Renvoi relatif à la Loi sur la Cour suprême, art. 5 et 6

Renvoi relatif à la Loi sur la Cour suprême, art. 5 et 6
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2014-03-21
Référence neutre
2014 CSC 21
Recueil
[2014] 1 RCS 433
Numéro de dossier
35586
Juges
McLachlin, Beverley; LeBel, Louis; Abella, Rosalie Silberman; Cromwell, Thomas Albert; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Wagner, Richard
En appel de
Canada
Sujets
Droit constitutionnel
Tribunaux
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 35586
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Renvoi relatif à la Loi sur la Cour suprême , art. 5 et 6 , 2014 CSC 21, [2014] 1 R.C.S. 433
Date : 20140321
Dossier : 35586
Dans l’affaire d’un renvoi par le Gouverneur en conseil concernant
les articles 5 et 6 de la Loi sur la Cour suprême, L.R.C. 1985, ch. S-26 ,
dans le décret C.P. 2013-1105 en date du 22 octobre 2013
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Abella, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis et Wagner
Motifs conjoints :
(par. 1 à 107)
Motifs dissidents :
(par. 108 à 154)
La juge en chef McLachlin et les juges LeBel,
Abella, Cromwell, Karakatsanis et Wagner
Le juge Moldaver
Renvoi relatif à la Loi sur la Cour suprême, art. 5 et 6 , 2014 CSC 21, [2014] 1 R.C.S. 433
DANS L’AFFAIRE DU renvoi par le gouverneur en conseil concernant les art. 5 et 6 de la Loi sur la Cour suprême, L.R.C. 1985, ch. S‑26 , institué aux termes du décret C.P. 2013‑1105 en date du 22 octobre 2013
Répertorié : Renvoi relatif à la Loi sur la Cour suprême, art. 5 et 6
2014 CSC 21
No du greffe : 35586.
2014 : 15 janvier; 2014 : 21 mars.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Abella, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis et Wagner.
renvoi par le gouverneur en conseil
Tribunaux — Cour suprême du Canada — Juges — Conditions d’admissibilité à une nomination à la Cour suprême du Canada — Exigence que trois juges soient nommés parmi les juges de la Cour d’appel ou de la Cour supérieure de la province de Québec ou parmi les avocats inscrits pendant au moins 10 ans au Barreau du Québec — Un juge de la Cour d’appel fédérale qui a été autrefois inscrit au Barreau du Québec pendant plus de 10 ans est‑il admissible à une nomination à la Cour suprême du Canada? — Loi sur la Cour suprême, L.R.C. 1985, ch. S‑26, art. 5 , 6 .
Droit constitutionnel — Modification de la Constitution — Composition de la Cour suprême du Canada — Le Parlement agissant seul peut‑il légiférer pour permettre la nomination d’un ancien membre du Barreau du Québec à un poste de juge de la Cour réservé au Québec? — Loi constitutionnelle de 1982, art. 41d) — Loi sur la Cour suprême, L.R.C. 1985, ch. S‑26, art. 5.1 , 6.1 .
L’honorable Marc Nadon, juge surnuméraire de la Cour d’appel fédérale et ancien membre du Barreau du Québec pendant plus de 10 ans, a été nommé juge de la Cour suprême du Canada pour la province de Québec en vertu de l’art. 6 de la Loi sur la Cour suprême (« Loi »). L’article 6 précise qu’au moins trois des neuf juges nommés à la Cour « sont choisis parmi les juges de la Cour d’appel ou de la Cour supérieure de la province de Québec ou parmi les avocats de celle‑ci ».
Après la contestation de la nomination du juge Nadon devant la Cour fédérale du Canada, le gouverneur général en conseil a soumis les questions suivantes au jugement de la Cour en vertu de l’art. 53 de la Loi :
1. Une personne qui a autrefois été inscrite comme avocat pendant au moins dix ans au Barreau du Québec peut‑elle être nommée à la Cour suprême du Canada à titre de juge de la Cour suprême pour le Québec conformément aux articles 5 et 6 de la Loi sur la Cour suprême ?
2. Le Parlement peut‑il légiférer pour exiger, à titre de condition de sa nomination au poste de juge de la Cour suprême du Canada, qu’une personne soit ou ait été inscrite comme avocat au barreau d’une province pendant au moins dix ans ou adopter des dispositions déclaratoires telles que celles prévues aux articles 471 et 472 du projet de loi intitulé Loi no 2 sur le plan d’action économique de 2013 , ci-annexé?
Les articles 471 et 472 du projet de loi intitulé Loi no 2 sur le plan d’action économique de 2013 ont reçu la sanction royale et sont devenus les art. 5.1 et 6.1 de la Loi . Les articles 5.1 et 6.1 précisent qu’un ancien membre du barreau peut être nommé à la Cour en vertu de l’art. 5 et qu’un ancien membre du Barreau du Québec est admissible à une nomination en vertu de l’art. 6 .
Arrêt (le juge Moldaver est dissident) : La question 1 reçoit une réponse négative. La question 2 reçoit une réponse négative pour ce qui est des trois postes réservés au Québec et de la disposition déclaratoire énoncée dans l’art. 472. Elle reçoit une réponse affirmative concernant l’art. 471.
Question 1
La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Abella, Cromwell, Karakatsanis et Wagner :
Un juge de la Cour fédérale ou de la Cour d’appel fédérale ne peut être nommé à la Cour suprême du Canada en vertu de l’art. 6 de la Loi . L’article 5 de la Loi fixe les conditions générales de nomination à la Cour suprême en créant quatre groupes de personnes admissibles à une nomination : (1) les juges actuels d’une cour supérieure, et notamment d’une cour d’appel, d’une province; (2) les anciens juges d’une telle cour; (3) les avocats actuels inscrits pendant au moins 10 ans au barreau d’une province; (4) les anciens avocats inscrits au barreau d’une province pendant au moins 10 ans. Toutefois, l’art. 6 réduit à deux groupes le bassin des personnes admissibles, qui comprend quatre groupes en vertu de l’art. 5 . Les personnes nommées aux trois postes réservés pour le Québec en vertu de l’art. 6 doivent être soit membres du Barreau du Québec soit juges de la Cour d’appel ou de la Cour supérieure du Québec au moment de leur nomination, en plus de répondre aux conditions générales fixées à l’art. 5 .
Le sens ordinaire de l’art. 6 est demeuré constant depuis la version originale de cette disposition édictée en 1875 et il a toujours exclu les anciens avocats. En précisant que trois juges sont nommés « parmi » les juges et les avocats (c’est‑à‑dire les membres) des institutions énumérées, l’art. 6 exclut implicitement les anciens membres de ces institutions et impose une condition de contemporanéité de l’appartenance à celles‑ci. Selon les art. 5 et 6 , interprétés en corrélation, le minimum de 10 années d’inscription au barreau s’applique à la nomination des juges pour le Québec.
Cette analyse textuelle respecte l’objectif sous‑jacent de l’art. 6 et reflète le compromis historique qui a mené à la création de la Cour suprême en tant que cour générale d’appel pour le Canada et en tant qu’institution fédérale et bijuridique. L’article 6 vise (i) à garantir une expertise en droit civil et la représentation des traditions juridiques et des valeurs sociales du Québec à la Cour, et (ii) à renforcer la confiance du Québec envers la Cour. Cette interprétation respecte en outre l’économie générale de la Loi au sujet de la nomination des juges suppléants, qui exclut les juges des cours fédérales des postes de juge suppléant pour les causes du Québec.
Le juge Moldaver (dissident) :
Les conditions de nomination énoncées à l’art. 5 s’appliquent à tous les candidats, y compris ceux qui sont choisis parmi les institutions québécoises pour occuper un siège réservé au Québec. En conséquence, les avocats actuels et les anciens avocats inscrits pendant au moins 10 ans au Barreau du Québec ainsi que les juges actuels et les anciens juges des cours supérieures du Québec sont tous admissibles à une nomination à un poste de la Cour réservé au Québec. Je réponds donc à la question 1 par l’affirmative.
Les articles 5 et 6 sont inextricablement liés. L’article 5 énonce les conditions de base auxquelles une personne doit satisfaire pour être nommée juge de la Cour. Pour l’application de l’art. 5 , tous les avocats, actuels et anciens, inscrits au barreau d’une province pendant au moins 10 ans et tous les juges, actuels et anciens, d’une cour supérieure d’une province sont admissibles. L’article 6 précise l’art. 5 en exigeant que, pour trois postes de juge de notre Cour, les candidats qui satisfont aux critères de l’art. 5 soient choisis parmi trois institutions québécoises (le Barreau du Québec, la Cour d’appel du Québec et la Cour supérieure du Québec). L’article 6 n’impose aucune condition additionnelle.
Suggérer que le Québec souhaitait soustraire du bassin de candidats potentiels les anciens avocats inscrits pendant au moins 10 ans au Barreau du Québec revient à réécrire l’histoire. L’article 6 a, et a toujours eu, pour objet de garantir qu’un nombre déterminé de juges de la Cour soient formés en droit civil et représentent le Québec. Puisque ces postes de juge doivent être pourvus par des candidats provenant d’une des trois institutions québécoises énumérées à l’art. 6 , ces candidats auront forcément reçu une formation en droit civil. La combinaison de cette formation et de leur lien avec l’une des institutions québécoises nommées sert à protéger la tradition civiliste du Québec et suscite la confiance du Québec envers la Cour. Imposer une exigence additionnelle de contemporanéité de l’appartenance au Barreau du Québec ne favorise en rien la réalisation de l’objet sous‑jacent de l’art. 6 et mène à des résultats absurdes.
L’exigence de contemporanéité ne trouve un appui ni dans le texte de l’art. 6 , ni dans son contexte ou son historique législatif. Le mot « parmi », à l’art. 6 , n’a aucune signification temporelle. Il tire son sens du contexte et ne peut, en soi, appuyer la prétention qu’une personne doive être un membre actuel du barreau ou de la magistrature pour être nommée juge pour le Québec. Le mot « parmi » ne modifie pas le groupe de personnes visé à l’art. 6 — celui qui est décrit à l’art. 5 . En fait, compte tenu de son contexte historique, le mot « parmi » renforce l’idée d’un lien inextricable entre les art. 5 et 6 .
Si on ne le lit pas en conjonction avec l’art. 5 , l’art. 6 mène à un résultat absurde, car un avocat néophyte admis au barreau la veille serait admissible à occuper l’un des sièges de la Cour réservés au Québec. Manifestement, l’art 6 doit être lié à la condition d’inscription au barreau pendant 10 ans que pose l’art. 5 . Il n’existe pas à ce jour de principe d’interprétation des lois qui permette de puiser seulement les aspects qui nous agréent dans l’art. 5 (soit l’inscription au barreau pendant 10 ans) et de rejeter les autres (soit l’admissibilité, en vertu de l’art. 5 , des avocats actuels et des anciens avocats inscrits au barreau pendant 10 ans).
L’exigence de contemporanéité ne trouve pas d’appui dans l’économie de la Loi . L’article 30 de la Loi qui traite de la nomination de juges suppléants constitue une anomalie historique et n’est d’aucune utilité pour l’interprétation des art. 5 et 6 .
Toute interprétation de l’art. 6 exigeant qu’un ancien avocat qui a été membre du Barreau du Québec pendant 10 ans, ou qu’un ancien juge de la Cour d’appel du Québec ou de la Cour supérieure, redevienne membre de ce barreau pendant un jour pour être admissible à une nomination à la Cour n’aurait aucun sens d’un point de vue pratique. Il est difficile de croire que la population du Québec aurait, pour une raison ou pour une autre, davantage confiance en pareil candidat le vendredi que le jeudi.
Question 2
La juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Abella, Cromwell, Karakatsanis et Wagner :
Le pouvoir unilatéral de « créer, maintenir et organiser une cour générale d’appel pour le Canada », conféré au Parlement par l’art. 101 de la Loi constitutionnelle de 1867 , a été modifié par l’évolution de la Cour suprême dans la structure constitutionnelle, comme le reconnaît la partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 . Initialement, la Cour suprême a acquis son statut constitutionnel en raison de l’évolution historique qui en a fait une institution dont la pérennité et le fonctionnement affectaient les intérêts à la fois du Parlement et des provinces. La protection de la Cour a ensuite été confirmée dans la Loi constitutionnelle de 1982 , dont le contenu reflète la perception que les caractéristiques essentielles de la Cour faisaient partie de la Constitution canadienne. En conséquence, le Parlement doit maintenant préserver les éléments essentiels qui permettent à la Cour de s’acquitter de sa mission actuelle. Bien que le Parlement puisse adopter les modifications d’ordre administratif nécessaires au maintien de la Cour, il ne peut modifier unilatéralement ni la composition ni d’autres caractéristiques essentielles de la Cour.
La partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 assujettit expressément les changements touchant la Cour suprême et sa composition au respect des procédures de modification de la Constitution. Les modifications de la composition de la Cour, y compris son abolition, ne peuvent se faire que conformément à la procédure établie à l’al. 41d) et requièrent donc le consentement unanime du Parlement et de l’assemblée législative de chaque province. La notion de « composition » renvoie au par. 4(1) et aux art. 5 et 6 de la Loi , qui codifient la composition de la Cour suprême et les conditions de nomination de ses juges telles qu’elles existaient en 1982. Toute modification importante portant sur ces conditions de nomination constitue une modification de la Constitution portant sur la composition de la Cour suprême et entraîne l’application de la partie V. Les autres caractéristiques essentielles de la Cour ne peuvent être modifiées que conformément à l’al. 42(1) d), qui exige le consentement d’au moins sept provinces représentant, au total, au moins la moitié de la population de toutes les provinces. Les caractéristiques essentielles de la Cour qui sont protégées par l’al. 42(1) d) incluent, à tout le moins, la juridiction de la Cour en tant que cour générale d’appel pour le Canada, notamment en matière d’interprétation de la Constitution, et son indépendance.
L’article 6.1 de la Loi (art. 472 du projet de loi intitulé Loi no 2 sur le plan d’action économique de 2013 ) excède le pouvoir du Parlement agissant seul, car il modifie sur le fond les conditions de nomination d’un juge pour le Québec fixées à l’art. 6 . L’affirmation que l’art. 6.1 est une disposition déclaratoire ne change en rien son effet. Toutefois, l’art. 5.1 (art. 471 ) ne modifie pas le droit existant en 1982; il a donc été valablement adopté en vertu de l’art. 101 de la Loi constitutionnelle de 1867 , bien qu’il soit redondant.
Le juge Moldaver (dissident) :
Comme tout avocat, actuel ou ancien, inscrit pendant 10 ans au Barreau du Québec est admissible à une nomination à un poste de juge de la Cour réservé au Québec, le texte législatif mentionné dans la question 2 n’a aucun autre effet que de répéter ce que la loi dit déjà. Il n’est donc pas nécessaire de répondre à la question 2.
Jurisprudence
Citée par la juge en chef McLachlin et les juges LeBel, Abella, Cromwell, Karakatsanis et Wagner
Arrêts mentionnés : Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145; Edwards c. Attorney‑General for Canada, [1930] A.C. 124; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; Sarvanis c. Canada, 2002 CSC 28, [2002] 1 R.C.S. 921; R. c. Daoust, 2004 CSC 6, [2004] 1 R.C.S. 217; Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217; Re References by the Governor‑General in Council (1910), 43 R.C.S. 536, conf. par [1912] A.C. 571; Reference re The Farm Products Marketing Act, [1957] R.C.S. 198; Renvoi relatif à la Loi sur les valeurs mobilières, 2011 CSC 66, [2011] 3 R.C.S. 837; Hunt c. T&N plc, [1993] 4 R.C.S. 289; Banque de Montréal c. Metropolitan Investigation & Security (Canada) Ltd., [1975] 2 R.C.S. 546; R. c. Gardiner, [1982] 2 R.C.S. 368; R. c. Henry, 2005 CSC 76, [2005] 3 R.C.S. 609.
Citée par le juge Moldaver (dissident)
Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; Morgentaler c. La Reine, [1976] 1 R.C.S. 616.
Lois et règlements cités
Acte concernant les statuts revisés du Canada, S.R.C. 1886, ch. 4, art. 8.
Acte de la Cour Suprême et de l’Échiquier, S.C. 1875, ch. 11, art. 4.
Acte des cours Suprême et de l’Échiquier, S.R.C. 1886, ch. 135, art. 4(2), (3).
Charte canadienne des droits et libertés .
Loi constitutionnelle de 1867, art. 101 .
Loi constitutionnelle de 1982 , partie V, art. 41d), 42(1)d), 52(1).
Loi de la cour Suprême, S.R.C. 1906, ch. 139, art. 5, 6.
Loi de la Cour suprême, S.R.C. 1927, ch. 35, art. 4, 5, 6.
Loi modifiant la loi de la Cour de l’Échiquier, S.C. 1912, ch. 21, art. 1.
Loi modifiant la Loi de la cour de l’Échiquier, S.C. 1920, ch. 26, art. 1.
Loi modifiant la Loi de la cour Suprême, S.C. 1918, ch. 7, art. 1.
Loi modifiant la Loi de la Cour suprême, S.C. 1926‑27, ch. 38, art. 1.
Loi modifiant la Loi de la Cour suprême, S.C. 1949 (2e sess.), ch. 37, art. 1, 3.
Loi modifiant la Loi sur la Cour suprême et modifiant en conséquence la Loi sur la Cour fédérale, S.C. 1974‑75‑76, ch. 18.
Loi modifiant le Code criminel, S.C. 1932‑33, ch. 53, art. 17.
Loi no 2 sur le plan d’action économique de 2013 (projet de loi C‑4), L.C. 2013, ch. 40, art. 471 , 472 .
Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970, ch. 10 (2e suppl.), art. 64.
Loi sur la Cour suprême, L.R.C. 1985, ch. S‑26, art. 4(1) , 5 , 5.1 [aj. 2013, ch. 40, art. 471], 6, 6.1 [idem, art. 472 ], 25, 29, 30 [mod. 2002, ch. 8, art. 175], 53.
Loi sur la révision et la codification des textes législatifs, L.R.C. 1985, ch. S‑20, art. 6 .
Loi sur le Service administratif des tribunaux judiciaires, L.C. 2002, ch. 8, art. 175 .
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F‑7, art. 5.4 .
Règlement sur la formation continue obligatoire des avocats, R.R.Q., ch. B‑1, r. 12, art. 2.
Statut de Westminster de 1931 (reproduit dans L.R.C. 1985, app. II, no 27).
Doctrine et autres documents cités
Brun, Henri, Guy Tremblay et Eugénie Brouillet. Droit constitutionnel, 5e éd. Cowansville, Qué. : Yvon Blais, 2008.
Bushnell, Ian. The Captive Court : A Study of the Supreme Court of Canada. Montréal and Kingston : McGill‑Queen’s University Press, 1992.
Bushnell, Ian. The Federal Court of Canada : A History, 1875‑1992. Toronto : University of Toronto Press, 1997.
Canada. Accord constitutionnel : Projet canadien de rapatriement de la Constitution. Ottawa, 1981.
Canada. Assemblée législative. Débats parlementaires sur la question de la Confédération des provinces de l’Amérique britannique du Nord, 3e sess., 8e lég. Québec : Hunter, Rose et Lemieux, 1865, p. 581‑582.
Canada. Chambre des communes. Débats de la Chambre des communes du Canada, 2e sess., 3e lég., 1875, p. 299, 782‑783, 799, 993, 995, 1030.
Canada. Rapport du consensus sur la Constitution : Charlottetown. Ottawa : Ministre des Approvisionnements et Services, 1992.
Canada. Sénat. Debates of the Senate of Canada, 2nd Sess., 3rd Parl., 1875, p. 713.
Côté, Pierre‑André, avec la collaboration de Stéphane Beaulac et Mathieu Devinat. Interprétation des lois, 4e éd. Montréal : Thémis, 2009.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, 5th ed. Supp., vol. 1. Toronto : Carswell, 2007 (updated 2013, release 1).
Lederman, W. R. « Constitutional Procedure and the Reform of the Supreme Court of Canada » (1985), 26 C. de D. 195.
Monahan, Patrick J., and Byron Shaw. Constitutional Law, 4th ed. Toronto : Irwin Law, 2013.
Newman, Warren J. « The Constitutional Status of the Supreme Court of Canada » (2009), 47 S.C.L.R. (2d) 429.
Oliver, Peter. « Canada, Quebec, and Constitutional Amendment » (1999), 49 U.T.L.J. 519.
Plaxton, Michael, and Carissima Mathen. « Purposive Interpretation, Quebec, and the Supreme Court Act » (2013), 22 Const. Forum 15.
Russell, Peter H. The Supreme Court of Canada as a Bilingual and Bicultural Institution. Ottawa : Information Canada, 1969.
Saywell, John T. The Lawmakers : Judicial Power and the Shaping of Canadian Federalism. Toronto : University of Toronto Press, 2002.
Scott, Stephen A. « Pussycat, Pussycat or Patriation and the New Constitutional Amendment Processes » (1982), 20 U.W.O. L. Rev. 247.
Scott, Stephen A. « The Canadian Constitutional Amendment Process » (1982), 45 Law & Contemp. Probs. 249.
Sullivan, Ruth. Sullivan on the Construction of Statutes, 5th ed. Markham, Ont. : LexisNexis, 2008.
RENVOI par le gouverneur en conseil concernant les art. 5 et 6 de la Loi sur la Cour suprême, L.R.C. 1985, ch. S‑26 , institué aux termes du décret C.P. 2013‑1105 en date du 22 octobre 2013. La question 1 reçoit une réponse négative. Le juge Moldaver est dissident. La question 2 reçoit une réponse négative pour ce qui est des trois postes réservés au Québec et de la disposition déclaratoire énoncée dans l’art. 472 . Elle reçoit une réponse affirmative concernant l’art. 471 .
René LeBlanc et Christine Mohr, pour le procureur général du Canada.
Patrick J. Monahan et Josh Hunter, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
André Fauteux et Jean‑François Beaupré, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Sébastien Grammond, Jeffrey Haylock et Nicolas M. Rouleau, pour les intervenants Robert Décary, Alice Desjardins et Gilles Létourneau.
Rocco Galati, en personne.
Sébastien Grammond, pour l’intervenante l’Association canadienne des juges de cours provinciales.
Paul Slansky, pour l’intervenante Constitutional Rights Centre Inc.
Version française de l’avis rendu par
La Juge en chef et les juges LeBel, Abella, Cromwell, Karakatsanis et Wagner —
I. Introduction
[1] La Loi sur la Cour suprême prévoit que trois des neuf juges de la Cour suprême du Canada sont choisis « parmi les juges de la Cour d’appel ou de la Cour supérieure de la province de Québec ou parmi les avocats de celle‑ci » : L.R.C. 1985, ch. S‑26, art. 6 . Le renvoi porte sur deux aspects des conditions de nomination à ces trois postes de juge réservés pour le Québec.
[2] Dans la première question, on nous demande si une personne qui a autrefois été inscrite pendant au moins 10 ans au Barreau du Québec répond aux conditions de nomination pour être choisie « parmi les avocats de » cette province au sens de l’art. 6 . La deuxième question se posera si la première reçoit une réponse négative. Nous devrons alors déterminer si le Parlement peut légiférer pour permettre la nomination d’une telle personne à l’un des trois postes de juge de la Cour réservés pour le Québec. La réponse à ces questions — qui soulèvent à première vue des questions d’interprétation législative — implique des problèmes plus fondamentaux sur la composition de la Cour et la place qu’elle occupe dans les ordres juridique et constitutionnel du Canada.
[3] Ces questions se présentent dans le contexte de la nomination, en vertu de l’art. 6 , de l’honorable Marc Nadon, juge surnuméraire de la Cour d’appel fédérale. Le juge Nadon a déjà été inscrit au Barreau du Québec pendant plus de 10 ans, mais ne l’était plus au moment de sa nomination. Comme il n’était un juge ni de la Cour d’appel ni de la Cour supérieure de la province de Québec, il ne pouvait pas être nommé à ce titre. Il s’agit donc de déterminer plus précisément s’il était admissible à une nomination à titre de personne qui a été autrefois membre du Barreau du Québec.
[4] À notre avis, il faut répondre à cette question par la négative : une personne actuellement juge à la Cour d’appel fédérale n’est pas admissible à être nommée en vertu de l’art. 6 « parmi les avocats de » la province de Québec. Ces termes exigent que la personne nommée soit un avocat inscrit au Barreau du Québec pendant au moins 10 ans au moment de sa nomination.
[5] Quant à la question du pouvoir du Parlement de légiférer pour imposer une interprétation de l’art. 6 et permettre ainsi la nomination d’un ancien membre du Barreau du Québec à l’un des postes de juge de la Cour réservés pour le Québec, nous sommes d’avis qu’il faut aussi y répondre par la négative. Les conditions de nomination fixées à l’art. 6 portent sur la composition de la Cour et bénéficient à ce titre d’une protection constitutionnelle. Selon l’al. 41d) de la Loi constitutionnelle de 1982 , toute modification portant sur la composition de la Cour suprême du Canada doit se faire par proclamation du gouverneur général sous le grand sceau du Canada, autorisée par des résolutions du Sénat, de la Chambre des communes et de l’assemblée législative de chaque province.
[6] Ces conclusions signifient, concrètement, que la nomination du juge Nadon et son assermentation comme juge de la Cour sont nulles ab initio. Le juge Nadon demeure juge surnuméraire de la Cour d’appel fédérale.
II. Les questions soumises par renvoi
[7] Le 22 octobre 2013, le gouverneur général en conseil a pris le décret C.P. 2013‑1105 en vertu de l’art. 53 de la Loi sur la Cour suprême afin de soumettre les questions suivantes au jugement de la Cour :
1. Une personne qui a autrefois été inscrite comme avocat pendant au moins dix ans au Barreau du Québec peut‑elle être nommée à la Cour suprême du Canada à titre de juge de la Cour suprême pour le Québec conformément aux articles 5 et 6 de la Loi sur la Cour suprême ?
2. Le Parlement peut‑il légiférer pour exiger, à titre de condition de sa nomination au poste de juge de la Cour suprême du Canada, qu’une personne soit ou ait été inscrite comme avocat au barreau d’une province pendant au moins dix ans ou adopter des dispositions déclaratoires telles que celles prévues aux articles 471 et 472 du projet de loi intitulé Loi no 2 sur le plan d’action économique de 2013 , ci-annexé?
[8] Ces questions portent sur l’interprétation juste des art. 5 et 6 de la Loi sur la Cour suprême et sur le pouvoir du Parlement de les modifier. Notre avis, donné en vertu du par. 53(4) de la Loi , se limite aux questions de droit et de compétence qu’il faut nécessairement trancher pour y répondre. On ne nous demande pas notre avis et nous ne nous prononçons pas sur les avantages ou les inconvénients des conditions de nomination codifiées aux art. 5 et 6 de la Loi ni sur les modifications qui pourraient y être apportées.
III. Contexte
[9] Le 30 septembre 2013, le premier ministre du Canada a annoncé la nomination à la Cour suprême du Canada du juge Marc Nadon, juge surnuméraire de la Cour d’appel fédérale. Le 3 octobre 2013, le juge Nadon a été nommé juge à la Cour suprême du Canada par le décret C.P. 2013‑1050, afin de remplacer le juge Morris Fish à titre de l’un des trois juges provenant du Québec nommés conformément à l’art. 6 de la Loi sur la Cour suprême . Le juge Nadon a prêté serment comme juge de la Cour le 7 octobre 2013, en avant‑midi.
[10] Le même jour, cette nomination a été contestée par une requête présentée devant la Cour fédérale du Canada : dossier de la Cour fédérale no T‑1657‑13. Le juge Nadon a alors décidé de ne pas participer aux dossiers examinés par la Cour.
[11] Le 22 octobre 2013, le gouverneur général en conseil a soumis les deux questions énoncées précédemment au jugement de la Cour en vertu de l’art. 53 de la Loi sur la Cour suprême . Le même jour, le projet de loi C‑4, intitulé Loi no 2 sur le plan d’action économique de 2013 , a été déposé à la Chambre des communes. Les articles 471 et 472 du projet de loi C‑4 modifiaient la Loi sur la Cour suprême par l’adjonction des art. 5.1 et 6.1 . Ces dispositions ont par la suite été adoptées et ont reçu la sanction royale le 12 décembre 2013 : L.C. 2013, ch. 40 . Le nouvel art. 6.1 précise qu’un ancien membre du Barreau du Québec peut être nommé à la Cour en vertu de l’art. 6 .
[12] Les articles 5 , 5.1 , 6 et 6.1 de la Loi sont actuellement libellés comme suit :
5. Les juges sont choisis parmi les juges, actuels ou anciens, d’une cour supérieure provinciale et parmi les avocats inscrits pendant au moins dix ans au barreau d’une province.
5.1 Pour l’application de l’article 5 , il demeure entendu que les juges peuvent être choisis parmi les personnes qui ont autrefois été inscrites comme avocat pendant au moins dix ans au barreau d’une province.
6. Au moins trois des juges sont choisis parmi les juges de la Cour d’appel ou de la Cour supérieure de la province de Québec ou parmi les avocats de celle‑ci.
6.1 Pour l’application de l’article 6 , il demeure entendu que les juges peuvent être choisis parmi les personnes qui ont autrefois été inscrites comme avocat pendant au moins dix ans au barreau de la province de Québec.
IV. Question 1
A. La question
1. Une personne qui a autrefois été inscrite comme avocat pendant au moins dix ans au Barreau du Québec peut‑elle être nommée à la Cour suprême du Canada à titre de juge de la Cour suprême pour le Québec conformément aux articles 5 et 6 de la Loi sur la Cour suprême ?
[13] L’article 5 de la Loi sur la Cour suprême fixe les conditions générales de nomination à la Cour suprême du Canada en créant quatre groupes de personnes admissibles à une nomination : (1) les juges actuels d’une cour supérieure, et notamment d’une cour d’appel, d’une province, (2) les anciens juges d’une telle cour, (3) les avocats actuels inscrits pendant au moins 10 ans au barreau d’une province, (4) les anciens avocats inscrits au barreau d’une province pendant au moins 10 ans.
[14] L’article 6 de la Loi fixe les conditions particulières auxquelles une personne doit répondre pour être nommée juge de la Cour suprême pour la province de Québec. Il définit expressément deux catégories de personnes admissibles à une nomination : (1) les juges de la Cour d’appel ou de la Cour supérieure de la province de Québec, et (2) les membres du Barreau du Québec.
[15] Dans le présent renvoi, on nous demande de décider si la deuxième catégorie définie à l’art. 6 englobe à la fois les avocats actuellement inscrits au Barreau du Québec et ceux qui y ont autrefois été inscrits, ou si l’admissibilité à une nomination se limite aux membres actuels du barreau. Le juge Nadon n’appartient pas à la première catégorie — il n’était juge ni de la Cour d’appel ni de la Cour supérieure du Québec — et n’était pas membre du Barreau du Québec au moment de sa nomination. Il a toutefois été autrefois un avocat inscrit au Barreau du Québec pendant plus de 10 ans. Son admissibilité à une nomination dépend donc des limites de la deuxième catégorie — c’est‑à‑dire si une personne peut être nommée à la Cour suprême en vertu de l’art. 6 en sa qualité d’ancien membre du Barreau du Québec.
[16] Le procureur général du Canada soutient que l’art. 5 fixe les critères d’admissibilité généraux et permet de nommer les avocats, actuels et anciens, à la Cour suprême. Selon lui, l’art. 6 ne restreint pas ces critères ni ne les modifie autrement sur le fond : il a plutôt pour objectif de garantir que les juges nommés pour le Québec remplissent les conditions de nomination générales dans la province de Québec.
[17] À notre avis, l’art. 6 réduit à deux groupes le bassin des personnes admissibles, qui comprend quatre groupes en vertu de l’art. 5 . En précisant que trois juges doivent être choisis parmi les membres d’institutions expressément énumérées, l’art. 6 exige que les personnes nommées aux trois postes de juge réservés pour le Québec soient choisies parmi les membres actuels de ces institutions, en plus de répondre aux conditions générales fixées à l’art. 5 .
[18] Notre conclusion s’appuie sur quatre motifs principaux. Premièrement, le sens ordinaire de l’art. 6 est demeuré constant depuis la version originale de cette disposition édictée en 1875 et il a toujours exclu les anciens avocats. Deuxièmement, cette interprétation reflète des différences importantes dans la formulation des art. 5 et 6 . Troisièmement, cette interprétation de l’art. 6 favorise son double objet qui consiste à garantir que la Cour possède une expertise en droit civil et que les traditions juridiques et les valeurs sociales du Québec y soient représentées et à préserver la confiance du Québec envers la Cour. Enfin, cette interprétation respecte l’économie générale de la Loi sur la Cour suprême au sujet de la nomination de juges suppléants.
B. Principes généraux d’interprétation
[19] La Loi sur la Cour suprême a été édictée en 1875 à titre de loi ordinaire relevant du pouvoir de légiférer conféré par l’art. 101 de la Loi constitutionnelle de 1867 (S.C. 1875, ch. 11 ). Toutefois, comme nous l’expliquons plus loin, la Constitution limite maintenant le pouvoir du Parlement de modifier la Loi . En effet, les art. 5 et 6 de la Loi sur la Cour suprême contiennent une caractéristique essentielle de la Cour suprême du Canada — sa composition — que protège la partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 . À ce titre, ils doivent être interprétés généreusement en fonction de leur objet et examinés dans leurs contextes linguistique, philosophique et historique : Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145, p. 155‑156; Edwards c. Attorney‑General for Canada, [1930] A.C. 124 (C.P.), p. 136; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295, p. 344.
C. Historique législatif des art. 5 et 6
[20] Les conditions de nomination des juges pour le Québec résultent de l’entente historique qui a permis la création de la Cour en 1875. Les articles 5 et 6 de la Loi actuelle tirent leur origine de la disposition initiale fixant les conditions de nomination à l’art. 4 de la Loi de 1875. Il est donc utile d’examiner l’historique législatif des dispositions fixant ces conditions. Nous verrons que seule la modification de 1886 a apporté un changement de fond aux conditions générales de nomination à la Cour aujourd’hui énoncées à l’art. 5 . Par ailleurs, aucune modification de fond n’a été apportée aux critères de nomination des juges pour le Québec depuis l’entrée en vigueur de la Loi en 1875.
[21] La Loi de 1875 établissait dans une seule disposition le processus de nomination, le nombre de juges (un juge en chef et cinq juges puînés), les conditions de nomination générales et l’exigence que deux juges proviennent de la magistrature ou du barreau de la province de Québec : art. 4 . Le volet de l’art. 4 à l’origine des art. 4 , 5 et 6 de la Loi actuelle était ainsi libellé :
4. [Qualités exigées du juge en chef et des juges.] Sa Majesté pourra nommer, par lettres patentes sous le grand sceau du Canada, — comme juge en chef de cette cour, — une personne étant ou ayant été juge de l’une des cours supérieures dans quelqu’une des provinces formant la Puissance du Canada, ou un avocat ayant pratiqué pendant au moins dix ans au barreau de quelqu’une de ces provinces et, — comme juges puînés de cette cour, — cinq personnes étant ou ayant été respectivement juges de l’une de ces cours supérieures, ou étant avocats de pas moins de dix ans de pratique au barreau de quelqu’une de ces provinces, dont deux au moins seront pris parmi les juges de la Cour Supérieure ou de la Cour du Banc de la Reine, ou parmi les procureurs ou avocats de la province de Québec;
4. [Qualification of Chief Justice and Judges, respectively.] Her Majesty may appoint, by letters patent, under the Great Seal of Canada, one person, who is, or has been, a Judge of one of the Superior Courts in any of the Provinces forming part of the Dominion of Canada, or who is a Barrister or Advocate of at least ten years’ standing at the Bar of any one of the said Provinces, to be Chief Justice of the said Court, and five persons who are, or have been, respectively, Judges of one of the said Superior Courts, or who are Barristers or Advocates of at least ten years’ standing at the Bar of one of the said Provinces, to be Puisne Judges of the said Court, two of whom at least shall be taken from among the judges of the Superior Court or Court of Queen’s Bench or the Barristers or Advocates of the Province of Quebec;
Selon cette disposition, seules les personnes étant avocats au moment de leur nomination pouvaient être nommées à la Cour, tant pour le Québec que pour le reste du pays.
[22] Le seul changement de fond aux conditions de nomination a été apporté en 1886 lors de la révision des lois (S.R.C. 1886, ch. 135). L’article 4 a alors été divisé en plusieurs paragraphes, dont les par. 4(2) et 4(3) qui énonçaient les conditions de nomination générales et, plus particulièrement, les conditions de nomination des juges pour le Québec. En particulier, la formulation du par. 4(2) (maintenant l’art. 5 ) a été élargie pour inclure quiconque « sera ou aura été » (“is or has been”) un avocat. Voici les par. 4(2) et 4(3) :
2. [Qui pourra être nommé juge.] Pourra être nommé juge de la cour quiconque sera ou aura été juge d’une cour supérieure dans quelqu’une des provinces du Canada, ou un avocat ayant pratiqué pendant au moins dix ans au barreau de quelqu’une de ces provinces.
3. [Juges tirés du barreau de Québec.] Au moins deux des juges de la cour seront pris parmi les juges de la cour du Banc de la Reine ou de la cour Supérieure, ou parmi les avocats de la province de Québec.
2. [Who may be appointed judge.] Any person may be appointed a judge of the court who is or has been a judge of a superior court of any of the Provinces of Canada, or a barrister or advocate of at least ten years’ standing at the bar of any of the said Provinces :
3. [Judges from bar of Quebec.] Two at least of the judges of the court shall be appointed from among the judges of the Court of Queen’s Bench, or of the Superior Court, or the barristers or advocates of the Province of Quebec :
[23] Nous avons souligné, dans chacune des deux langues officielles, les termes clés des dispositions révisées de 1886 que nous allons maintenant examiner. La Loi de 1886 prévoyait la nomination des avocats, actuels et anciens, à la Cour en général, mais elle n’a pas modifié le langage plus restrictif employé à propos de la nomination des juges pour le Québec. De plus, dans la refonte de 1886, il était précisé que, dans le cas où l’effet des statuts révisés serait différent de celui des lois abrogées, les « dispositions [des statuts révisés] prévaudront » : Acte concernant les statuts revisés du Canada, S.R.C. 1886, ch. 4, art. 8.
[24] En 1906, les par. 4(2) et 4(3) sont devenus les art. 5 et 6 , mais sans qu’aucun changement de fond ne soit apporté : S.R.C. 1906, ch. 139.
[25] En 1927, on a ajouté un juge à la composition de la Cour pour porter le nombre de juges à sept au total, mais on a maintenu à deux le nombre de juges pour le Québec : S.C. 1926-27, ch. 38, art. 1; S.R.C. 1927, ch. 35, art. 4 et 6. Le nombre de juges de la Cour a été augmenté à nouveau en 1949, pour être porté à neuf. On a préservé la proportion de juges pour le Québec, en faisant passer leur nombre à trois : Loi modifiant la Loi de la Cour suprême, S.C. 1949 (2e sess.), ch. 37, art. 1.
[26] Le libellé actuel des art. 5 et 6 remonte à la révision des textes législatifs de 1985. Le libellé de la version française des art. 5 et 6 a alors subi un changement qui a créé une ambiguïté dont nous traiterons plus loin, tandis que la version anglaise est demeurée identique. À ce moment, le Parlement n’avait pas l’intention d’apporter de changements de fond à la Loi : la Loi sur la révision et la codification des textes législatifs, L.R.C. 1985, ch. S‑20, art. 6 . Voici le texte de la Loi de 1985 :
5. [Conditions de nomination.] Les juges sont choisis parmi les juges, actuels ou anciens, d’une cour supérieure provinciale et parmi les avocats inscrits pendant au moins dix ans au barreau d’une province.
6. [Représentation du Québec.] Au moins trois des juges sont choisis parmi les juges de la Cour d’appel ou de la Cour supérieure de la province de Québec ou parmi les avocats de celle‑ci.
5. [Who may be appointed judges.] Any person may be appointed a judge who is or has been a judge of a superior court of a province or a barrister or advocate of at least ten years standing at the bar of a province.
6. [Three judges from Quebec.] At least three of the judges shall be appointed from among the judges of the Court of Appeal or of the Superior Court of the Province of Quebec or from among the advocates of that Province.
[27] En résumé, hormis l’augmentation du nombre de juges pour le Québec, qui est passé de deux à trois dans l’art. 6 , aucun changement de fond n’a été apport