Burns Bog Conservation Society c. Canada (Procureur général)

Burns Bog Conservation Society c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2012-08-29
Référence neutre
2012 CF 1024
Numéro de dossier
T-1963-10
Contenu de la décision
Date : 20120829
Dossier T‑1963‑10
Référence : 2012 CF 1024
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 29 août 2012
En présence de monsieur le juge Russell
ENTRE :
LA BURNS BOG CONSERVATION SOCIETY
demanderesse
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, LE MINISTRE DES TRANSPORTS ET DE L’INFRASTRUCTURE,
LE MINISTRE DE L’ENVIRONNEMENT,
LE MINISTRE DES PÊCHES et
LA REINE DU CHEF DU CANADA
défendeurs
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
INTRODUCTION
[1] La Cour est saisie d’une requête en jugement sommaire formée par les défendeurs sous le régime de l’article 215 des Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106, au motif que la déclaration des demandeurs est dénuée de fondement juridique.
LE CONTEXTE
[2] La tourbière Burns (aussi désignée ci‑après « la tourbière »), située entre le bras sud du fleuve Fraser et la baie Boundary, est l’une des plus grandes tourbières bombées du monde. La Burns Bog Conservation Society est un organisme à but non lucratif enregistré en Colombie‑Britannique sous le régime de la Society Act, RSBC 1996, c 433, qui se voue à la préservation de la tourbière et à la sensibilisation du public à son importance écologique.
[3] Les défendeurs sont des ministres fédéraux liés à la Stratégie de la porte d’entrée du Pacifique, programme d’infrastructures visant à améliorer l’accès maritime aux marchés riverains du Pacifique et de l’océan Indien.
[4] La corporation de Delta (Delta), le district régional du Grand Vancouver (Vancouver ou le DRGV) et la province de la Colombie‑Britannique (ci‑après désignés collectivement « les propriétaires de la tourbière ») ont acheté six parcelles de la tourbière à des fins de conservation en 2004. Le 12 mars 2004, le ministre fédéral de l’Environnement s’est engagé à apporter une contribution de 28 millions de dollars pour l’achat de ces parcelles, par un acte ci‑après désigné « l’accord de contribution ». Cependant, l’État fédéral n’a acquis le titre de propriété d’aucune partie de la tourbière. Les propriétaires de celle‑ci s’engageaient par l’accord de contribution à élaborer dans les deux ans un plan de gestion selon lequel une superficie d’au moins 5 000 acres de ladite tourbière serait gérée comme terre protégée.
[5] En mars 2004, les propriétaires de la tourbière ont souscrit relativement à celle‑ci un engagement de conservation (l’engagement) au bénéfice de la Couronne fédérale sous le régime de l’article 219 de la Land Titles Act [loi sur les titres fonciers] de la Colombie‑Britannique, RSBC 1996, c 250. Cet engagement porte que les propriétaires de la tourbière doivent s’abstenir de prendre toute mesure [TRADUCTION] « susceptible selon toutes prévisions raisonnables d’avoir pour effet [...] de détruire, de détériorer, [...] de toucher défavorablement ou de modifier » la tourbière.
[6] Le gouvernement fédéral et les propriétaires de la tourbière ont conclu l’accord de gestion de la tourbière Burns (Burns Bog Management Agreement, ci‑après « l’accord de gestion ») le 23 mars 2004. Cet accord exposait le processus par lequel les parties élaboreraient un plan de gestion à long terme pour la tourbière, conformément à l’accord de contribution. Les propriétaires de la tourbière, à l’issue de travaux concertés avec le gouvernement fédéral, ont achevé le 25 mai 2007 le plan de gestion de la zone de conservation écologique de la tourbière Burns (Burns Bog Ecological Conservancy Area Management Plan, ci‑après « le plan de gestion »), qui expose l’orientation stratégique adoptée et les mesures recommandées pour maintenir l’intégrité écologique de ladite tourbière.
La route périphérique de la rive sud du fleuve Fraser
[7] La route périphérique de la rive sud du fleuve Fraser (la RPSF) est un élément du programme Gateway, initiative du gouvernement de la Colombie‑Britannique (la Province) visant à améliorer les infrastructures routières et de franchissement des cours d’eau dans l’ensemble de la région métropolitaine de Vancouver. La RPSF ne traversera pas la tourbière Burns même, mais un de ses tronçons la longera.
[8] Le 3 septembre 2008, la Province et le gouvernement fédéral ont conclu une entente de financement de la RPSF, par laquelle ce dernier s’engageait à contribuer à hauteur de 363 millions de dollars à la construction de cette route. Cependant, malgré sa participation financière, le gouvernement fédéral n’a assumé aucun pouvoir ni obligation touchant la construction ou l’exploitation de la RPSF, qui reste sous la responsabilité entière de la Province.
[9] La contribution financière du gouvernement fédéral, et le fait que la construction de la route exigeait la délivrance de permis en application de la Loi sur les pêches, LRC 1985, c F‑14 (la Loi sur les pêches) et de la Loi sur la protection des eaux navigables, LRC 1985, c N‑22, ont déclenché l’exécution d’une évaluation environnementale sous le régime de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, LC 1992, c 37. Cette évaluation, entreprise le 11 décembre 2006, relevait de la responsabilité de Transports Canada (TC) et du ministère des Pêches et des Océans (le MPO), qui ont bénéficié pour la mener des conseils d’experts d’Environnement Canada. Le 28 juillet 2008, TC et le MPO ont conclu que la RPSF n’aurait vraisemblablement pas d’incidences environnementales défavorables à condition que soient prises des mesures d’atténuation déterminées, dont l’établissement d’un plan de travail sur l’équilibre hydrologique et d’un autre sur la qualité de l’air.
L’engagement de conservation
[10] L’engagement de conservation prévoit les restrictions suivantes à l’activité des propriétaires de la tourbière dans celle‑ci :
[TRADUCTION]
4.1 Sauf dans les cas expressément prévus à l’article 6 du présent accord, la Province, Delta et le DRGV s’abstiennent d’accomplir ou de permettre toute action qui aurait pour effet, ou serait susceptible selon toutes prévisions raisonnables d’avoir pour effet, de détruire, de détériorer, de réduire, de toucher défavorablement ou de modifier la tourbière ou les équipements par rapport à leur état tel qu’il est décrit dans le rapport.
[11] L’engagement stipule aussi qu’il ne crée d’obligations que de nature contractuelle :
[TRADUCTION]
9.1 Les parties conviennent que le présent accord ne crée que des obligations contractuelles et des obligations découlant de sa nature d’engagement scellé. Sans préjudice de la portée générale de ce qui précède, les parties conviennent en outre que ledit accord ne crée ni ne suppose entre elles aucune obligation ni aucune responsabilité délictuelles ou fiduciales de quelque nature qu’elles soient, et qu’il n’a pour effet de créer d’obligation de diligence ni d’autre obligation pour aucune des parties envers qui que ce soit.
[12] L’engagement contient en outre une clause d’exhaustivité, ainsi libellée :
[TRADUCTION]
16. Aucune des parties au présent accord ne s’est liée à aucune autre par des assertions, garanties, assurances, promesses, ententes ou engagements (oraux ou écrits) qui ne seraient pas contenus audit accord ou à un autre consigné par écrit et souscrit par toutes ses parties. Le présent accord ne peut être modifié que par un acte écrit portant la signature de toutes les parties.
L’accord de gestion de la tourbière Burns
[13] L’accord de gestion prévoit l’élaboration d’un plan de gestion à long terme pour la tourbière et contient entre autres les stipulations suivantes :
[TRADUCTION]
2.01 Sauf dans les cas expressément prévus à l’article 6 de l’engagement de conservation, la Province, Delta et le DRGV s’abstiennent d’accomplir ou de permettre toute action qui aurait pour effet, ou serait susceptible selon toutes prévisions raisonnables d’avoir pour effet, de détruire, de détériorer, de réduire, de toucher défavorablement ou de modifier le bien‑fonds, y compris toutes les valeurs ou qualités naturelles, scientifiques, environnementales, fauniques ou végétales y afférentes, par rapport à son état tel qu’il est décrit dans le rapport.
2.04 Le DRGV […] gère le bien‑fonds conformément à l’engagement de conservation jusqu’à l’achèvement du plan de gestion.
2.08 En cas de conflit, les clauses de l’engagement de conservation l’emportent sur le présent accord de gestion, le plan de gestion, l’accord d’exploitation des terres provinciales et l’accord d’exploitation des terres appartenant aux administrations locales.
La déclaration
[14] La demanderesse a déposé le 24 novembre 2010 une déclaration dans laquelle elle cherchait à obliger les défendeurs à protéger la tourbière Burns. Elle soutient que la construction de la RPSF aura des incidences défavorables sur l’équilibre hydrologique de cette tourbière et que les défendeurs sont tenus envers le public canadien de protéger celle‑ci en vertu d’une obligation légale de nature fiduciaire, fiduciale ou autre. Elle affirme également que les défendeurs sont tenus de protéger la tourbière Burns aux termes de la Loi sur les pêches, de la Loi sur la Convention concernant les oiseaux migrateurs, LC 1994, c 22 (la LCOM), de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement, LC 1999, c 33 (la LCPE), et de la Loi sur les espèces en péril, LC 2002, c 29 (la LEP).
[15] La demanderesse fait en outre valoir que les accords relatifs à la tourbière Burns créent pour les défendeurs l’obligation de protéger cette dernière et demande à la Cour une injonction interrompant la construction de la RPSF ou une ordonnance enjoignant de réexaminer ce projet aux fins de protéger ladite tourbière. Elle sollicite enfin deux conclusions par lesquelles la Cour déclarerait, d’une part, que les accords relatifs à la tourbière Burns ont un effet contraignant sur les défendeurs et, d’autre part, que cette tourbière est assujettie à une fiducie d’intérêt public.
La défense
[16] Les défendeurs ont déposé leur défense le 21 juin 2011. Ils soutiennent que la déclaration devrait être radiée au motif que la demanderesse n’y a pas exposé les faits nécessaires pour démontrer sa qualité à intenter l’action. Ils ajoutent qu’ils n’ont envers la demanderesse aucun devoir de protection de la tourbière Burns, et ils nient l’existence à cet égard d’une obligation fiduciaire ou fiduciale de type environnemental, d’intérêt public ou de quelque autre nature que ce soit. S’il existe une obligation de cet ordre, aucun des défendeurs n’y a manqué, et tous se sont acquittés de leurs responsabilités. Les défendeurs ont rempli tout devoir de protection de la tourbière Burns qu’on pourrait leur attribuer en effectuant l’évaluation environnementale et en prenant les mesures d’atténuation qu’elle recommandait.
[17] À titre subsidiaire, les défendeurs font valoir que l’essence de l’action de la demanderesse est une contestation des décisions par lesquelles Transports Canada et le ministère des Pêches et des Océans ont approuvé l’examen environnemental préalable du projet de la RPSF. La voie par laquelle il fallait contester ces décisions était l’introduction d’une demande de contrôle judiciaire sous le régime de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F‑7. L’action de la demanderesse est tout simplement une attaque indirecte desdites décisions.
[18] Les défendeurs font aussi observer qu’ils ne sont pas propriétaires de la tourbière Burns. Ils nient l’existence d’un devoir général de protection de cette dernière. Il n’y a pas non plus selon eux d’obligation légale de protection de la tourbière. L’engagement de conservation crée seulement des obligations contractuelles entre Delta, Vancouver et la Province. L’accord de gestion n’est opposable qu’entre les parties à celui‑ci et ne peut créer d’obligation de protection de la tourbière. Le plan de gestion ne crée non plus pour les défendeurs aucune obligation de cette nature.
[19] La demanderesse soutient que les défendeurs ont violé les accords relatifs à la tourbière Burns, mais la RPSF, ne passant pas par celle‑ci, échappe au champ d’application de ces accords.
[20] L’article 22 de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif, LRC 1984, c C‑50, interdit à la Cour de prononcer l’injonction demandée par la demanderesse.
LES QUESTIONS EN LITIGE
[21] Les défendeurs soulèvent les questions suivantes dans la présente requête :
a. La déclaration soulève‑t‑elle une véritable question litigieuse?
b. La Cour devrait‑elle rendre un jugement sommaire?
LES DISPOSITIONS APPLICABLES
[22] Les dispositions suivantes des Règles sont applicables à la présente requête :
213. (1) Une partie peut présenter une requête en jugement sommaire ou en procès sommaire à l’égard de toutes ou d’une partie des questions que soulèvent les actes de procédure. Le cas échéant, elle la présente après le dépôt de la défense du défendeur et avant que les heure, date et lieu de l’instruction soient fixés.
[…]
215. (1) Si, par suite d’une requête en jugement sommaire, la Cour est convaincue qu’il n’existe pas de véritable question litigieuse quant à une déclaration ou à une défense, elle rend un jugement sommaire en conséquence.
213. (1) A party may bring a motion for summary judgment or summary trial on all or some of the issues raised in the pleadings at any time after the defendant has filed a defence but before the time and place for trial have been fixed.
[…]
215. (1) If on a motion for summary judgment the Court is satisfied that there is no genuine issue for trial with respect to a claim or defence, the Court shall grant summary judgment accordingly.
[23] Sont également applicables à la présente requête les dispositions suivantes de la Land Titles Act de la Colombie‑Britannique, RSBC 1996, c 250 (la Land Titles Act de la C‑B) :
[TRADUCTION
219 (1) L’engagement de la nature visée au paragraphe (2) qui est souscrit au bénéfice de la Couronne [...] peut être enregistré à l’égard du titre sur le bien‑fonds qui en fait l’objet, et il est opposable à son auteur et aux ayants cause de celui‑ci, même s’il n’est pas incorporé à un bien‑fonds que possède le bénéficiaire dudit engagement.
(2) L’engagement enregistrable en vertu du paragraphe (1) peut être de nature négative ou positive et peut comprendre une ou plusieurs des stipulations suivantes :
a) des stipulations relatives :
(i) à l’utilisation du bien‑fonds,
(ii) à l’utilisation d’un bâtiment sis sur le bien‑fonds ou dont la construction y est prévue;
b) des stipulations portant que le bien‑fonds :
(i) doit être bâti en conformité avec l’engagement,
(ii) ne doit pas être bâti, si ce n’est en conformité avec l’engagement,
(iii) ne doit pas être bâti;
[…]
(9) L’engagement enregistrable en vertu du présent article peut être, selon le cas :
a) modifié par le titulaire de la charge et le propriétaire du bien‑fonds qui est en grevé,
b) résilié par le titulaire de la charge,
au moyen d’un accord ou autre acte écrit dont la souscription est attestée ou prouvée conformément à la présente loi.
LES PRÉTENTIONS ET MOYENS DES PARTIES
Les défendeurs
[24] Les défendeurs soutiennent que l’action de la demanderesse est vouée à l’échec, au motif que le devoir ou l’obligation invoqué est dénué de fondement en droit comme en equity.
Le critère applicable aux requêtes en jugement sommaire
[25] La question que doit se poser la Cour quand elle est saisie d’une requête en jugement sommaire n’est pas de savoir si le demandeur a des chances de l’emporter à l’instruction, mais plutôt si sa cause est tellement douteuse qu’elle ne mériterait pas d’être examinée par le juge des faits dans le cadre d’une éventuelle instruction. Voir TPG Technology Consulting Ltd. c Canada, 2011 CF 1054, paragraphe 20.
La charge de preuve dans les requêtes en jugement sommaire
[26] Le demandeur supporte la charge de présentation d’établir que sa déclaration soulève une véritable question litigieuse. Le défendeur doit quant à lui s’acquitter de la charge ultime d’établir les faits nécessaires pour justifier un jugement sommaire. Voir la décision TPG Technology, précitée, paragraphe 21.
La Cour devrait prononcer un jugement sommaire
[27] Il n’y a pas de contestation de faits à trancher pour établir que l’action de la demanderesse n’a aucune chance d’être accueillie. Les défendeurs n’ont pas de devoir de protection de la tourbière Burns, que ce soit envers la demanderesse ou envers le grand public. La déclaration énumère quatre sources possibles d’un tel devoir, mais aucune d’elles ne crée en fait le devoir dont la demanderesse voudrait faire admettre l’existence.
Les accords relatifs à la tourbière Burns
[28] Premièrement, aucun des accords conclus entre le gouvernement fédéral et les propriétaires de la tourbière n’oblige les défendeurs à prendre de mesures pour préserver l’intégrité écologique de celle‑ci.
L’engagement de conservation
[29] Les restrictions que stipule l’engagement de conservation s’appliquent aux propriétaires de la tourbière et non aux défendeurs. Aucun de ces derniers ne s’est engagé à protéger la tourbière ni à empêcher les activités qui pourraient y causer des dommages. La seule obligation que les défendeurs ont assumée est celle de collaborer avec les propriétaires de la tourbière à l’établissement du plan de gestion.
[30] La Couronne fédérale est le bénéficiaire de l’engagement de conservation et est habilitée à le faire valoir contre les propriétaires de la tourbière. Cependant, cet engagement n’oblige pas les défendeurs à prendre de mesures pour en réparer les violations. En fait, il permet expressément au gouvernement fédéral de renoncer à son droit d’invoquer des violations de l’accord.
[31] De plus, l’engagement de conservation ne s’applique qu’aux biens‑fonds qu’il grève. Or, la RPSF sera construite entièrement à l’extérieur de la tourbière, et cet engagement ne peut donc s’appliquer à sa construction. En outre, le paragraphe 219(1) de la Land Titles Act de la C‑B dispose qu’un engagement n’est opposable qu’à son auteur ou aux ayants cause de celui‑ci au titre du bien‑fonds à l’égard duquel il est enregistré. Il s’ensuit que l’engagement de conservation ne peut s’appliquer qu’au bien‑fonds à l’égard duquel il est enregistré : il se rattache au titre de la tourbière, et les autres terres échappent à son champ d’application.
L’accord de gestion
[32] L’accord de gestion était conçu pour régler les modalités de la gestion de la tourbière pendant que les propriétaires de cette dernière et le Canada élaboreraient un plan de gestion sur la longue durée. Cet accord ne contient aucune stipulation qui aurait pour effet d’obliger les défendeurs à prendre des mesures de protection de la tourbière.
Le plan de gestion
[33] Le plan de gestion expose les stratégies et mesures nécessaires pour maintenir l’intégrité écologique de la tourbière. Il n’oblige pas les défendeurs à protéger cette intégrité. Quoi qu’il en soit, c’est un document de politique et non un contrat.
Les obligations fiduciaires
[34] Deuxièmement, la demanderesse invoque l’existence d’une fiducie d’intérêt public ou environnementale au soutien de sa thèse selon laquelle les défendeurs auraient le devoir de protéger la tourbière Burns. Or, celle‑ci n’est assujettie à aucune fiducie, de sorte qu’un tel devoir ne peut être ainsi fondé.
Les principes généraux des fiducies
[35] La fiducie est une relation fiduciale qui oblige le propriétaire en common law d’un bien à en faire un usage propre à donner effet aux droits en equity d’une autre personne. L’existence d’une fiducie expresse est subordonnée à trois certitudes :
a. la certitude quant à l’intention : le fiduciaire doit avoir l’obligation explicite de détenir un bien au bénéficie d’une autre personne; il ne suffit pas d’une obligation morale pour donner naissance à une relation fiduciaire;
b. la certitude quant à la matière : le bien visé par l’obligation fiduciaire doit, dès la création de la fiducie alléguée, être clairement identifié ou pouvoir l’être de manière décisive;
c. la certitude quant aux objets : il ne peut y avoir aucun doute sur le point de savoir si une personne déterminée est un bénéficiaire de la fiducie.
Voir Scrimes c Nickle, [1980] AJ No 514 (QL). Aucune des trois certitudes n’est présente en l’espèce, de sorte qu’il ne peut y avoir de fiducie.
[36] Une fiducie ne peut prendre naissance avant que le bien fiduciaire ne soit dévolu au fidudiciaire. Or, la déclaration ne définit pas de bien fiduciaire précis. La demanderesse se contente d’affirmer que les défendeurs entretiennent [TRADUCTION] « une relation fiduciaire, et/ou fiduciale, et/ou juridique à l’égard de la protection de l’équilibre écologique de la tourbière Burns ». Cependant, les défendeurs ne peuvent être fiduciaires de la tourbière puisqu’ils n’en sont pas propriétaires.
Une fiducie d’intérêt public, en equity ou environnementale
[37] La demanderesse soutient que les défendeurs sont liés par une fiducie d’intérêt public ou environnementale qui découlerait des accords relatifs à la tourbière Burns, de la loi ou de la doctrine de la fiducie environnementale. Or, rien de tout cela ne fonde valablement l’obligation pour les défendeurs de protéger la tourbière Burns.
Les accords relatifs à la tourbière Burns
L’engagement de conservation ne peut créer de fiducie puisqu’il ne confère pas aux défendeurs de titre de propriété sur la tourbière. De plus, il exclut expressément toute obligation fiduciale entre les parties ou envers qui que ce soit d’autre. Le paragraphe 70 de Zeitler c Zeitler Estate, 2008 BCSC 775, enseigne que, dans les cas où il existe une relation contractuelle, le tribunal ne doit pas déformer les faits pour pouvoir conclure à l’existence d’une fiducie en l’absence d’intention d’en constituer une. Interpréter l’engagement de conservation comme imposant un devoir fiduciaire aux défendeurs reviendrait à en déformer les termes.
[38] Le paragraphe 219(9) de la Land Titles Act de la Colombie‑Britannique permet aux défendeurs de se libérer unilatéralement de leurs obligations aux termes de l’engagement de conservation. Cette possibilité est incompatible avec l’existence d’une relation fiduciaire. De plus, la décision Green c Ontario, [1973] 2 OR 396, établit, aux pages 407 et 408, que l’obligation fiduciaire comprend l’obligation de détenir un bien fiduciaire. Or, le droit qu’ont les défendeurs de se libérer unilatéralement de l’engagement montre qu’ils ne sont pas soumis à l’obligation de détenir cet engagement, lequel est le seul bien que pourrait en l’occurrence viser une obligation fiduciaire. Comme les défendeurs n’ont pas l’obligation de détenir le prétendu bien fiduciaire, ils ne peuvent être soumis à une obligation fiduciaire à son égard. En outre, ni l’accord de gestion ni le plan de gestion ne suppriment le droit conféré aux défendeurs de résilier unilatéralement l’engagement de conservation.
L’absence de fiducie d’intérêt public
[39] Les défendeurs ne peuvent être soumis à des obligations découlant d’une fiducie d’intérêt public pour la bonne raison qu’il n’existe pas de fiducies de cette nature en droit canadien. La demanderesse affirme que de telles fiducies sont créées par l’effet du droit canadien de l’environnement, mais aucun tribunal canadien n’a reconnu l’existence d’une fiducie d’intérêt public qui obligerait la Couronne à protéger l’environnement. Il est vrai que la Cour suprême du Canada a envisagé la possibilité de l’existence d’une fiducie d’intérêt public dans l’arrêt Colombie‑Britannique c Canadian Forest Products Ltd, 2004 CSC 38 [l’arrêt Canfor], mais elle a conclu ne pouvoir trancher la question au motif que celle‑ci n’avait pas été examinée par les juridictions inférieures.
[40] Il existe aux États‑Unis d’Amérique une doctrine de la fiducie d’intérêt public, selon laquelle des terres domaniales peuvent être détenues en fiducie au bénéfice du public. Dans l’affaire tranchée par l’arrêt Canfor, précité, la Colombie‑Britannique demandait l’évaluation des dommages‑intérêts délictuels à payer au titre de ressources publiques. Dans la présente espèce, les défendeurs ne sont pas propriétaires de la tourbière Burns; ils ne pourraient donc être soumis à une obligation fiduciaire même si le droit canadien prévoyait la possibilité de fiducies d’intérêt public. Aucune règle de droit ne permet d’attribuer aux défendeurs d’obligation fiduciaire à l’égard de biens appartenant aux propriétaires de la tourbière.
Le devoir fiducial
[41] La troisième source que la demanderesse suppose à l’obligation qu’auraient les défendeurs de protéger la tourbière Burns est un devoir fiducial envers cette dernière, envers elle‑même et envers la population canadienne. Cependant, la Cour suprême du Canada a statué au paragraphe 48 de l’arrêt Alberta c Elder Advocates of Alberta Society, 2011 CSC 24, que le Couronne n’a pas de devoir fiducial envers l’ensemble de la population. Les défendeurs ne peuvent non plus être soumis à une obligation fiduciale envers la tourbière même, puisqu’une telle obligation ne peut exister qu’envers des personnes ou des groupes de personnes. Enfin, la demanderesse n’a pas établi que sa propre relation avec les défendeurs entre dans l’une quelconque des catégories reconnues de relations fiduciales. On peut lire au paragraphe 37 de l’arrêt Elder Advocates que « les caractéristiques précises des responsabilités et des fonctions du gouvernement signifient que le gouvernement aura des obligations fiduciaires seulement dans des circonstances restreintes et particulières ».
[42] Pour établir le bien‑fondé de sa thèse de l’obligation fiduciale, la demanderesse doit prouver l’existence d’une relation fiduciale ad hoc entre elle‑même et les défendeurs. Pour ce faire, elle doit démontrer :
a. que les défendeurs se sont engagés à agir au mieux de ses intérêts;
b. qu’elle est vulnérable par rapport aux défendeurs, au sens où ceux‑ci auraient sur elle un pouvoir discrétionnaire;
c. que le pouvoir des défendeurs peut avoir un effet sur ses intérêts juridiques ou sur ses intérêts pratiques essentiels.
Voir l’arrêt Elder Advocates, précité, paragraphes 30 à 34.
[43] Les défendeurs ne se sont pas engagés à agir au mieux des intérêts de la demanderesse. Ils citent à ce propos les observations formulées par la Cour suprême du Canada au paragraphe 44 de l’arrêt Elder Advocates, précité :
Obliger un fiduciaire à faire passer les intérêts du bénéficiaire avant les siens est donc essentiel à la relation. Imposer un tel fardeau à l’État va naturellement à l’encontre de son obligation d’agir au mieux des intérêts de la société dans son ensemble et de répartir les ressources limitées entre les groupes opposés dont les demandes d’aide sont tout aussi valables : Sagharian (Litigation Guardian of) c. Ontario (Minister of Education), 2008 ONCA 411, 172 C.R.R. (2d) 105, par. 47‑49. Cela ne se produira que dans de rares circonstances. Vu la responsabilité générale de l’État d’agir dans l’intérêt public, son obligation de loyauté envers une personne ou un groupe en particulier ne sera démontrée que dans de rares cas : voir Harris c. Canada, 2001 CFPI 1408, [2002] 2 C.F. 484, par. 178.
[44] L’engagement de conservation porte expressément qu’il ne crée pas de devoirs envers des tiers, ce qui infirme l’hypothèse d’une promesse d’agir au mieux des intérêts de la demanderesse. L’incapacité de la demanderesse à prouver l’existence d’une promesse d’agir au mieux de ses intérêts suffit à réfuter la prétention par laquelle elle attribue à l’État fédéral l’obligation fiduciale de protéger la tourbière.
[45] La demanderesse échoue également à établir l’existence d’une obligation fiduciale selon les deuxième et troisième volets du critère énoncé dans l’arrêt Elder Advocates. Le gouvernement peut valablement établir des distinctions entre des groupes de personnes. Il n’existe de devoir fiducial que lorsque le présumé fiducial a délibérément subordonné les intérêts des autres à ceux du bénéficiaire. Or, les membres de la demanderesse ne se distinguent du reste de la population canadienne que par leur adhésion volontaire à cette association.
[46] Enfin, la demanderesse n’a dans la tourbière Burns aucun intérêt pratique ou juridique qui se différencierait de ceux de n’importe quel autre membre du public. L’arrêt Elder Advocates pose la nécessité d’un intérêt de droit privé précis sur lequel le bénéficiaire supposé exerçait déjà un droit distinct et absolu. L’intérêt de la demanderesse dans la préservation de la tourbière Burns est identique à celui de tous les Canadiens, de sorte qu’il ne peut exister de relation fiduciale entre elle et les défendeurs.
Les obligations d’origine législative
[47] Aucune des lois invoquées par la demanderesse – que ce soit la Loi sur les pêches, la LCOM, la LCPE ou la LEP – ne peut fonder l’attribution aux défendeurs du devoir de protéger la tourbière Burns. La demanderesse n’a pu citer aucune disposition de ces lois qui établirait une relation fiduciale, fiduciaire ou juridique entre les défendeurs et elle‑même ou la tourbière Burns. La Cour suprême du Canada dit à ce propos au paragraphe 45 de l’arrêt Elder Advocates, précité :
S’il est allégué que l’engagement découle d’une loi, le libellé de la loi doit manifestement l’appuyer : K.L.B. c. Colombie‑Britannique, 2003 CSC 51, [2003] 2 R.C.S. 403, par. 40; Authorson c. Canada (Attorney General) (2000), 53 O.R. (3d) 221 (C.S.J.), par. 28, conf. (2002), 58 O.R. (3d) 417 (C.A.), par. 73, inf. pour d’autres motifs, 2003 CSC 39, [2003] 2 R.C.S. 40. Il ne suffit pas simplement de conférer à une autorité publique un pouvoir discrétionnaire ayant une incidence sur les intérêts d’une personne.
Conclusion
[48] La demanderesse ne peut établir l’existence d’aucun fondement pour l’attribution aux défendeurs d’une obligation légale – qu’elle soit fiduciale, fiduciaire, contractuelle ou autre – de protection de la tourbière Burns, de sorte que son action est vouée à l’échec. Comme la déclaration ne soulève aucune véritable question litigieuse, la Cour devrait prononcer un jugement sommaire contre la demanderesse et adjuger les dépens aux défendeurs.
La demanderesse
[49] La présente affaire ne se prête pas à un jugement sommaire parce qu’elle soulève des questions complexes qui exigent une instruction complète sur le fond. Pour statuer sur cette affaire, la Cour devra interpréter plusieurs lois et l’engagement de conservation. Les questions soulevées concernent la politique environnementale et la politique générale, et elles commandent la prise en considération du bien public. Bien que les défendeurs souhaitent soustraire la présente affaire à une instruction approfondie, c’est une telle instruction qu’exige l’intérêt public.
[50] La Cour devrait permettre l’instruction sur le fond de la présente affaire pour cette autre raison qu’elle y trouverait l’occasion de développer le droit de l’environnement. L’article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 confère à l’État fédéral la compétence sur l’environnement, et ce, afin d’assurer en cette matière une réglementation uniforme à l’échelle du pays. La Cour fédérale est le tribunal approprié pour l’examen des questions soulevées par la demanderesse. Étant donné l’importance du rôle du gouvernement fédéral dans la protection de l’environnement, la Cour ne devrait statuer sur la présente affaire qu’à l’issue d’une instruction complète. La compétence de la Cour en droit de l’environnement est analogue à sa compétence en droit maritime, en ce qu’elle est nécessaire pour assurer l’uniformité des règles à l’échelle du Canada. L’existence de la doctrine de la fiducie environnementale en droit canadien rend nécessaire l’instruction complète de l’affaire sur le fond.
[51] La Cour devrait accorder une instruction complète à la demanderesse en raison de l’importance que revêt au Canada la question de la protection de l’environnement. Bien que les défendeurs aient fait valoir l’absence de fondement législatif de la fiducie en question, la demanderesse soutient que le droit n’est pas fixé sur ce point. En outre, les faits de la présente espèce étant uniques, toute décision à leur égard exige une instruction complète.
[52] Les défendeurs ne citent ni jurisprudence ni doctrine à l’appui de leur argument que le seul recours de la demanderesse serait l’introduction d’une demande de contrôle judiciaire. La Cour devrait envisager toutes les voies de droit possibles.
La demanderesse a qualité pour agir
[53] La jurisprudence récente de la Cour fédérale et de la Cour d’appel fédérale concernant la LEP montre que la demanderesse a qualité pour intenter la présente action. La demanderesse a un lien de longue date avec la tourbière Burns et elle est partie intéressée.
Les questions litigieuses
Le droit n’est pas fixé
[54] Le jugement sommaire convient aux affaires qui ne soulèvent pas de véritable question litigieuse. Cependant, la présente instance soulève une question de cette nature, soit celle de savoir si la Cour devrait étendre l’application de la common law aux fiducies environnementales. Il est possible que l’existence d’une telle fiducie découle des faits de la présente espèce, de sorte qu’une audience en bonne et due forme s’impose. Il convient d’écarter la procédure sommaire en cette matière jusqu’à ce que le droit y afférent soit pleinement développé.
[55] Le jugement sommaire est à éviter dans la présente espèce pour cette autre raison que les faits pertinents sont contestés par les parties. En outre, une enquête préalable complète se révèle nécessaire pour établir l’historique de l’engagement de conservation et vérifier si le projet de la RPSF a été conçu en vue de la protection de la tourbière Burns. Les défendeurs n’ont produit aucun élément tendant à prouver que l’équilibre hydrologique de cette tourbière soit protégé ni à préciser les incidences que la RPSF aura sur celle‑ci.
Le devoir de protéger la tourbière
[56] Les défendeurs nient avoir, sur quelque fondement que ce soit, le devoir de protéger la tourbière Burns. Cependant, cette prétention ne peut s’appuyer sur aucune règle de droit. On peut invoquer des obligations contractuelles, fiduciaires, fiduciales et légales au soutien de l’argument qu’ils ont bien un tel devoir. D’abord, les défendeurs sont tenus de protéger la tourbière au titre de l’engagement de conservation, de l’accord de gestion et du plan de gestion. Ensuite, s’il est vrai qu’ils ne sont pas propriétaires de la tourbière, leur participation financière à la construction de la RPSF leur crée une obligation fiduciaire d’intérêt public. De plus, ils ont contracté des obligations fiduciales à l’égard de la tourbière. Enfin, la Loi sur les pêches, la LCOM, la LCPE et la LEP leur imposent aussi l’obligation de la protéger. La Cour devra également examiner en quoi ce devoir de protection découle pour les défendeurs de l’engagement de conservation.
[57] Les défendeurs sont également tenus au devoir de protéger l’environnement, devoir qui l’emporte sur tout intérêt propriétal et auquel on peut reconnaître plusieurs fondements. Il faut une instruction complète pour délimiter la portée de ce devoir de protection dont la demanderesse affirme l’existence et pour examiner le point de savoir si l’intérêt public peut fonder ce devoir.
[58] Les faits de la présente espèce sont exceptionnels. Des instances municipales, provinciales et fédérales ont passé un contrat unique en son genre, qui confère à la tourbière Burns un statut assimilable à celui de parc. Cependant, le gouvernement, en laissant drainer la tourbière, en a permis la détérioration par son inaction. L’effet de cette inaction du gouvernement est une question qui doit être examinée dans le cadre d’une instruction complète.
[59] La demanderesse a une cause d’action valable. L’existence d’une relation fiduciaire ou de gérance entre les défendeurs et la tourbière Burns est une question qui exige une instruction complète sur le fond.
Conclusion
[60] La Cour devrait rejeter la requête des défendeurs et renvoyer l’affaire au responsable de la gestion de l’instance. Les questions en litige dans la présente instance peuvent être entièrement réglées avec l’aide d’avocats expérimentés. La Cour devrait en outre adjuger à la demanderesse les dépens de la présente requête.
ANALYSE
[61] Les règles et les principes applicables au jugement sommaire sont acquis aux débats.
[62] Les requêtes en jugement sommaire sont régies par les articles 213 à 215 des Règles. Celles‑ci permettent l’introduction d’une requête en jugement sommaire à l’égard de toutes les questions ou d’une partie des questions que soulèvent les actes de procédure. Si la Cour est convaincue qu’il n’existe pas de véritable question litigieuse, elle doit rendre un jugement sommaire en conséquence.
[63] La Cour suprême du Canada a récemment rappelé, au paragraphe 10 de l’arrêt Canada (Procureur général) c Lameman, 2008 CSC 14, toute l’importance du jugement sommaire pour notre système de justice :
La règle du jugement sommaire sert une fin importante dans le système de justice civile. Elle permet d’empêcher les demandes et les défenses qui n’ont aucune chance de succès de se rendre jusqu’à l’étape du procès. L’instruction de prétentions manifestement non fondées a un prix très élevé, en temps et en argent, pour les parties au litige comme pour le système judiciaire. Il est essentiel au bon fonctionnement du système de justice, et avantageux pour les parties, que les demandes qui n’ont aucune chance de succès soient écartées tôt dans le processus. Inversement, la justice exige que les prétentions qui soulèvent de véritables questions litigieuses susceptibles d’être accueillies soient instruites.
[64] Le juge David Near a confirmé aux paragraphes 20 et 21 de la décision TPG Technology, précitée, le principe bien établi selon lequel la question que la Cour doit se poser quand elle est saisie d’une requête en jugement sommaire n’est pas celle de savoir si l’échec de la demande à l’instruction est absolument certain, mais plutôt si la demande est tellement douteuse qu’elle ne mériterait pas d’être examinée par le juge des faits dans le cadre d’une éventuelle instruction. Dans une requête en jugement sommaire, l’intimé supporte la charge de présentation de prouver qu’il existe une véritable question litigieuse, mais le requérant doit quant à lui s’acquitter de la charge ultime d’établir les faits nécessaires pour obtenir un jugement sommaire. Quand il ne se pose pas de question de crédibilité, la Cour doit examiner et déterminer les faits nécessaires pour trancher les questions de fait et de droit si elle le peut à partir de l’ensemble de la preuve produite.
[65] À mon avis, la présente affaire se prête à un jugement sommaire. Elle ne comporte pas de faits contestés sur lesquels il faudrait se prononcer afin d’établir que l’action de la demanderesse n’a aucune chance d’être accueillie et qu’elle ne devrait pas être instruite sur le fond.
La question centrale
[66] Comme les défendeurs l’ont fait remarquer avec raison, la question dont je suis saisi dans la présente requête n’est pas celle de savoir si la construction de la RPSF par la Province risque d’avoir des incidences sur l’équilibre écologique de la tourbière Burns. Il s’agit plutôt ici d’établir si constitue une véritable question litigieuse le point de savoir si les défendeurs sont tenus envers la demanderesse, touchant la tourbière Burns, à un quelconque devoir qui obligerait l’un quelconque d’entre eux à intervenir pour faire en sorte que la construction de la RPSF ne porte pas atteinte à l’intégrité écologique de cette tourbière.
[67] Pour démontrer que le point de savoir si le Canada est tenu à un tel devoir ou à une telle obligation constitue une véritable question litigieuse, la demanderesse s’appuie surtout sur de simples affirmations, sans offrir grand‑chose à la Cour en fait de preuve et de précédent, doctrine ou loi.
[68] Il est de droit constant que les deux parties à une requête en jugement sommaire doivent produire les éléme