NIL/TU,O Child and Family Services Society c. B.C. Government and Service Employees' Union

NIL/TU,O Child and Family Services Society c. B.C. Government and Service Employees' Union
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2010-11-04
Référence neutre
2010 CSC 45
Recueil
[2010] 2 RCS 696
Numéro de dossier
32862
Juges
McLachlin, Beverley; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert
En appel de
Colombie-Britannique
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 32862
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : NIL/TU,O Child and Family Services Society c. B.C. Government and Service Employees’ Union, 2010 CSC 45
Date : 20101104
Dossier : 32862
Entre :
NIL/TU,O Child and Family Services Society
Appelante
et
B.C. Government and Service Employees’ Union
Intimée
‑ et ‑
Procureur général du Canada, procureur général de l’Ontario,
procureur général du Québec, procureur général du Nouveau‑Brunswick,
procureur général du Manitoba, procureur général de la Colombie‑Britannique,
procureur général de la Saskatchewan, British Columbia Labour Relations Board, Commission canadienne des droits de la personne, Kwumut Lelum Child and Family
Services Society, Conseil des Mohawks d’Akwesasne, Assemblée des Premières
Nations du Québec et du Labrador, Commission de la santé et des services
sociaux des Premières Nations du Québec et du Labrador,
Sommet des Premières Nations et Nations Te’Mexw
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell
Motifs de jugement :
(par. 1 à 47)
Motifs conjoints concordants :
(par. 48 à 82)
La juge Abella (avec l’accord des juges LeBel, Deschamps, Charron, Rothstein et Cromwell)
La juge en chef McLachlin et le juge Fish (avec l’accord du juge Binnie)
Note : Ce document fera l’objet de retouches de forme avant la parution de sa version définitive dans le Recueil des arrêts de la Cour suprême du Canada.
______________________________
nil/tu,o child and family services c. b.c.g.e.u.
NIL/TU,O Child and Family Services Society Appelante
c.
B.C. Government and Service Employees’ Union Intimé
et
Procureur général du Canada, procureur général de
l’Ontario, procureure générale du Québec, procureur
général du Nouveau‑Brunswick, procureur général du
Manitoba, procureur général de la Colombie‑Britannique,
procureur général de la Saskatchewan, British Columbia
Labour Relations Board, Commission canadienne des
droits de la personne, Kwumut Lelum Child and Family
Services Society, Conseil des Mohawks d’Akwesasne,
Assemblée des Premières Nations du Québec et du
Labrador, Commission de la santé et des services sociaux
des Premières Nations du Québec et du Labrador,
Sommet des Premières Nations et Nations Te’Mexw Intervenants
Répertorié : NIL/TU,O Child and Family Services Society c. B.C. Government and Service Employees’ Union
2010 CSC 45
No du greffe : 32862.
2009 : 8 décembre; 2010 : 4 novembre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell.
en appel de la cour d’appel de la colombie‑britannique
Droit constitutionnel — Partage des pouvoirs — Relations de travail — Autochtones — Agence d’aide à l’enfance offrant des services aux enfants et aux familles autochtones en Colombie‑Britannique — Demande du syndicat à la Labour Relations Board de la Colombie‑Britannique en vue d’être accrédité à titre d’agent négociateur des employés de l’agence — Agence alléguant que ses relations de travail relèvent de la compétence fédérale exclusive sur les Indiens — Compte tenu de sa nature, de son fonctionnement et de ses activités habituelles, l’agence est‑elle une entreprise fédérale? — Les aspects autochtones des activités de l’agence et de la prestation de ses services écartent‑ils la présomption de compétence provinciale sur les relations de travail? — Loi constitutionnelle de 1867, par. 91(24) .
NIL/TU,O Child and Family Services Society fournit aux enfants et aux familles de sept premières nations de la Colombie‑Britannique des services d’aide à l’enfance. Elle a une structure unique car elle relève du gouvernement provincial, elle est financée par le gouvernement fédéral et elle dispose d’une certaine indépendance opérationnelle. En 2005, le syndicat a présenté à la Labour Relations Board de la Colombie‑Britannique une demande afin d’être accrédité à titre d’agent négociateur des employés de NIL/TU,O. Cette dernière s’y est opposée, alléguant que ses relations de travail relevaient de la compétence fédérale sur les « Indiens » en vertu du par. 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 puisque ses services sont destinés au enfants et aux familles des Premières Nations. La Labour Relations Board a rejeté l’opposition de NIL/TU,O et a accrédité le syndicat. Dans le cadre d’un contrôle judiciaire, la Cour suprême de la Colombie‑Britannique a annulé l’ordonnance d’accréditation, concluant que même si les activités de NIL/TU,O répondaient à des fins provinciales, c’était uniquement avec des ressources autochtones. La Cour d’appel de la Colombie‑Britannique a accueilli l’appel du syndicat, concluant que les activités de NIL/TU,O — et par conséquent ses relations de travail — étaient de compétence provinciale.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté
Les juges LeBel, Deschamps, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell : L’application du cadre juridique bien établi servant à déterminer si les relations de travail relèvent de la compétence fédérale confirme de façon claire et concluante que NIL/TU,O est une entreprise provinciale. Ses relations de travail relèvent donc de la compétence provinciale et sont assujetties au Labour Relations Code de la Colombie‑Britannique. Les tribunaux canadiens ont reconnu depuis longtemps qu’en matière de relations de travail, la compétence provinciale est présumée. Pour écarter cette présomption, le tribunal doit procéder à un examen en deux étapes, la première étant l’application du « critère fonctionnel » qui permet d’examiner la nature, le fonctionnement et les activités habituelles de l’entité afin de déterminer si elle constitue une entreprise fédérale. Ce n’est que si la première étape n’est pas concluante que le tribunal doit passer à la seconde étape et se demander si la réglementation, par la province, des relations de travail de l’entité porterait atteinte au « contenu essentiel » du chef de compétence fédéral en cause. Rien ne justifie que la compétence relative aux relations de travail d’une entité soit abordée différemment lorsque le par. 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 est en cause. La nature fondamentale de l’examen est — et devrait être — la même.
Les activités de NIL/TU,O consistent essentiellement en la prestation de services aux enfants et aux familles, une matière qui relève de la compétence provinciale. NIL/TU,O est exclusivement réglementée par la province et ses employés exercent des pouvoirs délégués de compétence exclusivement provinciale. L’identité des bénéficiaires visés peut et devrait sans doute influer sur la façon dont ces services sont dispensés, mais elle ne change rien au fait que la prestation de services d’aide à l’enfance, une entreprise provinciale, est essentiellement la fonction de NIL/TU,O. La présomption en faveur de la compétence provinciale en matière de relations de travail continue de s’appliquer en l’espèce. Puisque la question de savoir si les activités ou le fonctionnement d’une entité se rattachent au « contenu essentiel » d’une entreprise fédérale ou d’un chef de compétence fédéral est étrangère au critère fonctionnel, et que l’application du critère fonctionnel est concluante, il n’est pas nécessaire de procéder à un examen du « contenu essentiel de l’indianité ».
La juge en chef McLachlin et les juges Fish et Binnie : La question principale en l’espèce est de savoir si les activités relèvent du « contenu essentiel de l’indianité » protégé par le par. 91(24) , ce contenu étant défini comme les matières qui sont liées au statut et aux droits des Indiens. La thèse suivant laquelle le « contenu essentiel de l’indianité » ne devrait être pris en compte que si le critère fonctionnel ne s’avère pas concluant ne résiste pas à l'examen parce que l'élément essentiel du critère fonctionnel est de savoir si l’activité se rattache au contenu essentiel d'un pouvoir fédéral. Le critère en deux étapes signifierait que la compétence en matière de relations de travail serait dans bien des cas déterminée avant que l’on ait examiné la compétence en vertu du par. 91(24) . Dans un cas comme celui en l’espèce, trancher la compétence en matière de relations de travail sans que soit examinée la compétence fédérale anéantit le critère fonctionnel. À l'inverse, accepter que tout aspect autochtone suffit pour que s'applique la compétence fédérale menacerait d'engloutir la présomption de compétence provinciale sur les relations de travail. La démarche qui s'impose consiste simplement à se demander, comme on l'a fait systématiquement dans les décisions antérieures, si les activités normales et habituelles de l'entreprise indienne en cause, considérées d'un point de vue fonctionnel, se rattachent au contenu essentiel du par. 91(24) . L'analyse fonctionnelle des activités de l'entreprise ne constitue pas une étape préliminaire; elle permet plutôt de répondre à la question de savoir si l'activité relève du contenu essentiel protégé.
Dans le contexte des relations de travail, la présomption que les lois ouvrières provinciales s’appliquent ne peut être écartée que si les activités normales et habituelles de l'entreprise ont un lien direct avec ce qui fait que les Indiens sont des personnes fédérales en vertu de leur statut ou de leurs droits. Il s’agit d’un critère étroit qui reconnaît que les Indiens font partie de la population générale et que, dans le cadre de leurs activités quotidiennes, ils sont assujettis aux lois provinciales d'application générale. Ce n'est que lorsque l'activité est si entièrement liée à ce qui fait que les Indiens et les terres réservées aux Indiens sont une responsabilité fédérale fondamentale qu'elle devient une partie intrinsèque de la compétence fédérale exclusive, de sorte que le pouvoir législatif provincial est exclu. En l’espèce, la fonction ou les activités de NIL/TU,O consistent en la prestation de services d'aide à l'enfance dans le cadre du réseau provincial des organismes offrant des services semblables. Le fait que NIL/TU,O emploie des Indiens et qu'elle cherche à assurer le bien‑être des enfants indiens d'une manière adaptée à leur culture dans le but d'enrichir leur identité autochtone et de préserver les valeurs autochtones ne modifie en rien cette fonction essentielle. En outre, les activités normales et habituelles de NIL/TU,O ne concernent pas les questions de statut ou de droits des Indiens. En tant que tels, les services d'aide à l'enfance ne peuvent être considérés comme des activités fédérales. Cette conclusion ne va pas à l'encontre du fait que le gouvernement fédéral a conclu une entente intergouvernementale avec la province de la Colombie‑Britannique et NIL/TU,O ou qu’il a accepté de financer partiellement la prestation de services d’aide à l’enfance dans les réserves. NIL/TU,O, en tant que prestataire de ces services, est donc liée par les lois provinciales applicables.
Jurisprudence
Citée par la juge Abella
Arrêts appliqués : Northern Telecom Ltée c. Travailleurs en communication du Canada, [1980] 1 R.C.S. 115; Four B Manufacturing Ltd. c. Travailleurs unis du vêtement d’Amérique, [1980] 1 R.C.S. 1031; arrêts mentionnés : Consolidated Fastfrate Inc. c. Western Canada Council of Teamsters, 2009 CSC 53, [2009] 3 R.C.S. 407; Toronto Electric Commissioners c. Snider, [1925] A.C. 396; Reference re Industrial Relations and Disputes Investigation Act, [1955] R.C.S. 529; Reference re Minimum Wage Act of Saskatchewan, [1948] R.C.S. 248; Commission du salaire minimum c. Bell Telephone Co. of Canada, [1966] R.C.S. 767; Agence Maritime Inc. c. Conseil canadien des relations ouvrières, [1969] R.C.S. 851; Union des facteurs du Canada c. Syndicat des postiers du Canada, [1975] 1 R.C.S. 178; Conseil canadien des relations du travail c. Ville de Yellowknife, [1977] 2 R.C.S. 729; Construction Montcalm Inc. c. Commission du salaire minimum, [1979] 1 R.C.S. 754; Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749; Ontario Hydro c. Ontario (Commission des relations de travail), [1993] 3 R.C.S. 327; Sappier c. Tobique Indian Band (Council) (1988), 87 N.R. 1; Qu’Appelle Indian Residential School Council c. Canada (Tribunal canadien des droits de la personne), [1988] 2 C.F. 226; Sagkeeng Alcohol Rehab Centre Inc. c. Abraham, [1994] 3 C.F. 449; Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22, [2007] 2 R.C.S. 3; Husky Oil Operations Ltd. c. Ministre du Revenu national, [1995] 3 R.C.S. 453; Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161; Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu, 2000 CSC 31, [2000] 1 R.C.S. 783; Bande Kitkatla c. Colombie‑Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), 2002 CSC 31, [2002] 2 R.C.S. 146; Fédération des producteurs de volailles du Québec c. Pelland, 2005 CSC 20, [2005] 1 R.C.S. 292.
Citée par la juge en chef McLachlin et le juge Fish
Arrêts mentionnés : Construction Montcalm Inc. c. Commission du salaire minimum, [1979] 1 R.C.S. 754; Four B Manufacturing Ltd. c. Travailleurs unis du vêtement d’Amérique, [1980] 1 R.C.S. 1031; Northern Telecom Ltée c. Travailleurs en communication du Canada, [1980] 1 R.C.S. 115; Paul c. Colombie‑Britannique (Forest Appeals Commission), 2003 CSC 55, [2003] 2 R.C.S. 585; Dick c. La Reine, [1985] 2 R.C.S. 309; Delgamuukw c. Colombie‑Britannique, [1997] 3 R.C.S. 1010; Consolidated Fastfrate Inc. c. Western Canada Council of Teamsters, 2009 CSC 53, [2009] 3 R.C.S. 407; Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22, [2007] 2 R.C.S. 3; Sagkeeng Alcohol Rehab Centre Inc. c. Abraham, [1994] 3 C.F. 449; Conseil de la bande indienne de Shubenacadie c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne) (2000), 37 C.H.R.R. D/466; Sappier c. Tobique Indian Band (Council) (1988), 87 N.R. 1; Qu’Appelle Indian Residential School Council c. Canada (Tribunal canadien des droits de la personne), [1988] 2 C.F. 226; Westbank First Nation c. British Columbia (Labour Relations Board) (1997), 39 C.L.R.B.R. (2d) 227; Commission de transport de la Communauté urbaine de Québec c. Canada (Commission des champs de bataille nationaux), [1990] 2 R.C.S. 838; Parents naturels c. Superintendent of Child Welfare, [1976] 2 R.C.S. 751; Paul c. Paul, [1986] 1 R.C.S. 306; Derrickson c. Derrickson, [1986] 1 R.C.S. 285; Bande Kitkatla c. Colombie‑Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), 2002 CSC 31, [2002] 2 R.C.S. 146.
Lois et règlements cités
Child, Family and Community Service Act, R.S.B.C. 1996, ch. 46, art. 2, 3, 4, 71(3), 91, 93(1)g)(iii).
Code canadien du travail, L.R.C. 1985, ch. L‑2 .
Labour Relations Code, R.S.B.C. 1996, ch. 244.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91 , 92 , 93 .
Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I‑5, art. 88 .
Society Act, R.S.B.C. 1996, ch. 433.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique (le juge en chef Finch et les juges Frankel et Groberman), 2008 BCCA 333, 81 B.C.L.R. (4th) 318, 258 B.C.A.C. 244, 434 W.A.C. 244, 296 D.L.R. (4th) 364, 155 C.L.R.B.R. (2d) 1, 80 Admin. L.R. (4th) 282, [2008] 10 W.W.R. 388, 2009 C.L.L.C. 220‑011, [2008] 4 C.N.L.R. 57, [2008] B.C.J. No. 1611 (QL), 2008 CarswellBC 1773, qui a infirmé une décision du juge Cullen, 2007 BCSC 1080, 76 B.C.L.R. (4th) 322, 284 D.L.R. (4th) 42, 147 C.L.R.B.R. (2d) 289, [2008] 4 W.W.R. 287, 2007 C.L.L.C. 220‑044, [2007] B.C.J. No. 1609 (QL), 2007 CarswellBC 1671. Pourvoi rejeté.
Walter G. Rilkoff, Lisa A. Peters et Nicole K. Skuggedal, pour l’appelante.
Kenneth R. Curry et Catherine Ann Sullivan, pour l’intimé.
Peter Southey et Sean Gaudet, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Sean Hanley et Bruce Ellis, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Sylvain Leboeuf et Monique Rousseau, pour l’intervenante la procureure générale du Québec.
Gaétan Migneault, pour l’intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick.
Cynthia Devine, pour l’intervenant le procureur général du Manitoba.
Paul E. Yearwood, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
R. James Fyfe, pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Elena Miller, pour l’intervenante British Columbia Labour Relations Board.
Philippe Dufresne et Valerie Phillips, pour l’intervenante la Commission canadienne des droits de la personne.
John W. Gailus et Christopher G. Devlin, pour l’intervenante Kwumut Lelum Child and Family Services Society.
Jacques E. Emond et Colleen Dunlop, pour l’intervenant le Conseil des Mohawks d’Akwesasne.
David Schulze et Barbara Cuber, pour les intervenantes l’Assemblée des Premières Nations du Québec et du Labrador et la Commission de la santé et des services sociaux des Premières Nations du Québec et du Labrador.
Arthur C. Pape et Richard B. Salter, pour l’intervenant le Sommet des Premières Nations.
Robert J. M. Janes et Karey M. Brooks, pour l’intervenante Nations Te’Mexw.
Version française du jugement des juges LeBel, Deschamps, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell rendu par
La juge Abella —
[1] La société NIL/TU,O Child and Family Services Society (« NIL/TU,O ») fournit aux enfants et aux familles de certaines premières nations de la Colombie‑Britannique des services d’aide à l’enfance. La structure de cette société est unique car elle relève du gouvernement provincial, elle est financée par le gouvernement fédéral et elle dispose d’une certaine indépendance opérationnelle.
[2] Aucune des parties ne conteste le fait que les services d’aide à l’enfance relèvent de la compétence législative provinciale en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867 . NIL/TU,O ne conteste pas la validité constitutionnelle de la Child, Family and Community Service Act, R.S.B.C. 1996, ch. 46, qui s’applique aux Autochtones. Le présent litige ne vise pas non plus à déterminer si le gouvernement fédéral peut édicter des lois en matière de relations de travail portant sur les « Indiens » puisqu’il peut clairement le faire. La question en litige dans le présent pourvoi est de savoir si les relations de travail de NIL/TU,O relèvent néanmoins de la compétence fédérale sur les « Indiens » en vertu du par. 91(24) puisque les services dispensés sont destinés à des enfants et des familles des Premières Nations.
[3] Au cours des quatre‑vingt‑cinq dernières années, notre Cour a constamment retenu et appliqué un critère juridique distinct pour déterminer si les relations de travail relèvent de la compétence fédérale. Ce cadre juridique, exposé de la manière la plus complète dans Northern Telecom Ltd. c. Travailleurs en communication du Canada, [1980] 1 R.C.S. 115 et Four B Manufacturing Ltd. c. Travailleurs unis du vêtement d’Amérique, [1980] 1 R.C.S. 1031, et appliqué plus récemment dans Consolidated Fastfrate Inc. c. Western Canada Council of Teamsters, 2009 CSC 53, [2009] 3 R.C.S. 407, est employé peu importe le chef de compétence fédéral visé dans le cadre d’une affaire donnée. Ce critère requiert l’examen de la nature, des activités habituelles et de l’exploitation quotidienne de l’entité en question afin de déterminer s’il s’agit d’une entreprise fédérale. Cet examen est appelé le « critère fonctionnel ». C’est uniquement si ce critère ne s’avère pas concluant pour déterminer si une entreprise donnée est « fédérale » que la Cour vérifiera ensuite si la réglementation, par la province, des relations de travail de cette entité porte atteinte au « contenu essentiel » du chef de compétence fédérale.
[4] Notre Cour n’a jamais eu recours au « contenu essentiel » d’un chef de compétence fédéral en cause dans une affaire donnée concernant les relations de travail pour déterminer si une entité est une « entreprise fédérale » qui doit être assujettie au régime du Code canadien du travail, L.R.C. 1985, ch. L‑2 . Puisque je suis d’avis que le critère fonctionnel démontre de façon concluante que NIL/TU,O est une entreprise provinciale, j’estime que la présente affaire ne doit pas être la première où l’on exige un examen du « contenu essentiel » du par. 91(24 ).
Contexte
[5] En 1997, sept premières nations ont collectivement constitué NIL/TU,O en vertu de la Society Act, R.S.B.C. 1996, ch. 433, de la Colombie‑Britannique afin de créer une agence d’aide à l’enfance qui fournirait à leurs enfants et à leurs familles des services « adaptés à leur culture ». NIL/TU,O exerce ses activités dans des bureaux situés sur la réserve Tsawout et dispense ses services aux membres du « regroupement des premières nations », composé actuellement des premières nations de Beecher Bay, Pacheedaht, Pauquachin, Songhees, T’Sou‑ke, Tsartlip et Tsawout.
[6] En 2005, le British Columbia Government and Service Employees’ Union [« le syndicat »] a présenté à la British Columbia Labour Relations Board [« la Commission »] une demande afin d’être accrédité à titre d’agent négociateur pour tous les employés de NIL/TU,O, à l’exclusion du directeur général. NIL/TU,O s’y est opposée, alléguant que ses relations de travail étaient de compétence fédérale.
[7] La Commission a rejeté l’opposition de NIL/TU,O. Selon elle, NIL/TU,O était une [traduction] « organisation indienne » ((2006), 122 C.L.R.B.R. (2d) 174, par. 47). Or, en l’absence d’un lien avec l’exercice d’un pouvoir législatif fédéral, ce [traduction] « contenu ‘indien’ » ne relevait pas de la compétence fédérale en matière de relations de travail (par. 47). La Commission a donc accrédité le syndicat en vertu du Labour Relations Code, R.S.B.C. 1996, ch. 244 de la Colombie‑Britannique. Une formation de trois commissaires a ensuite rejeté la demande de réexamen présentée par NIL/TU,O ((2006), 127 C.L.R.B.R. (2d) 137).
[8] Dans le cadre d’une demande de contrôle judiciaire, le juge Cullen de la Cour suprême de la Colombie‑Britannique a accueilli la demande au motif que les relations de travail de NIL/TU,O étaient de compétence fédérale et échappaient donc à la compétence de la Commission (2007 BCSC 1080, 76 B.C.L.R. (4th) 322). Il a conclu que les activités de NIL/TU,O revêtaient une dimension fédérale et que même si ces activités répondaient à des fins provinciales, c’était uniquement avec des ressources autochtones. Le juge Cullen a donc infirmé l’ordonnance de certification.
[9] Le syndicat a ensuite demandé et obtenu une accréditation auprès du Conseil canadien des relations industrielles en vertu du Code canadien du travail . Malgré son accréditation fédérale, le syndicat a interjeté appel de la décision du juge Cullen devant la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique, où le juge Groberman a conclu, dans un jugement unanime, que les activités de NIL/TU,O — et par conséquent ses relations de travail — étaient de compétence provinciale (2008 BCCA 333, 81 B.C.L.R. (4th) 318). À son avis, rien dans la Child, Family and Community Service Act, dans la structure des activités de NIL/TU,O ou dans la nature de ses services n’avait pour effet d’exclure NIL/TU,O de la compétence provinciale. La compétence provinciale principale en matière de relations de travail n’était pas [traduction] « exclue » simplement parce que les activités de NIL/TU,O « touchaient les droits des groupes autochtones » ou parce que NIL/TU,O fournissait des services [traduction] « adaptés à leur culture » (par. 62).
[10] Pour des motifs quelque peu différents, je suis d’accord avec la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique et la British Columbia Labour Relations Board pour conclure que les relations de travail de NIL/TU,O relèvent de la compétence provinciale et sont donc assujetties au Labour Relations Code de la Colombie‑Britannique. Par conséquent, je suis d’avis de rejeter le pourvoi.
Analyse
[11] La compétence sur les relations de travail n’est attribuée ni au gouvernement provincial ni au gouvernement fédéral en vertu des articles 91 ou 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 . Cependant, depuis l’arrêt Toronto Electric Commissioners c. Snider, [1925] A.C. 396 (C.P.), les tribunaux canadiens ont reconnu que les relations de travail relèveraient de la compétence provinciale et que la compétence du gouvernement fédéral à l’égard des relations de travail est l’exception. Cette exception a toujours été interprétée de façon restrictive (Snider; Reference re Industrial Relations and Disputes Investigation Act, [1955] R.C.S. 529 (« l’affaire des débardeurs »); Reference re Minimum Wage Act of Saskatchewan, [1948] R.C.S. 248; Commission du salaire minimum c. Bell Telephone Co. of Canada, [1966] R.C.S. 767; Agence Maritime Inc. c. Conseil canadien des relations ouvrières, [1969] R.C.S. 851; Union des facteurs du Canada c. Syndicat des postiers du Canada, [1975] 1 R.C.S. 178; Conseil canadien des relations du travail c. Ville de Yellowknife, [1977] 2 R.C.S. 729; Construction Montcalm Inc. c. Commission du salaire minimum, [1979] 1 R.C.S. 754; Northern Telecom; Four B; Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749; Ontario Hydro c. Ontario (Commission des relations de travail), [1993] 3 R.C.S. 327; Consolidated Fastfrate, par. 27‑28).
[12] La démarche qui s’impose pour déterminer si les relations de travail d’une entité sont régies par le droit fédéral ou le droit provincial est une démarche distincte qui, particulièrement, fait appel à une analyse complètement différente de celle utilisée pour déterminer si une loi en particulier excède les limites du pouvoir constitutionnel du gouvernement qui l’a adoptée. Puisqu’il faut présumer que la réglementation des relations de travail relève de la compétence des provinces, la question précise à trancher dans le cadre d’instances portant sur la compétence en matière de relations de travail est de savoir si une entité en particulier entre dans la catégorie des « travaux, entreprises ou affaires du fédéral » et tombe ainsi sous le régime du Code canadien du travail .
[13] Les principes qui sous‑tendent l’approche déjà bien établie de notre Cour quant à la compétence à l’égard des relations de travail sont énoncés par le juge Dickson, rédigeant au nom d’une Cour unanime, dans Northern Telecom. Cette affaire traitait de la compétence sur les relations de travail d’une filiale d’une société de télécommunications elle‑même incontestablement « une entreprise ou une affaire » fédérale visée à l’al. 92(10) a) de la Loi constitutionnelle de 1867 . En faisant sienne l’opinion majoritaire rédigée par le juge Beetz dans Construction Montcalm, le juge Dickson a décrit comme suit le lien entre le partage des compétences et les relations de travail :
(1) Les relations de travail comme telles et les termes d’un contrat de travail ne relèvent pas de la compétence du Parlement; les provinces ont une compétence exclusive dans ce domaine.
(2) Cependant, par dérogation à ce principe, le Parlement peut faire valoir une compétence exclusive dans ces domaines s’il est établi que cette compétence est partie intégrante de sa compétence principale sur un autre sujet.
(3) La compétence principale du fédéral sur un sujet donné peut empêcher l’application des lois provinciales relatives aux relations de travail et aux conditions de travail, mais uniquement s’il est démontré que la compétence du fédéral sur ces matières fait intégralement partie de cette compétence fédérale.
(4) Ainsi, la réglementation des salaires que doit verser une entreprise, un service ou une affaire et la réglementation de ses relations de travail, toutes choses qui sont étroitement liées à l’exploitation d’une entreprise, d’un service ou d’une affaire, ne relèvent plus de la compétence provinciale et ne sont plus assujetties aux lois provinciales s’il s’agit d’une entreprise, d’un service ou d’une affaire fédérale. [p. 132]
[14] Il a ensuite énoncé un « critère fonctionnel » servant à déterminer si une entité est « fédérale » et doit être assujettie au régime fédéral de relations de travail. Il importe de signaler que le juge Dickson n’a pas eu recours au « contenu essentiel » du chef de compétence sur les télécommunications pour déterminer, dans le cadre de l’analyse fonctionnelle, la nature des activités de la filiale :
(5) La question de savoir si une entreprise, un service ou une affaire relève de la compétence fédérale dépend de la nature de l’exploitation.
(6) Pour déterminer la nature de l’exploitation, il faut considérer les activités normales ou habituelles de l’affaire en tant qu’« entreprise active », sans tenir compte de facteurs exceptionnels ou occasionnels; autrement, la Constitution ne pourrait être appliquée de façon continue et régulière. [Je souligne; p. 132.]
[15] Dans l’arrêt Four B, rendu la même année que Northern Telecom, la Cour a aussi adopté les principes élaborés dans Construction Montcalm et a conclu là encore que le critère fonctionnel employé pour l’examen des « activités normales ou habituelles » de l’entité était déterminant. Dans Four B, la question était de savoir si les lois ouvrières provinciales s’appliquaient à une entreprise manufacturière constituée en vertu d’une loi provinciale qui appartenait à quatre membres d’une bande indienne, qui employait principalement des membres de la bande et qui exerçait ses activités sur une réserve indienne en vertu d’un permis fédéral. Le juge Beetz, au nom de la majorité, a énoncé les principes directeurs et a conclu que la « nature de l’exploitation » de l’entreprise était provinciale :
À mon avis, les principes établis pertinents à cette question peuvent être résumés très brièvement. En ce qui a trait aux relations de travail, la compétence législative provinciale exclusive est la règle, la compétence fédérale exclusive est l’exception. L’exception comprend, principalement, les relations de travail relatives aux entreprises, services et affaires qui, compte tenu du critère fonctionnel de la nature de leur exploitation et de leur activité normale, peuvent être qualifiés d’entreprises, de services ou d’affaires de compétence fédérale.
Rien dans l’affaire ou l’exploitation de Four B ne pourrait permettre de la considérer comme une affaire de compétence fédérale : la couture d’empeignes sur des souliers de sport est une activité industrielle ordinaire qui relève nettement du pouvoir législatif provincial sur les relations de travail. Ni la propriété de l’entreprise par des actionnaires indiens, ni l’embauchage par cette entreprise d’une majorité d’employés indiens, ni l’exploitation de cette entreprise sur une réserve indienne en vertu d’un permis fédéral, ni le prêt et les subventions du fédéral, pris séparément ou ensemble, ne peuvent avoir d’effet sur la nature de l’exploitation de cette entreprise. Donc, compte tenu du critère fonctionnel et traditionnel, The Labour Relations Act s’applique aux faits de l’espèce et la Commission a compétence, [Je souligne; p. 1045‑1046.]
Le juge Beetz a conclu que le critère fonctionnel était concluant et que Four B était une entreprise provinciale.
[16] Lorsqu’il traite du critère fonctionnel, le juge Beetz ne mentionne en aucun cas le « contenu essentiel » du par. 91(24) . En fait, il indique clairement que ce n’est que si le critère fonctionnel n’est pas concluant pour déterminer si une entreprise en particulier est « fédérale » que le tribunal devrait examiner si la réglementation provinciale des relations de travail pourrait porter atteinte au « contenu essentiel » de la réglementation fédérale applicable à l’entité.
[17] Dans une remarque incidente, le juge Beetz a examiné la question de savoir si cette conclusion aurait été différente si le critère fonctionnel n’avait pas été concluant :
Le critère fonctionnel est une méthode particulière d’application d’une règle plus générale, savoir, que la compétence fédérale exclusive en matière de relations de travail n’existe que si l’on peut établir qu’elle fait partie intégrante de sa compétence principale sur une autre matière fédérale : l’arrêt Stevedoring.
Vu cette règle générale, et si l’on présume, pour les besoins de la cause, que le critère fonctionnel n’est pas décisif en l’espèce, la première question à laquelle il faut répondre [. . .] est de savoir si le pouvoir de réglementer les relations de travail en question fait partie intégrante de la compétence fédérale principale sur les Indiens et les terres réservées aux Indiens. La seconde question est de savoir si le Parlement a occupé le champ par les dispositions du Code canadien du travail . [Je souligne; p. 1047.]
[18] En d’autres mots, pour déterminer si le pouvoir de réglementer les relations de travail d’une entité relèvera du gouvernement fédéral, ce qui aurait pour effet d’écarter la présomption de compétence provinciale, l’arrêt Four B exige que le tribunal applique tout d’abord le critère fonctionnel, c’est‑à‑dire qu’il examine la nature de l’entité, son exploitation et ses activités habituelles pour voir s’il s’agit d’une entreprise fédérale. Si c’est le cas, ses relations de travail seront assujetties à la réglementation fédérale. C’est seulement lorsque cet examen n’est pas concluant qu’il doit ensuite examiner si la réglementation, par le gouvernement provincial, des relations de travail de l’entité porterait atteinte au chef de compétence fédérale en cause.
[19] En dépit de la démarche appliquée depuis longtemps par notre Cour, il s’est développé un courant jurisprudentiel différent et ce, uniquement dans le cadre de litiges portant sur le par. 91(24) (voir Sappier c. Conseil de la bande de Tobique (1988), 87 N.R. 1 (C.A.F.); Qu’Apelle Indian Residential School Council c. Canada (Tribunal canadien des droits de la personne), [1988] 2 C.F. 226 (1re inst.), p. 239; Sagkeeng Alcohol Rehab Center Inc. c. Abraham, [1994] 3 C.F. 449 (1re inst.), p. 459‑460 . Suivant cette différente analyse, et contrairement à Four B, le tribunal passe directement à la question de savoir s’il y atteinte au « contenu essentiel » d’un chef de compétence fédéral, sans appliquer d’abord le critère fonctionnel. De plus, plutôt que d’examiner si la réglementation des relations de travail de l’entité porte atteinte à ce « contenu essentiel », ces décisions ont plutôt examiné si la nature des activités de l’entité se rattache au « contenu essentiel » et ont ainsi écarté la présomption selon laquelle le pouvoir de réglementer les relations de travail relève du gouvernement provincial.
[20] En principe, rien ne justifie que la compétence relative aux relations de travail d’une entité soit abordée différemment lorsque le par. 91(24) est en cause. La nature fondamentale de l’examen est – et devrait être – la même que pour les autres chefs de compétence. Il s’agit d’un examen en deux étapes, la première étape étant l’application du critère fonctionnel. Le tribunal doit passer à la seconde étape seulement si la première étape n’est pas concluante. Si elle n’est pas concluante*, la question n’est pas de savoir si les activités de l’entité se rattachent au « contenu essentiel » du chef de compétence fédéral, mais de savoir si le fait que les relations de travail de cette entité sont régies par le gouvernement provincial porte atteinte au « contenu essentiel » de ce chef de compétence. Le fait de regrouper les deux étapes en un seul examen, comme l’ont fait le juge de première instance et la Cour d’appel, et comme le font la juge en chef McLachlin et le juge Fish dans leurs motifs concordants, a pour effet de transformer le critère traditionnel applicable en matière de relations de travail en un critère différent : celui que l’on utilise pour décider si une loi est « inapplicable » en vertu de la doctrine traditionnelle de l’exclusivité des compétences. L’analyse en deux étapes préserve l’intégrité du critère unique en matière de relations de travail; la démarche en une seule étape l’abolit.
[21] Toutefois, en toute déférence pour les opinions contraires de la juge en chef McLachlin et du juge Fish, j’estime que l’examen du « contenu essentiel » d’un chef de compétence fédéral n’a pas sa place dans l’application du critère fonctionnel, la première étape de l’analyse. La question de savoir si une activité se rattache au « contenu essentiel » d’une entreprise fédérale ou d’un chef de compétence fédéral est une analyse faite dans les limites restreintes de l’exclusivité des compétences : voir Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22, [2007] 2 R.C.S. 3. L’application du critère fonctionnel ne constitue pas une autre méthode pour déterminer si une activité se rattache au « contenu essentiel »; ce critère permet plutôt de déterminer si « l’entreprise, le service ou l’affaire est de compétence fédérale » (Northern Telecom, p. 132).
[22] La différence entre ces deux démarches est importante. Le « contenu essentiel » d’un chef de compétence fédéral peut ne pas recouper la portée ou l’étendue potentielle d’une compétence législative fédérale, comme l’a dit notre Cour dans Banque canadienne de l’Ouest. De plus, il est possible qu’une entité soit réglementée en partie par le fédéral et en partie par la province. Dans la mesure où l’application du critère fonctionnel ne permet pas de déterminer qui a compétence sur les relations de travail d’une entité, la présomption de compétence provinciale s’appliquera à moins que la réglementation, par la province, des relations de travail de l’entité porte atteinte au contenu essentiel du chef de compétence fédéral. C’est uniquement dans le cas où l’application du critère fonctionnel n’est pas concluante que l’on entreprendra cette analyse restrictive du « contenu essentiel » de la compétence fédérale.
[23] Ce qui nous amène à l’application du critère de l’arrêt Four B aux circonstances de la présente affaire. En Colombie‑Britannique, la prestation des services d’aide à l’enfance est régie par la Child, Family and Community Service Act. Cette Loi crée un régime provincial exhaustif pour la protection de l’enfance, lequel est administré par des [traduction] « directeurs » désignés par le ministre responsable de l’aide à l’enfance et à la famille (art. 91 ).
[24] La province de la Colombie‑Britannique (représentée par un directeur nommé sous le régime de la Loi), le gouvernement fédéral (représenté par le ministre des Affaires indiennes) et NIL/TU,O (représentant le regroupement des premières nations) ont signé une entente de délégation tripartite, laquelle a été initialement signée en 1999 et ensuite confirmée en 2004 [« l’entente de 2004 »]. En vertu de cette entente, le gouvernement provincial, chargé par la Constitution d’assurer les services d’aide à l’enfance, a délégué à NIL/TU,O certains de ses pouvoirs et responsabilités conférés par la Loi en vue de la prestation, au regroupement des premières nations, de services d’aide à l’enfance. Cette délégation est prévue au sous‑alinéa 93(1)g)(iii) de la Loi, qui autorise le directeur provincial à conclure, avec des entités juridiques représentant les collectivités autochtones, des ententes portant sur la prestation de services d’aide à l’enfance. La participation du gouvernement fédéral aux termes de cette entente se limite à financer la prestation, par NIL/TU, O, de certains services à certains enfants.
[25] L’entente de 2004 confie à NIL/TU,O la charge d’assurer la prestation des services prévus par la Loi aux enfants du regroupement des premières nations et à leurs familles, et confirme le droit de ces enfants d’être attachés à leur culture et leur droit de recevoir de NIL/TU,O des services [traduction] « adaptés à leur culture » (al. 2.1a) et d)). L’entente précise que la province de la Colombie‑Britanni