Canada (Procureur général) c. United States Steel Corporation

Canada (Procureur général) c. United States Steel Corporation
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2010-06-14
Référence neutre
2010 CF 642
Numéro de dossier
T-1162-09
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Cour fédérale
Federal Court
Date : 20100614
Dossier : T-1162-09
Référence : 2010 CF 642
Ottawa (Ontario), le 14 juin 2010
En présence de madame la juge Hansen
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur (demandeur)
et
LA UNITED STATES STEEL CORPORATION ET
U.S. STEEL CANADA INC.
demanderesses (défenderesses)
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
Introduction
[1] La United States Steel Corporation et U.S. Steel Canada Inc. (U.S. Steel) contestent la validité de l’article 40 de la Loi sur Investissement Canada, L.R.C. 1985 (1er suppl.), ch.28 (la Loi) au motif qu’il enfreint l’alinéa 11d) de la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte) et l’alinéa 2e) de la Déclaration canadienne des droits, L.R.C. 1985.
Faits
[2] Seule une brève analyse des faits est nécessaire pour les besoins de la présente requête. En septembre 2007, U.S. Steel a déposé une demande d’examen en vertu de la Loi afin que le ministre approuve l’investissement qu’elle se proposait de faire dans l’entreprise canadienne de Stelco Inc. située à Hamiton, ainsi que l’acquisition du contrôle de cette entreprise. À l’appui de la demande, U.S. Steel a fourni 31 engagements, dont deux se rapportant à l’emploi et au niveau de la production. Le ministre a approuvé l’acquisition le 29 octobre 2007.
[3] Le 5 mai 2009, le ministre a envoyé à U.S. Steel une mise en demeure conformément à l’article 39 de la Loi pour l’aviser qu’elle violait les engagements en matière d’emploi et de production, et pour lui demander de mettre fin aux contraventions, de se conformer à la Loi, de démontrer que celle-ci n’a pas été violée ou de justifier tout défaut de conformité. Le ministre a informé U.S. Steel, après avoir reçu la réponse de cette dernière à la mise en demeure, qu’il n’en était pas satisfait. Le 17 juillet 2009, le procureur général du Canada a présenté, en application de l’article 40 de la Loi, une demande visant à obtenir une ordonnance enjoignant à U.S.Steel de respecter les deux engagements et lui infligeant une pénalité de 10 000 $ par jour par violation à partir du 1er novembre 2008 jusqu’à l’observation des engagements. U.S. Steel a ensuite déposé la présente requête.
Vue d’ensemble de la législation, des transactions faisant l’objet de l’examen et de la relation entre les parties
[4] Il est utile de donner une vue d’ensemble de la législation et de faire quelques observations sur les types de transaction faisant l’objet de l’examen prévu par la Loi, ainsi que sur la relation entre le gouvernement et l’investisseur étranger, avant de procéder à l’examen des questions soulevées dans la présente requête.
[5] La Loi est entrée en vigueur en 1985. Elle a abrogé et remplacé la Loi sur l’examen de l’investissement étranger, L.C. 1973 -1974, ch. 46 (la LEIÉ). La Loi dispose que certains investissements effectués au Canada par des non-Canadiens ne peuvent l’être que si le ministre les a examinés et approuvés. Pour amorcer la procédure d’examen, l’investisseur non canadien est tenu de présenter une demande contenant l’information nécessaire. En outre, cet investisseur peut prendre des engagements écrits à l’appui de la demande. L’article 21 de la Loi prévoit que si, après avoir pris en considération les renseignements, engagements et observations qu’il a reçus en conformité avec l’article 19 et les facteurs énumérés à l’article 20 qui s’appliquent, le ministre est d’avis que l’investissement proposé « sera vraisemblablement à l’avantage net du Canada », il donne son approbation. Après la réalisation de l’investissement, le ministre peut le contrôler pour déterminer s’il est effectué conformément à la demande, ainsi qu’aux observations faites et aux engagements pris par l’investisseur non canadien à son égard.
[6] L’article 38 autorise le ministre à établir des principes directeurs et des notes explicatives sur l’application et l’administration de la Loi. Les principes directeurs établis par le ministre exposent les aspects procéduraux des étapes de la proposition et du contrôle. Les principes directeurs contiennent des renseignements sur les rencontres préliminaires, les représentations d’une tierce partie, la communication de renseignements durant le processus d’examen, la décision de savoir si l’investissement « sera vraisemblablement à l’avantage net du Canada », de même que le contrôle postérieur à l’approbation.
[7] Quant aux engagements, les principes directeurs encouragent les investisseurs à insérer dans leurs plans autant de détails que possible pour réduire la probabilité que les engagements doivent compléter les plans. Les principes directeurs indiquent aussi que des engagements peuvent néanmoins « aider à étayer un projet lorsque vient le moment de déterminer s’il y a un avantage net ». Pour ce qui est du contrôle, les principes directeurs disent qu’une évaluation du rendement sera normalement faite 18 mois suivant la réalisation de l’investissement.
[8] Selon l’article 39, lorsqu’il croit que l’investisseur non canadien a omis notamment de se conformer à tout engagement pris au moment de l’approbation, le ministre peut faire émettre à son intention une mise en demeure exigeant qu’il mette fin, à l’intérieur du délai qu’elle précise, à la contravention, de se conformer à la loi ou aux règlements ou de démontrer qu’ils n’ont pas été violés ou, dans le cas d’un engagement, de justifier le défaut ».
[9] Une procédure fondée sur l’article 40 découle de la mise en demeure envoyée par le ministre en vertu de l’article 39. Cette procédure est engagée au moyen d’une demande adressée à une cour supérieure. Si, au terme de l’audience, la cour est convaincue que le ministre était fondé à envoyer la mise en demeure et que l’investisseur non canadien ne s’y est pas conformé, elle peut rendre l’ordonnance que justifient les circonstances, y compris l’une ou l’autre des ordonnances prévues au paragraphe 40(2). Plus précisément, pour les besoins de la présente requête, la cour peut infliger une pénalité maximale de 10 000 $ par violation pour chacun des jours au cours desquels se commet ou se poursuit la contravention, et peut enjoindre à l’investisseur non canadien de se départir des intérêts avec droit de vote qu’il a acquis ou des actifs qu’il a acquis et qui sont ou ont été utilisés dans l’exploitation d’une entreprise canadienne.
[10] D’après le paragraphe 40(3), une pénalité pécuniaire est une créance de Sa Majesté du chef du Canada dont le recouvrement peut être poursuivi devant une cour supérieure. Le paragraphe 40(4) prévoit que quiconque refuse ou omet de se conformer à une ordonnance visée au paragraphe (2) peut être puni pour outrage au tribunal par la cour qui a rendu l’ordonnance.
[11] Dernièrement, aux termes de l’article 42, quiconque contrevient à l’article 36 ou fournit sciemment des renseignements faux ou trompeurs dans le cadre de la Loi ou de ses règlements est coupable d’une infraction punissable sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire.
[12] Les dispositions législatives applicables sont jointes aux présents motifs à titre d’annexe A pour en faciliter la consultation.
[13] Laissant de côté pour l’instant les examens menés sur des investissements qui peuvent compromettre la sécurité nationale, la Loi s’applique aux investissements importants effectués par des non-Canadiens. En 2007, lorsque l’investissement en question dans la présente instance a été approuvé, la limite pour les investissements effectués par des non-Canadiens originaires de pays membres de l’Organisation mondiale du commerce était de 281 millions de dollars. La limite était de 5 millions de dollars pour les pays non membres de cette organisation. Il importe également de noter que les transactions faisant l’objet d’un examen sont des transactions privées comportant l’acquisition par des non‑Canadiens d’intérêts dans des entreprises canadiennes.
[14] Les engagements jouent un rôle important dans le régime législatif. Comme Richard Lajeunesse, gestionnaire de l’Examen des investissements chez Industrie Canada, l’a expliqué dans son affidavit, une demande d’approbation présentée en vertu de la Loi doit comprendre une description détaillée des projets de l’investisseur non canadien concernant l’entreprise acquise et faire explicitement mention des facteurs énumérés à l’article 20 dont le ministre doit tenir compte au moment de prendre une décision. Dans le cas des investissements importants, les investisseurs non canadiens prennent souvent des engagements quant à leurs projets pour l’entreprise canadienne qui traitent des facteurs énumérés à l’article 20, notamment le maintien des activités commerciales au Canada, la participation de Canadiens dans l’entreprise et l’emploi de Canadiens. Ces engagements sont censés démontrer que l’investissement sera effectué d’une manière qui « sera vraisemblablement à l’avantage net du Canada ».
[15] Lors de l’audience, les deux parties ont mentionné que, selon la Loi, la relation entre l’investisseur non canadien et le gouvernement, surtout en ce qui a trait aux engagements, est analogue à une relation contractuelle. Il n’est pas nécessaire, pour les besoins de la présente requête, de statuer sur la nature juridique de la relation entre le gouvernement et l’investisseur non canadien. Il suffit de faire remarquer que les parties s’entendent sur le fait que les engagements rédigés par cet investisseur et communiqués au gouvernement à l’appui de la demande d’approbation sont exécutoires.
La Charte
[16] La première question est de savoir si l’alinéa 11d) de la Charte s’applique à une procédure engagée en application de l’article 40 de la Loi. Cet alinéa se lit comme suit :
11. Tout inculpé a le droit :
d) d’être présumé innocent tant qu’il n’est pas déclaré coupable, conformément à la loi, par un tribunal indépendant et impartial à l’issue d’un procès public et équitable;
11. Any person charged with an offence has the right
d) to be presumed innocent until proven guilty according to law in a fair and public hearing by an independent and impartial tribunal;
[17] Puisque l’alinéa 11d) s’applique seulement à un « inculpé », U.S. Steel doit établir qu’une personne ou société contre qui une procédure visée à l’article 40 a été engagée est un « inculpé ». Les parties conviennent que, pour ce faire, U.S. Steel doit démontrer qu’elle répond à l’un des deux volets du critère formulé dans R. c. Wigglesworth, [1987] 2 R.C.S. 541. Dans Wigglesworth, la juge Wilson a dit que l’alinéa 11d) s’applique dans une affaire qui, de par sa nature même, est une procédure criminelle ou comporte l’imposition de conséquences véritablement pénales.
[18] La première question à résoudre est de savoir si une procédure visée à l’article 40 est, de par sa nature même, pénale. La juge Wilson a donné les explications suivantes dans Wigglesworth, au paragraphe 23 :
À mon avis, si une affaire en particulier est de nature publique et vise à promouvoir l’ordre et le bien-être publics dans une sphère d’activité publique, alors cette affaire est du genre de celles qui relèvent de l’art. 11. Elle relève de cet article de par sa nature même. Il faut distinguer cela d’avec les affaires privées, internes ou disciplinaires qui sont de nature réglementaire, protectrice ou corrective et qui sont principalement destinées à maintenir la discipline, l’intégrité professionnelle ainsi que certaines normes professionnelles, ou à réglementer la conduite dans une sphère d’activité privée et limitée […] Les procédures de nature administrative engagées pour protéger le public conformément à la politique générale d’une loi ne sont pas non plus du genre de procédures relatives à une « infraction », auxquelles s’applique l’art. 11 […] [renvois omis]
[19] Dans Martineau c. M.R.N., [2004] 3 R.C.S. 737, aux paragraphes 21 et 22, le juge Fish a fait écho à l’observation de la juge Wilson en disant que, « lorsqu’une affaire est de nature publique et vise à promouvoir l’ordre et le bien-être publics dans une sphère d’activité publique, alors, de par sa nature même, elle relève de l’art. 11 de la Charte ». Il a aussi mis en contraste les procédures de ce genre et les « procédures de nature administrative – privées, internes ou disciplinaires – engagées pour protéger le public conformément à la politique générale d’une loi » qui ne sont pas de nature pénale. Au paragraphe 24, le juge Fish a expliqué qu’il faut établir la nature d’une procédure en se fondant sur trois critères : 1) les objectifs de la Loi et de sa disposition pertinente; 2) le but visé par la sanction; 3) le processus menant à la sanction.
[20] U. S. Steel reconnaît qu’elle se fonde principalement sur le second volet du critère énoncé dans Wigglesworth, mais elle prétend avoir aussi répondu au premier volet du critère.
[21] U. S. Steel soutient que les cinq facteurs suivants font clairement tomber l’article 40 sous le coup du critère énoncé dans Wigglesworth : 1) l’objet de la loi est de nature publique, et non privée; 2) l’amende est considérable; 3) l’omission de payer la pénalité mène à une procédure pour outrage au tribunal et est punissable d’une peine d’emprisonnement; 4) la pénalité est versée au Trésor, et non à un organisme interne pour contrôler ou réglementer une sphère d’activité interne ou privée; 5) les pénalités sont infligées par une cour, et non un organisme de réglementation.
[22] Plus précisément, U.S. Steel soutient, en ce qui concerne le volet « nature » du critère, que la Loi est de nature publique plutôt que privée. La Loi a pour effet de créer l’infraction de non-respect d’une mise en demeure, infraction qui peut faire l’objet de plusieurs pénalités, dont une amende. U.S. Steel prétend qu’eu égard à l’objet de la loi qui figure à son article 2, aux facteurs énumérés à l’article 20 que le ministre doit prendre en considération, ainsi qu’au critère « sera vraisemblablement à l’avantage net du Canada », la Loi ne vise pas à réglementer une sphère précise d’activité privée. Elle a plutôt pour objet de favoriser l’ordre public et le bien-être public dans une sphère d’activité publique.
[23] U.S. Steel souligne que la description type des affaires comme étant « privées, internes ou disciplinaires qui sont de nature réglementaire, protectrice ou corrective et qui sont principalement destinées à maintenir la discipline, l’intégrité professionnelle ainsi que certaines normes professionnelles, ou à réglementer la conduite dans une sphère d’activité privée et limitée » ne touche pas la Loi.
[24] U.S. Steel prétend que la nature publique de la Loi ressort également de la modification apportée en 2009 à son objet, modification qui a inséré la reconnaissance de « l’importance de préserver la sécurité nationale ». U.S. Steel souligne également que, selon la Loi, les engagements d’un investisseur non canadien sont pris envers le gouvernement, et non un organisme de réglementation. D’après U.S. Steel, le régime législatif régit les agents économiques du secteur privé, mais les dispositions susmentionnées révèlent la nature publique de la Loi.
[25] U.S. Steel prétend que la Loi présente plusieurs caractéristiques qui la distinguent d’une loi ordinaire réglementant une activité privée. Toujours selon U.S. Steel, l’activité réglementée par la Loi est définie de manière arbitraire. Plus précisément, la Loi ne s’applique pas à certains investissements effectués par des non‑Canadiens; elle s’applique seulement aux investissements supérieurs à cinq millions de dollars. À cet égard, il ne s’agit pas de la réglementation habituelle d’une activité privée où une sphère précise de conduite est réglementée de manière illimitée compte tenu de l’ampleur de l’activité en question. La Loi est aussi atypique sur un autre plan, en ce qu’elle prévoit seulement une période de contrôle temporaire, et non pas la réglementation permanente de l’activité à laquelle elle s’applique.
[26] U.S. Steel fait aussi valoir que d’autres caractéristiques de la Loi montrent la nature pénale de l’article 40. En effet, bien qu’un grand nombre de textes législatifs prévoient des mécanismes civils et criminels d’application de la loi, dans la plupart des cas, les pénalités infligées dans le cadre du système pénal sont plus lourdes que celles infligées dans le contexte du système administratif. Toutefois, les pénalités prévues à l’article 40 de la Loi dépassent largement celles qui peuvent être imposées pour une infraction punissable sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire. De plus, contrairement à ce que prévoit l’article 40, les pénalités imposées dans le cadre d’une procédure administrative comportent une limite et ne comprennent pas l’emprisonnement. U.S. Steel ajoute qu’aucun « recours à un tribunal » n’est prescrit à cet article. L’affaire est plutôt renvoyée directement à une cour. Enfin, U.S. Steel fait remarquer qu’aucune des mesures de redressement habituelles en matière civile comme les dommages-intérêts, l’indemnisation ou la restitution ne figurent dans la Loi.
[27] U.S. Steel soutient également que, même si l’article 40 ne répond pas au premier volet du critère énoncé dans Wigglesworth, la pénalité pécuniaire susceptible d’être infligé en vertu de cette disposition est une véritable conséquence pénale qui nécessite la protection de l’alinéa 11d). U.S. Steel maintient tout particulièrement que l’importance elle-même de la pénalité pécuniaire qui peut être infligée en vertu de l’article 40 est suffisante pour faire tomber la pénalité sous le coup du second volet du critère énoncé dans Wigglesworth. U.S. Steel conteste l’argument du procureur général qu’une véritable conséquence pénale comporte deux éléments, et fait valoir que cet argument ne s’accorde pas avec la décision de la juge Wilson dans Wigglesworth. En particulier, U.S. Steel soutient que la juge Wilson n’a pas créé un double critère nécessitant une amende suffisamment élevée et que l’amende est imposée pour redresser un tort causé à la société. En effet, la juge Wilson n’a pas parlé, au paragraphe 24, d’une amende qui, par son importance, est imposée pour redresser un tort causé à la société. Elle a plutôt parlé d’« une amende qui par son importance semblerait imposée […] ». C’est l’amende qui, par son importance, mène à la conclusion qu’elle est imposée pour redresser le tort. U.S. Steel maintient qu’il faut déduire l’objet de l’amende de son importance. Par conséquent, l’importance de l’amende est la question cruciale.
[28] U.S. Steel soutient que son interprétation est aussi confirmée par l’observation de la juge Wilson « que si un organisme ou une personne responsable détient un pouvoir illimité d’imposer des amendes et s’il n’accorde pas les droits énumérés à l’art. 11, il ne peut imposer des amendes destinées à réparer le tort causé à la société en général ». D’après U.S. Steel, cette affirmation révèle clairement qu’on peut inférer de l’ampleur de la pénalité qu’elle est infligée pour redresser un tort causé à la société en général.
[29] U.S. Steel soutient que, lorsqu’on lit objectivement la loi, la pénalité pécuniaire susceptible d’être infligée en vertu de l’article 40 est tellement élevée qu’elle ne peut avoir d’autre objet que de redresser un tort causé à la société en général. En termes simples, la pénalité vise à punir.
[30] U.S. Steel soutient également qu’il y a deux indices principaux de l’objet d’une pénalité. La considération clé est de savoir si la pénalité se rapporte d’une façon ou d’une autre à l’activité réglementée ou si elle a un lien mathématique avec cette activité. Selon U.S. Steel, lorsqu’une pénalité pécuniaire, comme celle en l’espèce, n’a aucun lien avec la gravité de la violation, et qu’il n’y a aucun rapport entre la pénalité et les dommages ou l’indemnisation, alors la pénalité doit avoir pour objet de redresser le tort causé à la société et de punir le responsable. L’autre considération clé tient au fait que, selon la Loi, la pénalité est versée au Trésor et Investissement Canada n’en bénéficie pas.
[31] U.S. Steel soutient que d’autres indices montrent également que la pénalité pécuniaire visée à l’article 40 est une véritable conséquence pénale. La pénalité peut être infligée pour chaque violation d’un engagement, et rien dans la Loi ne limite le montant total de la pénalité, peu importe le nombre de violations. Cette imposition quotidienne de la pénalité dénote un objectif de dissuasion du public et de dissuasion spécifique qui est compatible avec un objet d’ordre pénal. Une conclusion de non-respect d’une mise en demeure du ministre entraîne des conséquences de nature pénale qui sont bien plus graves que la pénalité que peut entraîner l’infraction punissable sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire dont il est question à l’article 42, et ce, sans que l’investisseur inculpé de l’infraction bénéficie d’une des garanties procédurales et fondamentales accordées par la Charte. En particulier, la pénalité pécuniaire quotidienne est le double de la somme totale qui peut être imposée pour une infraction punissable par procédure sommaire en vertu de l’article 42 de la Loi et, selon l’article 40, l’auteur de l’infraction s’expose à une peine d’emprisonnement.
[32] U.S. Steel prétend aussi que, suivant cet article, c’est une cour, et non un organisme de réglementation, qui impose la pénalité pécuniaire. D’après U.S. Steel, la loi transforme en fait la cour en un organisme de réglementation. Toutefois, la cour reste toujours un décideur et ne s’occupe jamais de réglementation. C’est seulement dans un contexte criminel ou quasi-criminel qu’une cour a compétence pour imposer une amende. U.S. Steel fait valoir qu’une pénalité est administrative parce qu’elle est imposée par un tribunal administratif. Le fait qu’une cour, et non un organisme de réglementation, impose la pénalité pécuniaire prescrite à l’article 40 montre également qu’il s’agit d’une véritable conséquence pénale.
[33] U.S. Steel soutient que, vu que les décisions sur lesquelles se fonde le procureur général, soit Lavallee c. Alberta (Securities Commission), 2009 ABQB 17; Commissaire de la concurrence c. Gestion Lebski Inc., 2006 Trib. de la conc. 32, et Martineau c. M.R.N. (2004), 192 C.C.C. (3d) 129 (C.S.C.), concernent toutes des affaires où des organismes de réglementation ont imposé les amendes en question, elles ne sont d’aucune utilité pour les besoins de la présente requête.
[34] Par exemple, dans Lavallee, où la Securities Commission avait imposé une amende d’un million de dollars, la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta a conclu que les droits garantis par la Charte n’étaient pas en jeu parce que la Commission n’était pas habile à imposer une véritable conséquence pénale. Pour arriver à cette conclusion, la Cour du Banc de la Reine a tenu compte du fait que la loi prévoyait le montant maximal de la pénalité, que la pénalité avait été imposée par un tribunal administratif, et non une cour, et que la mission de la Securities Commission consiste à réglementer l’économie.
[35] Qui plus est, dans Lebski, une décision du Tribunal de la concurrence, c’est un tribunal administrative, et non une cour, qui a imposé la pénalité. U.S. Steel pose la question de pure forme qui suit : « Une amende imposée par une cour de justice peut-elle être autre chose qu’une véritable conséquence pénale? »
Analyse
[36] En ce qui concerne le premier volet du critère énoncé dans Wigglesworth, tout particulièrement les objectifs de la Loi et l’article 40, l’objet de la Loi figure à l’article 2, qui se lit comme suit :
Étant donné les avantages que retire le Canada d’une augmentation du capital et de l’essor de la technologie et compte tenu de l’importance de préserver la sécurité nationale, la présente loi vise à instituer un mécanisme d’examen des investissements importants effectués au Canada par des non-Canadiens de manière à encourager les investissements au Canada et à contribuer à la croissance de l’économie et à la création d’emplois de même qu’un mécanisme d’examen des investissements effectués au Canada par des non-Canadiens et susceptibles de porter atteinte à la sécurité nationale.
[37] Les objectifs exprimés sont de deux ordres. Le premier consiste à établir une procédure pour examiner les investissements importants effectués au Canada par des non‑Canadiens qui encourage l’investissement étranger et contribue à la croissance de l’économie et à la création d’emplois au Canada. Le deuxième vise à instituer un mécanisme d’examen des investissements effectués au Canada par des non-Canadiens qui sont susceptibles de porter atteinte à la sécurité nationale. L’objet ultime de la Loi qui touche le premier objectif est de s’assurer que l’investissement proposé « sera vraisemblablement à l’avantage net du Canada ». Le deuxième objectif, lui, se passe d’explication.
[38] S’agissant de l’objectif de la procédure en question, soit une procédure engagée en vertu de l’article 40, il s’agit de la deuxième étape d’une procédure qui en compte deux. Comme je l’ai déjà expliqué, à la première étape dont il est question à l’article 39, la mise en demeure du ministre donne au non-Canadien l’occasion de démontrer pourquoi il n’y a pas eu contravention, de se conformer à la loi ou aux règlements, et de justifier le défaut de respecter des engagements. La mise en demeure du ministre avise aussi l’investisseur non canadien des conséquences qu’entraîne son inobservation. En outre, même si l’article 39.1 n’est entré en vigueur qu’en mars 2009, il prévoit que, si le ministre est d’avis que le non-Canadien a omis de se conformer à un engagement, le ministre peut, une fois l’investissement effectué, accepter un nouvel engagement du non‑Canadien.
[39] S’il est allégué que l’investisseur ne s’est pas conformé à une mise en demeure du ministre, ce dernier peut engager une procédure en application de l’article 40. La gamme des ordonnances que peut imposer la cour si elle est convaincue que le ministre était fondé à envoyer la mise en demeure et que celle-ci n’a pas été respectée comprend divers degrés et diverses formes de désinvestissements ainsi que des directives enjoignant à l’investisseur de se conformer à tout engagement. L’investisseur peut aussi être tenu de fournir les renseignements demandés par le ministre ou le directeur et se voir imposer une pénalité égale ou inférieure à 10 000 $ pour chacun des jours au cours desquels il contrevient à la Loi.
[40] L’aspect clé de la Loi est la décision que l’investissement proposé « sera vraisemblablement à l’avantage net du Canada ». Cette décision repose sur la valeur des renseignements, des engagements et des observations de l’investisseur qui ont trait aux facteurs économiques généraux qui figurent à l’article 20. Si l’investissement n’est pas effectué en conformité avec le fondement de son approbation, surtout lorsque les engagements ne sont pas respectés, il y a risque d’entrave à l’atteinte de l’objet ultime de la Loi.
[41] Lu dans le contexte des articles 39 et 39.1, et compte tenu des objectifs de la Loi et des types d’ordonnance qui peuvent être rendus en application de l’article 40, l’objectif d’une procédure engagée en vertu de cet article est d’assurer le respect des dispositions de la Loi et de tout engagement qui peut avoir été pris à l’appui de la demande d’approbation.
[42] Le second critère énoncé dans Martineau porte sur l’objet de la sanction. Plusieurs sanctions peuvent être imposées en vertu de l’article 40, mais la présente requête met l’accent sur la pénalité pécuniaire. Étant donné l’objet et les objectifs de la Loi, le rôle clé que les engagements jouent dans la procédure d’approbation et dans l’atteinte de ces objectifs, la possibilité de se conformer à la loi et aux règlements avant qu’une procédure soit engagée en application de l’article 40, ainsi que l’imposition de la pénalité pécuniaire « pour chaque jour de contravention », je conclus que la pénalité pécuniaire vise à favoriser et à assurer l’observation en temps opportun de tout engagement et des dispositions de la Loi.
[43] Quant au troisième critère, la procédure menant à l’imposition de la sanction en conformité avec la Loi est une demande présentée au nom du ministre devant une cour supérieure; il s’agit d’une procédure civile. Ce critère traduit l’intention du législateur d’assurer le respect des engagements et des dispositions de la Loi au moyen d’une procédure civile, et non pas d’une procédure criminelle.
[44] U.S. Steel insiste sur la nature publique de la Loi et le fait qu’elle vise à favoriser l’ordre et le bien-être publics dans une sphère d’activité publique. Il n’y a aucun doute que la Loi comporte un aspect public en ce qu’elle a pour objet d’encourager l’investissement, la croissance de l’économie et la création d’emplois au bénéfice des Canadiens et Canadiennes. Toutefois, il ne découle pas nécessairement de l’aspect public général de la Loi en soi que celle-ci, et tout particulièrement une procédure engagée en vertu de son article 40, visent à réglementer une sphère d’activité publique. À mon avis, une procédure de ce genre ne concerne pas une sphère d’activité publique. Comme je l’ai déjà dit, cette procédure est engagée dans le contexte d’une transaction privée prévoyant l’acquisition d’intérêts dans des entreprises canadiennes par des investisseurs privés. Une procédure engagée selon l’article 40 touche les renseignements, les observations et les engagements fournis par l’investisseur non canadien au gouvernement pour que celui-ci approuve un investissement privé. Dans le cadre d’une procédure de ce genre, l’investisseur n’a pas à rendre des comptes au public. Il est tenu de rendre des comptes au gouvernement pour le non-respect des engagements pris envers le gouvernement.
[45] De plus, mis à part l’affirmation qu’une procédure engagée en vertu de l’article 40 vise à promouvoir l’ordre et le bien-être publics, U.S. Steel n’a pas expliqué la raison pour laquelle l’activité réglementée touche ou menace l’ordre et le bien-être publics. J’accepte l’idée que cette procédure sert un objectif d’intérêt public, mais à mon avis, elle ne sert pas l’objectif d’intérêt public plus général de favoriser l’ordre et le bien‑être publics dans une sphère d’activité publique.
[46] L’historique de la législation appuie également la conclusion qu’une procédure engagée en vertu de l’article 40 n’est pas de nature criminelle, contrairement à la procédure d’application prévue par la LEIÉ en cas de non-respect de celle-ci. À la réunion tenue le 5 février 1985 par le Comité permanent de l’expansion économique régionale, le ministre responsable, l’honorable Sinclair Stevens, a donné les explications suivantes :
De façon à assurer le respect de la loi, les articles 39 à 43 du projet de loi prévoient certaines sanctions. À l’encontre de la loi actuelle, le projet de loi C-15 prévoit des sanctions d’ordre civil, plutôt que criminel, pour le défaut de se conformer à la loi. Il n’y a qu’une exception : des sanctions criminelles sont prévues pour bris de confidentialité ou faux renseignements […]
In order to ensure compliance with the proposed act, sections 39 to 43 of the bill provide for certain penalties but, contrary to the current legislation, Bill C-15 prescribes civil, as opposed to criminal penalties for non-compliance. There is only one exception. There is a criminal penalty for breach of confidentiality or the provision of false information. …
On peut donc constater qu’au moment de mettre en œuvre la Loi, le législateur avait l’intention d’établir un mécanisme d’application et des sanctions d’ordre civil pour réprimer l’omission de se conformer à la loi.
[47] Il convient à ce stade-ci de faire quelques remarques sur le second objectif de la Loi : veiller à ce que les investissements proposés ne portent pas atteinte à la sécurité nationale. U.S. Steel se fonde sur la reconnaissance de l’importance de la sécurité nationale pour démontrer le caractère public de la Loi. De toute évidence, la sécurité nationale est une question d’intérêt public. Toutefois, comme je l’ai déjà dit, il ne découle pas nécessairement de cette composante générale d’intérêt public que la Loi et une procédure engagée en vertu de l’article 40 sont de nature criminelle. À mon avis, les dispositions de la Loi concernant la sécurité nationale visent à empêcher des investissements qui risquent de compromettre la sécurité nationale, et elles contribuent en ce sens à l’atteinte de l’objet de la Loi.
[48] U.S. Steel soutient également que la nature criminelle de la procédure engagée en vertu de l’article 40 ressort aussi du fait que l’article 40 figure dans la partie VII de la Loi, sous la rubrique qui a pour titre en anglais « Remedies, Offences and Punishment ». Je ne suis pas convaincue que cette prétention étaye la position de U.S. Steel, vu que la rubrique comprend le mot « remedies », et non pas seulement « offences and punishment ». De plus, l’article 42, qui figure dans la même partie de la Loi, crée deux infractions punissables par déclaration sommaire de culpabilité.
[49] Durant son argumentation, U.S. Steel a comparé et opposé la Loi et d’autres lois dans le but de démontrer que la Loi se distingue d’autres lois de réglementation ou lois mettant l’accent sur des questions privées, internes ou disciplinaires qui ne sont pas de nature pénale. J’estime que cette approche n’est pas très utile compte tenu du caractère unique de la Loi. Comme la juge McLachlin (maintenant juge en chef) l’a affirmé dans R. c. Shubley, [1990] 1 R.C.S. 3, à la page 18, « la logique de l’arrêt R. c. Wigglesworth consiste à procéder, non pas à une analyse fondée sur la catégorie, mais à l’application des principes généraux qui y sont énoncés ».
[50] Étant donné les considérations susmentionnées, je conclus qu’une procédure engagée en application de l’article 40 n’est pas, de par sa nature, d’ordre criminel.
[51] Bien qu’à mon avis, il ne s’agisse pas du genre d’affaire censée tomber sous le coup de l’article 11 de la Charte, cet article peut tout de même entrer en jeu si la présente affaire comporte l’imposition d’une véritable conséquence pénale. Dans Wigglesworth, au paragraphe 24, la juge Wilson a décrit en ces termes ce qu’est une véritable conséquence pénale :
Cela ne veut pas dire que la personne accusée d’une affaire privée, domestique ou disciplinaire qui est principalement destine à maintenir la discipline, l’intégrité ou à réglementer une conduite dans une sphère d’activité privée et limitée, ne peut jamais posséder les droits que garantit l’art. 11. Certaines de ces affaires peuvent très bien relever de l’art. 11, non parce qu’il s’agit du genre d’affaires classiques destinées à relever de l’article, mais parce qu’elles comportent l’imposition de véritables conséquences pénales. À mon avis, une véritable conséquence pénale qui entraînerait l’application de l’art. 11 est l’emprisonnement ou une amende qui par son importance semblerait imposée dans le but de réparer le tort causé à la société en général plutôt que pour maintenir la discipline à l’intérieur d’une sphère d’activité limitée.
[52] Comme je l’ai signalé ci-dessus, U.S. Steel prétend que l’importance de la pénalité pécuniaire est suffisante en soi pour faire intervenir l’alinéa 11d) de la Charte. U.S. Steel qualifie d’« amende King Kong » la pénalité pécuniaire susceptible d’être imposée selon l’article 40, et soutient que l’importance de cette amende est si grande que celle-ci peut seulement être considérée comme une véritable conséquence pénale. Cette affirmation soulève plusieurs questions. La première est de savoir si l’interprétation donnée par U.S. Steel au second volet du critère est correcte. Tel que je l’ai expliqué plus tôt, U.S. Steel soutient que l’amende, de par son importance, mène à la conclusion qu’elle est imposée dans le but de redresser le tort causé à la société.
[53] Selon U.S. Steel, son interprétation est confirmée par l’observation de la juge Wilson « que si un organisme ou une personne responsable détient un pouvoir illimité d’imposer des amendes et s’il n’accorde pas les droits énumérés à l’art. 11, il ne peut imposer des amendes destinées à réparer le tort causé à la société en général ». Je signale cependant que la juge Wilson a ajouté : « Il est plutôt limité au pouvoir d’imposer des amendes pour atteindre un objectif privé en particulier. » J’interprète l’observation de la juge Wilson comme signifiant qu’un organisme peut avoir un pouvoir illimité d’imposer des amendes. Toutefois, pour déterminer si la pénalité en question est une véritable conséquence pénale, l’analyse doit aller au-delà de l’importance de l’amende afin de décider si elle est imposée pour redresser le tort causé à la société ou pour réaliser un objectif privé en particulier.
[54] Je signale aussi que la jurisprudence n’étaye pas l’interprétation donnée par U.S. Steel au critère. Dans Martineau, l’appelant a fait valoir que l’importance de la somme réclamée en vertu de la Loi sur les douanes, L.R.C. 1985 (2e suppl.), ch. 1, en faisait une véritable conséquence pénale. Le juge Fish a fait observer, en rejetant cet argument, que celui-ci reposait, à tort, uniquement sur l’importance de la somme, et il a poursuivi son analyse pour déterminer si le paiement réclamé en application de la Loi sur les douanes constituait une amende qui, de par son importance, était imposée pour redresser un tort causé à la société.
[55] Plus récemment, dans Lavallee, une affaire concernant la législation albertaine relative aux valeurs mobilières, le juge en chef Wittmann a dit au paragraphe 142 :
[traduction]
J’interprète Wigglesworth comme indiquant, d’une part, que le fait que la Securities Act est une loi de réglementation n’est manifestement pas suffisant pour déterminer si l’application de l’article 29 entraîne de véritables conséquences pénales. D’autre part, le montant de la pénalité administrative ou l’importance de celui-ci ne peut être considéré en soi comme une véritable conséquence pénale. En fait, c’est l’importance de la pénalité administrative conjuguée à l’objet de son imposition qui détermine si cette dernière entraîne de véritables conséquences pénales. [Non souligné dans l’original.]
[56] Après avoir entendu la requête en question, la Cour d’appel de l’Alberta a rejeté l’appel de la décision sur la requête : Lavallee c. Alberta (Securities Commission), [2010] A.J. No. 144. En ce qui concerne la question de savoir si l’importance d’une pénalité est suffisante en soi pour faire intervenir les droits garantis par l’article 11 de la Charte, la Cour a fait observer au paragraphe 23 :
[traduction]
[…] Le juge en chambre a rejeté cet argument, soulignant le besoin de prendre en considération l’objet de la sanction, et non pas seulement son importance, pour examiner si elle est assimilable à une véritable conséquence pénale. En outre, lorsqu’on analyse l’objet de la sanction, il faut tenir compte des objectifs primordiaux de la Securities Act, notamment la protection des investisseurs et du public, l’efficacité des marchés de capitaux et le maintien de la confiance du public dans le système. En dernière analyse, le juge en chambre a souscrit à la conclusion tirée par la Cour au paragraphe 54 de Brost, selon laquelle l’importance croissante des pénalités administratives traduit l’intention du législateur de s’assurer que les pénalités ne sont pas simplement considérées comme une autre dépense d’affaire. Il a donc conclu que les articles 198 et 199 de la Securities Act n’entraînent aucune véritable conséquence pénale et, par conséquent, que l’article 11 de la Charte n’entre pas en jeu ici. Je suis d’accord avec lui.
[57] Pour ce qui est de l’observation de la juge Wilson et de la jurisprudence, il est clair que l’importance d’une pénalité pécuniaire ne constitue pas