Paradis Honey Ltd. c. Canada

Paradis Honey Ltd. c. Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2015-04-08
Référence neutre
2015 CAF 89
Numéro de dossier
A-169-14
Notes
Une correction fut apportée le 29 janvier 2016
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20150408
Dossier : A‑169‑14
Référence : 2015 CAF 89
CORAM :
LE JUGE NADON
LE JUGE PELLETIER
LE JUGE STRATAS
ENTRE :
PARADIS HONEY LTD., HONEYBEE ENTERPRISES LTD. ET ROCKLAKE APIARIES LTD.
appelantes
et
SA MAJESTÉ LA REINE, LE MINISTRE DE L’AGRICULTURE ET DE L’AGROALIMENTAIRE ET L’AGENCE CANADIENNE D’INSPECTION DES ALIMENTS
intimés
Affaire entendue à Edmonton (Alberta), le 3 novembre 2014.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 8 avril 2015.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE STRATAS
Y A SOUSCRIT :
LE JUGE NADON
MOTIFS DISSIDENTS :
LE JUGE PELLETIER
Date : 20150408
Dossier : A‑169‑14
Référence : 2015 CAF 89
CORAM :
LE JUGE NADON
LE JUGE PELLETIER
LE JUGE STRATAS
ENTRE :
PARADIS HONEY LTD., HONEYBEE ENTERPRISES LTD. AND ROCKLAKE APIARIES LTD.
appelantes
et
SA MAJESTÉ LA REINE, LE MINISTRE DE L’AGRICULTURE ET DE L’AGROALIMENTAIRE ET L’AGENCE CANADIENNE D’INSPECTION DES ALIMENTS
intimés
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE PELLETIER (motifs dissidents)
I. INTRODUCTION [1] Le présent appel est né d’un projet de recours collectif d’un groupe d’apiculteurs commerciaux (les Apiculteurs), qui compte sur l’importation d’abeilles domestiques pour remplacer des colonies perdues en raison de la mortalité hivernale et d’autres facteurs. Le différend porte sur l’interdiction d’importer des abeilles domestiques des États‑Unis qui est en vigueur sous une forme ou sous une autre depuis les années 1980. Les Apiculteurs font grief aux intimés d’avoir adopté depuis 2007 une politique d’interdiction générale d’importation d’abeilles en « paquets », terme qui sera expliqué plus loin. Bien que bon nombre de leurs allégations leur donneraient droit à une mesure relevant du droit administratif si elles étaient prouvées, les Apiculteurs ont intenté un recours en négligence par lequel ils allèguent que les intimés ont une obligation de diligence à leur égard, ont enfreint la norme de diligence connexe et leur ont causé des dommages.
[2] L’avocat des intimés – Sa Majesté la Reine, le ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire (le ministre) et l’Agence canadienne d’inspection des aliments (l’Agence) (appelés collectivement les intimés) – a présenté une requête en radiation de l’action des Apiculteurs au motif qu’elle ne fait pas état d’une cause d’action valable. Cette requête a été accueillie et l’action a été rejetée avec dépens, les motifs étant publiés sous la référence Paradis Honey Ltd. c. Canada (Procureur général), 2014 CF 215 (les motifs).
[3] Par les motifs qui suivent, j’accueillerais l’appel en partie, j’annulerais l’ordonnance du juge de la Cour fédérale quant aux dépens et je confirmerais le rejet de la déclaration des Apiculteurs.
II. LES FAITS [4] Le climat hivernal du Canada étant ce qu’il est, les apiculteurs ont toujours subi des pertes de colonies pendant l’hiver, pertes qui doivent être compensées par l’importation de nouvelles abeilles. D’après les Apiculteurs, cela peut prendre l’une des deux formes suivantes : un « paquet », c’est‑à‑dire un contenant du format d’une boîte de céréales renfermant une petite colonie (dont une reine), ou une « reine », c’est‑à‑dire un contenant du format d’une boîte d’allumettes qui renferme une reine et quelques accompagnatrices. Fait peu étonnant, il semble qu’il soit plus efficace de remplacer une colonie existante par une autre (un paquet). Remplacer une colonie par une reine exige plus de travail et comporte plus de risque pour l’établissement d’une colonie productive.
[5] La Loi sur la santé des animaux, L.C. 1990, ch. 21 (la Loi) et les lois qui l’ont précédée ont, à tous les moments pertinents, régi l’importation des animaux, y compris des abeilles, au Canada. L’article 14 de la Loi est libellé comme suit :
14. Le ministre peut, par règlement, interdire l’importation d’animaux ou de choses soit sur tout ou partie du territoire canadien, soit à certains points d’entrée seulement; l’interdiction, qui peut être générale ou viser uniquement des provenances précises, est en vigueur le temps qu’il juge nécessaire pour prévenir l’introduction ou la propagation au Canada d’une maladie ou d’une substance toxique.
14. The Minister may make regulations prohibiting the importation of any animal or other thing into Canada, any part of Canada or any Canadian port, either generally or from any place named in the regulations, for such period as the Minister considers necessary for the purpose of preventing a disease or toxic substance from being introduced into or spread within Canada.
[6] En l’absence d’une réglementation particulière, l’importation d’animaux est gérée par le permis ministériel délivré aux termes de l’article 160 du Règlement sur la santé des animaux, C.R.C., ch. 296 (le Règlement) :
160. (1) La demande d’un permis ou d’une licence qu’exige le présent règlement est présentée selon une formule approuvée par le ministre.
160. (1) Any application for a permit or licence required under these Regulations shall be in a form approved by the Minister.
(1.1) Le ministre peut, sous réserve de l’alinéa 37(1)b) de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, délivrer tout permis ou licence exigé par le présent règlement s’il est d’avis que l’activité visée par le permis ou la licence n’entraînera pas ou qu’il est peu probable qu’elle entraîne, autant qu’il sache, l’introduction ou la propagation au Canada de vecteurs, de maladies ou de substances toxiques.
(1.1) The Minister may, subject to paragraph 37(1)(b) of the Canadian Environmental Assessment Act, issue a permit or licence required under these Regulations where the Minister is satisfied that, to the best of the Minister’s knowledge and belief, the activity for which the permit or licence is issued would not, or would not be likely to, result in the introduction into Canada, or spread within Canada, of a vector, disease or toxic substance.
[7] Entre la fin des années 1980 et le 31 décembre 2006, le ministre a pris une série de règlements interdisant l’importation, pour différentes périodes, d’abeilles domestiques au Canada en provenance de la zone continentale des États‑Unis. Les interdictions visaient à empêcher la propagation au Canada du parasite de l’acarien de l’abeille qui, d’après le Résumé d’étude d’impact de la réglementation (le RÉIR) publié en même temps que le Règlement, menaçait d’avoir des effets catastrophiques sur l’industrie apicole du Canada.
[8] Le dernier de ces règlements fut le Règlement de 2004 interdisant l’importation des abeilles domestiques, DORS/2004‑136 (le RIAD de 2004). Le paragraphe 1(1) du RIAD de 2004 maintenait l’interdiction d’importer des abeilles domestiques au Canada en provenance de la zone continentale des États‑Unis, de la date d’entrée en vigueur du règlement au 31 décembre 2006. Le paragraphe 1(2) prévoyait que l’interdiction ne visait pas l’importation en provenance des États‑Unis d’une reine-abeille et de ses accompagnatrices conformément au permis délivré en vertu de l’article 160 du Règlement. Ainsi, l’interdiction d’importer des « paquets » a été maintenue jusqu’à la fin de 2006, tandis que l’importation de « reines » était permise conformément aux permis délivrés sous le régime de l’article 160 du Règlement.
[9] Le nœud du différend sur lequel porte le présent appel est le fait qu’après l’expiration du RIAD de 2004, à la fin de 2006, celui‑ci n’a pas été remplacé. L’importation de « reines » est demeurée autorisée conformément aux permis délivrés en vertu de l’article 160 du Règlement, mais plutôt que de prendre un nouveau règlement sur l’importation de « paquets », le ministre a simplement adopté une politique selon laquelle aucun permis d’importation de « paquets » ne serait délivré. Il est allégué dans la déclaration que cette politique a été communiquée à l’industrie. Selon les termes de la déclaration, la politique en question [traduction] « constitue une directive ou un arrêté ministériel de fait qui ne repose pas sur un pouvoir légal » (dossier d’appel (D.A.), page 63).
[10] Les Apiculteurs font valoir que les restrictions initiales à l’importation avaient pour objet la protection et la promotion des intérêts économiques de l’industrie apicole du Canada et des apiculteurs canadiens en les isolant du risque de maladie associé à l’importation d’abeilles en provenance des États‑Unis. Ils affirment que les intimés avaient à leur égard une obligation de diligence quant à l’importation d’abeilles en provenance des États‑Unis, obligation découlant du régime légal lui‑même et de diverses interactions entre les intimés et les représentants de l’industrie apicole, tel qu’il est expliqué au paragraphe 26 de la déclaration et du projet de déclaration modifiée. En résumé, cette obligation de diligence découle :
− du régime légal lui‑même,
− des observations des intimés présentées à l’industrie apicole selon lesquelles ils agissaient dans l’intérêt de l’industrie,
− de la connaissance qu’avaient les intimés des difficultés de certains apiculteurs et de régions apicoles en raison de l’interdiction d’importer des abeilles en provenance des États‑Unis,
− de la consultation et de la coopération des intimés avec l’industrie apicole sur la politique d’importation d’abeilles.
[11] La déclaration explique le contenu de l’obligation de diligence des intimés (la norme de diligence) et expose de quelles manières la norme de diligence a été enfreinte. Les membres du projet de recours collectif soutiennent qu’ils ont subi une perte et des dommages en raison de la négligence des intimés et sollicitent 200 000 000 $ en dommages‑intérêts (D.A., pages 59 à 67).
[12] Un juge de la Cour fédérale (parfois simplement appelé le juge) a été désigné pour gérer le projet de recours collectif des Apiculteurs. La requête en autorisation des Apiculteurs a été signifiée et déposée le ou vers le 12 septembre 2013. En novembre 2013, les intimés ont signifié et déposé leur requête en radiation de l’action des Apiculteurs. Il était allégué par la requête que les Apiculteurs n’avaient pas de lien de proximité à tel point proche et direct avec les intimés qu’il aurait donné naissance à une obligation de diligence privée.
[13] En réponse, les Apiculteurs ont déposé un dossier de requête qui comprend un mémoire des faits et du droit auquel ils ont joint un projet de déclaration modifiée. Ces documents visaient à démontrer qu’une modification permettrait de remédier à l’absence de détails alléguée par les intimés. Ces derniers ont fait valoir que les Apiculteurs avaient trop tardé pour pouvoir modifier leur déclaration. Les Apiculteurs ont alors écrit au juge responsable de la gestion de l’instance pour préciser qu’ils ne cherchaient pas à modifier leur déclaration, et ont indiqué que [traduction] « le projet de déclaration modifiée a été fourni à titre indicatif et qu’aucune requête n’a, à l’heure actuelle, été présentée à la Cour pour modifier la déclaration » (D.A., page 210).
III. LA DÉCISION FRAPPÉE D’APPEL [14] Après avoir exposé de manière très détaillée les thèses des parties, le juge a énoncé le critère applicable à une requête en radiation d’une déclaration pour défaut de divulguer une cause d’action. Il a fait observer que la Cour doit tenir les faits allégués pour véridiques, sauf s’ils ne peuvent manifestement être prouvés, et ne doit radier une déclaration que s’il est évident et manifeste que ces faits ne révèlent aucune cause d’action.
[15] Le juge est ensuite passé au projet de déclaration modifiée. Se fondant sur l’article 75 des Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106, le juge a conclu que les Apiculteurs ne pouvaient modifier leur déclaration sans autorisation. En outre, comme l’affaire faisait l’objet d’une gestion d’instance, il incombait aux Apiculteurs d’informer la Cour de leur intention de modifier leur acte de procédure.
[16] Le juge a conclu que les Apiculteurs connaissaient bien les faits allégués dans la déclaration modifiée avant la conférence de gestion de l’instance au cours de laquelle la date d’audition de la requête en radiation des intimés a été fixée. Après avoir examiné les modifications, le juge n’a pu conclure qu’elles corrigeaient la lacune sur la question de la proximité entre les Apiculteurs et les intimés. S’appuyant sur la jurisprudence Apotex Inc. c. Bristol‑Myers Squibb Company, 2011 CAF 34, le juge a conclu que les Apiculteurs auraient dû faire connaître plus franchement leur intention de modifier leur déclaration. Par conséquent, le juge a radié les paragraphes modifiés de la déclaration des Apiculteurs ainsi que les paragraphes qui renvoyaient aux modifications proposées.
[17] Le juge a ensuite recherché s’il était manifeste et évident que la réclamation pour négligence des Apiculteurs, fondée sur l’absence de pouvoir légal, serait rejetée. Le juge a conclu que la Loi et le Règlement conféraient au ministre le pouvoir exprès de prendre des décisions au sujet de l’importation des animaux réglementés, dont les abeilles domestiques, au Canada. Il a conclu que les faits allégués par les Apiculteurs ne pouvaient donner lieu à une responsabilité car la jurisprudence est bien fixée : le simple manquement à une obligation légale n’est pas en soi constitutif de négligence (Holland c. Saskatchewan, 2008 CSC 42, [2008] 2 R.C.S. 551, paragraphe 9).
[18] Le juge a ensuite examiné le critère relatif à l’existence d’une obligation de diligence consacré par la jurisprudence Anns c. Merton London Borough Council, [1978] A.C. 728 (C.L.) (Anns). Il a fait observer, au sujet de l’entente des parties, que le point de départ de l’analyse consiste à rechercher si une obligation de diligence a été reconnue dans des cas similaires. Après examen de la jurisprudence qui lui a été citée par les parties, le juge a conclu qu’aucune autorité ne reconnaissait l’existence d’une obligation de diligence de droit privé dans des circonstances similaires.
[19] Le juge a ensuite appliqué le premier volet du critère de la jurisprudence Anns, et recherché si les faits allégués « révél[aient] l’existence d’un lien suffisamment étroit pour obliger [les intimés] à prendre des mesures raisonnables pour protéger les [Apiculteurs] contre les pertes économiques prévisibles » (motifs, paragraphe 95).
[20] La question consistait donc à rechercher s’il existait une proximité suffisante entre les Apiculteurs et les intimés pour que prenne naissance une obligation de diligence. Le juge a signalé que les Apiculteurs fondaient leur allégation relative à l’existence d’une obligation de diligence sur le régime légal lui‑même, ainsi que sur la nature de l’interaction entre les intimés et l’industrie apicole.
[21] Après examen de dispositions particulières de la Loi et du Règlement, le juge a retenu la thèse des intimés selon laquelle le régime législatif « vis[ait] principalement à confier à [l’Agence] un vaste pouvoir de réglementation en vue de protéger la santé des animaux dans l’intérêt public […] » (motifs, paragraphes 102 et 103). Cet objectif général exclut toute obligation de diligence privée de protéger les intérêts économiques de ceux et celles qui s’en remettent à des animaux importés dans le cadre de leur activité commerciale.
[22] Le juge a rejeté la thèse des Apiculteurs selon laquelle l’objectif de la loi pourrait se trouver dans le RÉIR qui accompagnait la prise des règlements au fil des ans. Tout en reconnaissant que ces documents avaient été acceptés pour faciliter l’interprétation des règlements auxquels ils se rapportaient, le juge a rejeté l’affirmation selon laquelle ils ont « déterminé l’objet de la loi applicable et l’intention du législateur » (motifs, paragraphe 107).
[23] Le juge a conclu son analyse de ce volet du critère de la jurisprudence Anns en citant le paragraphe 50 de l’arrêt de la Cour suprême R. c. Imperial Tobacco Canada Ltée, 2011 CSC 42, [2011] 3 R.C.S. 45 (Imperial Tobacco), et observé qu’il ne voyait pas en quoi « il serait possible de transformer l’un des pouvoirs discrétionnaires de droit public du ministre, qui doivent être exercés dans l’intérêt public, en obligations de droit privé envers des personnes en particulier » (motifs, paragraphe 109). Par conséquent, le juge a rejeté la thèse de proximité fondée sur le régime législatif.
[24] Je retiens entièrement l’analyse du juge concernant ce volet du critère et je n’en dirai pas plus à ce sujet.
[25] Le juge a ensuite étudié la question de savoir si les liens entre les intimés et l’industrie apicole pourraient donner lieu à une proximité suffisante pour étayer une obligation de diligence à première vue. Il a constaté l’absence d’obligation légale de consulter l’industrie, ce qui l’a amené à faire observer que le fait que des consultations ont eu lieu n’a pas modifié l’objectif de la Loi.
[26] Le juge a relevé la thèse des Apiculteurs portant sur les RÉIR, notamment celui qui accompagnait le RIAD de 2004, traitaient « des coûts et des mesures permettant d’atténuer les répercussions [de l’interdiction d’importer] pour l’industrie, alors que les préoccupations concernant la population en général étaient à peine mentionnées » (motifs, paragraphe 111). Par ailleurs, le juge a souligné que les allégations des Apiculteurs concernant l’interaction avec l’industrie reposaient sur des consultations relatives à la nécessité de prolonger l’interdiction d’importer et étaient très générales. Plus particulièrement, le juge a fait remarquer que les Apiculteurs n’ont pas allégué qu’ils avaient demandé, et s’étaient fait refuser, un permis d’importation de paquets. Il a conclu que les actes de procédure des Apiculteurs n’établissaient pas un degré suffisant de proximité, découlant de leur interaction avec les intimés, pour donner lieu à une obligation de diligence.
[27] Par mesure de prudence, le juge a poursuivi son analyse et a examiné le deuxième volet du critère de la jurisprudence Anns. Il a ainsi recherché si des considérations de politique primordiales viendraient contrer l’obligation de diligence à première vue à laquelle il faut conclure après examen du premier volet du critère.
[28] Le juge a retenu la thèse des intimés selon laquelle la conclusion qu’il existe une obligation de diligence les exposerait à une responsabilité indéterminée. Comme les Apiculteurs ne représentent que l’un des nombreux groupes d’intervenants du secteur agricole, la conclusion qu’il existe une obligation de diligence ouvrirait la porte à des réclamations d’autres intervenants de ce secteur, ce qui placerait les intimés dans une position insoutenable, soit celle d’une responsabilité indéterminée, notamment dans un cas comme le présent où la réclamation repose sur une perte purement économique.
[29] Le juge a en outre qualifié la décision du ministre de refuser des permis d’importation de véritable décision de politique, reprenant une observation incidente formulée dans l’arrêt Imperial Tobacco, précité. Il a conclu que l’interdiction d’importer des paquets constituait « une ligne de conduite ou une orientation fondée sur une mise en équilibre de considérations d’ordre public, notamment des facteurs sociaux et économiques » (motifs, paragraphe 118).
[30] Ces deux conclusions intermédiaires allaient dans le sens de la conclusion finale du juge selon laquelle des motifs de politique écarteraient l’obligation de diligence à première vue, s’il avait été conclu à l’existence d’une telle obligation dans le premier volet du critère de la jurisprudence Anns.
[31] Le juge a examiné la thèse des Apiculteurs portant que le ministre avait incorrectement délégué son pouvoir discrétionnaire à un tiers. Il les a rejetées au motif qu’elles étaient lacunaires, car les Apiculteurs n’ont pas fait valoir qu’une personne autre que le ministre a adopté la politique en question.
[32] Le juge a également rejeté les allégations des Apiculteurs selon lesquelles les intimés et le Conseil canadien du miel avaient des liens inappropriés.
[33] En fin de compte, le juge a conclu que même après examen des modifications proposées par les Apiculteurs, aucune cause d’action valable n’a été établie.
[34] En ce qui concerne les dépens, le juge s’est appuyé sur la jurisprudence Pearson c. Canada, 2008 CF 1367, et a conclu que, comme l’action n’avait pas encore été autorisée comme recours collectif, l’article 334.39 des Règles ne jouait pas. Cette déposition interdit la reddition d’une ordonnance sur les dépens contre « une partie à une requête en vue de faire autoriser l’instance comme recours collectif » avec certaines exceptions, dont aucune n’est pertinente quant à la présente instance.
IV. LES QUESTIONS EN LITIGE [35] Les questions soulevées par le présent appel sont les suivantes :
1. Quelle est la norme de contrôle applicable à la décision du juge?
2. Est‑il évident et manifeste que la réclamation pour négligence présentée par les Apiculteurs est vouée à l’échec?
3. Si l’on présume qu’ils ont gain de cause, les intimés ont‑ils droit à des dépens?
V. LA NORME DE CONTRÔLE [36] Il n’est pas controversé autre les parties que la décision du juge en matière de requête en radiation est discrétionnaire; une telle décision ne doit pas être modifiée à moins qu’une erreur de droit n’ait été commise ou qu’il y ait eu une mauvaise appréciation des faits, une omission d’accorder le poids voulu à tous les facteurs pertinents ou une injustice évidente (Bauer Hockey Corp. c. Sport Maska inc., 2014 CAF 158, paragraphe 12; Apotex Inc. c. Canada (Gouverneur en conseil), 2007 CAF 374, paragraphe 15). Toutefois, même si le juge a commis une erreur dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, la requête des appelantes ne peut être accueillie que si elles réussissent à établir que l’exercice approprié de ce pouvoir discrétionnaire produirait un résultat différent.
[37] Le critère de radiation d’une déclaration pour défaut de divulguer une cause d’action valable consiste à déterminer s’il est « évident et manifeste » que la déclaration doit être écartée. Une déclaration ne doit pas être radiée simplement parce qu’elle est complexe ou parce que le demandeur présente une nouvelle cause d’action :
dans l’hypothèse où les faits mentionnés dans la déclaration peuvent être prouvés, est‑il « évident et manifeste » que la déclaration du demandeur ne révèle aucune cause d’action raisonnable? Comme en Angleterre, s’il y a une chance que le demandeur ait gain de cause, alors il ne devrait pas être « privé d’un jugement ». La longueur et la complexité des questions, la nouveauté de la cause d’action ou la possibilité que les défendeurs présentent une défense solide ne devraient pas empêcher le demandeur d’intenter son action.
Hunt c. Carey Canada Inc., [1990] 2 R.C.S. 959, page 980
[38] Comme le juge a bien cerné le critère, la Cour doit rechercher s’il l’a appliqué correctement.
VI. EST‑IL ÉVIDENT ET MANIFESTE QUE LA RÉCLAMATION DES APICULTEURS FONDÉE SUR LA NÉGLIGENCE EST VOUÉE À L’ÉCHEC? [39] Compte tenu des observations sur l’interprétation des actes de procédure formulés par mon collègue dans ses motifs, il convient peut‑être de résumer les actes de procédure des Apiculteurs, ne serait‑ce que pour situer mes motifs en contexte. Après avoir exposé les faits pertinents aux paragraphes 2 à 23, les Apiculteurs font valoir, au paragraphe 24, qu’ils se fondent sur la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif, L.R.C. 1985, ch. C‑50, qui prévoit la responsabilité délictuelle de l’État dans les provinces de common law.
[40] Au paragraphe 25, les Apiculteurs signalent l’objet de la législation, notamment du Règlement. Le paragraphe 26 commence comme suit : [traduction] « Les défendeurs avaient une obligation de diligence envers les demanderesses […] ». Il est suivi des alinéas a) à f) qui énoncent les faits à partir desquels cette obligation de diligence a pris naissance. Les modifications proposées à la déclaration des Apiculteurs comportent 16 nouveaux paragraphes qui renferment d’autres détails sur le fondement de l’obligation de diligence.
[41] Le paragraphe 27 de la déclaration recense les éléments de l’obligation de diligence. Je considère ceux‑ci comme un énoncé de la norme de diligence que les intimés doivent respecter à l’égard des Apiculteurs. Les alinéas a) à j) donnent des précisions sur la norme de diligence.
[42] Ensuite, au paragraphe 28 de la déclaration, les Apiculteurs allèguent que les intimés ont enfreint leur obligation de diligence en commettant divers gestes mentionnés aux alinéas a) à j). Au paragraphe 29, ils soutiennent que les intimés savaient ou auraient dû savoir que leur négligence [traduction] « et le maintien inapproprié de l’interdiction [d’importer] » leur causeraient des pertes et des dommages.
[43] Le paragraphe 30 donne des précisions sur les pertes et les dommages subis par les Apiculteurs.
[44] Dans les paragraphes introductifs de la déclaration, les Apiculteurs soutenaient qu’ils ont sollicité des dommages‑intérêts parce que les intimés [traduction] « sont intervenus sans détenir le pouvoir légal » d’interdire l’importation d’abeilles en paquets après l’expiration du RIAD de 2004. Dans les modifications de la déclaration proposées par les Apiculteurs, ils abandonnaient leur demande de dommages‑intérêts fondée sur l’absence de pouvoir légal des intimés.
[45] Les Apiculteurs ont choisi de poursuivre les intimés en négligence. Une allégation dans un acte de procédures de faits qui, s’ils étaient prouvés, donneraient lieu à des recours prévu par le droit administratif ne suffit pas à établir la négligence (arrêt Holland, précité, paragraphe 9). Les Apiculteurs semblent l’avoir reconnu lorsqu’ils ont proposé de supprimer de leur déclaration le chef de dommages découlant de l’absence de pouvoir légal des intimés d’agir comme ils l’ont fait.
[46] Selon moi, malgré les diverses questions de droit administratif soulevées par les faits plaidés par les Apiculteurs, le présent appel vise uniquement la question de savoir s’il ressort de leurs actes de procédure une cause d’action valable quant à la négligence.
[47] Tel qu’il a été signalé précédemment, le droit relatif à responsabilité des autorités publiques en matière de négligence est fondé sur le critère consacré par la jurisprudence Anns c. Merton London Borough Council, [1978] A.C. 728 (Anns), retenu par la Cour suprême du Canada à l’occasion de l’affaire Kamloops c. Nielsen, [1984] 2 R.C.S. 2, et expliqué dans Cooper c. Hobart, 2001 CSC 79, [2001] 3 R.C.S. 537. Ce droit a été analysé récemment dans l’arrêt Imperial Tobacco, précité.
[48] Le critère de la jurisprudence Anns comporte deux volets : (1) ressort-il des faits une obligation de diligence à première vue, c’est‑à‑dire un lien de proximité qui impose de façon juste et raisonnable une obligation de prendre raisonnablement des mesures en vue d’empêcher un préjudice prévisible? (2) existe‑t‑il des raisons de politique générale pour lesquelles cette obligation de diligence à première vue ne devrait pas être reconnue?
[49] Je soulignerais qu’il existe deux formulations dans la jurisprudence, en fait dans l’arrêt Imperial Tobacco même, quant au premier volet du critère de la jurisprudence Anns. Au paragraphe 39 de l’arrêt Imperial Tobacco, la Cour suprême dit qu’il faut rechercher « si les faits révèlent l’existence d’un lien de proximité dans le cadre duquel l’omission de faire preuve de diligence raisonnable peut, de façon prévisible, causer une perte ou un préjudice au plaignant ». La Cour a ajouté au paragraphe 41 :
La prévisibilité doit reposer sur un lien suffisamment étroit, ou lien de proximité suffisant, pour qu’il soit juste et raisonnable d’imposer à une partie l’obligation de prendre les mesures raisonnables pour ne pas porter préjudice à l’autre.
[50] Le renvoi à la notion de « juste et raisonnable » met en évidence le fait qu’il existe un élément de politique dans le premier volet du critère, ce que la Cour a reconnu à l’occasion de l’affaire Cooper c. Hobart :
En résumé, nous sommes d’avis que dans l’état actuel du droit, tant au Canada qu’à l’étranger, il convient d’interpréter l’analyse établie dans l’arrêt Anns comme suit. À la première étape du critère de l’arrêt Anns, deux questions se posent : (1) le préjudice subi était‑il la conséquence prévisible de l’acte du défendeur; (2) malgré la proximité des parties qui a été établie dans la première partie de ce critère, existe‑t‑il des motifs pour lesquels la responsabilité délictuelle ne devrait pas être engagée en l’espèce? L’analyse relative à la proximité que comporte la première étape du critère de l’arrêt Anns met l’accent sur les facteurs découlant du lien existant entre la demanderesse et le défendeur. Ces facteurs comprennent des questions de politique, ce terme étant pris dans son sens large. Si l’on fait la preuve de la prévisibilité et de la proximité à la première étape, il y a une obligation de diligence prima facie.
Cooper c. Hobart, paragraphe 30
[51] Cette observation a pour but de souligner le fait que la proximité ne peut simplement être assimilée à un aspect de la prévisibilité, en ce sens qu’elle porte sur la question de savoir s’il y avait une proximité telle entre le défendeur et le demandeur qu’il était prévisible que ce dernier subisse un préjudice du fait de la conduite du premier. La proximité doit être considérée comme une limite de la prévisibilité. Comme l’a souligné la Cour suprême par l’arrêt Imperial Tobacco, au paragraphe 41, « ce ne sont pas tous les résultats prévisibles qui donnent lieu à une obligation de diligence comparable ». Le critère de proximité permet de rechercher, dans l’univers de l’ensemble des liens dans lesquels une partie peut porter préjudice à une autre, quels sont les liens dans lesquels il est juste et raisonnable d’imposer une obligation de diligence pour éviter ce préjudice prévisible.
[52] Je conclus que la formulation du critère de proximité au paragraphe 41 de l’arrêt Imperial Tobacco exprime le critère de façon plus complète que celle du paragraphe 39, qui en constitue à mon avis un abrégé.
[53] La question en l’espèce est de savoir s’il existait un degré de proximité suffisant entre les Apiculteurs et les intimés pour donner lieu à une obligation de diligence. La proximité peut découler du régime légal lui‑même ou des interactions entre les parties. J’ai déjà signalé qu’à mon avis, le juge n’a pas commis d’erreur en concluant qu’il n’existe pas de lien de proximité, ni d’obligation de diligence à première vue correspondante découlant du régime légal.
[54] Les présents motifs portant sur la question de la proximité découlant de la conduite entre les parties. Pour répondre à cette question, nous pouvons procéder à « l’examen des attentes, des déclarations, de la confiance, des biens en cause et d’autres intérêts en jeu »; il n’y a pas de caractéristique unique unificatrice (Cooper c. Hobart, paragraphes 34 et 35).
[55] La présente affaire est similaire à Imperial Tobacco en ce sens qu’elle concerne des décisions d’un organisme de réglementation. Elle diffère en ce sens que les Apiculteurs ne sont pas eux-mêmes l’entité réglementée. Ils forment un groupe parmi d’autres qui peut être touché par les décisions des organismes de réglementation. Les autres groupes touchés comprennent les producteurs agricoles qui s’en remettent à la pollinisation de leurs récoltes par des abeilles domestiques ainsi que les industries de transformation qui utilisent leurs produits agricoles comme contribution pour leurs produits. Cela dit, il faut reconnaître qu’il s’agit d’une différence de degré et non de nature.
[56] Dans l’affaire Imperial Tobacco, la conduite qui avait donné lieu à un lien de proximité était le refus des autorités canadiennes de jouer le rôle d’organisme de réglementation et d’exercer leurs « fonctions de concepteur, d’inventeur, et de promoteur de souches de tabac » (Imperial Tobacco, paragraphe 54).
[57] De quels faits allégués par les Apiculteurs pourrait ressortir un lien de proximité avec les intimés? La déclaration fait état de l’historique de l’interdiction d’importer des abeilles domestiques de la zone continentale des États‑Unis. Aux paragraphes 20 et suivants de la déclaration, les Apiculteurs signalent qu’avec l’expiration du RIAD de 2004, les intimés ont adopté une politique d’interdiction de l’importation des abeilles en paquets en provenance des États‑Unis, sans procéder à une évaluation du risque.
[58] Les Apiculteurs invoquent les observations présentées à l’industrie apicole canadienne selon lesquelles les intimés ont réglementé les importations d’abeilles aux fins de protéger l’industrie apicole, les restrictions à l’importation seraient maintenues aussi longtemps qu’existerait un risque pour la population des abeilles domestiques et les intimés surveilleraient constamment la situation pour déterminer quand les restrictions pourraient être levées. Ces observations ont été mentionnées dans les RÉIR qui accompagnaient chaque exercice du pouvoir de réglementation. Les Apiculteurs ne soutiennent pas qu’ils se sont appuyés sur ces observations.
[59] Les Apiculteurs font également valoir que les gestes posés par les intimés avaient pour but de favoriser et de protéger la viabilité de l’industrie apicole, et que les intimés connaissaient les difficultés économiques subies par certains apiculteurs et certaines régions apicoles en raison des restrictions à l’importation. De plus, les Apiculteurs soutiennent également que les intimés ont initialement consulté et collaboré avec le Conseil canadien du miel, des associations apicoles provinciales, divers apiculteurs et d’autres intervenants. Après 2006, les intimés ont consulté exclusivement le Conseil canadien du miel, lequel était dominé par une faction qui avait un intérêt économique quant au maintien de la restriction à l’importation des abeilles domestiques, chose qui était connue ou aurait dû être connue.
[60] Selon ce que je comprends de la déclaration, il pourrait ressortir de ces faits plaidés par les Apiculteurs un lien de proximité. Ils font valoir d’autres faits, plus précisément des explications concernant les gestes qui leur ont causé un préjudice. Il importe de reconnaître qu’une analyse de la proximité fondée sur une conduite ne peut reposer sur la conduite même qui aurait causé des dommages au demandeur. Une telle analyse ferait dépendre l’existence d’une obligation de diligence de prime abord de l’existence de dommages causés. Le critère consacré par la jurisprudence Anns deviendrait tautologique. C’est le lien de proximité qui impose au défendeur l’obligation de ne pas faire ce qui a causé un préjudice au demandeur. Par conséquent, le demandeur doit être en mesure d’établir la proximité sans renvoyer aux gestes qu’il dit être à l’origine du préjudice.
[61] Il ressort clairement de ces faits que les intimés sont intervenus en leur qualité d’organes de réglementation de concert avec l’industrie apicole. Ils n’ont pas assumé un rôle sortant de leur rôle de réglementation, quoiqu’il soit allégué ailleurs dans la déclaration qu’ils se sont mal acquittés de leurs responsabilités de réglementation, ce qui distingue la présente affaire d’Imperial Tobacco, où il a été jugé que le lien de proximité existait en raison des rôles non réglementaires additionnels adoptés par des représentants des autorités canadiennes. L’affaire Imperial Tobacco ne constitue pas le seul modèle de proximité fondé sur une conduite, mais l’on peut tout au moins affirmer que les présents faits ne cadrent pas dans ce modèle.
[62] Il m’est difficile de concevoir comment les présents faits pourraient constituer une conduite qui donne lieu à un lien de proximité. Le pouvoir légal est conféré aux autorités publiques afin qu’elles puissent intervenir dans l’intérêt public. Lorsqu’elles le font, les intérêts privés peuvent en souffrir. Cette perte privée ne peut constituer le fondement d’un lien de proximité. Tirer une conclusion contraire équivaudrait à conclure que si un lien de proximité n’est pas créé par un régime légal, il peut être créé par des mesures prises pour donner effet au régime légal. Comme le lien de proximité ne peut être fondé sur la conduite qui cause le préjudice, une telle conclusion est illogique.
[63] Dans le même ordre d’idées, il faut faire preuve de prudence avant de considérer les déclarations faites dans le cadre de l’exercice d’un pouvoir de réglementation comme fondement d’un lien de proximité, notamment lorsque l’on ne fait pas valoir que l’on se fonde sur ces observations. En l’espèce, le juge a conclu que la protection des intérêts économiques des Apiculteurs ne faisait pas l’objet du régime légal. Je retiens cette conclusion. Par conséquent, les énoncés formulés dans les RÉIR ne font que situer les gestes des intimés en contexte.
[64] En ce qui concerne la question du lien des intimés avec le Conseil canadien du miel, on suppose que les intimés traitaient avec cet organisme parce que c’est ou c’était l’organisme du secteur national de l’industrie apicole. Sont rares les organismes dont les intérêts des membres sont tout à fait harmonisés. Il y a toujours des petits groupes dans des organismes nationaux et à l’extérieur de ceux‑ci qui soutiennent que leurs intérêts ne sont pas bien représentés. Si le choix, par le gouvernement, d’un organisme national comme interlocuteur privilégié est assimilé à la création d’un lien de proximité, les gouvernements ne seraient pas enclins à consulter, tendance qui ne devrait pas être encouragée.
[65] Mon collègue soulève la question de la mauvaise foi de la part des intimés. Les Apiculteurs n’ont pas plaidé expressément la mauvaise foi. Je ne crois pas que les faits qu’ils ont effectivement allégués donnent ouverture à une telle qualification. Les Apiculteurs soutiennent que les intimés savaient que le Conseil canadien du miel était dominé par une faction ayant un intérêt économique à maintenir l’interdiction d’importer. Ils plaident également que les intimés ont cessé à un certain moment de tenir des consultations, sauf auprès du Conseil canadien du miel. Cependant, ils ne font pas valoir que les intimés ont agi en vue de promouvoir les intérêts de ladite faction, ou qu’ils ont mal présenté leurs motifs.
[66] La mauvaise foi est généralement considérée comme une conduite délibérée. J’ai à l’esprit l’arrêt rendu par la Cour suprême à l’occasion de l’affaire Finney c. Barreau du Québec, 2004 CSC 36, [2004] 2 R.C.S. 17 (Finney); il fallait rechercher si le Barreau pouvait invoquer l’immunité qui lui était accordée par la loi tant qu’il agissait de bonne foi. La Cour suprême a jugé que la mauvaise foi « doit recevoir une portée plus large englobant l’incurie ou l’insouciance grave » (arrêt Finney, paragraphes 38 et 39). À mon avis, la Cour suprême a statué sur cette affaire en lui accordant une portée plus générale que nécessaire. La question qui lui était déférée était l’absence de bonne foi; les personnes qui font preuve d’insouciance n’agissent peut‑être pas de bonne foi, mais elles ne font pas nécessairement preuve de mauvaise foi. Quoi qu’il en soit, les Apiculteurs n’ont pas plaidé l’incurie ou la négligence grave.
[67] Dans la mesure où la mauvaise foi est invoquée à l’appui d’un recours en négligence, elle est viciée de la même façon que les autres gestes qui causent un préjudice, qui ne peuvent constituer le fondement d’une conclusion de proximité.
[68] Ce qui rend difficile l’examen de cette thèse est que, bien qu’elle soit présentée comme une action en négligence, toutes les allégations relatives à la négligence visent des gestes pour lesquels il existe un recours en droit administratif. Si on prend les actes de procédure au pied de la lettre, les Apiculteurs ont été victimes de mesures administratives abusives. S’ils avaient demandé le contrôle judiciaire de ces mesures abusives en temps opport