Zaytoun c. Agence canadienne d’inspection des aliments

Zaytoun c. Agence canadienne d’inspection des aliments
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2008-04-17
Référence neutre
2008 CF 502
Numéro de dossier
T-270-07
Contenu de la décision
Date : 20080417
Dossier : T‑270‑07
Référence : 2008 CF 502
Ottawa (Ontario), le 17 avril 2008
En présence de monsieur le juge Russell
ENTRE :
MAHER ZAYTOUN
demandeur
et
L’AGENCE CANADIENNE D’INSPECTION DES ALIMENTS
défenderesse
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
LES DEMANDES
[1] Il est demandé à la Cour d’examiner deux décisions découlant du processus de dotation de l’Agence canadienne d’inspection des aliments (l’Agence). La première demande, déposée par l’Agence, concerne une décision prise par une tierce partie indépendante (la TPI), en date du 6 octobre 2006 (la décision de la TPI), conformément à la Politique de l’Agence relative aux recours en dotation (la Politique). Le Dr Maher Zaytoun dépose quant à lui sa propre demande de contrôle judiciaire à l’encontre d’une décision prise par le directeur exécutif (le directeur) de l’Agence le 12 janvier 2007 (la décision du directeur), décision qui concernait les mesures correctives prises par l’Agence en réponse à la décision de la TPI.
[2] L’Agence demande que soit rendue une ordonnance annulant la décision de la TPI ou, subsidiairement, une ordonnance renvoyant l’affaire à une TPI, pour nouvelle décision conforme aux directives de la Cour. L’Agence demande aussi que les dépens lui soient adjugés.
[3] Le Dr Zaytoun sollicite une ordonnance rejetant la demande de contrôle judiciaire déposée par l’Agence, et une ordonnance annulant la décision du directeur, laquelle, selon lui, ne donnait pas effet à la décision de la TPI.
LE CONTEXTE
Le cadre général
[4] Le législateur fédéral a conféré à l’Agence le droit et le pouvoir exclusifs de nommer les employés qu’elle juge nécessaires à la bonne conduite de ses affaires.
[5] Le 1er novembre 2005, l’Agence a donné effet à la Politique, laquelle établit les recours offerts aux employés touchés par des décisions de dotation.
[6] La Politique prévoit qu’un plaignant qui souhaite exercer un recours en dotation doit présenter une plainte écrite à un gestionnaire délégué. Si la plainte est complète, elle est alors examinée. Cette étape des recours en dotation peut comporter une série de discussions entre le plaignant et un gestionnaire délégué.
[7] Si le plaignant n’est pas satisfait de l’examen de la plainte, il peut demander que la décision du gestionnaire délégué soit examinée par le gestionnaire de niveau 3 de ce gestionnaire. Les motifs de cette demande d’examen sont que, d’après le plaignant, la plainte n’a pas été résolue, ou que le gestionnaire délégué n’a pas été coopératif dans le processus du recours en dotation.
[8] Le processus du recours en dotation passe à l’échelon final – l’examen impartial de la plainte – si le plaignant et le gestionnaire de niveau 3 ne sont pas en mesure de régler la plainte. La TPI est choisie d’après une liste de TPI ou est partie à un contrat de fourniture de services, s’il existe une telle liste ou un tel contrat, ou, s’il n’y a ni liste de TPI ni fournisseur de services, elle est choisie par entente mutuelle entre le gestionnaire de niveau 3 et le plaignant.
[9] L’examen indépendant peut prendre plusieurs formes, qui vont du simple examen sur pièces à une audience en règle. La TPI a le pouvoir discrétionnaire de fixer la procédure d’examen. Le plaignant peut se faire aider par un représentant de l’agent négociateur ou par quelqu’un d’autre tout au long du processus de recours. Le gestionnaire délégué et les gestionnaires de niveau 3 peuvent se faire aider par un conseiller en ressources humaines et/ou par une autre personne tout au long du processus de recours.
[10] La TPI doit présenter ses conclusions dans un délai de 30 jours après que la plainte eut été renvoyée pour examen indépendant.
[11] Les conclusions de la TPI sont réputées constituer la décision finale du recours en dotation « sauf si le gestionnaire de niveau 3 estime que ces conclusions sont fondées sur des erreurs de fait ou des omissions ». Le gestionnaire de niveau 3 pourra alors recommander au président de l’Agence d’examiner les conclusions. Le président examine ensuite les conclusions de la TPI et présente la décision finale du recours en dotation au plaignant et au gestionnaire de niveau 3.
La sélection de dotation dans la présente affaire
[12] Le Dr Zaytoun est un employé de l’Agence. Il était un candidat rejeté dans le processus de dotation VM‑01 AH 05‑ICA‑CC‑IND‑B117 (le processus de dotation) destiné à pourvoir des postes en santé animale, aux groupe et niveau VM‑01.
[13] Le 11 janvier 2006, il a déposé une plainte modifiée à l’égard du processus de dotation conformément à la Politique de l’Agence.
[14] Le Dr Zaytoun et l’Agence ont remis à la TPI un exposé conjoint des faits. Les faits suivants ne sont pas contestés :
a) Tous les candidats au processus de dotation devaient se présenter à une entrevue et subir un examen écrit. Les entrevues et les examens écrits se sont déroulés sur une période de quatre jours, du 11 octobre au 14 octobre 2005;
b) Le jury de sélection ne savait pas si un candidat était lié à un autre;
c) Tous les candidats ont été avertis de ne pas discuter de l’évaluation avec les autres candidats;
d) Le Dr Nanhar et le Dr Sandhu sont mari et femme et ils étaient candidats dans le processus de dotation. Ils n’ont pas été évalués le même jour. Tous deux remplissaient les exigences du poste et leurs noms ont été inscrits sur une liste d’admissibilité;
e) Le Dr Zaytoun n’a pas contesté la décision du jury de sélection selon laquelle les Drs Nanhar et Sandhu étaient qualifiés pour le poste, et il n’a pas contesté non plus sa conclusion selon laquelle lui‑même n’était pas qualifié;
f) Rien ne prouve que le Dr Nanhar (qui a subi l’entrevue le premier) a communiqué au Dr Sandhu des renseignements sur l’évaluation.
[15] Le Dr Zaytoun a prétendu que le processus de dotation contrevenait aux valeurs de l’Agence en matière de dotation, à savoir l’équité et la compétence, parce que deux candidats reçus, le Dr Nanhar et le Dr Sandhu, étaient mariés l’un avec l’autre et n’avaient pas passé l’examen écrit le même jour. Le Dr Zaytoun a prétendu que le Dr Nanhar aurait été à même de communiquer des informations concernant l’examen au Dr Sandhu, et, selon lui, cela engendrait une impression d’injustice.
[16] Le Dr Zaytoun et l’Agence ont remis des observations écrites à la TPI. Le 6 octobre 2006, la TPI a rendu sa décision, dans laquelle elle concluait que [traduction] « la décision de mener des entrevues et d’administrer un examen écrit à deux personnes formant un couple, et cela à des dates différentes, a vicié le processus d’embauche et a contrevenu aux valeurs de l’Agence, à savoir l’équité et la compétence ». La TPI ajoutait que l’Agence aurait dû recueillir des renseignements sur la situation matrimoniale des candidats, afin de pouvoir organiser les entrevues en conséquence.
[17] Le 14 novembre 2006, le directeur a écrit au Dr Zaytoun pour lui exprimer ses réserves concernant la mise en œuvre de la décision de la TPI et lui a annoncé son intention d’obtenir plus ample avis en sollicitant un avis juridique du propre avocat de l’Agence.
[18] Le 12 janvier 2007, le directeur a écrit de nouveau au Dr Zaytoun. Il lui expliquait que, selon lui, la TPI s’était trompée dans sa manière d’interpréter la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H‑6, et la Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. 1985, ch. P‑21. Dans sa lettre, il disait vouloir appliquer la mesure corrective suivante :
[traduction]
Par conséquent, à titre de mesures correctives en réponse à ce rapport, je demanderai au directeur exécutif adjoint, avec l’appui du gestionnaire régional des ressources humaines, de travailler avec l’équipe de la gestion des opérations en Ontario et avec les Ressources humaines pour s’assurer que, à l’avenir, tous les candidats soient clairement et systématiquement informés de leur obligation de préserver le caractère confidentiel des entrevues et des examens durant les processus de sélection, et informés aussi des conséquences possibles qui découleraient d’une violation de cette obligation. Aller au‑delà et recueillir des renseignements personnels sur la situation matrimoniale des candidats constituerait une atteinte à la vie privée des employés et exposerait l’employeur à des accusations de comportement discriminatoire.
[19] L’Agence avertissait déjà systématiquement les candidats de leur obligation de préserver le caractère confidentiel des entrevues et des examens durant les processus de sélection, y compris le processus de dotation qui était à l’origine de la plainte du Dr Zaytoun.
LES DÉCISIONS CONTESTÉES
La décision de la TPI
[20] Avant de trancher les questions de fond soulevées par la plainte du Dr Zaytoun, la TPI a considéré la nature de la plainte et le champ de ses pouvoirs pour savoir si la plainte était une plainte autorisée par la Politique de l’Agence. Plus précisément, elle s’est demandée si un candidat rejeté dans un exercice de dotation pouvait contester le processus de dotation sans avoir subi de préjudice.
[21] La TPI a considéré les voies de recours offertes aux employés de l’Agence qui souhaitent déposer une plainte portant sur un processus ou une décision de dotation et il a relevé que, selon la Politique, « un employé de l’ACIA qui présente une Déclaration de plainte au sujet d’un processus ou d’une décision de dotation ne peut pas déposer de grief contre le même processus ou la même décision de dotation conformément au paragraphe 208(5) de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique ».
[22] La TPI a alors conclu que le texte général de la Politique n’est pas aussi restrictif que les procédures traditionnelles d’examen des griefs, parce que la Politique englobe à la fois les plaintes individuelles et les plaintes générales. Selon la TPI, il ressort clairement du texte de la Politique que :
[traduction] l’objet de la Politique sur le recours en dotation est d’éliminer la pratique consistant à restreindre les recours aux seules personnes qui ont subi un préjudice dans un processus de dotation […] La Politique ne limite pas le bénéfice du processus des recours aux candidats qui disent avoir subi un préjudice au motif que l’Agence aurait manqué à ses obligations légales et à ses lignes de conduite et ses valeurs en matière de dotation.
Ainsi, bien que le Dr Zaytoun eut été déclaré non qualifié pour le poste et qu’il n’ait subi aucun préjudice en conséquence du processus de dotation, la TPI a statué que la Politique autorisait l’examen de sa plainte parce qu’il était fondé à savoir si la procédure suivie par l’Agence était conforme aux obligations légales de l’Agence, à sa Politique et à ses valeurs en matière de dotation. Cette conclusion, selon la TPI, découle de l’interprétation du texte même de la Politique et elle est appuyée par les écarts entre les régimes de règlement des différends en matière de dotation, à savoir la Politique de l’Agence d’une part, et les procédures traditionnelles d’examen des griefs d’autre part.
[23] La TPI a ensuite considéré l’effet de la Loi sur la protection des renseignements personnels sur les allégations d’injustice du Dr Zaytoun et sur les mesures correctives qu’il préconisait. Elle a reconnu avec l’Agence que la divulgation de l’état matrimonial d’un candidat constituerait une violation de ladite Loi, étant donné que ce renseignement ne serait pas recueilli à des fins qui s’accordent avec sa divulgation. Cependant, elle a finalement conclu que [traduction] « l’Agence aurait dû recueillir ce renseignement […] pour organiser les entrevues et les examens d’une manière qui semble juste pour tous les candidats, un objet qui s’accorde avec les exigences de la Loi sur la protection des renseignements personnels, et qui est donc autorisé ».
[24] Finalement, après avoir reconnu que l’objet de la Loi canadienne sur les droits de la personne est de faire en sorte qu’une personne ne subisse pas une différence de traitement fondée sur des considérations hors de propos, et après avoir admis avec l’Agence que l’état matrimonial n’est pas un facteur servant à déterminer les compétences d’un candidat ou son aptitude à occuper un emploi, la TPI a jugé que l’état matrimonial [traduction] « peut constituer un renseignement très utile à des fins d’organisation pour s’assurer que les parties sont traitées de la même façon dans un concours et qu’aucun candidat ne bénéficie d’un avantage injustifié ». Elle ajoutait que, en raison de la nature de la relation conjugale, des précautions particulières devraient être prises lorsque des conjoints se présentent à un concours organisé pour le même poste parce que [traduction] « les liens d’amour et d’affection qui sont au cœur de la relation conduit les conjoints à faire l’un pour l’autre des choses que l’on n’attendrait pas de la part d’amis ou de connaissances ».
[25] La TPI concluait ainsi :
[traduction]
La décision de mener des entrevues et d’administrer un examen écrit à deux personnes formant un couple, et cela à des dates différentes, a vicié le processus d’embauche et a contrevenu aux valeurs de l’Agence, à savoir l’équité et la compétence. Afin de mener un processus d’embauche qui soit conforme à ses valeurs en matière de dotation, l’Agence aurait dû régler la question de l’état matrimonial des candidats.
Si l’Agence avait agi de la sorte, de conclure la TPI, elle n’aurait pas contrevenu aux exigences de la Loi canadienne sur les droits de la personne.
La décision du directeur
[26] En sa qualité de directeur exécutif de l’Agence, le directeur a écrit au Dr Zaytoun pour l’informer de la décision de l’Agence concernant les mesures correctives que l’Agence entendait appliquer en réponse à la décision de la TPI. La lettre du directeur, qui porte la date du 12 janvier 2007, constitue les motifs de la décision du directeur.
[27] Selon le directeur, les recommandations de la TPI exposeraient l’Agence à une plainte au titre de la Loi canadienne sur les droits de la personne. D’après lui, le fait de recueillir des renseignements sur l’état matrimonial de candidats et d’organiser les entrevues en conséquence reviendrait à appliquer une différence de traitement à un employé en raison de son état matrimonial, ce qui est un motif de distinction illicite.
[28] Le directeur estimait aussi que la TPI avait erré dans sa manière d’appliquer la Loi sur la protection des renseignements personnels :
[traduction]
[…] la TPI confond, dans son analyse selon la Loi sur la protection des renseignements personnels, la divulgation de renseignements et la collecte de renseignements. Elle écrit que le renseignement concernant l’état matrimonial ne serait pas divulgué aux tiers […] et qu’il n’y aurait donc aucune violation de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Cependant, ce que cette loi interdit, c’est la simple collecte de renseignements personnels par une institution fédérale, à moins que cette collecte n’entre dans l’exception suivante : article 4 : Les seuls renseignements personnels que peut recueillir une institution fédérale sont ceux qui ont un lien direct avec ses programmes ou ses activités.
[29] Le directeur s’est expliqué davantage sur ce qu’il voyait comme l’incapacité de l’Agence de recueillir des renseignements personnels, compte tenu de la Loi sur la protection des renseignements personnels :
[traduction]
Le fait de s’enquérir de l’état matrimonial de candidats n’a aucun lien direct avec les programmes ou les activités de l’Agence. S’agissant de dotation, les renseignements personnels sont obtenus aux fins de déterminer les compétences d’un candidat et son aptitude à occuper un emploi. L’état matrimonial d’une personne n’est pas rattachée à ces objectifs du processus de dotation. Pareillement, il n’y aurait aucune raison d’exiger de tous les candidats à un concours qu’ils communiquent des renseignements sur leurs liens personnels avec d’autres candidats. Si une telle politique était établie, il faudrait alors que le jury de sélection révèle le nom des candidats au concours, ce qui constituerait une communication de renseignements personnels, laquelle est interdite par la Loi sur la protection des renseignements personnels.
[30] Le directeur concluait en expliquant que, même s’il lui appartenait d’établir les mesures correctives à appliquer dans la présente affaire, il lui appartenait aussi de respecter les droits des employés en général, ainsi que les obligations de l’Agence au titre de toutes les lois applicables.
[31] Se fondant sur les motifs évoqués plus haut, le directeur a décidé que la mesure corrective qui s’imposait consisterait [traduction] à « s’assurer que, à l’avenir, tous les candidats soient clairement et systématiquement informés de leur obligation de préserver le caractère confidentiel des entrevues et des examens durant les processus de sélection, et informés aussi des conséquences possibles qui découleraient d’une violation de cette obligation ».
LES POINTS LITIGIEUX
[32] Les points soulevés dans ces demandes sont les suivants :
a) La demande de contrôle judiciaire déposée par l’Agence contre la décision de la TPI soulève les points suivants :
(i) Quelle norme de contrôle faut‑il appliquer à la décision d’une TPI?
(ii) Une apparence d’injustice constitue‑t‑elle une atteinte aux valeurs de l’Agence en matière de dotation?
(iii) La pratique consistant à faire subir des examens, à des dates différentes, à des conjoints qui se présentent au même concours semble‑t‑elle injuste?
b) La demande de contrôle judiciaire déposée par le Dr Zaytoun contre la décision du directeur soulève les points suivants :
(i) L’Agence a‑t‑elle refusé de prendre des mesures correctives à la suite de la décision de la TPI?
(ii) Dans l’affirmative, la décision du directeur s’accordait‑elle avec la Politique de l’Agence?
LES DISPOSITIONS LÉGALES APPLICABLES
[33] La loi constitutive de l’Agence est la Loi sur l’Agence canadienne d’inspection des aliments, L.C. 1997, ch. 6 (la Loi sur l’Agence). Le pouvoir de l’Agence de recruter des employés et de fixer les conditions de leur emploi se trouve à l’article 13 de la Loi sur l’Agence :
13. (1) Le président nomme les employés de l’Agence.
(2) Le président fixe les conditions d’emploi des employés de l’Agence et leur assigne leurs fonctions.
(3) Le président peut, aux fins qu’il précise, désigner, individuellement ou par catégorie, les inspecteurs — vétérinaires ou non — , analystes, classificateurs ou autres agents d’exécution pour l’application ou le contrôle d’application des lois ou dispositions dont l’Agence est chargée aux termes de l’article 11.
13. (1) The President has the authority to appoint the employees of the Agency.
(2) The President may set the terms and conditions of employment for employees of the Agency and assign duties to them.
(3) The President may designate any person or class of persons as inspectors, analysts, graders, veterinary inspectors or other officers for the enforcement or administration of any Act or provision that the Agency enforces or administers by virtue of section 11, in respect of any matter referred to in the designation.
[34] L’article 12 de la Loi sur l’Agence dispose que l’Agence est un organisme distinct au sens de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.C. 2003, ch. 22, article 2. En raison de ce statut d’organisme distinct, et du pouvoir légal de l’Agence de nommer ses employés, les dispositions de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, L.C. 2003, ch. 22, articles 12 et 13 (la LEFP) qui concernent la nomination de personnes à des postes de la fonction publique fédérale ne s’appliquent pas à l’Agence. L’Agence a adopté sa Politique sur le recours en dotation pour établir un processus d’examen des plaintes auquel pourraient recourir les personnes insatisfaites des décisions de l’Agence en matière de dotation. La Politique est adoptée en application du pouvoir général de l’Agence de nommer ses employés, un pouvoir conféré par le paragraphe 13(1) de la Loi sur l’Agence.
[35] Les extraits suivants de la Politique sont d’une importance particulière et donnent le contexte de l’affaire dont la Cour est saisie :
Politique
Dans ses processus et décisions en dotation, l’ACIA respectera ses obligations législatives, ses politiques de dotation, et ses valeurs en matière de dotation.
L’ACIA encourage et favorise une communication et des discussions franches, et le recours à des moyens informels pour résoudre les préoccupations liées à la dotation.
Lorsque ces moyens informels échouent et qu’une personne juge qu’un processus ou une décision de dotation visée par cette politique ne respecte par les obligations législatives de l’ACIA et(ou) ses politiques de dotation et(ou) ses valeurs en matière de dotation, il est possible d’engager un recours conformément au processus établi par l’Agence.
Un employé de l’ACIA qui présente une Déclaration de plainte au sujet d’un processus ou d’une décision de dotation ne peut pas déposer de grief contre le même processus ou la même décision de dotation conformément au paragraphe 208 (5) de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique.
Un employé de l’ACIA qui dépose un grief contre un processus ou une décision de dotation ne peut, en aucun moment, présenter de Déclaration de plainte en vertu de la Politique sur le recours en dotation en ce qui a trait au même processus ou à la même décision de dotation […]
[…]
2.3 Examen de la plainte par une tierce partie indépendante (TPI)
Le gestionnaire de niveau 3 obtiendra les services d’une tierce partie indépendante (TPI) pour examiner la plainte. S’il n’y a pas de liste de TPI ou de contrat signé avec des fournisseurs de ce type de services, la TPI sera choisie avec l’accord du gestionnaire de niveau 3 et du plaignant. L’examen devra être effectué conformément aux lignes directrices sur le recours en dotation « Examen par une tierce partie indépendante » de l’ACIA.
L’examen par une TPI vise à déterminer si le processus de dotation ou la décision de dotation en question a respecté les obligations législatives de l’ACIA, ses politiques de dotation et ses valeurs en matière de dotation. Il ne consiste pas à réévaluer les personnes qui ont été évaluées dans le cadre du processus de dotation ou de la décision de dotation, ni à prescrire une méthode d’évaluation en particulier, pas plus qu’il ne s’agit d’établir les mesures correctives que devra prendre l’ACIA.
[…]
Les conclusions de la TPI seront considérées comme étant la décision finale du recours en dotation, sauf si le gestionnaire de niveau 3 estime que ces conclusions sont fondées sur des erreurs de fait ou des omissions.
Le gestionnaire de niveau 3 pourra alors, dans les 10 jours qui suivent la présentation des conclusions de la TPI, recommander au président de l’ACIA d’examiner celles‑ci. Le gestionnaire de niveau 3 avisera par écrit le plaignant, dans les 10 jours qui suivent la présentation des conclusions de la TPI, pour l’aviser que celles‑ci ont été soumises à l’examen du président. Après examen, le président présentera, par écrit au plaignant et au gestionnaire de niveau 3, la décision finale du recours en dotation.
‑‑‑‑‑‑‑‑‑‑‑‑‑‑‑‑‑‑‑‑‑‑‑‑‑‑‑‑‑‑‑‑‑‑‑‑‑
Lignes directrices et instruments des recours en dotation
Gestion financière
L’ACIA paiera les frais encourus par le plaignant pour présenter son cas à la tierce partie indépendante. À l’étape (2.3) de l’examen indépendant, la tierce partie indépendante déterminera la manière dont l’examen se déroulera (par exemple présentation de documents, téléconférence, entrevue individuelle, rencontres avec toutes les parties présentes) afin de permettre à chacune des parties de présenter ses arguments et de répondre aux arguments de l’autre partie. Des consultations devraient avoir lieu entre la tierce partie indépendante et le gestionnaire à propos de l’examen et des frais s’y rapportant puisque les frais doivent être approuvés au préalable par le gestionnaire de niveau 3.
LA NORME DE CONTRÔLE
Généralités
[36] Depuis l’audition de ces requêtes, les normes de contrôle existantes ont été notablement simplifiées par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, et les avocats des deux parties ont remis à la Cour des mémoires de bonne qualité et extrêmement utiles sur l’importance et l’incidence de l’arrêt Dunsmuir pour les deux décisions dont je suis saisi.
[37] À la lumière de l’arrêt Dunsmuir, je dois encore, pour savoir quel niveau de retenue appelle chacune des décisions, déterminer la norme de contrôle qu’il convient d’appliquer.
[38] D’abord, je dois me demander si la jurisprudence a déjà établi d’une manière adéquate le niveau de retenue que requiert la question particulière dont je suis saisi. Dans la négative, je dois alors faire une analyse contextuelle pour déterminer la norme à appliquer.
[39] Je ne crois pas que la norme de contrôle applicable aux questions qui me sont soumises en l’espèce a déjà été fixée par la jurisprudence, et je dois donc faire une analyse contextuelle.
[40] Selon l’arrêt Dunsmuir, les facteurs à retenir dans une analyse contextuelle sont les suivants :
a) L’existence ou l’inexistence d’une clause privative,
b) la raison d’être du tribunal administratif suivant l’interprétation de sa loi habilitante,
c) la nature de la question en cause et
d) l’expertise du tribunal administratif.
[41] Selon l’arrêt Dunsmuir, « [l]e caractère raisonnable tient principalement à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel, ainsi qu’à l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit ». (paragraphe 47)
Point n° 1 : La plainte du Dr Zaytoun dans laquelle il allègue une apparence d’injustice suffisait‑elle à lui conférer la qualité requise pour déposer une plainte en vertu de la Politique de l’Agence?
[42] L’Agence dit que cette question devrait être revue d’après la norme de la décision correcte. Sa loi constitutive ne contient aucune clause privative, et la Cour a déjà jugé que la raison d’être du tribunal administratif dont il s’agit ici est de « régler rapidement la plainte [en matière de dotation] » et que l’intention de la loi constitutive est « d’accorder à […] l’Agence une grande latitude dans la façon dont elle nomme ses employés et traite les plaintes relatives à ces nominations ». Voir la décision Forsch c. Canada (Agence canadienne d’inspection des aliments), [2004] A.C.F. n° 619, paragraphes 23 et 25.
[43] L’Agence fait observer que la TPI en l’espèce devait interpréter un aspect essentiel de la politique de dotation de l’Agence et que, même s’il était spécialisé en droit du travail, son curriculum vitæ montre que, s’agissant de cette question, il n’était pas dans ses propres plates‑bandes. Autrement dit, la TPI n’interprétait pas sa propre loi constitutive, ni même une politique qui lui était familière.
[44] L’Agence rappelle aussi à la Cour que le juge Mosley, dans la décision Forsch, a examiné tous les facteurs applicables et conclu qu’une question de droit découlant de l’interprétation d’une politique antérieure de dotation de l’Agence devrait être revue selon la norme de la décision correcte.
[45] En bref, l’Agence dit que la TPI n’était pas spécialisée dans l’interprétation de cette politique et que, sur cet aspect, il a retenu une interprétation contraire à la jurisprudence de la Cour d’appel fédérale qui s’est développée dans un contexte similaire. Par conséquent, cette question devrait être revue d’après la norme de la décision correcte.
[46] Le Dr Zaytoun dit que la norme de contrôle à appliquer à cette question est celle de la décision raisonnable, surtout parce que la spécialisation de la TPI par rapport à celle de la Cour est le facteur le plus important, et la TPI avait, dans la présente affaire, une spécialisation très marquée dans les questions dont la Cour est saisie.
[47] Le Dr Zaytoun reconnaît que cet aspect soulève une question de droit, mais il dit que l’interprétation de la Politique ne soulève pas une question d’application générale et qu’elle est « assimilable à un arbitre qui interprète les politiques d’un employeur dans le contexte de l’audition d’une plainte ». Comme l’écrivait la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Dunsmuir, au paragraphe 55, une question de droit qui ne revêt pas « une importance capitale pour le système juridique [et qui est] étrangère au domaine d’expertise » du décideur administratif peut s’accorder avec la norme de la décision raisonnable.
[48] En l’espèce, le Dr Zaytoun fait remarquer que cette question particulière, bien qu’importante pour les parties, n’atteint pas le niveau d’une question d’une importance capitale pour le système juridique; et elle n’est pas non plus une question qui était étrangère au domaine de spécialisation de la TPI.
[49] Ma propre conclusion sur cet aspect, eu égard à l’arrêt Dunsmuir et aux faits qui me sont soumis, est que la Cour est invitée à revoir une question de droit, celle de la qualité pour agir au titre d’une loi constitutive et d’une politique, et que, même si, d’après son curriculum vitæ, la TPI est éminemment qualifiée et expérimentée dans les domaines du droit du travail, du droit administratif et de l’arbitrage des conflits de travail, et bien qu’elle justifie d’une longue expérience en tant qu’examinatrice selon le système et en tant qu’arbitre, on ne saurait dire qu’elle est plus à même que la Cour de trancher cette question particulière qui concerne la Politique de l’Agence. Par conséquent, je crois que cette question devrait être revue selon la norme de la décision correcte.
Point n° 2 : La pratique consistant à faire subir des examens, à des dates différentes, à des conjoints qui se présentent au même concours semble‑t‑elle injuste?
[50] Je crois qu’il s’agit là manifestement d’une question de fait, que, selon l’arrêt Dunsmuir, l’on devrait revoir d’après la norme de la décision raisonnable pour savoir si la décision appartient aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit. Il faut donc analyser les facteurs contextuels en jeu dans la présente affaire afin de savoir où il convient de situer la décision dans l’éventail de raisonnabilité qui s’accorde avec ce contexte.
[51] L’Agence est d’avis que le niveau de retenue que commande la décision de la TPI sur cette question est relativement faible parce qu’elle ne justifiait d’aucune spécialisation en sociologie ou psychologie et qu’elle a simplement déduit l’effet d’une relation matrimoniale sur la loyauté à laquelle a droit un employé, laquelle déduction ne trouvant aucun appui dans la preuve.
[52] En outre, l’Agence dit que les conclusions de la TPI sur cet aspect ne faisaient pas intervenir une question de crédibilité ni une manière d’apprécier la preuve, deux aspects qui, en général, obligent la juridiction de contrôle à une retenue considérable. L’instruction s’est déroulée entièrement sur la foi de pièces écrites, et la Cour est bien placée pour revoir ces conclusions.
[53] Je partage l’avis de l’Agence sur la question du niveau de la retenue judiciaire.
Point n° 3 : L’Agence a‑t‑elle refusé de prendre des mesures correctives et la décision du directeur s’accordait‑elle avec la Politique de l’Agence?
[54] Encore une fois, je crois que, compte tenu de l’arrêt Dunsmuir, il faut examiner cette question d’après la norme de la décision raisonnable afin de savoir si la décision du directeur appartient aux issues acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit.
[55] L’Agence fait observer que la décision du directeur appelle une grande retenue parce que le directeur est bien placé pour rendre des décisions qui requièrent d’examiner des questions générales de dotation et de choisir des mesures correctives intéressant les activités de l’Agence.
[56] Ici encore, je partage l’avis de l’Agence sur les questions générales soumises au directeur et sur l’obligation pour la Cour de les prendre en compte.
MOTIFS
La décision de la TPI
L’impression d’injustice comme fondement de la qualité pour agir du demandeur
[57] L’essentiel des conclusions de la TPI sur ce point se retrouve dans le passage suivant :
[traduction]
Le texte lui‑même de la politique semble tout à fait clair : l’objet de la Politique sur le recours en dotation est d’éliminer la pratique consistant à restreindre le bénéfice des recours aux seules personnes qui ont subi un préjudice dans un processus de dotation :
L’examen par une tierce partie indépendante vise à déterminer si, compte tenu des allégations du plaignant, le processus de dotation ou la décision de dotation en question a respecté les obligations législatives de l’ACIA, ses politiques de dotation et ses valeurs en matière de dotation. (Onglet 2, page 1 de 2)
[Non souligné dans l’original.]
Il semble que c’est là dire très clairement qu’un plaignant, c’est‑à‑dire celui ou celle qui peut se prévaloir des recours de dotation (onglet 2, page 3 de 14), peut soulever des questions se rapportant « au processus de dotation ou à la décision de dotation en question ». Les mots employés sont le « processus de dotation » et non l’« évaluation du plaignant ». Les mots employés limitent le champ de la plainte à la seule affaire en question. Nulle part la Politique sur le recours en dotation ne dit que la plainte doit se limiter au préjudice prétendument subi par lui. Au contraire, compte tenu du texte même de la Politique sur le recours en dotation, je suis d’avis que la Politique ne limite pas le bénéfice de la procédure des recours aux candidats qui prétendent avoir subi un préjudice par suite de la présumée violation, par l’Agence, de ses obligations légales, de ses politiques de dotation et de ses valeurs en matière de dotation [note infrapaginale omise]. Pour conclure autrement, il me faudrait (1) trouver une justification m’autorisant à interpréter d’une manière plus restrictive le texte de la Politique sur le recours en dotation; (2) trouver un mécanisme m’autorisant à le faire; et (3) interpréter d’une manière restrictive le sens ordinaire de la Politique sur le recours en dotation. Étant donné qu’une lecture ordinaire de la Politique ne conduit pas à un résultat absurde, contradictoire, illégal ou injuste, je me refuse à m’engager dans un tel exercice hasardeux d’interprétation et de rédaction.
Par conséquent, même si le plaignant a été déclaré non qualifié pour le poste, il a un intérêt dans la question de savoir si la procédure suivie par l’Agence respectait ses obligations légales, sa politique de dotation et ses valeurs en la matière. J’arrive à cette conclusion en suivant le sens ordinaire du texte de la Politique sur le recours en dotation. Cette position est confirmée par les écarts entre les régimes de règlement des différends en matière de dotation, à savoir d’une part la Politique sur le recours en dotation et d’autre part les procédures traditionnelles d’examen des griefs.
[58] L’Agence entend réfuter cette conclusion en invoquant une série de précédents se rapportant à la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, parce que, dit‑elle, « le contexte et la nature de l’enquête sont les mêmes ». Il s’agit de la décision Caldwell c. Canada (Commission de la fonction publique), [1978] A.C.F. n° 918 (CAF), et de la décision Laplante c. Canada (Procureur général), [2003] A.C.F. n° 844. L’Agence croit aussi qu’il faut écarter la décision Charest c. Canada (Procureur général), [1973] A.C.F. n° 150, en faisant valoir que, dans cette affaire‑là, [traduction] « les preuves étaient contradictoires concernant le point de savoir si l’un des candidats avait ou non effectivement reçu des renseignements sur l’examen ».
[59] Il est possible que les valeurs de l’Agence en matière de dotation, notamment la compétence et l’équité, soient semblables aux valeurs et aux principes qui guident la Commission de la fonction publique, mais je ne vois pas en quoi cela pourrait amoindrir la démarche adoptée par la TPI dans la présente affaire, une démarche fondée sur le sens ordinaire du texte de la politique qu’elle devait examiner. L’Agence fait valoir que, du seul fait que sa politique parle d’un « processus de dotation », cela ne signifie pas qu’une personne qui n’a pas subi de préjudice dans une procédure de dotation soit à même de déposer une plainte. Je ne suis pas persuadé par l’argument de l’Agence selon lequel les précédents issus de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique (précédents dont l’intérêt, à ce chapitre, n’est ni évident ni certain) et les parallèles possibles entre la Loi sur l’Agence et la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, sur le plan de la procédure et des valeurs, suffisent à introduire dans la Politique de l’Agence la règle selon laquelle, lorsqu’une plainte porte sur un « processus de dotation » par opposition à « la décision en question », le plaignant doit montrer qu’il a subi un préjudice pour pouvoir déposer la plainte. Comme le dit la TPI, le sens ordinaire du texte de la Politique indique le contraire, et il faudrait une interprétation très restrictive, ou une réelle justification, pour introduire dans la Politique de l’Agence l’existence d’une telle règle, et l’Agence n’a apporté ni l’une ni l’autre. Il doit exister des raisons pour lesquelles l’Agence a sa propre loi constitutive et sa propre politique de dotation, au lieu de relever, en la matière, de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique.
[60] Par conséquent, je crois qu’il est impossible de dire que la TPI a interprété erronément ce point de droit.
La conclusion principale de la TPI
[61] L’Agence dit que, même si la plainte pouvait être déposée par le Dr Zaytoun, la conclusion de la TPI selon laquelle deux personnes mariées entre elles sont susceptibles de tricher et de faire peu de cas de la mise en garde qui leur a été faite est une conclusion qui ne repose sur aucune preuve, mais plutôt sur un stéréotype attribuant aux couples une propension à la déloyauté. L’Agence dit que les conclusions de la TPI en la matière sont fondées sur « l’idée d’après laquelle un conjoint est bien plus susceptible de préférer l’intérêt de sa famille plutôt que celui de son employeur ».
[62] L’enquête menée par la TPI était de nature conjecturale, c’est‑à‑dire que, selon elle, puisque l’on suppose chez un couple une relation de confiance réciproque qui « participe de la franchise, du partage et d’un soutien mutuel qui touche tous les aspects, matériels et affectifs, de leurs vies personnelles », cela signifie que, « s’ils travaillent pour le même employeur, l’univers personnel et l’univers professionnel empiéteront l’un sur l’autre, et des loyautés antagonistes entraîneront les conjoints dans des directions incompatibles ».
[63] Mon examen du curriculum vitæ de la TPI n’atteste pas une spécialisation qui pourrait commander la retenue de la Cour sur cette question particulière. La TPI est tout à fait accomplie et expérimentée dans divers domaines, mais, si elle justifie d’une connaissance particulière des rapports entre conjoints et de leur incidence en droit du travail ou en droit administratif, cette connaissance n’apparaît pas d’emblée. Et la manière dont elle aborde cet aspect dans sa décision me donne à penser qu’elle n’avait pas devant elle des faits ou éléments particuliers sur cette question, mais s’en remettait plutôt à sa propre intuition en tant que personne et en tant qu’avocat. Sans doute justifiait‑elle d’une expérience qui intéressait le genre de situation à laquelle elle avait affaire ici concernant le comportement d’un couple et la notion d’équité, mais, si tel est le cas, cette expérience n’apparaît pas dans le dossier. Partant, je ne crois pas que cet aspect particulier de la décision de la TPI puisse justifier une gra