Association canadienne des radiodiffuseurs c. Canada

Association canadienne des radiodiffuseurs c. Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2006-12-14
Référence neutre
2006 CF 1482
Numéro de dossier
T-2277-03, T-276-04
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20061214
Dossiers : T-2277-03 et T-276-04
Référence : 2006 CF 1482
Ottawa (Ontario), le 14 décembre 2006
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE SHORE
ENTRE :
L'ASSOCIATION CANADIENNE DES RADIODIFFUSEURS (L'ASSOCIATION DEMANDERESSE), GROUPE TVA INC., CTV TELEVISION INC., THE SPORTS NETWORK INC., 2953285 CANADA INC. (s/n DISCOVERY CHANNEL CANADA), LE RÉSEAU DES SPORTS (RDS) INC., THE COMEDY NETWORK INC., 1163031 ONTARIO INC. (s/n OUTDOOR LIFE NETWORK), CANWEST MEDIAWORKS INC., SOCIÉTÉ EN COMMANDITE GLOBAL TELEVISION NETWORK QUÉBEC, PRIME TV, GENERAL PARTNERSHIP, CHUM LIMITÉE, CHUM OTTAWA INC., CHUM TELEVISION VANCOUVER INC. et PULSE24 GENERAL PARTNERSHIP (LES SOCIÉTÉS DEMANDERESSES)
demanderesses
et
SA MAJESTÉ LA REINE
défenderesse
ET ENTRE :
VIDÉOTRON LTÉE, VIDÉOTRON (RÉGIONAL) LTÉE,
et CF CABLE TV INC.
demanderesses
et
SA MAJESTÉ LA REINE
défenderesse
TABLE DES MATIÈRES
APERÇU
4
INTRODUCTION
5
PROCÉDURES JUDICIAIRES
7
LES FAITS
8
a) Droits de licence de la partie I
9
b) Droits de licence de la partie II
9
Industrie Canada et le spectre de la radiodiffusion
10
a) Industrie Canada
10
b) Utilisation du spectre de la radiodiffusion
11
Historique relatif aux droits de la partie II
14
Principes à appliquer lorsque le Parlement autorise la Couronne à exiger des droits par règlement
18
Droits et taxes : La distinction
23
Les droits sont obligatoires et exigés par la loi
30
Le droit est imposé sous l'autorité de la législature
32
Le droit est perçu par un organisme public
33
Le droit est destiné à une fin d'intérêt public
33
Contestation et protestation par les demanderesses
34
QUESTIONS EN LITIGE
35
ANALYSE
35
LE RÉGIME ÉTABLI PAR LE RÈGLEMENT
36
a) Droits de licence de la partie I
38
b) Droits de licence de la partie II
38
Les droits de licence de la partie II sont une taxe
40
(1) Prélèvement obligatoire et exigé par la loi
41
(2) Prélèvement imposé sous l'autorité de la législature
42
(3) Prélèvement perçu par un organisme public
42
(4) Prélèvement destiné à une fin d'intérêt public
42
(i) Prélèvement visant à percevoir un revenu à des fins générales
43
(ii) Prélèvement ne constituant pas un paiement pour un service
44
(iii) Prélèvement ne servant pas au financement d'un régime de réglementation
44
(5) Prélèvement n'ayant aucun rapport raisonnable
46
La justification donnée par la Couronne en ce qui concerne les droits de licence de la partie II n'est pas valable
48
(1) Il ne s'agit pas d'un paiement associé aux coûts de gestion du spectre par Industrie Canada
55
(2) Il ne s'agit pas d'un paiement associé au « privilège » lié à l'utilisation du spectre
56
(3) Il ne s'agit pas d'un paiement associé au « privilège » se rattachant à la radiodiffusion en raison de ses avantages commerciaux
60
(4) Il n'existe aucune preuve de la valeur
63
(5) L'argument concernant le loyer économique
66
(6) La Loi sur la radiodiffusion n'autorise pas le CRTC à exiger certaines sommes pour un « privilège »
67
La Couronne n'a pas raison de se fonder sur l'arrêt La Presse
68
a) L'exigence relative à l'existence d'un rapport raisonnable est reconnue dans l'arrêt La Presse
68
b) Régime législatif incompatible
70
La Couronne n'a pas raison de se fonder sur l'arrêt 620 Connaught
71
L'intention visée dans l'arrêt 620 Connaught
72
Le pouvoir d'exiger un montant pour un privilège au Canada
73
Mention de l'arrêt Mount Cook
73
La législation actuelle – La Loi sur la radiodiffusion et son importance
74
La politique canadienne de radiodiffusion
75
Un système de réglementation unique, assujetti à une seule autorité
76
Présomption de validité – Déclaration d'invalidité comme condition préalable
78
Il faut donner un avis équitable et complet
82
Autres obstacles au recouvrement à titre de restitution
82
Changement majeur possible apporté à la loi applicable
82
CONCLUSION
85
JUGEMENT
86
Remarque incidente
87
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
APERÇU
[1] Le respect de la séparation des pouvoirs a toujours constitué l'essence même de la démocratie; il en va encore de même.
[2] Un jugement subsistera ou non, mais si l'on veut assurer le maintien de la démocratie, il ne doit pas y avoir de doute que la séparation des pouvoirs subsistera.
[3] Dans le contexte d'une démocratie, lorsque l'on déroge à une disposition constitutionnelle sans avoir recours à la branche pertinente de l'État qui serait chargée de corriger la situation, il peut être nécessaire sur le plan constitutionnel de prendre des mesures judiciaires précises et restreintes, mais il ne peut être question de militantisme judiciaire; dans un tel contexte, toute autre chose ne serait qu'un prétexte pour une usurpation judiciaire du pouvoir, ce qui comporterait une responsabilité et des conséquences particulières.
[4] Il appartient aux tribunaux judiciaires d'interpréter la loi, mais il appartient à la constitution, sans aucune diminution de sa suprématie, de définir l'étendue de chaque compétence; les tribunaux reconnaissent donc les pouvoirs de chaque branche de l'État, en tenant toujours compte des limites de leur propre compétence et, partant, de la responsabilité qui leur incombe de respecter les restrictions qui leur sont imposées.
[5] Par conséquent, il importe de donner à la branche appropriée de l'État un délai raisonnable pour corriger la situation en ce qui concerne la partie II du Règlement qui est contestée et jugée ultra vires; les tribunaux judiciaires ne sauraient remédier à la situation de leur propre chef.
INTRODUCTION
[6] L'un des principes les plus fondamentaux du droit canadien veut qu'une taxe ne soit perçue qu'avec l'autorisation du Parlement. Ce principe a d'abord été énoncé dans le Bill of Rights de 1688; il est maintenant garanti par l'article 53 de la Loi constitutionnelle de 1867. L'imposition d'une taxe doit se faire au moyen d'une résolution de voies et moyens. Les droits, d'autre part, peuvent être traités différemment.
[traduction] Les prélèvements exigés d'une industrie à des fins utiles à cette industrie sont considérés comme n'étant pas régis par les règles de procédure financières et il n'est donc pas nécessaire de les autoriser au moyen d'une résolution de voies et moyens. Il en va de même pour les droits raisonnables exigés pour la prestation de services. [...] Toutefois, de nos jours, les lois prévoient souvent l'imposition d'autres types de droits ou de paiements qui, même s'il ne s'agit pas de taxes au sens strict, comportent un nombre suffisant des caractéristiques propres à la taxation pour devoir être considérés comme des « redevances exigées de la population » et qui, par conséquent, doivent être autorisés au moyen d'une résolution de voies et moyens présentée par un ministre [...] Voici des exemples de cas dans lesquels une résolution de voies et moyens est normalement nécessaire :
(1) Lorsque le but primordial, ou un but important, de l'imposition du paiement est de percevoir un revenu, en sus du coût de tout service auquel se rapporte le paiement, en particulier lorsqu'aucune limite précise n'est établie pour ce paiement : par exemple, une disposition obligeant les titulaires de licences de radiodiffusion à faire des paiements (de montants non précisés) à l'égard de ces licences.
(Erskine May's Treatise on The Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament, 23e éd., rédigé par William McKay, Londres, LexisNexis UK, 2004, pages 897 et 899.)
[7] Si la Couronne affirme qu'un montant est prélevé à titre de droit plutôt qu'à titre de taxe, il lui incombe de soumettre une preuve à l'appui de sa position. Or, toute la preuve mise à la disposition de la Cour étaye la conclusion selon laquelle les droits de la partie II constituent une taxe. Aucun élément de preuve ne permet de conclure qu'il s'agit à vrai dire de droits.
[8] Ces prélèvements ne sont pas liés aux activités se rapportant au système canadien de radiodiffusion, mais s'échappent en fait du régime de réglementation pour aller grossir les coffres de l'État, et ce, pour une fin générale d'intérêt public. Si les droits de licence de la partie II n'étaient pas recouvrés, cela aurait‑il une incidence sur le régime canadien de réglementation de la radiodiffusion? Non.
[9] Si l'obligation d'acquitter les droits de licence de la partie II était éliminée, tous les aspects du régime public et du régime de réglementation seraient encore présents – droits de licence de la partie I, exigences relatives au contenu canadien, contributions au Fonds canadien de télévision, aux fonds indépendants et à la FACTOR, dépenses obligatoires afférentes à la programmation canadienne et à la programmation communautaire, substitution de signaux identiques, transfert de propriété ou contrôle des contributions, et ainsi de suite. (Voir par exemple le Rapport sur le rendement du CRTC (31 mars 2001), pièce B, onglet 35 (pages 18 à 20); pièce B, onglet 15 (paragraphe 10), onglet 15 (paragraphe 11), onglet 20 (paragraphes 12 à 15). Voir également les exemples mentionnés dans la pièce P‑12 (affidavit de Gerry W. Wall fait le 31 août 2006) ainsi que le témoignage de John Traversy du 21 novembre 2006.)
[10] Si l'obligation relative aux droits de licence de la partie II était supprimée, la fuite d'un montant annuel de plus de 100 millions de dollars du système de radiodiffusion au Trésor prendrait fin. Il n'existe aucun rapport raisonnable entre les redevances et le régime de réglementation. Les droits de licence de la partie II ne sont pas une « redevance de nature réglementaire ». Il s'agit d'une taxe.
PROCÉDURES JUDICIAIRES
[11] L'Association canadienne des radiodiffuseurs et al. (les demanderesses membres de l'ACR) sollicitent un jugement déclaratoire portant que l'article 11 du Règlement de 1997 sur les droits de licence de radiodiffusion, DORS/97‑144 (le Règlement) est ultra vires de l'article 11 de la Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11, qui autorise le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (le CRTC) à fixer des tarifs de « droits ». Selon la position prise par les demanderesses membres de l'ACR, les redevances imposées à l'article 11 du Règlement sont, en fait et en droit, des taxes plutôt que des droits.
[12] Si la Cour conclut que ces redevances sont une taxe, la Cour d'appel fédérale a déjà statué, sur une question de droit préliminaire, que l'article 11 du Règlement serait ultra vires de l'article 11 de la Loi sur la radiodiffusion, par lequel le pouvoir est conféré (Association canadienne des radiodiffuseurs et al. c. Sa Majesté la Reine, 2006 CAF 208, [2006] A.C.F. no 869 (QL)).
[13] Par conséquent, la question préliminaire que la Cour doit trancher est de savoir si ces redevances sont des taxes ou s'il s'agit de droits.
[14] Les demanderesses membres de l'ACR sollicitent un jugement déclaratoire additionnel pour le remboursement des sommes versées conformément à l'article 11 du Règlement.
LES FAITS
[15] L'alinéa 11(1)a) de la Loi sur la radiodiffusion prévoit ce qui suit :
11. (1) Le Conseil peut, par règlement :
a) avec l'approbation du Conseil du Trésor, fixer les tarifs des droits à acquitter par les titulaires de licences de toute catégorie;
b) à cette fin, établir des catégories de titulaires de licences;
c) prévoir le paiement des droits à acquitter par les titulaires de licences, y compris les modalités de celui‑ci;
d) régir le paiement d'intérêt en cas de paiement tardif des droits;
e) prendre toute autre mesure d'application du présent article qu'il estime nécessaire.
11. (1) The Commission may make regulations
(a) with the approval of the Treasury Board, establishing schedules of fees to be paid by licensees of any class;
(b) providing for the establishment of classes of licensees for the purposes of paragraph (a);
(c) providing for the payment of any fees payable by a licensee, including the time and manner of payment;
(d) respecting the interest payable by a licensee in respect of any overdue fee; and
(e) respecting such other matters as it deems necessary for the purposes of this section.
[16] Conformément à ce pouvoir, le CRTC a pris le Règlement. La partie I du Règlement (articles 7 à 10) traite des « droits de licence de la partie I » (ci‑dessous décrits) et la partie II du Règlement (article 11) traite des droits de licence de la partie II. Les droits de licence de la partie I et de la partie II sont payables chaque année par les titulaires de licences de radiodiffusion qui n'en sont pas par ailleurs exemptés.
a) Droits de licence de la partie I
[17] Les droits de licence de la partie I sont basés sur une formule dans laquelle il est tenu compte des coûts estimatifs du CRTC ainsi que des recettes des radiodiffuseurs. Les droits de licence de la partie I exigent que les titulaires de licences de radiodiffusion contribuent au prorata aux coûts de la réglementation du CRTC, ces droits étant calculés en fonction de leurs revenus bruts respectifs, déduction faite de la franchise applicable.
[18] La formule par laquelle les droits de licence de la partie I sont calculés est décrite en détail aux paragraphes 32 à 40 de l'exposé conjoint des faits.
b) Droits de licence de la partie II
[19] Les droits de licence de la partie II sont prélevés en plus des droits de licence de la partie I. Les entreprises de radiodiffusion qui sont obligées d'acquitter les droits de licence de la partie II doivent verser au CRTC une redevance annuelle correspondant à 1,365 p. 100 de l'excédent du revenu brut tiré des activités de radiodiffusion sur la franchise applicable.
[20] La formule de calcul des droits de licence de la partie II est décrite en détail aux paragraphes 43 à 51 de l'exposé conjoint des faits.
[21] Les droits de licence de la partie II sont entièrement déposés dans le Trésor; ils ne vont pas dans un compte à fins déterminées du Trésor.
[22] Dans l'exposé conjoint des faits, les parties conviennent des faits ci‑après énoncés.
[23] Le CRTC a recouvré les montants suivants, au titre des droits de licence de la partie II, au cours de chacune des années mentionnées ci‑dessous :
i. 62,9 millions de dollars en 1997‑1998;
ii. 69,7 millions de dollars en 1998‑1999;
iii. 75,1 millions de dollars en 1999‑2000;
iv. 81,6 millions de dollars en 2000‑2001;
v. 88 millions de dollars en 2001‑2002;
vi. 92,6 millions de dollars en 2002‑2003;
vii. 102,5 millions de dollars en 2003‑2004;
viii. 107,2 millions de dollars en 2004‑2005.
Industrie Canada et le spectre de la radiodiffusion
a) Industrie Canada
[24] Industrie Canada est chargée de gérer tout le spectre de la radio, notamment le spectre consacré à la radiodiffusion (le spectre de la radiodiffusion). Industrie Canada délivre des certificats de radiodiffusion qui sont joints aux licences de radiodiffusion délivrées par le CRTC dans les cas où il faut utiliser le spectre de la radiodiffusion. Industrie Canada n'exige aucun droit additionnel du titulaire d'une licence de radiodiffusion pour le certificat de radiodiffusion.
[25] Les coûts estimatifs engagés par Industrie Canada pour la gestion du spectre de la radiodiffusion sont les suivants :
i. 13 millions de dollars en 1998-1999;
ii. 12 millions de dollars en 1999‑2000;
iii. 12 millions de dollars en 2000‑2001;
iv. 9,8 millions de dollars en 2001‑2002;
v. 10 millions de dollars en 2002‑2003;
vi. 10,3 millions de dollars en 2003‑2004;
vii. 10 millions de dollars en 2004‑2005.
[26] Les coûts de gestion du spectre de la radiodiffusion ne varient pas en fonction des revenus bruts réalisés par les titulaires de licences de radiodiffusion.
b) Utilisation du spectre de la radiodiffusion
[27] Le spectre de la radiodiffusion n'est pas utilisé pour toutes les activités de radiodiffusion visées par une licence accordée par le CRTC. Seuls les titulaires de licences dont la licence de radiodiffusion peut être identifiée en utilisant un indicatif précis, par exemple « CJOH‑TV », se servent d'un transmetteur utilisant le spectre de la radiodiffusion comme principal moyen de distribution des signaux.
[28] Les entreprises traditionnelles de radiodiffusion et de télédiffusion transmettent des signaux non codés en mode numérique ou analogique que le grand public peut recevoir au moyen d'appareils récepteurs pour consommateurs utilisant le spectre de la radiodiffusion.
[29] Les services payants et spécialisés sont semblables aux postes habituels de radiodiffusion et de télédiffusion, sauf qu'en général ces services ne distribuent pas leurs émissions gratuitement au grand public, et le titulaire d'une licence de service payant et spécialisé n'exploite pas lui‑même de transmetteurs qui distribuent les émissions à des appareils récepteurs pour consommateurs utilisant le spectre de la radiodiffusion. Ces services acheminent plutôt leurs émissions vers des entreprises de distribution, comme les entreprises habituelles de distribution par câble ou des entreprises qui utilisent des satellites de radiodiffusion directe (SRD), qui les ajoutent à la gamme des émissions qu'ils offrent aux abonnés moyennant le paiement de certains frais.
[30] La licence d'entreprise de programmation des services payants et spécialisés est délivrée par le CRTC, mais il n'est pas nécessaire d'obtenir un certificat de radiodiffusion correspondant d'Industrie Canada.
[31] Pour faire parvenir leurs émissions aux entreprises de distribution, les exploitants de services payants et spécialisés emploient habituellement des câbles à fibres optiques, des câbles coaxiaux dédiés, une liaison par satellite stationnaire ou une liaison hertzienne. La distribution d'émissions au moyen de câbles à fibres optiques ou de câbles coaxiaux ne se fait pas au moyen du spectre de la radiodiffusion (ou d'une forme quelconque de spectre électromagnétique). Lorsqu'une liaison hertzienne ou par satellite stationnaire est employée pour l'acheminement des émissions, le spectre utilisé n'est pas le spectre de la radiodiffusion et les titulaires de licences de ces systèmes versent des droits de licence distincts à Industrie Canada.
[32] Les entreprises habituelles de distribution par câble fournissent divers services de programmation à leurs abonnés moyennant le paiement de certains frais. Ces entreprises distribuent leurs émissions au moyen d'une combinaison de câbles à fibres optiques et de câbles coaxiaux; par conséquent, elles n'utilisent pas le spectre de la radiodiffusion pour la partie de leur distribution qui est directement reliée aux abonnés.
[33] Les entreprises de SRD fournissent divers services de programmation à leurs abonnés moyennant le paiement de certains frais. Ces entreprises distribuent leurs émissions au moyen de signaux satellite fournis par un exploitant de service par satellite, comme Télésat Canada. De tels systèmes utilisent un spectre électromagnétique pour « satellite stationnaire » ou pour « satellite de radiodiffusion » qui fait l'objet d'une licence attribuée à l'exploitant d'un service par satellite plutôt qu'aux titulaires de licences de SRD et ils n'utilisent pas le spectre de la radiodiffusion.
[34] Les entreprises qui exploitent un système de distribution multipoint (SDM) fournissent divers services de programmation à leurs abonnés moyennant le paiement de certains frais. Elles transmettent des signaux numériques codés contenant jusqu'à 100 chaînes de télévision et de radio, que les abonnés autorisés captent à l'aide d'appareils récepteurs exclusifs généralement fournis par les titulaires de licences de SDM.
[35] Les transmissions du SDM utilisent le spectre de la radiodiffusion (le spectre électromagnétique qu'Industrie Canada a consacré aux services terrestres de radiodiffusion). La licence d'entreprise de distribution est attribuée par le CRTC. Un certificat de radiodiffusion correspondant, précisant les paramètres techniques d'exploitation autorisés du titulaire de licence, est délivré par Industrie Canada. Aucun droit n'est exigé pour ces certificats.
[36] Les entreprises de réseau sont des entreprises dans lesquelles le contrôle de tout ou partie des émissions ou de la programmation d'une entreprise de distribution ou de programmation ou de plusieurs entreprises de distribution ou de programmation est délégué à d'autres entreprises ou personnes « affiliées ».
[37] La plupart des émissions de réseau sont distribuées par satellite stationnaire ou par liaison hertzienne, mais des câbles à fibres optiques et des câbles coaxiaux dédiés peuvent également être employés. Les deux derniers moyens de distribution n'utilisent pas le spectre électromagnétique. Lorsqu'une liaison hertzienne ou une liaison par satellite stationnaire, qui n'utilise pas le spectre de la radiodiffusion, est employée pour la distribution des émissions, les titulaires de licences de ces systèmes techniques versent des droits de licence de spectre à Industrie Canada.
Historique relatif aux droits de la partie II
[38] Le Règlement établissant le régime de droits de licence de la partie I et de la partie II est entré en vigueur le 1er avril 1997.
[39] Le 22 novembre 1996, le CRTC a publié l'avis public 1996‑149, le 29 novembre 1996, le CRTC a publié l'avis public 1996‑149‑1, et le 20 mars 1997, le CRTC a publié l'avis public 1997‑32.
[40] L'avis public 1996‑149 disait qu'à compter du 1er avril 1996, le Conseil du Trésor avait autorisé le CRTC à appliquer la méthode du crédit net à son activité Radiodiffusion, le Parlement autorisant le CRTC à imputer aux recettes les frais directement engagés dans ces activités particulières. Selon la structure tarifaire révisée, il était prévu que chaque titulaire de licence verserait au Conseil les droits de licence de la partie I dans les 30 jours suivant la date de la facture et les droits de licence de la partie II au plus tard le 30 novembre de chaque année.
[41] L'avis public 1996‑149 était libellé comme suit :
La structure tarifaire révisée vise à créer un système qui, par rapport à la structure actuelle, produirait, sur une période de trois ans, environ le même montant de droits exigibles pour l'ensemble de l'industrie. De plus, en supposant que sa base de financement demeure stable, le Conseil prévoit que les droits de licence payables par chaque entreprise équivaudraient au montant calculé dans le système actuel.
The intent of the revised fee structure is to create a system that, in relation to the existing fee structure, would result in approximately the same amount of fees payable on an industry-wide basis, over a period of three years. Furthermore, assuming that its funding base remains stable, the Commission projects that the licence fees payable by each undertaking would approximate the amount that would be assessed under the current system.
[42] L'avis public 1997‑32, qui a été publié avec le projet de règlement, était libellé comme suit :
Le Conseil a rédigé son projet de règlement suite à la décision du Conseil du Trésor de l'autoriser à appliquer la méthode du crédit net à son activité Radiodiffusion. En raison de cette décision, le Conseil exigera désormais qu'une partie des droits de licence soit acquittée au 1er avril de chaque année, afin de financer ses dépenses de fonctionnement.
Lorsqu'il a rédigé le projet de règlement, le Conseil a voulu créer, par rapport à la structure des droits en place, un système suivant lequel l'industrie et chaque entreprise paieraient à peu près le même montant de droits sur une période incluant les trois prochaines années, en prenant pour acquis la stabilité du niveau de financement approuvé.
The proposed regulations were drafted by the Commission in response to the Treasury Board's decision to grant the Commission vote-netting authority for the broadcasting activity. As a result of this decision, the Commission will henceforth require that a portion of the licence fees be paid as of 1 April each year to finance the Commission's operating expenditures.
The Commission's intent in drafting the proposed new regulations was to create a system that, in relation to the existing fee structure, would result in approximately the same amount of fees payable on both an industry-wide and individual undertaking basis over the period of the next three years, assuming that the Commission's approved funding level remains stable.
[43] Après avoir énoncé le projet initial relatif à la nouvelle structure tarifaire dans l'avis public 1996‑149, le CRTC avait reçu des observations dans lesquelles on recommandait l'établissement d'un plafond garantissant que la somme des droits de la partie I et de la partie II ne soit pas supérieure au taux qui existait alors, soit 1,8 p. 100 des recettes en sus de la franchise. Le CRTC n'a pas tenu compte de ces observations.
De l'avis du Conseil, le plafond proposé pour les droits de licence n'est pas approprié, étant donné qu'il limiterait sa latitude sur le plan des dépenses. À ce propos, il fait remarquer qu'il arrive parfois qu'une latitude sur le plan des dépenses suivant la méthode du crédit net soit nécessaire pour financer des frais imprévus non récurrents dans une année donnée. Dans ces cas, il se pourrait que les droits soient supérieurs à ceux qui auraient été facturés en vertu de l'ancien règlement.
Lorsqu'il a approuvé le règlement sur les droits de licence, le Conseil du Trésor a donné au Conseil l'autorisation restreinte de dépasser les niveaux de financement autorisés et ce, afin de minimiser les dépenses non récurrentes engagées par le Conseil en sus des niveaux de financement approuvés, et évalués pour les radiodiffuseurs. Le Conseil signale que, suivant la nouvelle structure des droits, tout rajustement permanent des niveaux de financement du Conseil continueraient [sic] d'exiger l'approbation du Conseil du Trésor et du Parlement.
The Commission does not consider the suggestion for a cap on licence fees to be appropriate, as this would limit its spending flexibility. The Commission notes in this regard that spending flexibility under the vote-netting authority may be required from time to time in order to finance one-time unanticipated costs incurred in any given year. In such circumstances, fees in excess of those that would have been assessed under the old regulations may be required.
In approving the Fee Regulations, Treasury Board provided the Commission with limited authority for exceeding authorized funding levels. This was instituted to ensure that any one-time expenditures incurred by the Commission in excess of approved funding levels, and assessed to the broadcasters, would be minimal. The Commission notes that, under the new fee structure, any permanent adjustment to the Commission's funding levels would continue to require Treasury Board and Parliamentary approvals.
[44] En ne faisant aucun cas des commentaires formulés à ce moment‑là au sujet d'un plafond sur la somme des droits de la partie I et de la partie II, le CRTC a expressément reconnu que le Conseil du Trésor lui avait donné l'autorisation restreinte de dépasser les niveaux de financement autorisés.
[45] Le CRTC a grandement excédé ce pouvoir restreint en recouvrant des droits de la partie II qui sont de beaucoup supérieurs aux coûts, qui sont eux‑mêmes couverts par les droits de la partie I. Le CRTC a recouvré 25,8 millions de dollars au titre des droits de la partie I pour l'exercice 2004‑2005 et un montant additionnel de 107,2 millions de dollars, au titre des droits de la partie II, pour la même période 2004‑2005. Les droits de la partie II pour l'exercice 2004‑2005 sont de 415 p. 100 supérieurs aux droits de la partie I recouvrés par le CRTC en vertu de l'autorisation restreinte donnée par le Conseil du Trésor de dépasser le montant lui permettant de recouvrer ses coûts (paragraphes 38 et 52 de l'exposé conjoint des faits, onglet 5, dossier d'instruction).
[46] Les droits de la partie II visent en fait à percevoir des revenus :
[traduction] Le fait qu'il est important d'assurer la certitude juridique et d'éviter le chaos fiscal dans les finances du gouvernement exige clairement qu'un « avis » soit donné avant qu'un régime de perception de revenus tel que celui qui est ici en cause puisse être mis en danger.
(Tableau des principaux arrêts et ouvrages de doctrine de la défenderesse, 10 novembre 2006, résumé de l'arrêt Air Canada c. Colombie‑Britannique, [1989] 1 R.C.S. 1161, page 10, article ii.)
Principes à appliquer lorsque le Parlement autorise la Couronne à exiger des droits par règlement
[47] À l'instruction, lorsque M. Dustin Chodorowicz a été contre‑interrogé au sujet du rapport de Nordicity Group Ltd., les demanderesses ont produit la pièce P‑11. Le document comprend trois documents d'abord remis aux demanderesses au moyen de l'affidavit de documents en date du 23 juin 2004 de la défenderesse, déposé dans le dossier T‑276‑04.
[48] Le document, pièce P‑11, était mentionné dans l'annexe I jointe à l'affidavit de documents de M. Ian Ironside, qui a déclaré ce qui suit :
a) il avait été autorisé à faire l'affidavit pour le compte de la défenderesse;
b) il avait étudié attentivement les dossiers de la défenderesse et il avait consulté d'autres personnes pour se renseigner avant de faire l'affidavit;
c) l'affidavit divulguait, au mieux de sa connaissance et de sa croyance, tous les documents qui avaient trait à une question en litige dans l'action et qui étaient ou avaient été en la possession, sous l'autorité ou sous la garde de la défenderesse;
d) il avait énuméré et décrit à l'annexe 1 tous les documents pertinents, ou liasses de documents pertinents, qui étaient à ce moment‑là en la possession, sous l'autorité ou sous la garde de la défenderesse, et à l'égard desquels aucun privilège de non‑divulgation n'était revendiqué.
[49] Le dernier document mentionné à l'annexe 1 accompagnant l'affidavit de documents était décrit comme suit : [traduction] « En liasse, note du 29 septembre 1993 adressée à Anita Biguzs et documents de la troisième Conférence du Commonwealth de 1998 sur la législation déléguée (appendice 6 intitulé « Rapport du Comité d'examen des règlements : Enquête sur les principes constitutionnels à appliquer lorsque le Parlement autorise la Couronne à exiger des droits par règlement » et appendice 7 intitulé « Droits et taxes : Distinction et effets ») ».
[50] Ce document a été présenté à M. Chodorowicz lorsque celui‑ci a été contre‑interrogé le 16 novembre 2006 et il a été produit sous la cote P‑11. L'appendice 6 accompagnant le document était un document de 1989 de la Chambre des représentants de la Nouvelle‑Zélande, intitulé [traduction] « Rapport du Comité d'examen des règlements : Enquête sur les principes constitutionnels à appliquer lorsque le Parlement autorise la Couronne à exiger des droits par règlement » :
[traduction] 8.3 Nous croyons que la fixation de droits dans ces conditions peut rapidement devenir tout simplement une mesure de perception du revenu qui correspond peu ou qui ne correspond pas du tout à la valeur du service réellement fourni. Il pourrait bien être difficile de résister à la tentation de faire plus que de recouvrer ses coûts, en particulier lorsqu'il y a interfinancement. Il semble souhaitable de prévoir certaines garanties.
8.4 Nous reconnaissons que dans certains cas, il est tout à fait approprié d'exiger des droits élevés. De fait, ces droits pourraient être de beaucoup supérieurs au montant permettant le recouvrement des coûts. Si un privilège a été accordé à une personne ou à un groupe à l'exclusion des autres, la question qui se pose est alors davantage d'une nature contractuelle commerciale. Tel était le fondement de la décision de la cour dans l'affaire Mt Cook National Park Board v. Mt Cook Motels Ltd (1972) NZLR 481. Cependant, lorsqu'un montant supérieur aux coûts à recouvrer est recueilli, il existe à notre avis une obligation plus lourde d'en informer le public payeur.
[...]
8.6 À notre avis, il est inadmissible que le public ne sache en général pas qu'il verse un montant supérieur au montant des coûts à recouvrer. Nous croyons qu'en pareil cas, le public a le droit d'être au courant de la chose et de savoir pourquoi cela est considéré comme nécessaire.
[51] Le Comité de la Nouvelle‑Zélande a recommandé qu'une note explicative accompagnant le texte législatif indique si le revenu prévu dépassera le montant des coûts à recouvrer :
[traduction] 9.4 Nous sommes en faveur d'une procédure d'attestation tant pour la législation principale que pour la législation subordonnée. L'instrument législatif qui fixe en fait le montant d'un droit devrait être accompagné d'une note explicative indiquant si le revenu prévu pour la période de 12 mois à venir dépassera le montant des coûts à recouvrer.
9.5 Dans le cas plutôt inhabituel où un projet de loi présenté à la Chambre fixe le montant des droits, la note explicative accompagnant le projet de loi devrait l'indiquer. Dans les cas plus communs où un règlement ou un décret qui fixe le montant des droits est promulgué, il devrait y avoir une note explicative similaire donnant le même renseignement.
9.6 Selon nous, une telle attestation devrait être libellée comme suit :
« Il est attesté que le revenu estimatif tiré des droits exigibles conformément à la clause (--) au cours de la période de douze mois à venir dépassera (ou ne dépassera pas) le montant des coûts à recouvrer, calculés à l'aide de la formule pertinente énoncée dans les « Lignes directrices relatives à la détermination des coûts des biens et services du secteur public et à leur tarification » publiées par le Bureau de la vérification. »
9.7 Dans le cas où la note explicative indique que le revenu dépassera le montant des coûts à recouvrer, nous croyons que l'attestation devrait en outre renfermer :
a) une explication des raisons pour lesquelles cela est jugé nécessaire dans ce cas particulier;
b) une estimation du montant en sus des coûts, exprimé sous forme de pourcentage.
9.8 Cette procédure d'attestation devrait être suivie dans tous les cas et ce, que le droit soit imposé pour la première fois ou qu'il s'agisse d'un droit existant qui est révisé.
[52] Le Conseil du Trésor du Canada avait et a des attentes similaires. (Guide pour l'établissement des coûts des extrants au Gouvernement du Canada du 1er février 1989 du Conseil du Trésor du Canada, Documents qui, comme en conviennent les parties, sont authentiques et pertinents et peuvent être produits en preuve sans autre preuve, volume 1, onglet 8; Politique sur les frais d'utilisation externe du 12 août 2003 du Conseil du Trésor du Canada, Documents qui, comme en conviennent les parties, sont authentiques et pertinents et peuvent être produits en preuve sans autre preuve, volume 1, onglet 18).
[53] De la même façon, dans l'avis public 1996‑149 et dans l'avis public 1997‑32, le CRTC tente de mesurer l'excédent et de rassurer ceux qui sont touchés que l'excédent est restreint, compte tenu de l'autorisation restreinte obtenue du Conseil du Trésor. Aucune explication n'est fournie dans l'avis public 1996‑149 ou dans l'avis public 1997‑32 au sujet du régime de financement représentant 415 p. 100 des coûts.
[54] En plus de l'attestation susmentionnée, le Comité de la Nouvelle‑Zélande a recommandé que le Parlement conserve la maîtrise du pouvoir d'imposer des droits, et a en fait approuvé le principe selon lequel « il ne peut y avoir de taxation sans représentation ». Le Comité a fait la recommandation suivante :
[traduction] 11.1 [...] que la Chambre réaffirme son droit d'obliger la Couronne à demander au préalable au Parlement l'autorisation d'obtenir du public toute somme aux fins de la Couronne lorsque le prélèvement est obligatoire, à des fins d'intérêt public, et exigé par la loi;
[55] Cela est conforme à l'ordonnance rendue par le juge James Hugessen le 9 septembre 2005, laquelle a été confirmée par la Cour d'appel fédérale (Association canadienne des radiodiffuseurs et al. c. Sa Majesté la Reine, 2005 CF 1566, conf. par Association canadienne des radiodiffuseurs et al. c. Sa Majesté la Reine, 2006 CAF 208, [2006] A.C.F. no 869 (QL)).
[56] Ce faisant, le Comité de la Nouvelle‑Zélande a repris les quatre critères énoncés dans l'arrêt Lawson v. Interior Tree Fruit and Vegetable Committee of Direction, [1931] R.C.S. 357. Un cinquième critère – le fait qu'il doit y avoir un rapport raisonnable entre la somme exigée et le coût du service fourni – a été reconnu par la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Succession Eurig (Re), [1998] 2 R.C.S. 565. Cela étant, les commentaires du Comité devraient être considérés comme pertinents et faisant autorité au Canada. (Voir également Première nation de Westbank c. British Columbia Hydro and Power Authority, [1999] 3 R.C.S. 134, paragraphe 22.)
Droits et taxes : La distinction
[57] Le document produit sous la cote P‑11 renfermait également un rapport en date du mois de novembre 1989 préparé pour le compte du Comité canadien mixte permanent d'examen de la réglementation.
[58] Le document reprend également les critères approuvés dans les arrêts Eurig et Lawson, précités, lorsqu'il est question du pouvoir délégué d'imposer des taxes :
[traduction] Selon un principe général fréquemment mentionné, il existe une présomption à l'encontre de l'octroi par le Parlement d'un pouvoir d'imposition. En d'autres termes, si le Parlement veut conférer à l'exécutif ou à un organisme administratif le pouvoir de percevoir une taxe au moyen de la législation déléguée, il doit le faire en des termes clairs et précis [...]
(Pièce P‑11, appendice 7, intitulé [traduction] « Droits et taxes : Distinction et effets », page 9.)
[59] Le Comité canadien mixte permanent d'examen de la réglementation a traité de la distinction à faire entre les droits et les taxes. Il vaut la peine de citer plus ou moins au complet ces commentaires :
[traduction] Les personnes qui sont responsables de l'examen parlementaire de la législation déléguée ont la tâche importante d'agir comme gardiens du pouvoir exclusif que possède la législature de percevoir de l'argent au moyen de la taxation. Les lois qui prévoient l'octroi de licences ou de permis ou la prestation de services gouvernementaux autorisent habituellement la fixation de droits au moyen de la législation déléguée. De fait, l'octroi du pouvoir d'accorder des licences peut être considéré comme comprenant le pouvoir d'exiger un droit raisonnable pour couvrir les coûts administratifs associés à l'octroi d'un permis ou d'une licence. Toutefois, il se peut que ce pouvoir soit exercé de telle façon que les droits y afférents peuvent d'une façon plus appropriée être considérés comme étant de la nature d'une taxe. Il faut alors considérer l'exercice de ce pouvoir comme ultra vires.
Le droit, en théorie du moins, établit clairement une distinction entre les « droits » et les « taxes ». En général, on dit qu'une taxe est un paiement obligatoire imposé aux fins de la perception d'un revenu à des fins publiques. Par contre, un droit peut être défini comme une redevance pour les services d'agents publics ou pour l'utilisation d'un privilège ou l'exercice d'un droit régi par le gouvernement. Par conséquent, la distinction entre un « droit » et une « taxe » semble découler du but sous‑tendant l'imposition d'une redevance particulière. Lorsqu'une redevance vise simplement à couvrir le coût direct associé à l'octroi d'une licence ou peut‑être à l'administration du régime y afférent, cette redevance est un droit. Toutefois, lorsque le but est principalement de générer un revenu en sus de ces coûts, la redevance sera considérée comme une taxe.
(Pièce P‑11, appendice 7, intitulé [traduction] « Droits et taxes : Distinction et effets », page 9.)
[60] La décision La Compagnie de Publication La Presse, Limitée c. Procureur général du Canada, [1964] R.C.É. 627, 63 D.T.C. 1335 (C. de l'É.), [1967] R.C.S. 60, 66 D.T.C. 5492 (C.S.C.), pages 635 à 637, est mentionnée en bas de page dans ce dernier passage comme exemple de droi