Algoma Central Corporation c. Canada

Algoma Central Corporation c. Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2009-12-17
Référence neutre
2009 CF 1287
Numéro de dossier
T-1798-04
Contenu de la décision
Date : 20091217
Dossier : T-1798-04
Référence : 2009 CF 1287
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 17 décembre 2009
En présence de monsieur le juge O’Keefe
ENTRE :
ALGOMA CENTRAL CORPORATION
UPPER LAKES GROUP INC.
et SEAWAY MARINE TRANSPORT,
UNE SOCIÉTÉ EN NOM COLLECTIF D’UPPER ALES GROUP INC.
ET D’ALGOMA CENTRAL CORPORATION
demanderesses
et
SA MAJESTÉ LA REINE
défenderesse
ET ENTRE :
SA MAJESTÉ LA REINE
demanderesse reconventionnelle
et
ALGOMA CENTRAL CORPORATION
UPPER LAKES GROUP INC.
et SEAWAY MARINE TRANSPORT,
UNE SOCIÉTÉ EN NOM COLLECTIF D’UPPER LAKES GROUP INC.
ET D’ALGOMA CENTRAL CORPORATION
et UPPER LAKES SHIPPING LTD.
et UPPER LAKES SHIPPING INC.
défenderesses reconventionnelles
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
LE JUGE O’KEEFE
[1] La présente requête découle d’une action intentée par les demanderesses qui allèguent notamment que les droits de port fixés dans certains ports de l’Ontario par le ministre des Transports (le ministre), au titre de la Loi maritime du Canada, LC 1998, c C‑10 (la LMC ou la Loi), constituent une taxe illégale, ainsi que de la demande reconventionnelle s’y rapportant, présentée par la défenderesse, Sa Majesté la Reine du chef du Canada, en vue d’obtenir le paiement des droits non réglés.
[2] La défenderesse dépose la présente requête pour obtenir un jugement sommaire et une ordonnance rejetant l’action des demanderesses et accueillant la demande reconventionnelle visant les réparations suivantes :
1. à l’encontre d’Algoma Central Corporation, le paiement des droits de port de 528 125,66 $ dus au 30 septembre 2004 et des sommes devenant payables ultérieurement, jusqu’à la date du jugement dans la présente instance;
2. à l’encontre d’Upper Lakes Shipping Ltd., le paiement des droits de port de 230 991,60 $ dus au 30 septembre 2004 et des sommes devenant payables ultérieurement, jusqu’à la date du jugement dans la présente instance;
3. à l’encontre de Seaway Marine Transport, et donc solidairement aussi à l’encontre des associées qui la composent, Algoma Central Corporation et Upper Lakes Group Inc. et/ou Upper Lakes Shipping Inc., le paiement des droits de port de 769 117,26 $ dus au 30 septembre 2004 et des sommes devenant payables ultérieurement, jusqu’à la date du jugement dans la présente instance;
4. à l’encontre de toutes les défenderesses reconventionnelles :
(i) l’intérêt composé sur les sommes susmentionnées dues par ces sociétés depuis le 30 septembre 2004, calculé mensuellement, au taux et selon la façon que prévoit l’article 5 du Règlement sur les intérêts et les frais administratifs, DORS/96-188;
(ii) les dépens à l’égard de la présente instance;
(iii) toute autre réparation que la Cour peut estimer juste.
Le contexte
[3] Les demanderesses, Algoma Central Corporation et Upper Lakes Group Inc., sont des sociétés qui exercent des activités au Canada et sont propriétaires de navires faisant commerce dans les Grands Lacs et le réseau de la Voie maritime du Saint-Laurent. Ces deux sociétés constituent la société en nom collectif, Seaway Marine Transport. Les demanderesses transportent des cargaisons en vrac, telles que le grain, le minerai de fer, les marchandises groupées, le sel et d’autres produits de base, entre des ports canadiens et entre des ports situés au Canada et aux États-Unis. Il s’agit notamment des ports de Kingsville, de Sarnia et de Sault Ste. Marie en Ontario, et ce sont les droits relatifs à ces trois ports que contestent les demanderesses.
[4] Les demanderesses prétendent que sur le fondement de la Politique maritime nationale de 1995 et de l’entrée en vigueur de la LMC, le gouvernement du Canada avait l’intention d’aliéner ces trois ports et qu’il ne fournit plus de services à Kingsville ou à Sault Ste. Marie, et que le ministre continue pourtant de percevoir des droits de port sur les navires canadiens qui utilisent ces ports. Selon elles, les droits de port correspondaient auparavant à un service, mais sont à présent une taxe illégale.
[5] Les demanderesses prétendent aussi que la loi n’autorise pas une entente de réciprocité entre le Canada et les États-Unis qui exonère de droits les navires des États-Unis dans ces ports, de même que les navires canadiens dans des ports similaires situés aux États-Unis, et qu’une telle entente constitue un acte discriminatoire, surtout à l’égard des droits perçus à Sarnia.
[6] Pour comprendre la nature de ce litige, il faut tout d’abord examiner les modifications récentes apportées à la réglementation du transport maritime au Canada.
La Politique maritime nationale
[7] Le ministre a annoncé la Politique maritime nationale en 1995, à titre de plan stratégique visant à moderniser ce secteur du système de transport canadien. La politique a établi trois catégories de ports ainsi qu’une stratégie pour s’occuper de chaque type de port. Tout d’abord, un réseau de ports nationaux devait être établi sous le contrôle des administrations portuaires canadiennes. Ce sont de grands ports, autonomes et essentiels au commerce international et national, dont les activités sont diversifiées, qui desservent de grandes zones de marché et qui sont rattachés aux principales voies ferrées ou aux axes routiers importants. La politique a défini huit ports nationaux.
[8] Les ports régionaux et locaux appartiennent à la deuxième catégorie de ports selon la Politique maritime nationale. La plupart des ports qu’exploitait Transports Canada en 1995 relevaient de cette catégorie, et, selon la politique, les ports régionaux et locaux devaient être transférés à des gouvernements provinciaux, à des autorités municipales, à des organisations communautaires, à des parties privées, à d’autres groupes et, parfois, à d’autres ministères fédéraux. Les ports de Kingsville, Sarnia et Sault Ste. Marie figurent tous les trois sur une liste de ports régionaux et locaux, énumérés à l’annexe B de la politique.
[9] Les ports en région éloignée, que l’État s’était engagé à entretenir, formaient la troisième catégorie.
[10] La politique reconnaissait que le transfert des ports régionaux et locaux pouvait ne pas être simple. Le transfert devait se faire sur six années, sous la direction d’équipes de mise en œuvre chargées d’identifier de possibles destinataires, dans le secteur public ou privé, et de prendre toutes les mesures juridiques, financières et réglementaires nécessaires aux transferts.
[11] Au vu de ses grands objectifs déclarés, la politique visait à :
1. assurer des services de transport maritime abordables, efficaces et sécuritaires;
2. favoriser une concurrence équitable basée sur des règles transparentes appliquées uniformément à l’ensemble du système de transport maritime;
3. déplacer le fardeau financier pour le transport maritime du contribuable canadien à l’utilisateur;
4. réduire les infrastructures et les niveaux de service le cas échéant, selon les besoins des utilisateurs;
5. poursuivre l’engagement du gouvernement du Canada envers la sécurité des transports, un environnement propre et le service aux collectivités isolées désignées.
[12] La politique visait également à refléter le grand principe de la commercialisation.
La Loi maritime du Canada
[13] Dans le cadre de ce nouveau plan stratégique, le gouvernement a déposé la Loi, qui visait à mettre en application quelques-uns des principes de la politique et à être un texte législatif complet régissant le secteur maritime et rassemblant ce qui était auparavant disséminé dans plusieurs lois.
[14] Sanctionnée le 11 juin 1998, la LMC a modifié 12 autres lois et en a abrogé neuf autres. Avant l’entrée en vigueur de la Loi, les ports publics étaient réglementés par la Loi sur les ports et installations portuaires publics, LRC 1985, c P-29 (la LPIPP), et son règlement d’application.
[15] Le préambule de la LMC énonce l’objet de celle-ci :
Loi favorisant la compétitivité du réseau portuaire canadien par une rationalisation de sa gestion, prévoyant la création des administrations portuaires et l’aliénation de certains ports, régissant la commercialisation de la Voie maritime du Saint-Laurent et des traversiers et des questions connexes liées au commerce et au transport maritimes, modifiant la Loi sur le pilotage et abrogeant et modifiant certaines lois en conséquence.
An Act for making the system of Canadian ports competitive, efficient and commercially oriented, providing for the establishing of port authorities and the divesting of certain harbours and ports, for the commercialization of the St. Lawrence Seaway and ferry services and other matters related to maritime trade and transport and amending the Pilotage Act and amending and repealing other Acts as a consequence.
[16] La Partie I de la Loi porte sur les administrations portuaires canadiennes, qui sont des sociétés sans but lucratif constituées en vertu d’une loi fédérale et destinées à être financièrement autonomes. La Partie II de la Loi porte sur les deuxième et troisième catégories de ports établies dans la Politique maritime nationale. Elle définit la catégorie de ports à laquelle elle s’applique par référence aux termes « ports publics » et « installations portuaires publiques ».
[17] La définition de ces termes figure à l’article 2 de la Loi :
« port public » Port désigné comme port public en application de l’article 65.
« installations portuaires publiques » Les installations portuaires désignées comme installations portuaires publiques en application de l’article 65.
"public port" means a port designated as a public port under section 65.
"public port facility" means a port facility designated as a public port facility under section 65.
[18] En application de l’article 65 de la LMC, tous les ports qui sont des ports publics en vertu de la LPIPP sont réputés être des ports publics en vertu de la LMC. L’article 65 de la LMC confère de plus au gouverneur en conseil un pouvoir général pour désigner et fixer le périmètre des ports publics ou abroger la désignation de ports publics. L’article 65 prévoit ce qui suit :
65.(1) Le gouverneur en conseil peut, par règlement :
a) désigner comme port public tout plan d’eau navigable relevant du Parlement de même que le fond de ce plan d’eau s’il est sous la responsabilité du ministre, y compris l’estran;
b) fixer le périmètre de tout port public;
c) désigner publiques des installations portuaires sous la gestion du ministre.
(2) Les ports et installations portuaires qui, à l’entrée en vigueur du présent article, sont des ports publics ou des installations portuaires publiques régis par la Loi sur les ports et installations portuaires publics sont réputés avoir été désignés par règlement pris en vertu du paragraphe (1).
(3) À l’exception de ceux pour lesquels une administration portuaire du Canada est constituée sous le régime de la partie 1, les ports et les installations portuaires qui, à l’entrée en vigueur du présent article, sont régis par la Loi sur la Société canadienne des ports sont réputés avoir été désignés par règlement pris en vertu du paragraphe (1).
(4) Il est déclaré pour plus de certitude que le gouverneur en conseil peut prendre un règlement en vertu du paragraphe (1) à l’égard d’un port ou des installations mentionnés au paragraphe (2) ou (3) et, dans le cas d’un port, en fixer le périmètre.
65.(1) The Governor in Council may, by regulation,
(a) designate as a public port any navigable waters within the jurisdiction of Parliament and any land covered by the navigable waters, if the land is under the administration of the Minister, including any related foreshore;
(b) define the limits of a public port; and
(c) designate any port facility under the administration of the Minister as a public port facility.
(2) Every port and port facility that on the coming into force of this section was a public harbour or public port facility to which the Public Harbours and Port Facilities Act applied is deemed to have been designated under subsection (1).
(3) With the exception of a port for which a port authority is incorporated under Part 1, every port and facility to which the Canada Ports Corporation Act applied on the coming into force of this section is deemed to have been designated under subsection (1).
(4) For greater certainty, the Governor in Council may make regulations under subsection (1) in respect of any public harbour or public port facility that is deemed under subsection (2) or (3) to have been designated and, in the case of a public port, define its limits.
[19] Les trois ports en cause dans la présente requête étaient depuis longtemps des ports publics en vertu de la LPIPP et sont donc tous des ports publics en vertu de la nouvelle loi.
[20] L’article 67 de la Loi autorise le ministre à fixer des droits relativement aux ports publics ou aux installations portuaires publiques :
67.(1) Le ministre peut fixer les droits à payer à l’égard :
a) des navires, véhicules, aéronefs et personnes entrant dans les ports publics ou faisant usage des ports publics ou d’installations portuaires publiques;
b) des marchandises soit déchargées de ces navires, chargées à leur bord ou transbordées par eau dans le périmètre portuaire, soit stockées dans ces installations portuaires ou passant par elles;
c) des services fournis par le ministre, ou des avantages qu’il accorde, en rapport avec l’exploitation des ports publics ou des installations portuaires publiques.
67.(1) The Minister may fix the fees to be paid in respect of
(a) ships, vehicles, aircraft and persons coming into or using a public port or public port facility;
(b) goods loaded on ships, unloaded from ships or transhipped by water within the limits of a public port or stored in, or moved across, a public port facility; and
(c) any service provided by the Minister, or any right or privilege conferred by the Minister, in respect of the operation of a public port or public port facility.
[21] L’article 2 de la Loi définit le terme « droit » qui figure à son paragraphe 67(1) :
« droit » S’entend de toute forme de taxe, péage, contribution ou redevance, notamment pour l’accès, l’accostage et l’amarrage au port, à l’exclusion de toute somme versée au titre d’un bail ou d’un permis.
"fees" includes droits de port, berthage and wharfage, as well as duties, tolls, rates and other charges, but does not include payments made under a lease or licence agreement.
[22] L’article 72 de la Loi confère au ministre le pouvoir d’aliéner les biens portuaires fédéraux :
72.(1) Le ministre peut conclure des ententes en vue :
a) de la disposition, par vente ou tout autre mode de cession, de la totalité ou d’une partie des immeubles fédéraux et des biens réels fédéraux qui faisaient partie d’un port public ou d’installations portuaires publiques;
b) du transfert à Sa Majesté du chef de la province de la gestion et de la maîtrise de la totalité ou d’une partie des immeubles fédéraux et des biens réels fédéraux qui faisaient partie d’un port public ou des installations portuaires publiques.
(2) Les ententes peuvent comporter :
a) des dispositions sur l’exécution, volontaire ou forcée, des obligations que ces ententes prévoient;
b) les autres modalités que le ministre estime indiquées.
. . .
(8) Le ministre conserve, sous réserve des règlements pris en vertu de l’article 74, la gestion des ports et des installations portuaires publiques qui n’ont fait l’objet ni de disposition ni de transfert.
72.(1) The Minister may enter into agreements in respect of
(a) the disposal of all or part of the federal real property and federal immovables that formed part of a public port or public port facility by sale or any other means; and
(b) the transfer of the administration and control of all or part of the federal real property and federal immovables that formed part of a public port or public port facility to Her Majesty in right of a province.
(2) The agreements may include
(a) provisions for the performance and enforcement of obligations under the agreements; and
(b) any other terms and conditions that the Minister considers appropriate.
. . .
(8) Subject to any regulations made under section 74, the Minister continues to have the management of public ports and public port facilities that the Minister has not disposed of or transferred.
[23] Le Règlement sur les ports publics et installations portuaires publiques, DORS/2001-154 (le Règlement de 2001) régit davantage l’aliénation des ports publics.
Les droits de port
[24] Selon l’alinéa 75a) de la Loi, les règlements pris en vertu de l’article 12 de la LPIPP relativement à des droits, taxes et autres frais sont réputés avoir été pris en vertu de la Partie II de la Loi et demeurent en vigueur jusqu’à leur abrogation par le ministre.
[25] Le Règlement sur les ports publics, DORS/96-196, et le Règlement sur les quais de l’État, DORS/96-197, ont été pris en vertu de la LPIPP et demeurent en vigueur en vertu de la LMC. Ils fixent les tarifs des droits de port, et ont restructuré le mode de leur perception. Cela a été un changement majeur par rapport à la précédente structure des droits, car les droits de port sont devenus payables tous les mois à chacune des cinq premières entrées de bâtiments dans les ports publics, alors qu’auparavant, il s’agissait des cinq premières entrées par année civile. Selon le résumé de l’étude d’impact de la réglementation de ces deux règlements de 1996, en 1994-1995, les ports publics ont récupéré environ 45 % des dépenses d’exploitation et d’entretien, et 25 % des dépenses totales, l’augmentation des droits étant destinée à pallier ce manque à gagner. Outre cette modification de la structure des droits, il y a eu une augmentation de 5 % des redevances relatives aux ports publics en 2000, puis de nouveau en 2001, et en 2004, une augmentation de 10 %.
[26] L’Avis concernant le tarif des droits de port dans les ports publics (l’Avis sur le tarif des droits), en vigueur depuis le 1er janvier 2004, fixe les droits dans les ports publics canadiens ainsi que les contributions pour les navires qui les utilisent. Il prévoit que les droits ne sont pas payables à propos des bâtiments faisant l’objet d’une exonération de ces droits en vertu d’un traité.
Les ports : Kingsville, Sault Ste. Marie et Sarnia
[27] Le port de Kingsville est situé sur la rive nord du lac Érié, à environ 45 kilomètres au sud-est de Windsor, en Ontario. Il a été déclaré port public par décret le 29 novembre 1938. Le 8 juillet 1999, l’État a transféré les installations portuaires publiques à la Ville de Kingsville et à la Kingsville Port Users Association (la KPUA). Par suite du transfert, il a été convenu que la Ville et la KPUA exploiteraient et entretiendraient le port et les installations. Dans le cadre de l’entente de privatisation, l’administration fédérale a versé une contribution de 400 000 $ pour l’entretien permanent du port, et Transports Canada a conservé des droits et des responsabilités relativement à l’observation des modalités de la contribution. Le dossier indique qu’après la privatisation du port, un directeur de port a continué à exercer ses fonctions jusqu’en août 2000, puis n’a pas été remplacé. L’État demeure propriétaire des lits du port de Kingsville.
[28] Située dans le Nord de l’Ontario, Sault Ste. Marie est un point de transit entre le lac Huron et le lac Supérieur. Le port de Sault Ste. Marie a été établi par décret le 21 mars 1912, puis privatisé le 14 mai 1998. L’administration fédérale n’y fournit plus de services, bien que l’État y demeure propriétaire des lits. Il y a actuellement un directeur de port dont, aux dires de tous, la seule fonction est de préparer les factures des droits de port dus.
[29] À propos de Kingsville et de Sault Ste. Marie, Transports Canada y exerce toujours des responsabilités réglementaires, y compris la planification des mesures d’urgence, les évaluations et la planification de la sécurité, les programmes de lutte contre les incendies maritimes, les enquêtes sur les incidents d’échouement ainsi que l’examen et l’approbation des propositions de dragage.
[30] Le port de Sarnia est constitué par l’ensemble du passage de 40 kilomètres de la rivière St. Clair, qui relie le lac Huron au lac St. Clair. Du fait de sa situation géographique, il est un dépôt de carburant majeur pour les navires qui transitent entre le lac Huron et le lac Érié. Il a été déclaré port public et ses limites en tant que port public ont été définies par décret du 25 juillet 1885 puis du 23 juillet 1917. Transports Canada continue d’y être propriétaire des installations portuaires publiques et de les exploiter. Il y a également dans les limites du port de Sarnia des ports construits et entretenus par le secteur privé, qui fournissent du carburant aux flottes qui transitent. Si les bâtiments accostent à l’un des ports privés, des droits de port sont imposés. S’ils ne s’arrêtent pas, il n’y a pas de facturation. La préoccupation des demanderesses est en partie que l’État perçoit à présent des droits de port pour les bâtiments qui font le plein de carburant dans la rivière St. Clair et pour d’autres activités sur les quais privés.
[31] Les trois ports figurent à l’annexe III du Règlement de 2001, ce qui indique que leur désignation de port public en vertu de l’article 65 doit être abrogée. Le paragraphe 3(1) du Règlement de 2001 fixe cependant les conditions dans lesquelles le déclassement doit intervenir :
3. (1) La désignation, en vertu de l’article 1, d’un port public mentionné à l’annexe 3 est abrogée, l’abrogation de celle-ci prenant effet à la date de la cession, à une personne ou à un organisme, par Sa Majesté du chef du Canada, représentée par le ministre des Transports, du lit des eaux navigables au port dont elle est propriétaire, ou de la dernière partie de celui-ci, ou, le cas échéant, à la date de cession de toute l’installation portuaire publique au port, ou de la dernière partie de celle-ci, selon la plus éloignée de ces dates.
[32] Il est donc clair que tant que le lit des eaux navigables dans ces trois ports n’est pas cédé à une personne ou à un organisme par le ministre, ceux-ci conservent leur désignation de port public. Dans chacun des trois ports en question, l’État demeure propriétaire des lits de port. Kingsville, Sault Ste. Marie et Sarnia demeurent donc des « ports publics », assujettis au pouvoir du ministre de fixer des droits en vertu de l’article 67 de la Loi.
L’entente de réciprocité entre le Canada et les États-Unis
[33] Une entente de réciprocité existe depuis longtemps entre le Canada et les États-Unis, aux termes de laquelle les navires sous pavillon canadien qui naviguent depuis des ports canadiens des Grands Lacs vers des ports des États-Unis situés sur les Grands Lacs sont exonérés des droits de tonnage des États-Unis, tandis que les navires sous pavillon des États-Unis qui naviguent depuis des ports des États-Unis vers des ports canadiens y sont exonérés des droits de port. Cette entente a été constatée au Canada par décret du 22 mars 1910, et par voie législative aux États‑Unis, où elle a force de loi depuis le 10 mars 1910. Il est établi toutefois que l’entente remonte au moins à 1884.
[34] Outre qu’elles contestent la légitimité des droits dans les ports en question, les demanderesses soutiennent que l’exonération pour les navires des États-Unis est discriminatoire, anticoncurrentielle, inéquitable et contraire aux objectifs commerciaux de la Politique maritime nationale et de la Loi.
Les questions en litige
[35] Les questions en litige sont les suivantes :
1. la présente affaire aurait‑elle dû être présentée par voie de contrôle judiciaire?
2. y a-t-il lieu de rendre un jugement sommaire?
3. les droits de port sont-ils une taxe illégale plutôt que des droits valides fixés en vertu de la Loi?
4. l’usage de ne pas imposer de droits de port aux navires des États-Unis est-il discriminatoire et contraire à la loi?
[36] J’ai organisé le reste du présent jugement en trois rubriques. Je résume en premier lieu les observations de la défenderesse/requérante, puis celles des demanderesses, et en troisième lieu, je présente mon analyse. Dans chaque rubrique, j’examine successivement chacune des quatre questions en litige.
Les observations de la défenderesse/requérante
Le contrôle judiciaire
[37] Tout d’abord, Sa Majesté dénonce le fait que c’est à mauvais escient que les demanderesses ont présenté l’affaire par voie d’action, alors qu’elles auraient dû présenter une demande de contrôle judiciaire. Elle fait valoir que le nœud de l’action est la décision du ministre, agissant à titre d’« office fédéral », de fixer certains droits sur le fondement de l’article 67 de la Loi, et que l’affaire est donc effectivement sujette à une demande de contrôle judiciaire.
[38] À l’appui de cette thèse, Sa Majesté se fonde essentiellement sur l’arrêt Canada c Grenier, 2005 CAF 348, aux paragraphes 27 à 33, pour proposer que le principe de finalité protège contre les contestations indirectes des pouvoirs décisionnels que confère la loi, et que les demanderesses doivent contester les décisions prises au titre de la loi selon le régime du contrôle judiciaire que prévoit la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F-7, et modifications, et dans les délais connexes.
[39] En dépit de la contestation sur l’à-propos d’engager cette action, Sa Majesté reconnaît que les principes applicables au contrôle de décisions administratives valent, que le contrôle intervienne par voie de contrôle judiciaire, d’appel ou de contestation incidente comme une action en dommages-intérêts (voir Grenier, précité, au paragraphe 62). Sa Majesté soutient que, s’il y a application des principes du droit administratif, il y aurait lieu d’appliquer la norme de la décision raisonnable à la décision, au motif que l’article 67 de la Loi confère au ministre un large pouvoir discrétionnaire pour fixer les droits.
Le jugement sommaire
[40] La thèse de Sa Majesté est que toutes les questions en litige sont d’ordre juridique et ne donnent pas lieu à d’importants désaccords sur les faits. Les témoignages oraux ne sont donc pas requis, et il n’est pas nécessaire de tenir un procès. Elle affirme que les questions à trancher en l’espèce sont représentatives de celles qui se résolvent par contrôle judiciaire et qu’elles peuvent être modifiées pour se voir entièrement résolues dans le cadre de la présente requête.
[41] Sa Majesté demande donc à la Cour de résoudre dans la présente requête les questions en litige entre les parties.
La validité des droits de port
[42] Sa Majesté soutient que, en aucune des façons évoquées par les demanderesses, le pouvoir du ministre de fixer des redevances en vertu de la Loi n’est restreint ni limité. Elle affirme au contraire que la Loi autorise le ministre à fixer des redevances, dont des droits de port, sur tout le territoire canadien, à des tarifs ordinaires, pouvant être imposés dans tous les ports publics.
[43] Sa Majesté ajoute que les droits, notamment de port, étant fixés pour tout le territoire canadien et tous les ports publics, il n’y a rien d’illégal à continuer de fixer des redevances relatives aux ports publics pour tout le territoire canadien. Elle fait valoir que le système national des transports porte plus loin que les exemples particuliers de Kingsville, Sault Ste. Marie et Sarnia et prend en compte l’ensemble des frais et des déficits subis par Transports Canada à l’égard de tous les ports publics. En se fondant sur ces dépenses plus vastes, elle affirme que les droits ne sont pas illégaux.
[44] Sa Majesté affirme qu’en fait, rien dans la Loi n’oblige le ministre à fixer des droits individuellement pour chaque port, en tenant compte des frais engagés dans chaque port, plutôt que pour l’ensemble du système. Les pouvoirs que l’article 67 confère au ministre ne se limitent en aucune façon à des objectifs de récupération des coûts et incluent des pouvoirs plus larges d’établissement des prix et de production de recettes.
[45] Sa Majesté se fonde sur l’arrêt Thorne’s Hardware c Canada, [1983] 1 RCS 106, dans lequel la Cour suprême du Canada a examiné la question de savoir si les droits de port perçus pour l’utilisation des eaux entourant certains quais privés constituaient un impôt non autorisé plutôt que des droits. La Cour suprême a conclu, à la page 123, qu’indépendamment du fait que des services soient ou non fournis aux navires, la perception de droits de port ne constituait pas un impôt :
Même si le mot « droits » qui figure à l’art. 14 limite le Conseil à la perception des frais raisonnablement reliés au coût de la fourniture des services portuaires, il n’est pas nécessaire que les droits exigés à l’égard d’un navire en particulier soient fondés sur le coût réel des services fournis à ce navire. Pour prouver que les droits exigés par le Conseil sont des « impôts » et, partant, excèdent sa compétence, il faudrait à tout le moins établir que ses revenus dépassent largement les coûts occasionnés par la fourniture au public d’installations et de services portuaires; en l’espèce, on n’a même pas essayé de le démontrer. En fait, il se dégage d’une note de service en date du 22 juillet 1969 que le vice-président du Conseil a adressée au Conseil des ports nationaux que l’exploitation du port de Saint-Jean a entraîné des pertes nettes de l’ordre de 644 049 $ et de 781 222 $ pour les années 1968 et 1967 respectivement.
[46] Sa Majesté s’appuie beaucoup aussi sur les précédents Aerlinte Eirann Teoranta c Canada, [1987] 3 CF 383, conf. par [1990] ACF no 170 (CA), Canadian Shipowners Association c Canada, [1997] ACF no 1002, conf. par [1998] ACF no 1515 (CA), et Association canadienne des radiodiffuseurs c Canada, 2008 CAF 157.
L’entente de réciprocité entre le Canada et les États-Unis
[47] Enfin, Sa Majesté prétend que le fait de distinguer entre des catégories d’usagers pour fixer des droits n’a rien de discriminatoire et qu’en vertu de l’article 67 de la Loi, le ministre dispose d’un vaste pouvoir discrétionnaire à cette fin. Sa Majesté s’appuie sur Aerlinte, précitée, Canadian Shipowners Association, précitée, et Mid-Atlantic Minerals Inc, [2003] 1 CF 168, conf. par [2004] ACF no 79, pour affirmer que le pouvoir général de fixer des droits comprend le pouvoir discrétionnaire d’établir des catégories d’usagers. Sa Majesté ajoute que rien dans le libellé de l’article 67 ni dans les autres dispositions de la Loi n’étaye la proposition que le ministre ne peut exercer son pouvoir discrétionnaire pour donner effet à l’entente de réciprocité entre les États-Unis et le Canada.
[48] Sa Majesté répond aussi à l’allégation des demanderesses selon laquelle l’entente de réciprocité ne constitue pas un traité officiel aux termes des dispositions de l’Avis sur le tarif des droits. Elle soutient que le mot « traité » dans cet Avis est destiné à s’appliquer à l’entente de réciprocité. De toute façon, les avis relatifs aux droits de port ne sont pas des textes réglementaires. Les avis relatifs aux droits permettent simplement à Transports Canada de communiquer avec les usagers des ports et n’empêchent aucunement le ministre de fixer des droits en vertu de la Loi (voir Sous-ministre du Revenu national (Douanes et Accise) c Liberty Home Products Corp, [1990] ACF no 555 (CA)).
Les observations des demanderesses/défenderesses reconventionnelles
Le contrôle judiciaire
[49] Les demanderesses affirment qu’elles ne contestent pas la décision du ministre de promulguer l’Avis concernant le tarif des droits de port dans les ports publics, ni son pouvoir de fixer des droits en vertu de l’article 67 de la Loi. Elles affirment en revanche que la contestation porte sur la façon dont les droits de port sont appliqués.
[50] À l’appui de la présentation de la demande de réparation par voie d’action plutôt que par contrôle judiciaire, les demanderesses invoquent l’arrêt Association canadienne des radiodiffuseurs, précité. Dans cette affaire, la demanderesse avait intenté une action pour contester la légalité des droits de radiodiffusion en tant que taxe illégale.
[51] Les demanderesses s’appuient aussi sur Mid-Atlantic Minerals Inc, précitée, au paragraphe 28, pour affirmer qu’étant les défenderesses dans la demande reconventionnelle, elles peuvent soulever et plaider dans leur défense tout point de droit qui pourrait entraîner le rejet de l’action.
Le jugement sommaire
[52] Les demanderesses prétendent que des questions sérieuses et véritables sont à juger, notamment les suivantes :
1. des services sont-ils fournis en échange des droits de port?
2. la nature initiale des droits de port ou des droits des directeurs de port; les droits de port perçus de nos jours correspondent-ils à leur objet initial?
3. y a-t-il eu changement d’orientation de la politique fédérale afin d’utiliser les droits de port comme une taxe ou un moyen de générer des recettes pour soutenir le ministère des Transports?
4. l’application des droits de port est-elle conforme aux principes et aux objectifs de la Loi maritime du Canada et de la Loi sur les transports au Canada?
5. les bâtiments canadiens subissent-ils une discrimination injuste et illégale par rapport aux bâtiments des États-Unis, en particulier existe-t-il un traité valide qui autorise ceux‑ci à être exonérés des droits de port?
6. les retards dans l’aliénation des ports où Transports Canada a cessé de fournir des services et la perception maintenue des droits dans ces ports sont-ils conformes à la Politique maritime nationale et à la Loi maritime du Canada?
[53] Selon les demanderesses, Sa Majesté n’a pas établi que le succès de la demande est tellement douteux que celle-ci ne mérite pas d’être examinée par le juge des faits.
La validité des droits de port
[54] Le nœud de la cause d’action des demanderesses est que les droits perçus dans les ports où aucun service n’est fourni, c’est-à-dire Kingsville et Sault Ste. Marie, ne constituent pas un péage, mais plutôt une taxe illégale.
[55] Selon l’Avis sur le tarif des droits, « droits de port » s’entend du « [d]roit imposé pour un navire qui entre dans le port public ou qui en fait usage ». Selon les demanderesses, le péage exige qu’il y ait fourniture d’un service ou d’une valeur quelconque en échange de ce qui est perçu. Elles allèguent qu’une taxe est au contraire une redevance que perçoit l’administration afin de générer des recettes à des fins d’intérêt public ou pour couvrir des dépenses publiques. Les demanderesses affirment que la redevance ne peut être un péage et doit donc être une taxe, aucun service direct n’étant fourni à Kingsville ou à Sault Ste. Marie.
[56] Les demanderesses affirment que, traditionnellement, les droits de port étaient des droits que l’on devait payer pour obtenir les services du directeur du port à propos du fonctionnement d’un port en particulier. Puisqu’il n’y a pas de directeur de port à Kingsville et que celui-ci de Sault Ste. Marie ne fournit aucun service particulier, il n’y a pas de contrepartie.
[57] Les demanderesses tentent de distinguer l’arrêt Thorne’s Hardware, précité, de la présente affaire en laissant entendre qu’il permet d’affirmer que, tant que des services sont généralement fournis au port en cause, il n’est pas indispensable que le péage imposé à un bâtiment soit lié au coût des services qui sont fournis à ce dernier.
[58] Les demanderesses effectuent une analyse du caractère véritable et laissent entendre que les droits de port ont pour objet premier de générer des recettes en vue de financer de façon générale le secteur des activités portuaires de Transports Canada, et que la réorientation de ce qui devait être un droit en contrepartie des services du directeur de port pour qu’il devienne une taxe visant à financer un réseau portuaire national constitue un usage à mauvais escient, que n’autorise pas la loi.
L’entente de réciprocité entre le Canada et les États-Unis
[59] Les demanderesses allèguent d’abord que cette entente de réciprocité n’est pas valide, car le décret de 1910 n’a pas de fondement législatif, décret qui, selon Sa Majesté, constitue le fondement de l’exonération.
[60] Les demanderesses soulignent ensuite le libellé de l’Avis sur le tarif des droits, qui prévoit une exonération pour les « navires exemptés du paiement de ces droits en vertu d’un traité conclu entre le Canada et un autre pays ». Les demanderesses prétendent donc que, bien qu’il existe une entente de réciprocité valide, il n’y a pas de traité officiel permettant que soient exonérés les bâtiments sous pavillon des États-Unis.
[61] Les demanderesses soutiennent que l’exonération accordée aux navires des États-Unis opère à l’endroit des navires canadiens une discrimination qui n’est nullement justifiée en droit et qui devrait être déclarée invalide pour trois raisons principales :
1. la loi ne confère pas de pouvoir régulier autorisant l’exonération des navires des États-Unis;
2. cette exonération constitue de la discrimination entre les navires et les bâtiments des deux pays, qui sont traités de façon inéquitable, et viole donc la Loi du traité des eaux limitrophes internationales, LRC 1985, c I-17;
3. l’exonération accordée aux navires des États-Unis aux termes de l’Avis sur le tarif des droits ne favorise ni ne protège la compétitivité et les objectifs commerciaux canadiens, ce qui est contraire aux objectifs de la Loi maritime du Canada et de la Loi sur les transports au Canada.
Analyse et décision
Le contrôle judiciaire
[62] Les demanderesses allèguent que le ministre a outrepassé les pouvoirs que lui confère la loi. L’article 67 de la LMC lui confère le pouvoir de fixer des redevances relatives aux ports publics, notamment des droits de port. Le litige porte donc sur la ou les décisions générales du ministre de fixer ces droits, décisions qu’il a prises en sa qualité d’office fédéral, au sens de l’article 2 de la Loi sur les Cours fédérales.
[63] L’unique moyen de contester la décision d’un office fédéral est de présenter une demande de contrôle judiciaire en vertu de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales. La décision conserve sa force et son autorité légales tant que la demande de contrôle judiciaire présentée n’a pas été accueillie (voir Grenier c Canada, 2005 CAF 348, 262 DLR (4th) 337, [2005] ACF no 1778 (QL), aux paragraphes 27 à 33).
[64] Toutes les réparations que cherchent à obtenir les demanderesses sont basées sur l’allégation d’invalidité de la décision du ministre, qui est au centre de la présente action. Les demanderesses n’ont pas le droit d’écarter le régime législatif régissant le contrôle judiciaire et de contourner ainsi les procédures et les délais établis, en s’attaquant à la légalité d’une décision sous le couvert d’une action. La Cour d’appel fédérale a affirmé, de façon définitive et à maintes reprises, que le fait d’autoriser des demandeurs à engager une action afin de faire déclarer l’invalidité de décisions de tribunaux fédéraux, c’était porter atteinte à l’autorité de la chose jugée, principe qui sous-tend le délai relativement court de 30 jours pour introduire les demandes de contrôle judiciaire (voir Manuge c Canada, 2009 CAF 29, [2009] ACF no 73 (QL), au paragraphe 51, Grenier, précité, aux paragraphes 27 à 29, Budisukma Puncak Sendirian Berhad c Canada (Berhad), 2005 CAF 267, [2005] ACF no 1302 (QL), au paragraphe 60, Tremblay c Canada, [2004] 4 RCF 165, 244 DLR (4th) 422, [2004] ACF no 787 (CA) (QL), aux paragraphes 14 ainsi que 16 à 18).
[65] Même si l’on peut considérer que l’action des demanderesses conteste une même série d’actes plutôt que des décisions particulières du ministre de fixer des droits de port comme il l’a fait, la procédure indiquée pour cette contestation est la demande de contrôle judiciaire (voir Manuge, précité, au paragraphe 45, Krause c Canada, [1999] 2 CF 476 (CAF)).
[66] Il est également établi que le bon moyen pour contester la validité d’