Bear c. Canada (Procureur Général)

Bear c. Canada (Procureur Général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2001-11-01
Référence neutre
2001 CFPI 1192
Numéro de dossier
T-46-00
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Recueil des arrêts de la Cour fédérale Bear c. Canada (Procureur général) (1re inst.) [2002] 2 C.F. 356
Date : 20011101
Dossier : T-46-00
Ottawa (Ontario), le 1er novembre 2001
En présence de M. le juge Muldoon
Entre :
ROSE BEAR
demanderesse
- et -
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
O R D O N N A N C E
VU la demande de la demanderesse :
1. a) pour que soit rendue une ordonnance déclarant que le Régime de pensions du Canada, L.R., ch. C-5, article 1, contrevient à l'article 15 de la Charte canadienne des droits et libertés parce qu'il interdit aux Indiens, au sens de la Loi sur les Indiens, de cotiser au Régime de pensions du Canada;
b) pour que soit rendue une ordonnance déclarant que le Régime de pensions du Canada, L.R., ch. C-5, article 1, et modifications, contrevient, avec effet rétroactif au jour de son entrée en vigueur en 1966, à l'article 15 de la Charte canadienne des droits et libertés, parce qu'il interdit aux Indiens, au sens de la Loi sur les Indiens, de cotiser au Régime de pensions du Canada;
c) [abandonné par la demanderesse, par l'entremise de son avocat durant l'audience : transcription I, page 21.]
4) pour que soit rendue une ordonnance déclarant que le Régime de pensions du Canada, L.R., ch. C-5, article 1, contrevient à l'article 1 de la Déclaration canadienne des droits, parce qu'il interdit aux Indiens, au sens de la Loi sur les Indiens, de cotiser au Régime de pensions du Canada;
5) pour que soit rendue une ordonnance déclarant que le Régime de pensions du Canada, L.R., ch. C-5, article 1, et modifications, contrevient, avec effet rétroactif au jour de son entrée en vigueur en 1966, à l'article 1 de la Déclaration canadienne des droits, parce qu'il interdit aux Indiens, au sens de la Loi sur les Indiens, de cotiser au Régime de pensions du Canada;
6) [abandonné par la demanderesse, par l'entremise de son avocat durant l'audience : transcription I, p. 21.]
7) [abandonné par la demanderesse, par l'entremise de son avocat durant l'audience : transcription I, p. 21 et 22.]
8) pour que soit rendue une ordonnance déclarant que l'emploi de la demanderesse depuis 1966 est réputé avoir constitué un « emploi ouvrant droit à pension » au sens du Régime de pensions du Canada, L.R., ch. C-5, article 1, et modifications;
9) pour que soit rendue une ordonnance autorisant la demanderesse à cotiser au Régime de pensions du Canada, avec effet rétroactif, selon une somme égale aux cotisations qu'elle aurait été tenue de verser au Régime si le Régime n'avait pas exercé contre elle une discrimination fondée sur la race, et lui conférant le droit de bénéficier pleinement des prestations du Régime de pensions du Canada selon la mesure dans laquelle elle en aurait bénéficié si elle-même et son employeur avaient versé chaque année les cotisations maximales depuis 1966;
10) [pour que soit rendue une ordonnance condamnant le défendeur à payer des dommages-intérêts à la demanderesse en application du paragraphe 24(1) de la Charte canadienne des droits et libertés];
VU l'audience tenue dans cette affaire à Winnipeg les 26 et 27 juin 2001, et après avoir entendu les arguments respectifs présentés par les avocats au nom des deux parties,
[1] LA COUR ADMET tous les moyens de droit ci-dessus exposés par la demanderesse, à l'exception du moyen 1) j), et elle donne simultanément à la demanderesse l'autorisation prévue par l'article 302 des Règles; et
[2] LA COUR DÉCLARE AUSSI que, dans la mesure où les dispositions du Régime de pensions du Canada ont, ou ont eu, pour effet d'empêcher Rose Bear de participer à titre de « bénéficiaire » ou « cotisant » , avec un « emploi ouvrant droit à pension » , ou avec un « total des gains d'un cotisant ouvrant droit à pension » selon ces deux rubriques, ou avec des « gains non ajustés ouvrant droit à pension » d'un cotisant, ou pour effet de l'empêcher d'être un cotisant à un autre titre selon l'article 2 du Régime de pensions du Canada, ou pour effet de l'empêcher d'être réputée exercer un emploi ouvrant droit à pension aux termes de l'article 6 dudit régime, et que
Dans la mesure où les dispositions de l'article 87 de la Loi sur les Indiens ont, ou ont eu, pour effet d'empêcher Rose Bear de participer audit régime de pensions, au même titre que tous les Canadiens qui n'exercent pas un « emploi excepté » , et que
Dans la mesure où les dispositions de l'article 81 de la Loi de l'impôt sur le revenu ont, ou ont eu, pour effet d'empêcher Rose Bear de participer audit régime de pensions, au même titre que tous les Canadiens qui n'exercent pas un « emploi excepté » ,
Les dispositions mentionnées précédemment sont nulles et de nul effet, de sorte que les trois lois fédérales ci-dessus désignées puissent pour l'avenir et depuis la date de l'entrée en vigueur initiale du Régime de pensions du Canada en 1966 être appliquées et interprétées en conformité les unes avec les autres, et en conformité avec le décret C.P. 1988-2640, du 7 décembre 1988, DORS/88-631, qui modifiait le Règlement sur le Régime de pensions du Canada, et en accord avec son résumé de l'étude d'impact de la réglementation publié le même jour dans la Gazette du Canada, partie II, vol. 122, no 26,
[3] LA COUR CONDAMNE le défendeur à payer à la demanderesse les dépens partie-partie des présentes procédures, dépens qui seront calculés d'après l'échelle supérieure de la colonne V pour M. Valgardson et d'après l'échelle médiane de la colonne IV pour Mme Pollock-Kohm; la demanderesse vérifiera les débours entraînés par ses visites au cabinet de son avocat à Winnipeg, et elle pourra recouvrer ces débours du défendeur.
[4] LA COUR DÉCLARE que la présente ordonnance est rendue conformément au paragraphe 45(1) de la Loi sur la Cour fédérale.
« F. C. Muldoon »
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
Date : 20011101
Dossier : T-46-00
Référence neutre : 2001 CFPI 1192
Entre :
ROSE BEAR
demanderesse
- et -
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
Le juge Muldoon
1. Introduction
[1] La demanderesse sollicite, en vertu de l'article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7, et modifications, le contrôle judiciaire d'une décision prise par un représentant du ministre du Revenu national, en date du 9 décembre 1992, qui avait nié à la demanderesse le droit de verser rétroactivement certaines cotisations au Régime de pensions du Canada. La lettre dans laquelle cette décision apparaissait, dossier de la demanderesse, p. 24, mentionne ce qui suit :
Madame,
Nous avons examiné la lettre du 18 novembre 1992 de votre avocat concernant les cotisations au Régime de pensions du Canada (RPC).
L'alinéa 6(2)j.1) du Régime de pensions du Canada prévoit en effet que l'emploi d'un Indien, au sens de la Loi sur les Indiens, était exempt de cotisations au Régime de pensions du Canada parce que les Indiens n'avaient pas un revenu admissible à de telles cotisations.
Le 7 décembre 1988, les paragraphes 29.1(1) et (2) ont été ajoutés au Règlement sur le Régime de pensions du Canada. Ces paragraphes décrivent la manière dont un Indien peut verser des cotisations au régime.
Le Régime de pensions du Canada ne renferme aucune disposition permettant à quiconque de verser rétroactivement des cotisations au régime.
D'après nos dossiers, votre employeur a fait au nom de ses employés un choix de telle sorte qu'ils relèvent du Régime de pensions du Canada à compter du 1er janvier 1989, et vous avez versé des cotisations au Régime depuis cette date.
Nous espérons que la situation vous apparaît maintenant plus claire.
Veuillez agréer, Madame, l'expression de mes sentiments distingués.
2. Ordonnance demandée
[2] La demanderesse sollicite les réparations suivantes :
a. une ordonnance déclarant que le Régime de pensions du Canada contrevient à l'article 15 de la Charte canadienne des droits et libertés, à l'article 1 de la Déclaration canadienne des droits, ainsi qu'au principe de la primauté du droit selon la Loi constitutionnelle de 1867 et la Loi constitutionnelle de 1982, parce qu'il exerce contre elle une discrimination et lui refuse les droits fondamentaux accordés aux autres Canadiens, et cela de la manière suivante :
i. il interdit à la demanderesse de cotiser au Régime de pensions du Canada;
ii. il a interdit à la demanderesse de cotiser au Régime de pensions du Canada depuis son entrée en vigueur en 1966; et
iii. il ne prévoit pas que la demanderesse ou son employeur doit cotiser impérativement au Régime de pensions du Canada, comme le font tous les autres Canadiens et leurs employeurs.
b. une ordonnance déclarant que l'emploi de la demanderesse depuis 1966 constitue un « emploi ouvrant droit à pension » , au sens du Régime de pensions du Canada;
c. une ordonnance autorisant la demanderesse à cotiser au Régime de pensions du Canada depuis son entrée en vigueur en 1966; et
d. une ordonnance condamnant le défendeur à payer à la demanderesse des dommages-intérêts et les dépens avocat-client.
Lors de l'instruction de cette affaire, les 26 et 27 juin 2001, à Winnipeg, la demanderesse a abandonné les moyens indiqués aux alinéas (1)c), f) et g) de son avis de demande.
[3] Le défendeur sollicite le rejet de cette demande, avec dépens, et n'allègue dans son dossier ou ses conclusions écrites aucune exception de prescription.
3. Exposé des faits
[4] La demanderesse, Rose Bear, est une Indienne inscrite, au sens de la Loi sur les Indiens, âgée de 61 ans. Elle est employée depuis le 4 juillet 1966 par la Première nation Brokenhead Ojibway, à Scanterbury (Manitoba). De 1966 à 1988, la demanderesse, ainsi que tous les Indiens inscrits qui travaillaient dans des réserves indiennes, n'avaient pas le droit de cotiser au Régime de pensions du Canada (le RPC).
[5] Le RPC est un régime universel de pensions établi le 3 avril 1965 par une loi, L.C. 1964-65, ch. 52, qui est entrée en vigueur le 5 mai 1965. Depuis janvier 1966, ce régime verse aux travailleurs canadiens une retraite mensuelle lorsqu'ils atteignent l'âge de 60 ans. Les employeurs et employés versent des cotisations égales au RPC, et les cotisations sont investies de manière à constituer un fonds sur lequel sont payées les retraites. La somme qu'un cotisant reçoit varie selon les cotisations qu'il a versées au régime. La demanderesse affirme qu'un revenu de retraite lui est refusé parce qu'elle n'a pas eu le droit durant 22 ans de cotiser au RPC.
[6] À l'origine, il a semblé tout simplement trop difficile, même pour la Commission d'appel de l'impôt, de mesurer le sérieux du législateur fédéral lorsqu'il a édicté le Régime de pensions du Canada et la Déclaration des droits. La décision rendue dans l'affaire Toth c. M.R.N., 69 DTC 115, qui traitait de discrimination fondée sur le sexe, est manifestement erronée, en particulier les passages apparaissant aux pages 120 et 121.
[7] Selon le RPC, la période cotisable d'un travailleur débute le 1er janvier 1966, ou lorsqu'il atteint l'âge de 18 ans, et elle se termine lorsqu'il atteint l'âge de 70 ans, ou lorsqu'il décède, ou lorsqu'il commence une pension de retraite. Les cotisations sont calculées d'après son revenu d'emploi ouvrant droit à pension, revenu qui correspond au revenu imposable selon la Loi de l'impôt sur le revenu. La Loi de l'impôt sur le revenu ne parle pas expressément des Indiens autochtones du Canada, mais l'alinéa 81(1)a) de cette Loi soustrait à l'impôt les sommes qui sont déclarées soustraites à l'impôt par toute autre loi fédérale. L'article 87 de la Loi sur les Indiens exempte de l'impôt le revenu gagné par un Indien dans une réserve indienne. L'effet combiné du RPC, de la Loi de l'impôt sur le revenu et de la Loi sur les Indiens est que le revenu gagné par un Indien qui travaille dans une réserve indienne n'est pas imposable et qu'il n'ouvre donc pas, ou n'ouvrait pas, droit à pension selon le RPC jusqu'en décembre 1988.
[8] Le 7 décembre 1988, le Règlement sur le Régime de pensions du Canada était modifié afin de permettre aux Indiens inscrits travaillant dans les réserves indiennes de cotiser au RPC, si l'Indien résidait au Canada et si son employeur choisissait de participer au Régime. La participation au RPC n'est pas obligatoire pour ces employeurs comme elle l'est pour les autres employeurs canadiens. Si l'employeur choisit de ne pas participer au RPC, l'employé doit cotiser en tant que travailleur autonome, et il perd donc la cotisation correspondante de l'employeur. En l'occurrence, l'employeur de la demanderesse a choisi de se joindre au Régime, et la demanderesse a cotisé au Régime à partir de 1988. Après la modification du RPC, la demanderesse a prié Revenu Canada de l'autoriser à verser rétroactivement la cotisation maximale. Un représentant de Revenu Canada a refusé d'accéder à sa demande, par une lettre en date du 9 décembre 1992, pièce C de l'affidavit de Rose Bear, à la p. 24 de son dossier.
4. Points en litige
a. La Charte peut-elle s'appliquer rétrospectivement?
b. Le RPC contrevient-il à l'article 15 de la Charte?
c. Le RPC contrevient-il à l'article 6 de la Charte?
d. La contravention est-elle justifiable selon l'article premier de la Charte?
e. Le RPC contrevient-il à la Déclaration canadienne des droits?
f. Le RPC contrevient-il au principe de la primauté du droit?
g. Quelle réparation s'impose ici?
5. Sommaire du dispositif
[9] L'argument de la demanderesse fondé sur la Déclaration canadienne des droits est fondé et je suis d'avis d'y faire droit. La Charte n'est probablement pas applicable à la présente affaire en raison du principe de non-rétroactivité.
[10] Tous les autres points sont accessoires et sont résumés dans les conclusions des parties qui suivent ce sommaire, à la fin des présents motifs.
6. Analyse de l'affaire
[11] L'impossibilité pour la demanderesse de cotiser au RPC (cotisations qui dépendent du revenu imposable du contribuable) s'explique par les exemptions fiscales auxquelles elle avait droit et auxquelles elle ne pouvait renoncer puisqu'elle était une Indienne inscrite travaillant dans une réserve indienne, selon ce que prévoit l'article 87 de la Loi sur les Indiens, L.R., ch. I-6, rédigé ainsi :
87. (1) Nonobstant toute autre loi fédérale ou provinciale, mais sous réserve de l'article 83, les biens suivants sont exemptés de taxation :
a) le droit d'un Indien ou d'une bande sur une réserve ou des terres cédées;
b) les biens meubles d'un Indien ou d'une bande situés sur une réserve.
(2) Nul Indien ou bande n'est assujetti à une taxation concernant la propriété, l'occupation, la possession ou l'usage d'un bien mentionné aux alinéas (1)a) ou b) ni autrement soumis à une taxation quant à l'un de ces biens.
[12] La Cour suprême du Canada a jugé, dans un arrêt essentiel, R. c. Nowegijick, [1983] 1 R.C.S. 29, que les « biens meubles d'un Indien ou d'une bande situés sur une réserve » comprennent le revenu personnel. S'exprimant au nom de la Cour, M. le juge Dickson tenait les propos suivants, aux pages 38-41 :
Un impôt sur le revenu est en réalité un impôt sur un bien. Si on peut dire qu'un revenu est un bien, je conçois mal qu'un revenu imposable ne le soit pas. Suivant la définition qui figure au par. 2(2) de la Loi de l'impôt sur le revenu, le revenu imposable est le « revenu pour l'année moins les déductions permises par la section C » . Bien que Sa Majesté reconnaisse, au paragraphe 14 de son mémoire, que les « traitements » et les « salaires » peuvent être classés dans les « biens personnels » , elle fait valoir que c'est le revenu « imposable » d'une personne qui constitue l'assiette de l'impôt et que ce revenu imposable n'est pas un « bien personnel » mais plutôt un « concept » qui est le résultat de plusieurs opérations. Cette distinction est bien trop subtile à mon goût. Si un salaire est un bien personnel, il me paraît difficile de dire qu'une personne imposée « quant à » son salaire n'est pas imposée quant à un bien personnel. Il est vrai que certains calculs sont nécessaires afin de déterminer le montant de l'impôt, mais, selon moi, cela ne porte nullement atteinte à la proposition fondamentale.
À mon avis, les mots « quant à » ont la portée la plus large possible. Ils signifient, entre autres, « concernant » , « relativement à » ou « par rapport à » . Parmi toutes les expressions qui servent à exprimer un lien quelconque entre deux sujets connexes, c'est probablement l'expression « quant à » qui est la plus large.
[...]
L'article 87 dispose que « les biens personnels d'un Indien ... situés sur une réserve » sont exemptés de taxation; mais il porte également que « nul Indien ... n'est assujetti à une taxation ... quant à l'un de ces biens » . Certes les premiers mots cités exemptent certains bien de taxation; mais ceux qui viennent après exemptent aussi certaines personnes de taxation quant à ces biens. Selon moi, l'art. 87 crée une exemption à l'égard des personnes et des biens. Il est donc sans importance que la taxation du revenu tiré d'un emploi puisse être qualifiée d'impôt personnel et non pas d'impôt réel.
Il faut, je crois, dans des cas de ce genre, tenir compte du fond et du sens manifeste et ordinaire des termes employés, plutôt que de recourir à la dialectique judiciaire. À mon avis, on doit éviter de donner à l'article une interprétation trop subtile. Une personne qui est exemptée de taxation quant à ses biens personnels aurait du mal à comprendre pourquoi elle devrait être assujettie à une taxation quant à son traitement et, selon moi, il ne suffit pas de dire que c'est ce qu'envisage la Loi de l'impôt sur le revenu.
Pour terminer je tiens à préciser qu'il faut se garder de déduire des présents motifs qu'un Indien ne paiera jamais d'impôt de quelque nature que ce soit. Ni l'avocat de l'appelant ni les avocats des intervenants n'ont adopté cette position. Moi non plus. Il ne s'agit en l'espèce que des biens personnels situés sur une réserve et seulement de ces biens.
[13] La demanderesse n'a pu, en raison de son exemption fiscale, cotiser au Régime de pensions du Canada pour la période allant de 1966 à 1988, durant laquelle elle travaillait pour la Première nation Brokenhead Ojibway à Scanterbury (Manitoba). Elle conteste cette distinction qu'elle qualifie de discriminatoire et d'injustifiable selon l'article 15 de la Charte canadienne des droits et libertés et l'alinéa 2b) de la Déclaration des droits.
a. La Charte peut-elle s'appliquer rétrospectivement?
[14] Il y a souvent confusion entre les mots « rétroactivité » et « rétrospectivité » . Dans l'arrêt Benner c. Canada (Secrétaire d'État), [1997] 1 R.C.S. 358, la Cour suprême du Canada, citant E.A. Driedger, s'exprimait ainsi, à la page 381 :
[TRADUCTION] Une loi rétroactive est une loi dont l'application s'applique à une époque antérieure à son adoption. Une loi rétrospective ne dispose qu'à l'égard de l'avenir. Elle vise l'avenir, mais elle impose de nouvelles conséquences à l'égard d'événements passés. Une loi rétroactive agit à l'égard du passé. Une loi rétrospective agit pour l'avenir, mais elle jette aussi un regard vers le passé en ce sens qu'elle attache de nouvelles conséquences à l'avenir à l'égard d'un événement qui a eu lieu avant l'adoption de la loi. Une loi rétroactive modifie la loi par rapport à ce qu'elle était, une loi rétrospective rend la loi différente de ce qu'elle serait autrement à l'égard d'un événement antérieur. [En italiques dans l'original.]
[15] La Cour suprême du Canada a souvent dit que la Charte ne s'applique pas rétroactivement. Cependant, la Cour a rejeté tout critère rigide, préférant juger chaque cas selon ses propres circonstances et évaluer la nature du droit fondamental particulier en jeu. Toute situation comportant des événements qui se sont produits avant l'entrée en vigueur de la Charte n'entraîne pas nécessairement une application rétrospective de la Charte. Dans l'arrêt R. c. Gamble, [1988] 2 R.C.S. 595, Madame le juge Wilson s'exprimait ainsi, à la page 625 :
En abordant cette question cruciale, il me semble préférable que les tribunaux évitent d'adopter l'approche tout ou rien qui divise artificiellement la chronologie des événements dans les catégories mutuellement exclusives d'avant et d'après la Charte. Pour l'évaluer pleinement, il faut souvent replacer une prétendue violation actuelle de la Charte dans le contexte des événements qui lui ont donné naissance avant la Charte...
Et, à la page 628 :
Certains droits et certaines libertés contenus dans la Charte me semblent particulièrement susceptibles d'être appliqués actuellement même si cette application oblige nécessairement à prendre connaissance d'événements antérieurs à la Charte. Les droits garantis par la Charte qui ont pour objet d'interdire certaines conditions ou situations sembleraient relever de cette catégorie. De tels droits visent à protéger non pas contre des événements précis et isolés, mais plutôt contre des conditions ou une situation en cours... L'article 15 peut aussi relever de cette catégorie.
[16] Lorsqu'il se demande comment la Charte s'applique à des faits qui se sont produits avant son entrée en vigueur, un tribunal doit déterminer si les faits révèlent un événement précis et isolé ou s'ils établissent une situation ou une caractéristique en cours. Driedger s'exprime ainsi dans son ouvrage Construction of Statutes (2d) 1983, à la page 192 :
[TRADUCTION] Ces faits passés peuvent décrire soit un statut ou une caractéristique, soit un événement. On avance que, dans le cas où la situation factuelle en cause constitue un statut ou une caractéristique (le fait d'être quelque chose), on n'attribue aucun effet rétrospectif à un texte de loi lorsqu'il est appliqué à des personnes ou à des choses qui ont acquis ce statut ou cette caractéristique avant l'édiction du texte en question, pourvu qu'elles possèdent toujours le statut ou la caractéristique au moment de l'entrée en vigueur du texte; par contre, dans le cas où la situation factuelle est un événement (le fait que quelque chose survienne ou le fait de devenir quelque chose), on attribuerait un effet rétrospectif au texte de loi s'il était appliqué pour imposer une nouvelle obligation, peine ou incapacité par suite d'un événement survenu avant son édiction. (Benner c. Secrétaire d'État [1997] 1 R.C.S., à la page 382)
[17] Dans l'arrêt Benner, précité, l'appelant soutenait que la Loi sur la citoyenneté contrevenait à l'article 15 de la Charte. L'appelant était né en 1962 aux États-Unis, d'une mère canadienne et d'un père américain. Il avait demandé la citoyenneté canadienne, et sa demande fut mise en état le 27 octobre 1988. La Loi sur la citoyenneté prévoyait qu'une personne née à l'étranger avant le 15 février 1977 avait le droit d'obtenir la citoyenneté si elle était née d'un père canadien, mais qu'elle devait subir une vérification de sécurité si elle était née d'une mère canadienne. Durant la vérification de sécurité, le registraire de la citoyenneté découvrit que l'appelant avait été inculpé de plusieurs infractions criminelles. Selon le registraire, Benner ne pouvait obtenir la citoyenneté, et sa demande fut rejetée.
[18] La Cour suprême du Canada ordonna au registraire de réexaminer la demande de citoyenneté présentée par l'appelant. Elle jugea que les requérants nés à l'étranger après le 15 février 1977 avaient le droit à la citoyenneté si leur mère ou leur père était un citoyen canadien. Il s'agissait de savoir si la Charte devait être appliquée rétroactivement ou rétrospectivement. M. le juge Iacobucci s'est exprimé ainsi dans l'arrêt Benner, précité, aux paragraphes [44], [45] et [46] :
L'article 15 ne peut être invoqué pour contester un acte précis et isolé survenu avant l'entrée en vigueur de la Charte. Par exemple, il ne peut être invoqué pour attaquer une déclaration de culpabilité antérieure à la Charte : R. c. Edwards Books and Art Ltd., [1986] 2 R.C.S. 713; Gamble, précité. *** Si ce texte continue aujourd'hui d'imposer ses effets aux nouveaux demandeurs, il est susceptible d'examen en regard de la Charte : Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143.
La question à trancher consiste donc à caractériser la situation : s'agit-il réellement de revenir en arrière pour corriger un événement passé, survenu avant que la Charte crée le droit revendiqué, ou s'agit-il simplement d'apprécier l'application contemporaine d'un texte de loi qui a été édicté avant l'entrée en vigueur de la Charte?
***
Pour déterminer si une affaire donnée emporte l'application de la Charte à un événement passé, ou simplement à une condition ou à un statut en cours, il faut se demander si, compte tenu de toutes les circonstances, l'élément le plus important ou le plus pertinent de cette affaire est l'événement passé ou la condition en cours qui en résulte. Il s'agit là, comme je l'ai dit plus tôt, d'une question de caractérisation, qui variera selon les circonstances. La détermination dépendra des faits de l'espèce, du texte de loi en cause et du droit garanti par la Charte dont le demandeur sollicite l'application. (Benner, précité, pages 383-84)
[19] L'article 15 de la Charte est sans effet à l'encontre d'un tort ponctuel qui s'est produit avant l'entrée en vigueur de la Charte. La Cour suprême fait observer cependant que la Charte ne peut être invoquée pour contester une condamnation antérieure à la Charte. Ainsi, lorsque l'effet de la loi est simplement d'imposer une discrimination ou une incapacité continue, alors cette loi n'est pas à l'abri d'un examen selon la Charte simplement parce qu'elle a été édictée avant le 17 avril 1985. Si le préjudice qui en résulte continue d'être imposé à de nouveaux demandeurs aujourd'hui, la loi est sujette à un examen selon la Charte.
[20] Le juge Iacobucci a qualifié le cas de M. Benner en se référant à une situation ou condition en cours :
Depuis sa naissance, il est un enfant né hors du Canada, avant le 15 février 1977, d'une mère canadienne et d'un père non canadien. Il s'agit tout autant d'un « statut » que le sont le fait d'avoir la peau d'une certaine couleur ou celui d'appartenir à une origine ethnique ou religieuse donnée : c'est un état de fait en cours. Les personnes dans la situation de l'appelant continuent aujourd'hui d'être privées du droit à la citoyenneté qui est conféré d'office aux enfants nés d'un père canadien. (Benner, précité, au paragraphe [52], à la page 386).
[21] La situation de la demanderesse ici est elle aussi une condition en cours qui a subsisté de 1966 à 1988 et qui se poursuit aujourd'hui sous une forme différente. La demanderesse est encore empêchée de cotiser au RPC rétroactivement pour les années 1966 à 1988. À l'entrée en vigueur de l'article 15 de la Charte, la demanderesse était, et elle est encore, empêchée de cotiser pleinement au RPC, parce qu'elle ne recevra pas les prestations qu'elle aurait pu recevoir si elle avait eu le droit de cotiser au RPC depuis son entrée en vigueur.
[22] Nonobstant les aspects rétrospectifs du cas de la demanderesse, la Cour dit que la demanderesse n'a pas droit à une réparation au titre de la Charte avant 1985, année durant laquelle l'article 15 est entré en vigueur. Autoriser une telle réparation équivaudrait à appliquer la Charte rétroactivement. La loi conférant la réparation doit avoir effectivement existé durant la période envisagée par la mesure réparatrice proposée. Sur ce point, l'arrêt Benner peut être distingué de la présente affaire parce que la discrimination à l'encontre de M. Benner s'est cristallisée lorsque la Charte est entrée en vigueur. De plus, son acquisition ultérieure de la citoyenneté était une réparation prospective qui n'obligeait pas les tribunaux à modifier son statut antérieur à la Charte. Au contraire, dans la présente espèce, la présumée discrimination à l'encontre de la demanderesse, Mme Bear, s'est cristallisée en 1966, bien avant l'entrée en vigueur de la Charte, et la réparation proposée est rétroactive en ce sens qu'elle vise à mettre la demanderesse dans la position qu'elle aurait occupée si elle avait été autorisée à cotiser au RPC dès le début de son existence, avant l'entrée en vigueur de la Charte. En tant que tel, l'argument de la demanderesse au regard de la Charte n'est pas recevable parce qu'il suppose la rétroactivité de l'application de la Charte.
[23] Pour le cas où la Charte serait jugée applicable, l'analyse suivante de l'article 15 est pertinente.
b. Le RPC contrevient-il à l'article 15 de la Charte?
[24] La Charte canadienne des droits et libertés (annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, ch. 11) est entrée en vigueur le 17 avril 1982. Son article 15, entré en vigueur le 17 avril 1985, est ainsi rédigé :
15. (1) La loi ne fait acception de personne et s'applique également à tous, et tous ont droit à la même protection et au même bénéfice de la loi, indépendamment de toute discrimination, notamment des discriminations fondées sur la race, l'origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, le sexe, l'âge ou les déficiences mentales ou physiques.
(2) Le paragraphe (1) n'a pas pour effet d'interdire les lois, programmes ou activités destinés à améliorer la situation d'individus ou de groupes défavorisés, notamment du fait de leur race, de leur origine nationale ou ethnique, de leur couleur, de leur religion, de leur sexe, de leur âge ou de leurs déficiences mentales ou physiques.
[25] Les principes fondamentaux d'une analyse du paragraphe 15(1) ont été exposés dans l'arrêt Law c. Canada, [1999] 1 R.C.S. 497, où M. le juge Iacobucci s'est exprimé ainsi (page 548) :
(1) Il est inapproprié de tenter de restreindre l'analyse relative au par. 15(1) de la Charte à une formule figée et limitée. Une démarche fondée sur l'objet et sur le contexte doit plutôt être utilisée en vue de l'analyse relative à la discrimination pour permettre la réalisation de l'important objet réparateur qu'est la garantie d'égalité et pour éviter les pièges d'une démarche formaliste ou automatique.
(2) La démarche que notre Cour a adoptée et qu'elle applique régulièrement relativement à l'interprétation du par. 15(1) repose sur trois questions primordiales :
(A) la loi a-t-elle pour objet ou pour effet d'imposer une différence de traitement entre le demandeur et d'autres personnes?
(B) la différence de traitement est-elle fondée sur un ou plusieurs des motifs énumérés ou des motifs analogues?
(C) la loi en question a-t-elle un objet ou un effet discriminatoire au sens de la garantie d'égalité?
La première question vise à déterminer si la loi entraîne une différence de traitement. Les deuxième et troisième questions visent à déterminer si la différence de traitement constitue de la discrimination réelle au sens du paragraphe 15(1).
(3) Par conséquent, le tribunal ayant à se prononcer sur une allégation de discrimination fondée sur le paragraphe 15(1) doit se poser trois grandes questions :
A. La loi contestée
a) établit-elle une distinction formelle entre le demandeur et d'autres personnes en raison d'une ou de plusieurs caractéristiques personnelles, ou
b) omet-elle de tenir compte de la situation défavorisée dans laquelle le demandeur se trouve déjà dans la société canadienne, créant ainsi une différence de traitement réelle entre celui-ci et d'autres personnes en raison d'une ou de plusieurs caractéristiques personnelles?
B. Le demandeur fait-il l'objet d'une différence de traitement fondée sur un ou plusieurs des motifs énumérés ou des motifs analogues?
et
C. La différence de traitement est-elle discriminatoire en ce qu'elle impose un fardeau au demandeur ou le prive d'un avantage d'une manière qui dénote une application stéréotypée de présumées caractéristiques personnelles ou de groupe ou qui a par ailleurs pour effet de perpétuer ou de promouvoir l'opinion que l'individu touché est moins capable ou est moins digne d'être reconnu ou valorisé en tant qu'être humain ou que membre de la société canadienne, qui mérite le même intérêt, le même respect et la même considération?
[26] En l'espèce, la demanderesse a clairement établi une différence de traitement fondée sur des motifs raciaux. La position de la demanderesse et de sa catégorie, celle des Indiens inscrits travaillant dans une réserve, est particulière. Aucune autre catégorie de personnes au Canada n'est dispensée de l'impôt et n'est de ce fait exclue du RPC.
[27] S'agissant de la discrimination au sens fondamental, le fait d'exclure la demanderesse du RPC équivaut à lui refuser un avantage, et cela d'une manière contraire à la dignité humaine, en raison de sa race, de son origine ethnique ou de sa couleur. La Cour arrive à cette conclusion pour deux raisons.
[28] D'abord, l'argument du défendeur selon lequel la différence de traitement qui est appliquée à la demanderesse tient à des considérations de lieu plutôt qu'à des caractéristiques personnelles immuables n'est pas convaincant. Les exemptions fiscales conférées aux Indiens inscrits qui résident et travaillent dans les réserves tiennent intégralement à l'identité de la demanderesse, une identité dont elle ne peut se départir. Le qualificatif même d' « Indien inscrit » témoigne avec éloquence de ce qui la distingue de tous les autres Canadiens. Par ailleurs, l'identité juridique particulière de la demanderesse est surtout attribuable à plus de 100 ans de politique gouvernementale propre aux peuples autochtones. L'importance évidente de cette politique dans la définition au Canada des peuples autochtones devrait dispenser le gouvernement du Canada de prétendre que le traitement juridique qu'il applique aux peuples autochtones n'est pas fondé sur l'identité personnelle. La différence de traitement repose ici sur le fait que la demanderesse est une Indienne inscrite.
[29] Deuxièmement, les exemptions fiscales prévues par la Loi sur les Indiens visent à préserver la possibilité pour les Indiens de profiter de leurs biens. Dans l'arrêt Mitchell c. Bande indienne Peguis, [1990] 2 R.C.S. 85, M. le juge La Forest faisait observer, aux pages 130 et 131, que la Couronne est tenue par l'honneur de protéger les Indiens contre les tentatives des non-autochtones de déposséder les Indiens de biens qu'ils détiennent en tant qu'Indiens :
Historiquement, les exemptions de taxe et de saisie ont protégé de deux façons la capacité des Indiens de profiter de cette propriété. Premièrement, elles empêchent qu'un palier de gouvernement, par l'imposition de taxes, puisse porter atteinte à l'intégrité des bénéfices accordés par le palier de gouvernement responsable du contrôle des affaires indiennes. Deuxièmement, la protection contre les saisies assure que l'exécution de jugements obtenus par des non-Indiens en matière civile ne pourra entraver les Indiens dans la libre jouissance des avantages qu'ils ont acquis ou pourront acquérir conformément à l'exécution par la Couronne de ses obligations prévues par traité. Dans les faits, ces articles ont protégé les Indiens contre l'imposition d'obligations de nature civile qui pouvaient conduire, quoique indirectement, à l'aliénation de leurs terres à la suite de ventes forcées et par d'autres moyens semblables...
[30] La participation au RPC ne fait pas courir aux Indiens le risque d'être dépossédés de leurs biens. Il s'agit plutôt d'un régime universel de pensions, financé par des cotisations obligatoires, et conçu pour assurer aux travailleurs canadiens une retraite mensuelle lorsqu'ils atteignent l'âge de 65 ans. Il s'agit donc d'un avantage, avantage dont la demanderesse a été privée, et le troisième volet du critère de la discrimination se trouve donc rempli.
c. Le RPC contrevient-il à l'article 6 de la Charte?
Les arguments fondés sur l'article 6 ne disposent pas de la présente affaire, et ils ne sont probablement pas pertinents, vu que la Charte est probablement inapplicable à la revendication de la demanderesse. Les conclusions des parties sur ce point sont examinées plus loin dans les présents motifs, sous la rubrique « conclusions des parties » .
d. La contravention est-elle justifiable selon l'article premier de la Charte?
[31] Comme on le sait, lorsqu'un demandeur a établi qu'il y a eu contravention à l'article 15 de la Charte, il incombe alors au défendeur de justifier cette contravention. La Cour accepte la conclusion de la demanderesse selon laquelle les effets discriminatoires du texte législatif contesté ne peuvent être justifiés selon l'article premier de la Charte.
[32] Les principes qui régissent l'analyse de l'article premier sont énoncés dans l'arrêt R. c. Oakes, [1986] R.C.S. 103. Ils sont reproduits succinctement dans l'arrêt Egan c. Canada, [1995] 2 R.C.S. 513, à la page 605, par les juges Cory et Iacobucci, dissidents :
L'atteinte à une garantie constitutionnelle sera validée à deux conditions. Dans un premier temps, l'objectif de la loi doit se rapporter à des préoccupations urgentes et réelles. Dans un deuxième temps, le moyen utilisé pour atteindre l'objectif législatif doit être raisonnable et doit pouvoir se justifier dans une société libre et démocratique. Cette seconde condition appelle trois critères :
(1) la violation des droits doit avoir un lien rationnel avec l'objectif législatif,
(2) la disposition contestée doit porter le moins possible atteinte au droit garanti par la Charte,
(3) il doit y avoir proportionnalité entre l'effet de la mesure et son objectif de sorte que l'atteinte au droit garanti ne l'emporte pas sur la réalisation de l'objectif législatif. Dans le contexte de l'article premier, il incombe toujours au gouvernement de prouver selon la prépondérance des probabilités que la violation peut se justifier.
[33] La justification donnée par le défendeur pour la loi contestée est faible, et elle est loin d'être convaincante. On ne saurait dire que le fait d'exclure du RPC les Indiens inscrits travaillant dans les réserves répond à l'objectif urgent et réel de préserver l'exemption fiscale des Indiens inscrits. Cet argument n'est pas convaincant parce que la loi a été modifiée en 1988, avec l'acquiescement du défendeur, afin de permettre aux Indiens inscrits travaillant dans les réserves de cotiser au RPC, sans que leur exemption fiscale en souffre! La modification ainsi apportée à la loi contestée montre que l'objectif initial de la loi était mal défini et n'était pas urgent ni réel.
e. Le RPC contrevient-il à la Déclaration canadienne des droits?
[34] Si la Cour juge, comme c'est le cas, que la Charte ne peut avoir d'application rétrospective, ce qui est vrai, alors elle peut sûrement juger qu'il y a eu discrimination au regard de la Déclaration canadienne des droits, et structurer une réparation en conséquence. Sur ce point, la demanderesse affirme que le RPC contrevient à l'alinéa 1b) de la Déclaration canadienne des droits :
Il est par les présentes reconnu et déclaré que les droits de l'homme et les libertés fondamentales ci-après énoncés ont existé et continueront à exister pour tout individu au Canada quels que soient sa race, son origine nationale, sa couleur, sa religion ou son sexe : ...
b) le droit de l'individu à l'égalité devant la loi et à la protection de la loi.
[35] Cet argument est convaincant. Dans l'arrêt R. c. Drybones, [1970] R.C.S. 282, la Cour suprême a jugé que l'alinéa 94b) de la Loi sur les Indiens était incompatible avec l'alinéa 1b) de la Déclaration canadienne des droits. Selon l'alinéa 94b) de la Loi sur les Indiens, commettait une infraction tout Indien, mais personne d'autre, qui était trouvé ivre à quelque endroit en dehors d'une réserve indienne. La Cour suprême du Canada, approuvant les propos du juge Cartwright dans l'arrêt Robertson et Rosetanni c. La Reine, [1963] R.C.S. 651, à la page 662, a estimé que l'alinéa 1b) de la Déclaration canadienne des droits signifiait :
... qu'un individu ou un groupe d'individus ne doit pas être traité plu