’en est pas une d’équité procédurale, mais concerne plutôt la teneur de la décision de la CCDP, susceptible de révision selon la norme de la décision raisonnable (Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c. Terre-Neuve-et-Labrador (Conseil du Trésor), [2011] 3 RCS 708, au paragraphe 22 [Newfoundland Nurses]). La vraie question que soulève la demanderesse concerne le bien-fondé des motifs de la CCDP. Dans l’analyse du caractère raisonnable d’une décision, le bien-fondé des motifs ne constitue pas un motif indépendant pour annuler une décision (Newfoundland Nurses, au paragraphe 14). La question à laquelle il faut répondre est la suivante : les motifs permettent-ils « à la cour de révision de comprendre le fondement de la décision du tribunal et de déterminer si la conclusion fait partie des issues possibles acceptables » (Newfoundland Nurses, au paragraphe 16)?
[43] Même si je me trompe, et que le fait d’omettre de tenir explicitement compte des observations de la demanderesse engage une question d’équité procédurale, aucun manquement à l’équité procédurale n’a eu lieu en l’espèce. La CCDP a fourni ses motifs, et « l’enquête[ur] n’est pas ten[u] de tout mentionner » (Bergeron c. Canada (Procureur général), 2015 CAF 160, au paragraphe 76, 255 ACWS (3d) 955 [Bergeron]).
[44] Il est vrai que dans l’arrêt Bergeron, le juge Stratas, dans un jugement unanime de la Cour d’appel fédérale, a conclu au paragraphe 67 que : « [l]e droit n’est pas encore fixé en ce qui concerne la norme de contrôle à appliquer aux questions d’équité procédurale ». Toutefois, l’arrêt Bergeron se distingue du cas en l’espèce pour la même raison que les causes précitées; dans Bergeron, la conclusion à laquelle en est arrivée la Cour, soit que la norme de la décision correcte s’applique également, survient dans un contexte de rejet d’une plainte et non de renvoi.
[45] Je conclus que la CCDP s’est acquittée de ses obligations d’équité procédurale en offrant aux parties la possibilité de fournir leurs observations, sur le rapport lui-même, avant sa publication, et en fournissant les motifs de sa décision. Comme la décision de la CCDP était une décision de renvoi rendue en vertu du paragraphe 49(1), sans que soit menée l’enquête prévue au paragraphe 43(1) de la LCDP, cette décision ne constitue pas une décision finale sur le bien‑fondé de la plainte.
B. La décision de la CCDP était-elle raisonnable? [46] Je me penche ensuite sur le caractère raisonnable de la décision de la CCDP de : 1) traiter la plainte en vertu du paragraphe 41(1) de la LCDP; 2) renvoyer l’affaire directement au Tribunal en vertu du paragraphe 49(1) de la LCDP, sans autre enquête. Il existe souvent un certain chevauchement entre ces deux domaines, puisque la CCDP s’en remet souvent au même fondement factuel pour étayer ses conclusions en lien avec deux décisions distinctes.
[47] Je conclus que le droit et la preuve fournissaient un fondement raisonnable à la CCDP lorsqu’elle a conclu qu’il n’était pas évident et manifeste que la réactivation de la plainte était frivole, vexatoire ou entachée de mauvaise foi aux termes de l’alinéa 41(1)d) de la LCDP, ou qu’un autre recours devrait être utilisé aux termes de l’alinéa 41(1)a). Je conclus également qu’il était raisonnable pour la CCDP de renvoyer la plainte au Tribunal en vertu du paragraphe 49(1) de la LCDP sans autre enquête.
(1) La décision de traiter la plainte était-elle raisonnable? a) Le critère du caractère évident et manifeste [48] La décision Société canadienne des postes CF est souvent citée comme établissant le critère que doit appliquer la CCDP dans le contexte du paragraphe 41(1) de la LCDP. Le juge Rothstein a conclu ce qui suit au paragraphe 3 :
[3] La décision que la Commission rend en vertu de l’article 41 intervient normalement dès les premières étapes, avant l’ouverture d’une enquête. Comme la décision de déclarer la plainte irrecevable clôt le dossier sommairement avant que la plainte ne fasse l’objet d’une enquête, la Commission ne devrait déclarer une plainte irrecevable à cette étape que dans les cas les plus évidents. Le traitement des plaintes en temps opportun justifie également cette façon de procéder. Une analyse fouillée de la plainte à cette étape fait, dans une certaine mesure du moins, double emploi avec l’enquête qui doit par la suite être menée. Une analyse qui prend beaucoup de temps retardera le traitement de la plainte lorsque la Commission décide de statuer sur la plainte. S’il n’est pas évident à ses yeux que la plainte relève d’un des motifs d’irrecevabilité énumérés à l’article 41, la Commission devrait promptement statuer sur elle.
[49] Le critère du caractère évident et manifeste exige que « les allégations de fait qui étaient articulées dans la plainte doivent être présumées vraies » (Keith c. Canada (Service correctionnel), 2012 CAF 117, aux paragraphes 50 et 51, 431 NR 121). De la même façon, quand elle applique le critère du caractère manifeste et évident, la CCDP ne s’engage pas dans une appréciation de la preuve (NAV Canada, aux paragraphes 34 à 37). La norme à respecter pour satisfaire au critère du caractère évident et manifeste est exigeante (Musée canadien des civilisations, au paragraphe 64).
[50] Comme l’a souligné la juge Kane, « la Commission s’attache à déterminer si elle dispose de suffisamment d’éléments de preuve pour renvoyer la plainte à un examen plus approfondi. Il n’appartient pas à la Commission à l’étape visée aux articles 40 et 41 d’aller au-delà des faits et de déterminer si le bien-fondé de la plainte a été établi. » (Khapar c. Air Canada, 2014 CF 138, au paragraphe 64, 449 FTR 1).
[51] En l’espèce, la CCDP a conclu de façon raisonnable qu’aucune des exceptions indiquées au paragraphe 41(1) ne s’appliquait dans le cas de la réactivation de la plainte et que, par conséquent, elle ne devait pas être écartée du revers de la main.
b) Discrimination alléguée [52] La demanderesse ne conteste pas l’idée que les allégations de fait présentées dans la plainte doivent être présumées vraies dans le contexte du paragraphe 41(1). Toutefois, la demanderesse affirme en l’espèce que les allégations concernant 1) l’existence d’un écart salarial entre le groupe plaignant et le groupe de comparaison et 2) le fait que le groupe de comparaison soit à prédominance masculine ne sont rien de plus que de simples affirmations. La demanderesse affirme que la CCDP ne peut s’appuyer sur de simples affirmations pour décider de traiter la plainte.
[53] Bien que la CCDP puisse rejeter une plainte parce qu’elle ne contient que de simples affirmations ou allégations, la Cour d’appel fédérale a soulevé une mise en garde et indiqué que la CCDP devrait s’abstenir de le faire quand le dossier montre l’existence d’un véritable conflit entre les parties (McIlvenna c. La banque de Nouvelle-Écosse, 2014 CAF 203, aux paragraphes 14 à 16, 466 NR 195). Le rôle de la CCDP lorsqu’elle mène l’analyse prévue au paragraphe 41(1) n’est pas de se préoccuper de différends concernant la preuve, mais de se pencher sur le bien-fondé de la plainte. Lorsque la CCDP s’engage dans un examen d’observations factuelles contradictoires à l’étape de l’analyse prévue à l’article 41, elle agit de manière déraisonnable (NAV Canada, aux paragraphes 38, 74 et 75).
[54] En l’espèce, la défenderesse a non seulement allégué l’existence d’une discrimination fondée sur le sexe et prenant la forme d’une disparité salariale, mais elle a aussi présenté des faits substantiels étayant la discrimination alléguée. Ces faits substantiels incluent : 1) la conclusion du rapport Petersen selon laquelle il existait un écart salarial entre le groupe plaignant défendeur et le sous-groupe PO-4; 2) la décision rendue dans AFPC CAF, selon laquelle le groupe PO, le groupe de comparaison nommé dans la plainte, était à prédominance masculine; 3) le « conflit véritable » de longue date entre les parties.
[55] Le rapport reconnaissait que les parties avaient adopté des positions substantiellement différentes concernant la façon d’interpréter ces faits et la question de savoir s’ils étayaient ou non les allégations de discrimination de la défenderesse. Toutefois, ces faits, acceptés tels quels, établissent de façon raisonnable un lien avec la conduite discriminatoire alléguée pour les besoins de la CCDP. Il ne s’agit pas d’une affaire où le plaignant a simplement affirmé qu’un tel lien existait (Love c. Commissariat à la protection de la vie privée du Canada), 2014 CF 643, au paragraphe 69, 459 FTR 11). Il était raisonnable pour la CCDP de conclure en fonction du dossier dont elle disposait qu’il n’était pas manifeste ni évident qu’il n’y avait pas de fondement raisonnable à la plainte ou que la plainte avait été réglée.
c) Plainte frivole, vexatoire ou entachée de mauvaise foi [56] De la même façon, il était raisonnable pour la CCDP de conclure qu’il n’était pas manifeste ni évident que la requête de la demanderesse concernant la réactivation de la plainte était frivole, vexatoire ou entachée de mauvaise foi, au sens de l’alinéa 41(1)d) de la LCDP.
[57] Selon la défenderesse, le protocole d’entente de 1997 n’a pas été entièrement mis en œuvre, et le rapport Petersen n’a pas permis de faciliter un règlement des disparités à cet égard. Ni le protocole d’entente de 1997, ni le protocole d’entente de 2006 n’étaient censés s’attaquer rétrospectivement aux problèmes en matière de parité salariale. À ce titre, ils n’abordaient pas la question de la parité salariale entre le 1er septembre 1992 et le 20 mars 1997, date à laquelle le protocole d’entente de 1997 commençait à s’appliquer.
[58] La CCDP a également conclu qu’une bonne partie des délais encourus dans le traitement de la plainte était attribuable à la demanderesse, notamment en raison des refus répétés de fournir à la CCDP et à la défenderesse les renseignements pertinents demandés. J’aborderai ces questions plus en détail dans la partie portant sur les délais ci-dessous.
[59] La CCDP a également pris en considération la décision de la défenderesse d’attendre le jugement de la Cour suprême du Canada dans AFPC CSC avant de demander la réactivation de la plainte, décision que la demanderesse a remise en question devant la CCDP. Dans sa lettre de novembre 2009 adressée à la CCDP, la défenderesse a indiqué qu’il semblait à première vue que la plainte devrait être réactivée. La défenderesse a ensuite exprimé sa préférence d’attendre la décision de la Cour d’appel fédérale dans AFPC, si la CCDP le permettait. En réponse, non seulement la CCDP ne s’est-elle pas opposée à ce nouveau délai dans la réactivation de la plainte, mais elle a laissé entièrement dans les mains de la défenderesse le soin de fixer la date de cette réactivation. Même si la CCDP aurait bien pu adopter une approche plus proactive concernant la possibilité de réactivation, le fait qu’elle ait omis de le faire ne sape pas sa conclusion selon laquelle [traduction] « il n’est pas manifeste et évident que la décision de la plaignante d’attendre la conclusion du litige dans AFPC rendait sa demande de réactivation de la plainte entachée de mauvaise foi, étant donné les importants parallèles entre AFCP et la présente plainte ».
[60] Enfin, comme il est souligné plus haut, la CCDP a également reconnu le différend en cours entre les parties quant à ce que représentait le rapport Petersen concernant les questions d’écart salarial avec le groupe de comparaison et de prédominance masculine. En résumé, et sans évaluer le bien-fondé des positions respectives des parties, la CCDP a reconnu que le rapport Petersen et les protocoles d’entente de 1997 et de 2006 n’avaient pas réussi à faciliter le règlement de la plainte. C’était là la principale conclusion à retenir dans le contexte du paragraphe 41(1), conclusion que la CCDP a comprise et appréciée. L’évaluation du bien-fondé des positions respectives des parties a été laissée aux soins du Tribunal.
d) Mauvaise appréciation des éléments de preuve et des observations de la demanderesse [61] La demanderesse ava