Bande indienne des Opetchesaht c. Canada

Bande indienne des Opetchesaht c. Canada
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1997-05-22
Recueil
[1997] 2 RCS 119
Numéro de dossier
24161
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.
En appel de
Colombie-Britannique
Sujets
Droit des autochtones
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 24161
Contenu de la décision
Bande indienne des Opetchesaht c. Canada, [1997] 2 R.C.S. 119
Les Opetchesaht, une bande indienne,
et Danny Watts, en son nom personnel
et au nom de tous les membres des
Opetchesaht Appelants
c.
Sa Majesté la Reine du chef
du Canada et British Columbia Hydro
and Power Authority Intimées
et
Union of British Columbia Indian Chiefs Intervenante
et
B.C. Tel, B.C. Gas Utility Ltd. et Greater Vancouver
Sewerage and Drainage District Intervenants
Répertorié: Bande indienne des Opetchesaht c. Canada
No du greffe: 24161.
1996: 28 octobre; 1997: 22 mai.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L’Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
en appel de la cour d’appel de la colombie‑britannique
Indiens ‑‑ Réserves ‑‑ Permis autorisant l’utilisation de terres des réserves indiennes ‑‑ Droit de passage ‑‑ Validité du permis conférant un droit de passage pour des lignes de transmission d’énergie au‑dessus de la réserve indienne ‑‑ Droit de passage accordé pour la période où il est requis pour les fins de la ligne de transmission d’énergie ‑‑ Nature et durée des droits conférés par le permis ‑‑ Est‑ce que ces droits pouvaient être conférés en vertu de l’art. 28(2) de la Loi sur les Indiens ? ‑‑ Le permis est‑il valide? ‑‑ Loi sur les Indiens, S.R.C. 1952, ch. 149, art. 28(2), 37.
En 1959, la Couronne, avec le consentement du conseil de la bande des Opetchesaht, a concédé un droit de passage pour une ligne de transmission à travers la réserve de la bande «pendant la période où [il] est requis pour les fins» d’une ligne de transmission d’énergie. Ce permis, délivré à Hydro en vertu du par. 28(2) de la Loi sur les Indiens , accordait à Hydro «le droit de construire, d’exploiter et d’entretenir une ligne de transmission d’énergie électrique», le droit exclusif d’occuper les parties de la surface de la réserve où les pylônes étaient érigés ainsi que la partie de l’espace aérien où les fils étaient tendus. La bande conservait le droit d’utiliser et d’occuper le reste de la superficie visée par le «droit de passage», sous réserve de certaines restrictions. En 1992, la bande a demandé à la Cour suprême de la Colombie‑Britannique, en vertu de la règle 18A des Rules of Court de cette province, un jugement déclarant que le par. 28(2) ne permettait pas d’accorder, pour une période indéterminée, un droit de passage pour des lignes de transmission d’énergie au‑dessus de la réserve. Aux termes de cette disposition, «Le Ministre peut, au moyen d’un permis par écrit, autoriser toute personne, pour une période d’au plus un an, ou, avec le consentement du conseil de la bande, pour toute période plus longue, à occuper ou utiliser une réserve, ou à résider ou autrement exercer des droits sur une réserve.» La cour a accueilli la demande, mais la Cour d’appel a annulé cette décision, statuant que le par. 28(2) permettait d’accorder des droits pour des périodes qui ne sont pas censées prendre fin à une date déterminée.
Arrêt (les juges Cory et McLachlin sont dissidents): Le pourvoi est rejeté.
Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L’Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Iacobucci et Major: Le permis accordé à Hydro en vertu du par. 28(2) de la Loi sur les Indiens est valide. Les droits conférés par le permis sont analogues à une servitude sur les terres de la réserve de la bande, sujette à résolution lorsque le droit de passage pour la ligne de transmission d’énergie n’est plus requis. Les droits d’Hydro sur les terres ne sont pas exclusifs. La bande partage l’utilisation du droit de passage, mais elle ne peut y ériger de constructions ou entraver l’usage de la servitude d’Hydro. Même si la servitude légale a été accordée pour une période indéterminée, il s’agit d’une période dont l’expiration est facilement déterminable. La servitude prendra fin lorsqu’elle ne sera plus requise pour la ligne de transmission. Comme le mot «requis» est utilisé dans le permis, l’expiration du permis ne dépend pas seulement de la volonté d’Hydro. La question de savoir si la ligne est requise est une question contentieuse.
Compte tenu du contexte global du par. 28(2) , une période au sens de cette disposition peut être déterminée soit par des dates soit par des événements. Dans la mesure où il est déterminable et ne constitue pas une concession à perpétuité, le point d’expiration d’un permis n’a pas besoin d’être défini en fonction d’une date spécifique. En l’espèce, il y a expiration du permis lorsque la servitude n’est plus requise pour la transmission d’énergie. Comme le terme du droit de passage est un événement déterminable, la durée de validité du permis est une période.
En règle générale, en vertu de l’art. 37 de la Loi sur les Indiens , une cession est nécessaire, non seulement lorsque la bande indienne cède à jamais tous ses droits dans la réserve, mais aussi lorsqu’un droit est abandonné pour un certain temps. Cependant, l’art. 37 doit être lu en corrélation avec les autres dispositions de la Loi sur les Indiens relatives aux terres, y compris l’art. 28 . L’examen de ces dispositions démontre non seulement l’existence d’un certain chevauchement entre celles‑ci et la règle générale établie à l’art. 37 , mais aussi un chevauchement entre elles. En conséquence, la question qu’il faut se poser en l’espèce n’est pas de savoir si le permis aurait pu être accordé en vertu de l’art. 37 , mais bien si le permis a été accordé à bon droit en vertu du par. 28(2) . Même si le par. 28(2) ne peut s’appliquer dans les cas où il y a disposition permanente des droits des Indiens dans une partie des terres de la réserve, Hydro a obtenu des droits limités d’occupation et d’utilisation pour une période indéterminée mais par ailleurs déterminable et définissable. Il n’y a pas eu disposition permanente de quelque droit des Indiens. Par ailleurs, la bande et Hydro étaient obligées de partager les droits d’utilisation et d’occupation des terres, à l’exception des parties du sol soutenant les pylônes et de l’espace aérien occupé par ceux‑ci. Par conséquent, l’obligation de cession prévue à l’art. 37 ne s’applique pas au présent permis et, fait plus important encore, aucun droit supérieur à ceux autorisés par le par. 28(2) n’a été accordé. La servitude d’une durée indéterminée, qui, aux termes du permis, a été accordée, constitue une disposition d’un droit foncier limité qui ne dure pas éternellement. En droit, le par. 28(2) permet d’accorder des droits limités pour une durée indéterminée sur des terres situées dans une réserve.
Il est important de protéger les droits de la bande, mais il faut également favoriser et respecter son autonomie dans la prise des décisions concernant ses terres. L’article 37 et le par. 28(2) accordent, selon la nature des droits conférés, différents niveaux d’autonomie et de protection. L’article 37 établit un degré élevé de protection en ce qu’il exige à la fois l’approbation du gouverneur en conseil et le vote de tous les membres de la bande. Le paragraphe 28(2) vise des dispositions moins importantes, et le droit transféré doit avoir un caractère temporaire. En l’espèce, le permis en cause ne rompt pas l’équilibre établi par la Loi sur les Indiens en matière d’autonomie et de protection. Il ne s’agit pas d’un cas où il fallait effectuer une cession. Le conseil de la bande a donné son consentement à la suite de longues négociations. La bande n’a pas, dans le cadre de la procédure en jugement sommaire, plaidé l’existence d’une injustice ou d’un marchandage inégal.
Les juges Cory et McLachlin (dissidents): Le paragraphe 28(2) de la Loi sur les Indiens ne peut être utilisé pour conférer un droit de passage sur une réserve «pendant la période où [il] est requis pour les fins de la ligne de transmission d’énergie électrique». La servitude ou le droit de passage a été accordé pour une période indéterminée et est susceptible de continuer à exister à jamais. Un intérêt dans les terres de la bande qui est susceptible d’exister à perpétuité ne peut être enlevé à la bande que par voie de cession et d’aliénation accomplies avec le consentement de l’ensemble des membres de la bande en vertu de l’art. 37 de la Loi sur les Indiens ou par la procédure formelle d’expropriation prévue à l’art. 35 de la Loi.
Un tribunal ne devrait retenir le sens ordinaire des mots d’une loi que si cette interprétation est claire et compatible avec l’objet de celle‑ci, dégagé de la lecture du texte dans son ensemble. Dans l’interprétation des lois relatives aux Indiens, toute «ambiguïté» doit profiter aux Indiens. Ce principe s’applique également dans les affaires mettant en cause des tiers. L’expression «pour toute période plus longue» au par. 28(2) est une expression ambiguë. Son sens dépend de son contexte. Pour résoudre cette ambiguïté, il faut tenir compte du contexte plus général dans lequel le par. 28(2) a été édicté, contexte qui inclut l’historique de la Loi sur les Indiens , les principes qu’incorpore cette disposition, les objectifs généraux qu’on visait à réaliser par son édiction et son rôle dans le régime global établi par la Loi.
Une interprétation contextuelle du par. 28(2) indique que l’expression «pour toute période plus longue» visait à permettre des «mesures de nature temporaire», non des aliénations d’une durée indéterminée, susceptibles de se prolonger indéfiniment. L’article 28 vise une utilisation courte ou temporaire de la réserve par une personne autre qu’un membre de la bande. Conformément à cette interprétation, la meilleure façon de définir l’expression «pour toute période plus longue» au par. 28(2) est de dire qu’il s’agit d’une période correspondant à un nombre relativement peu élevé de mois ou d’années. Cette expression se rattache à l’expression qui la précède: «pour une période d’au plus un an», ce qui indique que le législateur fédéral entendait que l’expression «pour toute période plus longue» soit aussi une expression pouvant être exprimée sous forme de durées déterminées. Une aliénation susceptible de se prolonger pendant aussi longtemps qu’on puisse imaginer n’est pas visée par le par. 28(2) . À titre d’indications pour d’autres litiges, des engagements pour des périodes dépassant les deux ans que dure le mandat des conseils de bande ne devraient pas être conclus en vertu du par. 28(2) .
Cette interprétation du par. 28(2) , qui limite son application aux utilisations à court terme des terres indiennes, est parfaitement compatible, d’une part, avec les autres articles de la Loi qui touchent les terres, et, d’autre part, avec le principe général d’inaliénabilité des terres des réserves indiennes qui se dégage de l’ensemble de la Loi. Elle est aussi compatible avec le principe établi dans la Proclamation royale de 1763, et avec le principe selon lequel l’aliénation à long terme d’intérêts dans des terres indiennes ne peut être effectuée que par une cession en faveur de la Couronne et à laquelle consentent l’ensemble des membres d’une bande en vertu de l’art. 37 de la Loi sur les Indiens ou par une expropriation en vertu de l’art. 35 .
Puisque le par. 28(2) ne permet pas l’aliénation à long terme, pour une durée indéterminée, de droits sur des terres situées dans une réserve, il y aurait lieu de déclarer que le permis est nul, mais l’effet de ce jugement déclaratoire serait suspendu pendant une période de deux ans pour permettre aux parties et à d’autres dans des situations similaires de renégocier leurs ententes ou d’en conclure de nouvelles.
Jurisprudence
Citée par le juge Major
Arrêts mentionnés: Canadien Pacifique Ltée c. Paul, [1988] 2 R.C.S. 654; Sevenoaks, Maidstone and Tunbridge Railway Co. c. London, Chatham and Dover Railway Co. (1879), 11 Ch. D. 625; Town of Lunenberg c. Municipality of Lunenberg, [1932] 1 D.L.R. 386; In re Ellenborough Park, [1956] Ch. 131; Canada (Attorney General) c. Canadian Pacific Ltd., [1986] 1 C.N.L.R. 1, conf. par [1986] B.C.J. No. 407 (QL); Canadian Pacific Railway Co. c. Town of Estevan, [1957] R.C.S. 365; La Reine c. Bolton, [1975] C.F. 31; Ouimet c. La Reine, [1978] 1 C.F. 672, conf. par [1979] 1 C.F. 55; Re Bower (1967), 60 W.W.R. 445; Cummins c. Keen (1978), 82 D.L.R. (3d) 443; Bande indienne de la rivière Blueberry c. Canada (Ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1995] 4 R.C.S. 344; St. Catherine’s Milling and Lumber Co. c. The Queen (1888), 14 App. Cas. 46; Smith c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 554; Guerin c. La Reine, [1984] 2 R.C.S. 335; St. Ann’s Island Shooting and Fishing Club Ltd. c. The King, [1950] R.C.S. 211; The Queen c. Devereux, [1965] R.C.S. 567.
Citée par le juge McLachlin (dissidente)
R. c. Multiform Manufacturing Co., [1990] 2 R.C.S. 624; Thomson c. Canada (Sous‑ministre de l’Agriculture), [1992] 1 R.C.S. 385; Nowegijick c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 29; Mitchell c. Bande indienne Peguis, [1990] 2 R.C.S. 85; Ouimet c. La Reine, [1978] 1 C.F. 672, conf. par [1979] 1 C.F. 55; Re Bower (1967), 60 W.W.R. 445; Calder c. Procureur général de la Colombie‑Britannique, [1973] R.C.S. 313; Bande indienne de la rivière Blueberry c. Canada (Ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1995] 4 R.C.S. 344; Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721.
Lois et règlements cités
Loi d’interprétation, L.R.C. (1985), ch. I‑21, art. 12 .
Loi des sauvages, S.R.C. 1906, ch. 81, art. 48 [mod. 1919, ch. 56, art. 1; abrogé par la suite en partie par 1938, ch. 31, art. 1].
Loi modifiant la Loi des sauvages, S.C. 1919, ch. 56, art. 1.
Loi sur les Indiens, L.R.C. (1985), ch. I‑5 .
Loi sur les Indiens, S.C. 1951, ch. 29, art. 57c).
Loi sur les Indiens, S.R.C. 1952, ch. 149, art. 24, 28 [mod. 1956, ch. 40, art. 10], 35, 37, 38, 39(1) [idem, art. 11], 49, 50, 58 [abr. & rempl. idem, art. 14].
Proclamation royale de 1763, L.R.C. (1985), app. II, no 1.
Rules of Court de la Colombie‑Britannique, règle 18A.
Doctrine citée
Canada. Chambre des communes. Comité spécial institué pour étudier le Bill no 79, Loi concernant les Indiens. Procès‑verbaux et témoignages, fascicule no 3, 18 avril 1951, pp. 16, 18.
Canada. Chambre des communes et Sénat. Comité spécial mixte du Sénat et de la Chambre des communes institué pour étudier la Loi des Indiens. Procès‑verbaux et témoignages, fascicule no 13, 16 juillet 1946, pp. 546 à 548.
Canada. Commission royale sur les peuples autochtones. Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones, vol. 1, Un passé, un avenir. Ottawa: La Commission, 1996.
Canada. Ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien. Terres et Environnement. Terres, Revenus et Fiducie. Guide de la gestion foncière et des procédures, juillet 1990.
Dictionnaire alphabétique et analogique de la langue française, t. 5. Paris: Le Robert, 1976.
Driedger on the Construction of Statutes, 3rd ed. By Ruth Sullivan. Toronto: Butterworths, 1994.
Jackson, Paul. The Law of Easements and Profits. London: Butterworths, 1978.
Oxford English Dictionary, vol. XI, 2nd ed. Oxford: Clarendon Press, 1989, «period».
Reiter, Robert Alan. The Fundamental Principles of Indian Law, vol. II. Edmonton: First Nations Resource Council, 1990 (loose‑leaf updated January 1994).
Webster’s Third New International Dictionary. Springfield: Merriam‑Webster, 1986, «period».
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique (1994), 89 B.C.L.R. (2d) 145, 41 B.C.A.C. 241, 66 W.A.C. 241, [1994] 5 W.W.R. 594, [1994] 4 C.N.L.R. 68, qui a accueilli l’appel interjeté par la Couronne fédérale contre une décision du juge Lander, [1994] 1 C.N.L.R. 109, qui avait déclaré invalide un permis ministériel délivré en vertu de la Loi sur les Indiens . Pourvoi rejeté, les juges Cory et McLachlin sont dissidents.
Jack Woodward, Patricia Hutchings, Jane Woodward et Judith Sayers, pour les appelants.
Gerald Donegan, c.r., et Robin S. Whittaker, pour l’intimée Sa Majesté la Reine du chef du Canada.
J. Edward Gouge, c.r., Peter D. Feldberg et Line Lacasse, pour l’intimée British Columbia Hydro and Power Authority.
Louise Mandell et Brenda Gaertner, pour l’intervenante Union of British Columbia Indian Chiefs.
George K. MacIntosh, c.r., et Robert P. Sloman, pour les intervenants B.C. Tel et autres.
//Le juge Major//
Version française du jugement du juge en chef Lamer et des juges La Forest, L’Heureux-Dubé, Sopinka, Gonthier, Iacobucci et Major rendu par
1 Le juge Major ‑‑ Il s’agit en l’espèce d’un pourvoi contre une demande présentée par Danny Watts, en son nom personnel et au nom de tous les membres des Opetchesaht (la «Bande»), en vue d’obtenir un jugement sommaire en vertu de la règle 18A des Rules of Court de la Colombie‑Britannique. Les appelants sollicitent une déclaration portant que le par. 28(2) de la Loi sur les Indiens, S.R.C. 1952, ch. 149 (ci‑après la «Loi sur les Indiens » (maintenant L.R.C. (1985), ch. I‑5 )), n’autorisait pas Sa Majesté du chef du Canada (la «Couronne»), représentée par le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration, à concéder à la British Columbia Power Commission («Hydro»), en 1959, pour une période indéterminée, un droit de passage relativement à des lignes de transmission d’énergie au‑dessus de la réserve indienne connue sous le nom de R.I. no 2 de Klehkoot.
2 Le juge en chambre qui a entendu la demande en Cour suprême de la Colombie‑Britannique a conclu que le par. 28(2) n’autorisait pas la délivrance du permis visé, étant donné que celui-ci était accordé pour une période indéterminée: [1994] 1 C.L.N.R. 109. Bien que le mot «période» puisse, dans certains contextes, signifier une période définie en fonction d’événements, au par. 28(2), son sens doit être dégagé de l’expression «pour toute période plus longue», qui ne peut signifier qu’un nombre précis d’années.
3 La Cour d’appel de la Colombie‑Britannique a accueilli l’appel, statuant que le par. 28(2) permettait d’accorder des droits pour des périodes qui ne sont pas censées prendre fin à une date déterminée: (1994), 89 B.C.L.R. (2d) 145, 41 B.C.A.C. 241, 66 W.A.C. 241, [1994] 5 W.W.R. 594, [1994] 4 C.N.L.R. 68. Le juge Taylor, s’exprimant au nom de la cour, a examiné les modifications de 1956, y compris celles apportées au par. 28(2), et conclu qu’elles avaient modifié de façon importante le régime qui avait existé jusque-là en confiant aux conseils de bande un pouvoir plus grand d’agir pour le compte de leurs membres. La Cour d’appel a statué que le par. 28(2) créait une troisième méthode d’aliénation, outre la méthode traditionnelle de cession (art. 37 ) et l’expropriation (art. 35). Les droits d’utilisation et d’occupation que le ministre était autorisé à concéder en vertu de l’art. 28 pouvaient également l’être en vertu de l’art. 35 ou 37 , dans la mesure où ceux accordés en vertu de l’art. 28 n’emportaient pas un [traduction] «transfert du titre ou du droit de propriété sur le bien‑fonds visé» (p. 155 B.C.L.R.).
4 Le présent pourvoi soulève deux questions. Quelles étaient la nature et la durée des droits conférés par le permis en cause, et est‑ce que ces droits pouvaient être conférés en vertu du par. 28(2) de la Loi sur les Indiens ?
I. Les faits
5 En 1958, Hydro a achevé la construction d’une centrale hydro‑électrique à Sproat Falls, en Colombie‑Britannique. Une ligne de transmission devait être aménagée pour acheminer l’électricité de la nouvelle centrale jusqu’aux consommateurs, à Port Alberni, en Colombie‑Britannique, et ailleurs.
6 De février à juillet 1958, Hydro a négocié avec la Couronne et la Bande en vue d’acquérir un droit de passage pour la ligne de transmission à travers les terres de la Bande appelante, la réserve indienne no 2 de Klehkoot, district d’Alberni, plan 5074 des Archives d’arpentage des terres du Canada. Les négociations, qui ont été longues, ont donné lieu à diverses propositions et contre-propositions, notamment le paiement d’un loyer annuel pour une période de 20 ans, la fourniture gratuite d’électricité aux membres de la Bande, la présentation de diverses offres établies suivant une valeur à l’acre, et l’expropriation de terres en vertu de l’art. 35 de la Loi sur les Indiens .
7 Le 8 juillet 1959, la Couronne et Hydro, avec le consentement du conseil de la Bande, ont conclu un accord concédant un droit de passage de 150 pieds de largeur sur 7,87 des 290 acres occupées par la réserve. La contrepartie totale pour ce droit de passage était 983,75 $, ou 125 $ l’acre. Ce montant était supérieur aux 75 $ l’acre payés au voisin de la Bande, la R.B. McLean Lumber Co., dont les terres étaient comparables. D’autres terres visées par le droit de passage n’étaient pas comparables pour fins d’évaluation. Il n’a été présenté aucune preuve indiquant que la Bande a reçu une somme inférieure à la juste valeur marchande.
8 Le permis accordé à Hydro par la Couronne, en date du 8 juillet 1959, prévoit notamment ce qui suit:
[traduction] EN FOI DE QUOI, LE PRÉSENT DOCUMENT ATTESTE que, en contrepartie de la somme de neuf cent quatre‑vingt‑trois dollars et soixante‑quinze cents (983,75 $) payée au ministre par le titulaire [Hydro] (dont le premier accuse réception), le ministre, en vertu du paragraphe 28(2) de la Loi sur les Indiens , chapitre 149, Statuts révisés du Canada, 1952, et ses modifications, accorde au titulaire et à ses ayants droit le droit de construire, d’exploiter et d’entretenir une ligne de transmission d’énergie électrique sur les terres visées de la réserve indienne numéro deux de Klehkoot, dans la province de la Colombie‑Britannique, décrite de la façon suivante:
[description du droit de passage d’une superficie de 7,87 acres]
IL EST ENTENDU ET CONVENU que cette permission est assujettie aux stipulations et conditions suivantes:
1. Le titulaire peut exercer les droits qui lui sont conférés par le présent accord pendant la période où le droit de passage est requis pour les fins de la ligne de transmission d’énergie électrique.
2. Le titulaire paie la totalité des charges, taxes, droits et cotisations exigibles ou qui le deviendront pendant la période de validité des droits conférés par le présent accord relativement à la ligne de transmission d’énergie électrique ou à l’utilisation qu’il fait des terres visées.
3. Il est interdit au titulaire de céder le droit conféré par le présent accord sans le consentement écrit du ministre.
4. Le ministre ou toute personne qu’il autorise à le faire peut, à tout moment convenable, pénétrer sur les terres visées pour en examiner l’état.
5. Les terres visées ne peuvent être utilisées qu’à la seule fin susmentionnée.
6. Le titulaire ainsi que ses préposés, employés et ouvriers ont le droit de décharger et d’entreposer du matériel sur les terres visées pour l’érection, l’exploitation et l’entretien de la ligne de transmission d’énergie électrique, d’y enrouler et dérouler des fils et d’accomplir toute autre chose nécessaire pour ériger, exploiter, entretenir et inspecter convenablement la ligne de transmission d’énergie électrique.
7. Il est interdit au titulaire de clôturer les terres visées ou une partie de celles‑ci, et Sa Majesté peut y accéder librement et les utiliser sauf pour y construire ou s’il est nécessaire pour le titulaire de les utiliser à des fins de construction, d’exploitation, d’entretien et d’inspection de la ligne de transmission d’énergie électrique.
8. Le titulaire tient Sa Majesté indemne et à couvert des actions, réclamations et demandes pouvant être légalement présentées contre Sa Majesté en raison d’une action ou d’une omission faite ou censée faite par le titulaire dans l’exercice ou l’exercice présumé des droits conférés par le présent accord.
9. Le titulaire peut abattre des arbres situés à l’extérieur des terres visées et qui, à son avis, risquent de tomber ou de nuire aux conducteurs, aux fils, aux pylônes, à l’équipement ou aux autres installations de la Commission, auquel cas il devra verser au ministre une indemnité raisonnable pour les arbres ainsi abattus.
EN FOI DE QUOI le directeur intérimaire, Affaires indiennes, a apposé sa signature pour le compte du ministre, et le titulaire a fait signer et apposer son sceau par ses représentants compétents et dûment autorisés à le faire.
9 Le permis accordait à Hydro [traduction] «le droit de construire, d’exploiter et d’entretenir une ligne de transmission d’énergie électrique», le droit exclusif d’occuper les parties de la surface de la réserve où des pylônes étaient érigés ainsi que la partie de l’espace aérien où les fils étaient tendus. La Bande conservait le droit d’utiliser et d’occuper le reste de la superficie visée par le «droit de passage», sous réserve de certaines restrictions touchant l’érection, l’exploitation, l’entretien et l’inspection des structures installées par Hydro. Hydro était autorisée à utiliser les terres pour construire, exploiter, entretenir et inspecter la ligne de transmission d’énergie électrique. Le droit de passage conféré par le permis était valide [traduction] «pendant la période où le droit de passage [était] requis pour les fins de la ligne de transmission d’énergie électrique». Les droits conférés par le permis ne pouvaient pas être cédés sans le consentement écrit de la Couronne.
10 Il ressort du dossier que les droits de passage du genre de celui constitué en l’espèce sont monnaie courante. Le permis en litige est typique de plus d’un millier de documents similaires conclus entre des bandes autochtones et des entités commerciales à travers le pays.
11 Quelque temps avant 1990, la Bande a décidé que des travaux d’aménagement devaient être effectués dans la réserve. Elle projetait de construire une route privée pour la Bande, une route d’accès à un réservoir et un fossé de drainage à l’intérieur de l’emprise constituant le droit de passage de l’intimée Hydro. Le 6 mars 1990, cette dernière a, par lettre, offert de consentir à ces travaux de construction, sous réserve notamment des conditions suivantes: que la Bande assume la responsabilité de toute perte de puissance motrice subie par des tiers; qu’elle respecte les préoccupations de l’intimée Hydro en matière de sécurité et de construction et qu’elle ne gêne pas l’utilisation du droit de passage par l’intimée Hydro.
12 Les appelants ont intenté une action contre les intimées le 13 mars 1992, sollicitant une déclaration que le permis était nul et sans effet, une ordonnance de mise en possession du bien‑fonds visé par le permis ainsi que des dommages‑intérêts pour intrusion.
13 Les 16 et 17 octobre 1992, les appelants ont demandé à la Cour suprême de la Colombie‑Britannique, en vertu de la règle 18A des Rules of Court de la Colombie‑Britannique, un jugement sommaire déclarant que le par. 28(2) de la Loi sur les Indiens n’autorisait pas le ministre à conférer, pour une période indéterminée, un droit de passage pour des lignes de transmission d’énergie au‑dessus de la réserve. Le 27 janvier 1993, le juge Lander de la Cour suprême a accueilli la demande, déclarant que le permis censé conférer à Hydro un droit de passage [traduction] «tant que le droit de passage est requis pour les fins de la ligne de transmission d’énergie électrique» n’était pas autorisé par le par. 28(2) de la Loi sur les Indiens . Le 21 mars 1994, la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique a accueilli l’appel des intimées.
II. Les dispositions législatives pertinentes
14 Loi sur les Indiens, S.R.C. 1952, ch. 149
28. (1) Sous réserve du paragraphe (2), est nul un acte, bail, contrat, instrument, document ou accord de toute nature, écrit ou oral, par lequel une bande ou un membre d’une bande est censé permettre à une personne, autre qu’un membre de cette bande, d’occuper ou utiliser une réserve ou de résider ou autrement exercer des droits sur une réserve.
(2) Le Ministre peut, au moyen d’un permis par écrit, autoriser toute personne, pour une période d’au plus un an, ou, avec le consentement du conseil de la bande, pour toute période plus longue, à occuper ou utiliser une réserve, ou à résider ou autrement exercer des droits sur une réserve.
37. Sauf dispositions contraires de la présente loi, les terres dans une réserve ne doivent être vendues, aliénées ni louées, ou il ne doit en être autrement disposé, que si elles ont été cédées à Sa Majesté par la bande à l’usage et au profit communs de laquelle la réserve a été mise de côté.
38. (1) Une bande peut abandonner à Sa Majesté tout droit ou intérêt de la bande et de ses membres dans une réserve.
(2) Une cession peut être absolue ou restreinte, conditionnelle ou sans condition.
58. (1) Lorsque, dans une réserve, un terrain est inculte ou inutilisé, le Ministre peut, du consentement du conseil de la bande,
. . .
b) si le terrain est en la possession légitime d’un particulier, accorder la location de ce terrain à des fins de culture ou de pâturage ou à toute fin se trouvant au profit de la personne qui en a la possession;
. . .
(3) Le Ministre peut louer au profit de tout Indien, à la demande de celui-ci, la terre dont ce dernier est en possession légitime sans que celle-ci soit cédée.
(4) Nonobstant toute disposition de la présente loi, le Ministre peut, sans cession,
a) disposer des herbes sauvages ou du bois mort sur pied ou du chablis, et
b) avec le consentement du conseil de la bande, disposer du sable, du gravier, de la glaise et des autres substances non métalliques se trouvant sur des terres ou dans le sous‑sol d’une réserve, ou lorsque ce consentement ne peut être obtenu sans obstacle ou retard indu, peut délivrer des permis temporaires pour la prise du sable, du gravier, de la glaise et d’autres substances non métalliques sur des terres ou dans le sous‑sol d’une réserve, renouvelables avec le consentement du conseil de la bande seulement,
et le produit de ces opérations doit être porté au crédit des fonds de bande ou partagé entre la bande et les Indiens particuliers en possession légitime des terres selon les proportions que le Ministre peut déterminer.
III. L’analyse
15 Voici le texte du par. 28(2) :
28. . . .
(2) Le Ministre peut, au moyen d’un permis par écrit, autoriser toute personne, pour une période d’au plus un an, ou, avec le consentement du conseil de la bande, pour toute période plus longue, à occuper ou utiliser une réserve, ou à résider ou autrement exercer des droits sur une réserve.
16 Les appelants prétendent que, comme Hydro pourrait avoir besoin du droit de passage à perpétuité, le permis qui a accordé ce droit ne vise pas une «période». Je ne suis pas d’accord. La période visée au par. 28(2) peut être déterminée soit par des dates soit par des événements. Le droit de passage dont il est question dans le présent pourvoi n’est accordé que pour la période pendant laquelle Hydro a besoin de ce droit pour la seule fin prévue. Il est impossible de dire avec certitude combien de temps durera cette période. Cependant, lorsque le droit de passage ne sera plus requis par Hydro, ce fait sera déterminable. Comme le terme du droit de passage est un événement déterminable, la durée de validité du permis est une période.
17 Pour déterminer si le par. 28(2) autorisait la délivrance du permis, il y a lieu d’examiner trois questions. Premièrement, quelle est la nature et l’étendue des droits conférés par le permis? Deuxièmement, est-ce que le permis prend fin lorsque survient un événement raisonnablement déterminable? Enfin, le permis constitue‑t‑il une «vente, une aliénation, une location ou une autre disposition» au sens de l’art. 37 de la Loi sur les Indiens , plutôt que la concession de droits en vertu du par. 28(2) ?
A. La nature des droits conférés par le permis
18 L’intimée Hydro a obtenu [traduction] «le droit de construire, d’exploiter et d’entretenir une ligne de transmission d’énergie électrique». Ce droit comportait un droit d’appui sur le sol entourant la base des pylônes, un droit d’occupation de l’espace aérien où étaient installées les pylônes et les fils, ainsi que la permission d’inspecter, d’entretenir ou de réparer la ligne tant et aussi longtemps que celle-ci était nécessaire.
19 Hydro caractérise le droit de passage comme étant le droit de traverser les terres des appelants pour une fin précise. Ce droit comporte la possibilité d’ériger des pylônes et d’empêcher la Bande d’obstruer le droit de passage par des constructions.
20 Les droits conférés par le permis sont analogues à une servitude sur les terres de la réserve de la Bande, sujette à résolution lorsque le droit de passage pour la ligne de transmission d’énergie n’est plus requis. Voir Canadien Pacifique Ltée c. Paul, [1988] 2 R.C.S. 654.
21 Les droits créés par le permis sont d’origine législative et, en tant que tels, pourraient bien être inconnus en common law: voir Sevenoaks, Maidstone and Tunbridge Railway Co. c. London, Chatham and Dover Railway Co. (1879), 11 Ch. D. 625, le juge Jessel, maître des rôles, cité dans Town of Lunenberg c. Municipality of Lunenberg, [1932] 1 D.L.R. 386 (C.S.N.‑É.), à la p. 390.
22 Dans Paul, précité, le litige portait sur une parcelle de terrain qui était située dans la réserve indienne de Woodstock et utilisée par Canadien Pacifique Limitée («CP») en vertu d’un bail de 990 ans. En 1975, les Indiens qui habitaient la réserve ont contesté le droit de CP d’utiliser l’emprise et ils l’ont barricadée pour empêcher les trains de passer. CP a demandé une injonction permanente interdisant toute intrusion à l’avenir. La bande a présenté une demande reconventionnelle à l’égard du titre sur l’emprise. Le juge de première instance a accordé l’injonction pour le motif que la compagnie de chemin de fer avait acquis le «titre en fief simple» (fee simple) sur les terres de la réserve, y compris un corridor ferroviaire. Notre Cour a maintenu l’injonction, mais a statué que CP ne détenait pas un titre en fief simple, mais plutôt un droit de passage légal, c’est-à-dire une servitude. Voir aussi P. Jackson, The Law of Easements and Profits (1978), à la p. 189; In re Ellenborough Park, [1956] Ch. 131 (C.A.), à la p. 163, lord Evershed, maître des rôles, cité dans Paul, précité, à la p. 671.
23 Il importe de souligner que, en l’espèce, les droits d’Hydro sur les terres ne sont pas exclusifs. Le permis confère à celle-ci un droit d’appui sur le sol entourant la base des pylônes et leur ancrage. Cependant, le texte du permis démontre, de deux façons, que les droits conférés à Hydro ne sont pas exclusifs. Celle-ci ne peut utiliser les terres visées que pour la ligne de transmission d’énergie et son entretien, et la Bande appelante conserve le droit d’utiliser l’emprise. La seule restriction imposée à la Bande dans l’utilisation des terres visées est qu’elle ne peut y ériger de constructions ou entraver l’usage de la servitude de l’intimée Hydro. Hydro et la Bande partagent l’utilisation du droit de passage.
B. La cessation du droit conféré
24 L’intimée Hydro soutient qu’il ressort du texte du permis que sa durée, ou limite temporelle, est fonction de l’arrivée d’un événement. Il s’agit de la date à laquelle la servitude ne sera plus requise.
25 Les appelants sont d’avis contraire, ils soutiennent que les droits conférés à l’intimée Hydro par la servitude le sont pour une période indéterminée, potentiellement à perpétuité.
26 À mon avis, comme je l’ai déjà mentionné, la servitude légale a été accordée pour une période indéterminée. On ne savait pas exactement en 1959, pas plus qu’aujourd’hui d’ailleurs, quand les droits prendront fin, mais de toute évidence la servitude prendra fin lorsqu’elle ne sera plus requise pour la ligne de transmission. Il s’agit d’une période dont l’expiration est facilement déterminable.
27 Le permis prévoit que l’intimée Hydro a le droit d’utiliser les terres de la réserve tant et aussi longtemps qu’elle a besoin de faire passer une ligne de transmission d’énergie à travers la partie de la réserve au‑dessus de laquelle cette ligne est actuellement construite. Il n’est pas difficile d’imaginer des situations où ce besoin cesserait d’exister. Même si ce sont toutes des situations hypothétiques, mentionnons que la centrale électrique de Sproat Falls pourrait être abandonnée, que des changements démographiques pourraient survenir dans la région et entraîner la modification de l’emplacement, de la taille et de la nécessité des pylônes. Autre possibilité, plus vague encore, l’électricité pourrait être remplacée par une autre source d’énergie. Il est évident que les progrès technologiques ont changé la façon dont nous vivons, et ce d’une manière qui était inimaginable dans le passé. L’exemple du chemin de fer au Canada est tout particulièrement à-propos. Il y a 50 ans à peine, le transport ferroviaire au Canada paraissait être un mode de déplacement et de transport appelé à rester de façon permanente. Aujourd’hui, on constate que bon nombre de lignes de chemin de fer sont abandonnées au profit de l’avion et l’automobile.
28 Il n’est pas non plus possible de dire que le permis a un caractère perpétuel du fait que sa durée dépend purement de la volonté de l’intimée Hydro. Dans la décision Canada (Attorney General) c. Canadian Pacific Ltd., [1986] 1 C.N.L.R. 1 (C.S.C.‑B.), conf. par [1986] B.C.J. No. 407 (C.A.), il a été jugé que la concession d’un droit sur des terres faisant partie d’une réserve pendant tout le temps requis pour les fins du chemin de fer ne constituait pas un droit résoluble au gré de la compagnie de chemin de fer seulement. La Cour d’appel a statué que ces terres n’étaient plus requises pour les fins du chemin de fer et, en conséquence, que leur transfert entre CP et sa filiale, Marathon Realty Corporation, était nul.
29 En l’espèce, la durée de la servitude peut être qualifiée de façon similaire. Elle ne dure que le temps pendant lequel le droit de passage est requis pour la ligne de transmission d’électricité. L’intimée Hydro a un certain pouvoir discrétionnaire pour décider de l’emplacement des lignes de transmission et de leur utilité. Cependant, comme le mot «requis» est utilisé, il serait erroné de conclure que l’expiration du permis dépend seulement de la volonté de l’intimée Hydro. La question de savoir si la ligne est requise est une question contentieuse: Canadian Pacific Railway Co. c. Town of Estevan, [1957] R.C.S. 365; Canada (Attorney General) c. Canadian Pacific Ltd., précité. Voir aussi La Reine c. Bolton, [1975] C.F. 31 (1re inst.), à la p. 35.
C. Est‑ce que le mot «période» au par. 28(2) vise également les périodes d’une durée indéterminée?
30 Avant la modification en vertu de laquelle le permis contesté en l’espèce a été accordé, l’art. 28 autorisait le ministre à accorder des permis pour une période d’au plus un an:
28. . . .
(2) Le Ministre peut, au moyen d’un permis par écrit, autoriser toute personne, pour une période d’au plus un an, à occuper ou utiliser une réserve, ou à résider ou autrement exercer des droits sur une réserve.
31 En comité parlementaire, on avait souligné, à raison selon moi, qu’en vertu du texte précité
. . . le ministre, s’il le désire, peut accorder un permis d’un an, puis, à la fin de l’année, en émettre un second pour une deuxième année, en conformité de la phraséologie du paragraphe; parce qu’il n’y a rien dans le paragraphe (2) qui spécifie que le ministre, à la fin de la première année, doit en obtenir la permission avant d’émettre un permis pour l’année suivante.
(Chambre des communes, Procès‑verbaux et témoignages, fascicule no 3, du Comité spécial institué pour étudier le Bill no 79, Loi concernant les Indiens, 18 avril 1951, à la p. 18.)
Voici le texte de la disposition modifiée, qui était en vigueur en 1959 (S.C. 1956, ch. 40, art. 10) lors de la délivrance du permis:
28. . . .