Gray c. Canada (Procureur général)

Gray c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2019-03-12
Référence neutre
2019 CF 301
Numéro de dossier
T-1252-17
Contenu de la décision
Date : 20190312
Dossier : T-1252-17
Référence : 2019 CF 301
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 12 mars 2009
En présence de madame la juge Kane
ENTRE :
TIM GREY ET MUHANNAD MALAS
demandeurs
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
ORDONNANCE ET MOTIFS
[1] Les demandeurs, Tim Gray et Muhannad Malas, interjettent appel de l’ordonnance de la protonotaire Mandy Aylen, datée du 10 septembre 2018, en vertu du paragraphe 51(1) des Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106 [les Règles]. La protonotaire Aylen [la protonotaire] est responsable de la gestion de l’instance dans le contexte de la demande de contrôle judiciaire sous-jacente. Par son ordonnance, la protonotaire a rejeté la requête des demandeurs, fondée sur l’article 318 des Règles, en production de documents supplémentaires qui ne figuraient pas dans le dossier certifié du tribunal [le DCT] produit en réponse à une demande présentée conformément à l’article 317 des Règles.
[2] La question en litige dans le présent appel est de savoir si la protonotaire a commis une erreur en tirant comme conclusion principale que les documents dont la production a été demandée par les demandeurs conformément à l’article 317 des Règles n’étaient pas pertinents quant aux motifs allégués dans l’avis de demande, ou en tirant comme conclusion subsidiaire que les documents demandés ne pouvaient pas par ailleurs être produits parce que la décideure ne les avait pas en sa possession et que les documents ne faisaient pas partie du dossier dont elle disposait.
[3] Pour les motifs qui suivent, je conclus que la protonotaire n’a pas commis d’erreur dans sa conclusion principale ni dans sa conclusion subsidiaire.
[4] La demanderesse, Kim Perrotta, s’est désistée de sa demande et, par conséquent, l’intitulé est modifié par suppression de son nom.
I. Le contexte
[5] En 2015, la United States Environmental Protection Agency a délivré un avis de violation contre Volkswagen AG, alléguant que certains modèles de voitures diesel Volkswagen, Audi et Porsche comprenaient un « dispositif de mise en échec » permettant aux voitures de contourner les normes d’émissions. Peu de temps après, Environnement et Changement climatique Canada [ECCC] a annoncé la tenue d’une enquête sur cette affaire au Canada. Le communiqué de presse d’ECCC daté du 22 septembre 2015 annonçant l’enquête indiquait que la loi canadienne interdit aux constructeurs de véhicules d’équiper les véhicules de tels « dispositifs de mise en échec » et que si une preuve suffisante de violation est établie, des mesures d’application seront prises conformément à la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999), LC 1999, c 33 [la LCPE].
[6] Les demandeurs font remarquer que la conduite de Volkswagen lors de la mise au point du « dispositif de mise en échec » a causé de graves dommages à l’environnement et, surtout, à la santé de certaines personnes. Les demandeurs font également remarquer que des mesures décisives ont été prises en Allemagne et aux États‑Unis. Les déclarations de culpabilité prononcées aux États‑Unis ont entraîné d’énormes sanctions pécuniaires et autres.
[7] En 2017, conformément à l’article 17 de la LCPE, M. Gray et M. Malas ont demandé séparément qu’ECCC ouvre des enquêtes sur les violations qui auraient été commises par Volkswagen et ses entités liées [Volkswagen]. Les demandes alléguaient que Volkswagen :
a importé illégalement des voitures diesel non conformes;
a appliqué illégalement la marque nationale aux voitures diesel non conformes et a vendu ces voitures;
a fourni sciemment des renseignements faux ou trompeurs;
a repris illégalement la vente des modèles 2015 après n’avoir réglé qu’en partie le problème.
[8] La directrice générale de la Direction de l’application de la loi en environnement d’ECCC, Heather McCready, a répondu à chaque demande à titre de déléguée du ministre. Mme McCready a refusé d’ouvrir une enquête sur les allégations 1 à 3 et a accepté d’enquêter sur l’allégation 4 et d’informer les demandeurs du déroulement de l’enquête tous les 90 jours, comme le prévoit l’article 19 de la LCPE.
[9] La lettre de décision de Mme McCready énonce ce qui suit :
[traduction]
En ce qui concerne les allégations 1 à 3, la Direction de l’application de la loi en environnement d’Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) a déjà ouvert une enquête, qui se poursuit, sur les violations potentielles résultant de l’importation au Canada de véhicules équipés d’un dispositif de mise en échec. Les infractions alléguées dans votre demande sont visées par l’enquête en cours. Par conséquent, aucune enquête ministérielle ne sera ouverte à l’égard de ces allégations.
En ce qui concerne l’allégation 4, ECCC enquêtera sur toutes les questions jugées nécessaires pour déterminer les faits relatifs à l’infraction alléguée. Comme l’exige la LCPE, je vous tiendrai au courant du déroulement de cette enquête tous les 90 jours.
[10] En août 2017, les demandeurs ont signifié et déposé des avis de demande de contrôle judiciaire, qui ont ensuite été regroupés. L’avis de demande décrit M. Malas et M. Gray comme des représentants d’organismes environnementaux ou de santé publique préoccupés par la conduite de Volkswagen, souligne que les demandeurs ont invoqué le droit que leur confère la LCPE de demander au ministre de faire enquête, affirme que la décision du ministre énoncée dans la lettre est une décision [traduction] « passe-partout », et indique que le personnel d’ECCC a précisé que le ministre ne leur soumettrait aucun rapport concernant les trois allégations pour lesquelles aucune enquête n’a été ouverte.
[11] Les demandeurs sollicitent une ordonnance annulant la décision et enjoignant au ministre d’ouvrir une enquête sur les allégations 1 à 3 conformément à l’article 17 de la LCPE et de les informer du déroulement de l’enquête, entre autres mesures de redressement.
[12] Les demandeurs allèguent que le refus d’ouvrir des enquêtes excède les pouvoirs conférés par la LCPE. Voici un extrait du paragraphe 11 de l’avis de demande :
[traduction]
11. La décision du ministre de reconnaître les allégations et la demande d’enquête de M. Malas, mais de refuser d’ouvrir une enquête pour trois de ces allégations, est ultra vires. En vertu des articles 17 à 21 de la LCPE, M. Malas a le droit de demander au ministre d’ouvrir des enquêtes et, une fois que le ministre a accusé réception de ses demandes, celui-ci doit l’informer régulièrement du déroulement de l’enquête ou des motifs pour refuser ab initio d’ouvrir les enquêtes demandées, qu’ECCC mène actuellement ou non une enquête prétendument similaire.
[13] Au paragraphe 12, les demandeurs allèguent que la décision du ministre porte gravement atteinte à leurs autres droits garantis par la LCPE, affirmant qu’en refusant d’ouvrir une enquête et de les informer du déroulement de celle-ci, le ministre [traduction] « réduit à néant les droits de participation du public, ce qui est incompatible avec une interprétation téléologique de la LCPE, irresponsable envers les Canadiens et illégal ».
[14] L’avis comprend également une demande de production de documents présentée en vertu de l’article 317 des Règles, qui est ainsi formulée :
[traduction]
22. Compte tenu du raisonnement relatif à l’article 317 des Règles exposé dans la décision Cooke c Canada, 2005 CF 712, tous les documents en possession du défendeur concernant « l’enquête en cours » d’ECCC dont il est question dans la décision contestée;
23. Tout autre document en la possession du défendeur concernant les demandes présentées [par les demandeurs] en vertu de l’article 17 et les décisions du ministre d’ouvrir ou non des enquêtes ministérielles.
[15] Le 5 octobre 2017, le défendeur a produit un certificat énumérant 20 documents. Ces documents constituent le DCT. Les éléments 1 à 15 étaient joints en annexe. Les éléments 16 à 20 du DCT ont été soustraits à la divulgation sur la foi du secret professionnel de l’avocat et également du privilège d’enquête, dans le cas de l’élément 20. Les demandeurs font remarquer qu’une seule page des documents produits était nouvelle; toutes les autres étaient déjà en leur possession.
[16] Le défendeur s’est opposé à la production d’autres documents au motif que :
(i) la demande s’apparente plutôt à une demande de communication préalable et est contraire à l’article 317 des Règles;
(ii) les autres documents ne sont pas pertinents quant aux demandes;
(iii) la décideure n’a pas utilisé d’autres documents dans le cadre de ses délibérations et ces documents ne font pas non plus partie du dossier relatif aux décisions;
(iv) la demande est trop large, trop vague ou trop générale pour permettre une recherche ciblée de documents potentiellement pertinents quant aux décisions qui font l’objet des demandes;
(v) les documents demandés font l’objet du privilège d’enquête puisqu’ils font partie d’une enquête en cours;
(vi) certains documents sont protégés par le secret professionnel de l’avocat.
[17] Les demandeurs ont ensuite déposé une requête en production de documents au titre de l’article 318 des Règles. Ils ont demandé des documents liés à l’enquête en cours qui ne figuraient pas dans le DCT, ainsi que les éléments 16 à 20.
[18] Le dossier de réponse du défendeur à l’encontre de la requête comprenait un affidavit du directeur exécutif de l’application de la loi en environnement d’ECCC, M. Michael Enns. M. Enns a été longuement contre-interrogé par les demandeurs.
[19] La protonotaire a ordonné que la requête présentée par les demandeurs au titre de l’article 318 des Règles soit scindée. La première phase de la requête porterait sur la question de savoir si la Cour devrait ordonner qu’une copie certifiée conforme de l’ensemble ou d’une partie des documents demandés soit transmise au greffe. La deuxième phase de la requête ne se déroulerait que dans le cas où l’on ordonnerait que les documents soient transmis au greffe et servirait à déterminer si ces documents contiennent des renseignements confidentiels de Volkswagen Group Canada Inc. qui justifient la protection de la Cour ou toute autre restriction.
[20] Le jour ouvrable précédant l’audience relative à la première phase de la requête présentée au titre de l’article 318 des Règles, le défendeur a remis aux demandeurs une copie partiellement caviardée de l’élément 20, une note de service qui semble avoir été préparée pour Mme McCready, qui fournissait le contexte, résumait la demande présentée par les demandeurs en vertu de l’article 17 de la LCPE et les obligations d’ECCC, et énonçait trois options pour répondre à cette demande.
II. La décision de la protonotaire faisant l’objet du contrôle
[21] La protonotaire a rejeté la requête des demandeurs. Un résumé de sa décision, au paragraphe 5 de son ordonnance, dit ceci :
[traduction]
Pour les raisons qui suivent, je conclus que les documents supplémentaires demandés par les demandeurs, en plus des documents figurant dans le dossier certifié du tribunal, ne sont pas pertinents quant à la demande telle qu’elle est présentée, et n’ont pas à être produits. Même si je me trompe à cet égard, je ne suis pas convaincue que les documents supplémentaires pourraient par ailleurs être produits en vertu de l’article 317 des Règles. De plus, je conclus que le défendeur a invoqué à juste titre le secret professionnel de l’avocat relativement aux éléments 16 à 20 du dossier certifié du tribunal. La deuxième phase de la requête présentée au titre de l’article 318 des Règles ne portera donc que sur les caviardages restants à l’élément 20 du dossier certifié du tribunal.
[22] En ce qui concerne la production de documents supplémentaires, la protonotaire s’est fondée sur l’arrêt Tsleil‑Waututh Nation c Canada (Procureur général), 2017 CAF 128, [2017] ACF no 601 (QL) [Tsleil‑Waututh]. La protonotaire a constaté que les seuls documents accessibles par application de l’article 317 des Règles sont ceux qui sont pertinents quant à la demande, qui se trouvent effectivement en la possession du décideur administratif et dont celui-ci disposait au moment de prendre sa décision. La protonotaire a également constaté que la pertinence est déterminée par rapport aux motifs de contrôle invoqués dans l’avis de demande suivant une lecture globale. La protonotaire a souligné que tous les éléments de preuve admissibles ne peuvent pas nécessairement être obtenus en vertu de l’article 317 des Règles, car ces notions doivent être abordées de façon distincte, citant l’arrêt Tsleil‑Waututh, au paragraphe 117.
[23] La protonotaire a conclu que les documents demandés par les demandeurs ne sont pas pertinents quant aux motifs de contrôle invoqués dans l’avis de demande. La protonotaire a souligné que les demandeurs ont fait valoir qu’ils avaient besoin de documents supplémentaires pour vérifier l’affirmation de la décideure selon laquelle l’enquête en cours porte sur les allégations des demandeurs. Toutefois, dans les avis de demande, il est allégué que le refus d’ouvrir une enquête est ultra vires [traduction] « qu’ECCC mène actuellement ou non une enquête prétendument similaire ». La protonotaire a ajouté que l’affirmation des demandeurs selon laquelle la portée et l’état de l’enquête sont en cause [traduction] « est entièrement contredite par les actes de procédure des demandeurs ».
[24] La protonotaire a également rejeté l’affirmation des demandeurs selon laquelle ils avaient contesté l’actualité et la portée de l’enquête en déclarant dans leurs actes de procédure que [traduction] « le ministre a refusé d’ouvrir des enquêtes pour trois des quatre demandes, parce qu’elles étaient prétendument ‟visées par l’enquête en cours [d’ECCC]” ». La protonotaire a conclu qu’il s’agissait d’une allégation factuelle.
[25] Dans l’éventualité où elle aurait eu tort de conclure que les documents demandés n’étaient pas pertinents quant aux motifs allégués dans l’avis de demande, la protonotaire s’est également penchée sur la question de savoir si la décideure, Mme McCready, avait en sa possession d’autres documents au moment de prendre sa décision. La protonotaire a conclu qu’elle n’était pas en possession de tels documents.
[26] La protonotaire a conclu que la preuve montrait clairement que Mme McCready s’était fondée sur les documents figurant dans le DCT, sur les conseils qu’elle avait reçus de vive voix de M. Enns et du directeur régional de la région de l’Ontario, et sur sa connaissance personnelle de l’enquête en cours. La protonotaire a reconnu que Mme McCready possédait des connaissances suffisantes, compte tenu de son poste et de sa participation aux enquêtes.
[27] La protonotaire a rejeté l’argument des demandeurs selon lequel le ministre (que les demandeurs ont qualifié de décideur administratif de façon générale) disposait techniquement du dossier d’enquête et qu’il y avait donc lieu de présumer que le dossier était en la possession de Mme McCready.
[28] En ce qui concerne les arguments des demandeurs relatifs à la crédibilité de M. Enns et au défaut de Mme McCready de déposer un affidavit, la protonotaire était convaincue que la crédibilité de M. Enns n’était pas mise en doute et qu’il n’était pas justifié de tirer une conclusion défavorable en raison de l’absence de témoignage direct de Mme McCready.
[29] La protonotaire a conclu que Mme McCready ne disposait pas des documents demandés lorsqu’elle a pris sa décision et que ceux-ci ne sont pas, à première vue, tenus d’être produits en vertu de l’article 317 des Règles.
[30] La protonotaire a ensuite examiné si les documents demandés devaient être produits au motif qu’ils satisfont à une exception au principe général selon lequel seuls les documents dont le décideur disposait devraient être produits. Elle a conclu que ce n’était pas le cas, faisant remarquer que les avis de demande ne soulèvent aucune allégation relevant d’une exception.
[31] La protonotaire a également formulé des préoccupations au sujet de l’ampleur de la demande des demandeurs et de son manque de précision.
[32] En ce qui a trait à la production des éléments 16 à 20, la protonotaire a examiné les copies non caviardées que le défendeur lui avait fournies sous scellés et a convenu que les revendications du secret professionnel de l’avocat formulées par le défendeur relativement à chaque document étaient fondées.
[33] La protonotaire a accordé au défendeur des dépens de 1 500 $ relativement à la requête. La protonotaire a rejeté les affirmations des demandeurs selon lesquelles ils ont eu gain de cause en partie dans la mesure où la Cour a ordonné au défendeur de produire les éléments 16 à 20 sous scellés devant la Cour et parce que le défendeur a transmis aux demandeurs une version partiellement non caviardée de l’élément 20. La protonotaire a fait remarquer qu’il s’agissait d’une pratique courante lorsque le secret professionnel de l’avocat est revendiqué.
III. La position générale des demandeurs
[34] Les demandeurs allèguent que la protonotaire a commis des erreurs de droit et des erreurs mixtes de fait et de droit manifestes et dominantes, et qu’il n’y a pas lieu de faire preuve de retenue. Les demandeurs ont présenté des arguments détaillés sur toutes les questions qui ont été abordées par la protonotaire.
[35] Les demandeurs font remarquer que, dans sa décision, le ministre n’a fourni qu’un seul motif pour refuser d’ouvrir une enquête : [traduction] « Les infractions alléguées dans votre demande sont visées par l’enquête en cours. Par conséquent, aucune enquête ministérielle ne sera ouverte à l’égard de ces allégations. » Les demandeurs soutiennent que la lettre de décision soulève la question de l’actualité et de la portée de l’enquête d’ECCC. Ils font valoir qu’ils ont besoin des documents pour vérifier le motif invoqué, faute de quoi la décision échappera au contrôle judiciaire. Les demandeurs soutiennent que la protonotaire a perdu de vue le fait que le contrôle judiciaire serait déterminé en fonction de la norme de la décision raisonnable.
[36] Les demandeurs soutiennent que les documents demandés sont pertinents au sens de l’article 317 des Règles. Ils font valoir que la protonotaire a commis une erreur en déterminant les éléments pertinents aux fins du contrôle judiciaire parce qu’elle a mal interprété la jurisprudence et fait une lecture technique et formelle de l’avis de demande, plutôt qu’une lecture globale et pratique.
[37] Les demandeurs soutiennent en outre que l’article 317 des Règles ne limite pas la production aux documents que Mme McCready avait en sa possession et qu’elle a examinés. Il s’étend plutôt aux documents qui auraient dû être en sa possession, d’autant plus qu’elle se trouvait au sommet de la « chaîne de commandement » de l’enquête sur Volkswagen.
[38] Les demandeurs soutiennent également que la protonotaire a commis une erreur dans son appréciation de la preuve concernant les documents qui étaient réellement en la possession de Mme McCready lorsqu’elle a pris sa décision, et que la preuve n’appuie pas la conclusion de la protonotaire.
IV. La position générale du défendeur
[39] Le défendeur soutient que la protonotaire n’a pas commis d’erreur dans sa compréhension du droit à l’égard de l’article 317 des Règles ou en concluant que les documents demandés n’étaient pas pertinents quant aux motifs invoqués dans l’avis de demande et, subsidiairement, qu’ils n’avaient pas par ailleurs à être produits parce que la décideure, Mme McCready, ne disposait pas des documents demandés. La protonotaire n’a pas non plus commis d’erreur en concluant que la demande était d’une portée excessive.
[40] Le défendeur constate que la production de documents aux fins du contrôle judiciaire diffère de la communication préalable plus générale dans le contexte d’une action. Le défendeur conteste l’argument des demandeurs selon lequel ils ont besoin d’un dossier plus complet pour vérifier leurs soupçons voulant que l’enquête d’ECCC ne soit pas en cours et ne vise pas leurs allégations. L’argument des demandeurs selon lequel leur cause sera plus solide si leur dossier est plus étoffé n’est pas le critère prévu à l’article 317 des Règles.
[41] Le défendeur fait remarquer que, dans l’avis de demande, il était seulement allégué que la décision de refuser d’ouvrir une enquête était ultra vires, et non que l’enquête en cours ne visait pas les allégations.
[42] Le défendeur conteste que les documents doivent être produits, qu’ils aient été examinés ou non par Mme McCready. Il soutient que la protonotaire n’a pas commis d’erreur en se fondant sur la preuve par affidavit, laquelle a établi ce qui a été examiné par Mme McCready et ce qui ne l’a pas été.
[43] Le défendeur ajoute que la protonotaire n’a pas commis d’erreur en refusant de tirer une conclusion défavorable de l’utilisation de la preuve par affidavit sur la foi de renseignements tenus pour véridiques, soulignant que cela est expressément permis dans ce genre de requête et que la protonotaire possède entière discrétion pour en tirer ou non une conclusion.
V. Les questions en litige
[44] Les demandeurs ont soulevé plusieurs arguments dans le cadre du présent appel, que j’ai reformulés afin de les aligner sur les conclusions de la protonotaire.
[45] En ce qui concerne la principale conclusion de la protonotaire selon laquelle les documents demandés ne sont pas pertinents au regard des motifs allégués dans l’avis de demande, les demandeurs soutiennent ce qui suit :
- la protonotaire a commis une erreur de droit dans son interprétation de la jurisprudence applicable en matière de pertinence, notamment en s’appuyant sur le résumé énoncé dans l’arrêt Tsleil‑Waututh plutôt que sur la jurisprudence principale, y compris celle qui établit qu’il convient de donner une interprétation libérale à la « pertinence » au sens de l’article 317 des Règles;
- la protonotaire a commis une erreur de droit en interprétant l’avis de demande de façon formaliste et en ne tenant pas compte de l’ensemble des allégations, ce qui l’a amenée à conclure à tort que les documents n’étaient pas pertinents;
- la protonotaire a commis une erreur en ne tenant pas compte du fait que la demande de contrôle judiciaire serait traitée selon la norme de la décision raisonnable, ce qui a également amené la protonotaire à commettre une erreur lorsqu’elle s’est penchée sur la question de savoir si les documents demandés étaient pertinents.
[46] En ce qui concerne la conclusion subsidiaire ou additionnelle de la protonotaire selon laquelle les documents ne pouvaient pas par ailleurs être produits parce qu’ils n’étaient pas en la possession de la décideure et n’ont pas été examinés par celle-ci, les demandeurs soutiennent ce qui suit :
- la protonotaire a commis une erreur de droit dans son interprétation de la jurisprudence régissant la possession, encore une fois en s’appuyant sur les principes généraux résumés dans l’arrêt Tsleil‑Waututh plutôt que sur la jurisprudence principale;
- la protonotaire a commis une erreur de droit et une erreur mixte de droit et de fait manifeste et dominante dans son appréciation de la preuve concernant les documents qui étaient en la possession de Mme McCready, notamment en acceptant le ouï-dire inadmissible dans l’affidavit de M. Enns, qui ne s’est pas avéré nécessaire ou fiable, et en ne tirant aucune conclusion défavorable du fait que le défendeur n’a pas fourni d’affidavit souscrit par Mme McCready, qui était autrement disponible et possédait une connaissance directe des faits.
[47] Les demandeurs ont précisé qu’ils ne poursuivent pas leur appel interjeté contre l’ordonnance relative aux dépens adjugés par la protonotaire. Toutefois, ils soulignent qu’il n’est pas dans l’intérêt de la justice d’adjuger des dépens à leur encontre étant donné qu’ils agissent dans l’intérêt public.
VI. La norme de contrôle
[48] Les parties conviennent que le critère applicable pour procéder au contrôle des ordonnances discrétionnaires des juges des requêtes, y compris les protonotaires chargés de la gestion de l’instance, est énoncé dans l’arrêt Corporation de soins de la santé Hospira c Kennedy Institute of Rheumatology, 2016 CAF 215, au paragraphe 66, [2017] 1 RCF 331 [Hospira]. Ces ordonnances doivent faire l’objet d’un contrôle selon la norme civile d’appel ordinaire établie dans l’arrêt Housen c Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 RCS 235, aux paragraphes 19 à 37 [Housen]. Les questions de droit doivent faire l’objet d’un contrôle selon la norme de la décision correcte, et les questions de fait appellent la retenue, à moins d’une erreur manifeste et dominante. Les questions mixtes de fait et de droit appellent également la retenue en l’absence d’une erreur manifeste et dominante, à moins que l’analyse ne contienne une erreur de droit ou un principe juridique isolable. Le cas échéant, il n’y a pas lieu de faire preuve de retenue (Hospira, au paragraphe 66).
[49] Les parties ne s’entendent pas quant à savoir si certaines questions sont des questions de droit, des questions de fait ou des questions mixtes de fait et de droit, ou s’il existe une question de droit isolable dans certaines questions mixtes de fait et de droit. Elles ne s’entendent pas non plus sur le sens de l’expression « erreur manifeste et dominante ».
[50] La distinction entre les trois types de questions a été expliquée dans l’arrêt Teal Cedar Products Ltd c Colombie‑Britannique, 2017 CSC 32, [2017] 1 RCS 688, au paragraphe 43 [Teal Cedar] :
En particulier, personne ne conteste que les questions de droit « concernent la détermination du critère juridique applicable » (Sattva, par. 49, citant Southam, par. 35); les questions de fait « portent sur ce qui s’est réellement passé entre les parties » (Southam, par. 35; Sattva, par. 58); et les questions mixtes « consistent à déterminer si les fait [sic] satisfont au critère juridique » ou, en d’autres termes, supposent « l’application d’une norme juridique à un ensemble de faits » (Southam, par. 35; Sattva, par. 49, citant Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235).
[51] En ce qui concerne le sens de l’expression « erreur manifeste et dominante », les demandeurs soutiennent que la description donnée dans l’arrêt Hospira s’applique, puisque la décision dans cette affaire a été rendue par un comité de cinq juges de la Cour d’appel fédérale. Les demandeurs soutiennent que le paragraphe 68 de l’arrêt Hospira assimile l’erreur manifeste et dominante à des situations où un juge des requêtes a mal apprécié les faits ou n’a pas accordé de poids aux circonstances pertinentes.
[52] Je ne pense pas que les déclarations de la Cour d’appel dans l’arrêt Hospira définissent ce qu’est une erreur manifeste et dominante. Le passage invoqué par les demandeurs au paragraphe 68 s’inscrit dans le contexte de la conclusion de la Cour selon laquelle la norme de contrôle applicable à une décision discrétionnaire d’un protonotaire et à celle d’un juge des requêtes est la même. La Cour a constaté que la jurisprudence avait employé des termes différents pour établir les normes et que la simplicité et la clarté devraient prévaloir et, par conséquent, que seule la norme établie dans l’arrêt Housen devrait s’appliquer aux décisions discrétionnaires tant des juges que des protonotaires.
[53] Une erreur manifeste et dominante est une norme plus élevée qu’une mauvaise appréciation des faits ou un manquement à l’obligation d’évaluer correctement les circonstances pertinentes. La Cour d’appel a donné une définition uniforme de l’erreur manifeste et dominante dans sa jurisprudence avant et après l’arrêt Hospira. Par exemple, dans l’arrêt Canada c South Yukon Forest Corp, 2012 CAF 165, au paragraphe 46, [2012] ACF no 669 (QL), le juge Stratas a déclaré ce qui suit :
[46] L’erreur manifeste et dominante constitue une norme de contrôle appelant un degré élevé de retenue : H.L. c. Canada (Procureur général), 2005 CSC 25, [2005] 1 R.C.S. 401; Peart c. Peel Regional Police Services (2006), 217 O.A.C. 269 (C.A.), aux paragraphes 158 et 159; arrêt Waxman, précité. Par erreur « manifeste », on entend une erreur évidente, et par erreur « dominante », une erreur qui touche directement à l’issue de l’affaire. Lorsque l’on invoque une erreur manifeste et dominante, on ne peut se contenter de tirer sur les feuilles et les branches et laisser l’arbre debout. On doit faire tomber l’arbre tout entier.
[54] Plus récemment, dans l’arrêt Mahjoub c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2017 CAF 157, [2017] ACF no 726 (QL), le juge Stratas a donné la même définition de l’erreur manifeste et dominante (aux paragraphes 61 à 64). Le juge Stratas a donné des exemples d’une erreur manifeste au paragraphe 62 :
À titre d’exemples, mentionnons l’illogisme évident dans les motifs (notamment les conclusions de fait qui ne vont pas ensemble), les conclusions tirées sans éléments de preuve admissibles ou éléments de preuve reçus conformément à la doctrine de la connaissance d’office, les conclusions fondées sur des inférences erronées ou une erreur de logique, et le fait de ne pas tirer de conclusions en raison d’une ignorance complète ou quasi complète des éléments de preuve.
[55] Le juge Stratas a en outre expliqué au paragraphe 64 qu’une erreur dominante est « une erreur qui a une incidence déterminante sur l’issue de l’affaire. Il se peut qu’un fait donné n’aurait pas dû être tenu comme avéré parce qu’il n’existe aucun élément de preuve pour l’étayer. Si ce fait manifestement erroné est exclu, mais que la décision tient toujours sans ce fait, l’erreur n’est pas “dominante”. Le jugement du tribunal de première instance demeure. »
[56] Dans l’arrêt Housen, la Cour suprême du Canada a donné des exemples d’une question de droit ou d’un principe juridique isolable au paragraphe 36, notamment « l’application d’une norme incorrecte, [...] l’omission de tenir compte d’un élément essentiel d’un critère juridique ou [...] une autre erreur de principe semblable ». Dans l’arrêt Teal Cedar, la Cour suprême du Canada a mis en garde les juridictions inférieures contre le fait de conclure trop rapidement à des erreurs de droit isolables, faisant valoir au paragraphe 45 que « les questions mixtes, par définition, comportent des aspects de droit », ajoutant que les avocats sont motivés à « qualifie[r] stratégiquement une question mixte de question de droit ».
[57] Un dernier principe s’applique dans les circonstances actuelles. Un protonotaire responsable de la gestion de l’instance connaît très bien les questions et les faits particuliers de l’affaire, et il doit être fait preuve de retenue à son égard en l’absence d’erreur susceptible de révision (Hospira, au paragraphe 103).
VII. La protonotaire responsable de la gestion de l’instance a-t-elle commis une erreur en concluant que les documents demandés n’étaient pas pertinents?
A. Les observations des demandeurs
[58] Les demandeurs soutiennent que la protonotaire a commis une erreur en interprétant mal la jurisprudence et en écartant d’autres décisions qui appellent une interprétation libérale de la pertinence au sens de l’article 317 des Règles, en lisant l’avis de demande d’une manière formaliste plutôt que globale, et en ne comprenant pas que la norme de la décision raisonnable régit le contrôle judiciaire.
[59] Premièrement, les demandeurs soutiennent que la protonotaire a commis une erreur de droit en interprétant la pertinence de façon trop étroite. Ils soutiennent qu’un décideur est tenu de produire les documents pertinents et que la jurisprudence a établi que le terme « pertinent » doit être interprété de façon libérale. Les demandeurs font valoir que les documents pertinents sont ceux qui peuvent avoir une incidence sur la décision de la Cour à l’égard de la demande. Les demandeurs soutiennent que les documents relatifs à l’actualité et à la portée de l’enquête sont pertinents et nécessaires pour permettre à la Cour de statuer sur leur demande de contrôle judiciaire.
[60] Les demandeurs soutiennent que la protonotaire a commis une erreur en se fondant sur le résumé des principes énoncé dans l’arrêt Tsleil‑Waututh plutôt qu’en évaluant la jurisprudence initiale et d’autres décisions qui n’ont pas été infirmées, notamment Canada (Procureur général) c Telbani, 2014 CF 1050, 251 ACWS (3d) 457 [Telbani]; Premières Nations Deh Cho c Canada, 2005 CF 374, [2005] ACF no 474 (QL) [Premières Nations Deh Cho]; Friends of the West Country Assn c Canada (ministre des Pêches et des Océans) (1997), 130 FTR 206, [1997] ACF no 557 (QL) (1re inst.) [Friends of the West]; et Canada (Commission des droits de la personne) c Pathak, [1995] 2 CF 455, [1995] ACF no 555 (QL) (CA) [Pathak]. Les demandeurs soutiennent que ces décisions appuient une vision plus large de ce qui est pertinent et de ce qui devrait être versé au dossier du décideur. Les demandeurs soutiennent également que la principale question en litige dans l’arrêt Tsleil‑Waututh était de savoir si un élément de preuve exceptionnel – c.-à-d. un élément de preuve dont ne disposait pas le décideur – pouvait être produit, et que les remarques du juge Stratas concernant l’article 317 des Règles en général sont incidentes.
[61] Deuxièmement, les demandeurs soutiennent que la protonotaire a commis une erreur en interprétant l’avis de demande d’une manière étroite et formaliste, plutôt que globale, ce qui l’a amenée à conclure que l’actualité et la portée de l’enquête en cours ne sont pas liées aux motifs de contrôle. Bien que la protonotaire ait souligné le principe directeur établi dans l’arrêt Canada (Revenu national) c JP Morgan Asset Management (Canada) Inc, 2013 CAF 250, [2013] ACF no 1155 (QL) [JP Morgan], elle ne l’a pas appliqué.
[62] Les demandeurs soutiennent que le défaut de la protonotaire de lire l’acte de procédure de façon globale est une erreur de droit ou, subsidiairement, une erreur mixte de fait et de droit comportant un principe juridique isolable, et qu’il n’y a pas lieu de faire preuve de retenue à l’égard de la lecture de l’avis par la protonotaire.
[63] Les demandeurs renvoient au paragraphe 9 de leur avis de demande, qui énonce ce qui suit : [traduction] « Encore une fois, le ministre a refusé d’ouvrir des enquêtes pour trois des quatre allégations, parce qu’elles étaient prétendument “visées par l’enquête en cours [d’ECCC]” ». Les demandeurs soutiennent que l’emploi du mot [traduction] « prétendument » indiquait qu’ils contestaient l’actualité et la portée de l’enquête d’ECCC – autrement dit, le caractère raisonnable de la décision.
[64] Troisièmement, les demandeurs soutiennent que la protonotaire n’a pas compris que leur demande de contrôle judiciaire sera examinée selon la norme de la décision raisonnable énoncée dans l’arrêt Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 RCS 190.
[65] Les demandeurs font valoir que même s’ils affirment dans l’avis de demande que la décision du ministre de refuser d’ouvrir une enquête pour trois allégations est ultra vires, un contrôle selon la norme de la décision correcte sur la question de la compétence ne suffit pas. Ils font valoir qu’il est clair qu’ils contestent le caractère raisonnable de la décision selon laquelle leur demande est [traduction] « visée » par l’enquête en cours d’ECCC. Ils soutiennent que la protonotaire s’est concentrée sur leur allégation d’excès de compétence et qu’elle n’a pas compris que le contrôle judiciaire serait fondé sur la norme de la décision raisonnable, qui aurait dû éclairer sa décision quant à la pertinence aux fins de la production en vertu de l’article 317 des Règles.
[66] Les demandeurs reconnaissent que la protonotaire a fait remarquer que le caractère suffisant du dossier peut faire l’objet d’un contrôle judiciaire. Toutefois, ils soutiennent que leurs arguments seraient plus solides s’ils disposaient des documents pertinents permettant de déterminer si la décision est raisonnable.
B. Les observations du défendeur
[67] Le défendeur souligne que la production de documents est plus limitée dans le cadre d’un contrôle judiciaire que dans le cadre d’une action. Les documents doivent être effectivement pertinents pour tomber sous le coup de l’article 317 des Règles et les documents qui pourraient être pertinents ne sont pas visés par cette disposition. La pertinence dépend des motifs de contrôle invoqués dans l’avis de demande, qui appelle une lecture globale.
[68] Le défendeur fait remarquer que dans l’avis de demande, il est seulement allégué que la décision du ministre de refuser d’ouvrir une enquête sur les allégations des demandeurs était ultra vires. Il soutient que la protonotaire n’a pas commis d’erreur.
C. Les articles 317 et 318 des Règles
[69] Les dispositions appliquées par la protonotaire en matière de production de documents sont les suivantes :
317. (1) Toute partie peut demander la transmission des documents ou des éléments matériels pertinents quant à la demande, qu’elle n’a pas mais qui sont en la possession de l’office fédéral dont l’ordonnance fait l’objet de la demande, en signifiant à l’office une requête à cet effet puis en la déposant.
317. (1) A party may request material relevant to an application that is in the possession of a tribunal whose order is the subject of the application and not in the possession of the party by serving on the tribunal and filing a written request, identifying the material requested. ...
…
…
318 (1) Dans les 20 jours suivant la signification de la demande de transmission visée à la règle 317, l’office fédéral transmet :
318. (1) Within 20 days after service of a request under rule 317, the tribunal shall transmit
a) au greffe et à la partie qui en a fait la demande une copie certifiée conforme des documents en cause;
(a) a certified copy of the requested material to the Registry and to the party making the request; or
b) au greffe les documents qui ne se prêtent pas à la reproduction et les éléments matériels en cause.
(b) where the material cannot be reproduced, the original material to the Registry.
(2) Si l’office fédéral ou une partie s’opposent à la demande de transmission, ils informent par écrit toutes les parties et l’administrateur des motifs de leur opposition.
(2) Where a tribunal or party objects to a request under rule 317, the tribunal or the party shall inform all parties and the Administrator, in writing, of the reasons for the objection.
(3) La Cour peut donner aux parties et à l’office fédéral des directives sur la façon de procéder pour présenter des observations au sujet d’une opposition à la demande de transmission.
(3) The Court may give directions to the parties and to a tribunal as to the procedure for making submissions with respect to an objection under subsection (2).
(4) La Cour peut, après avoir entendu les observations sur l’opposition, ordonner qu’une copie certifiée conforme ou l’original des documents ou que les éléments matériels soient transmis, en totalité ou en partie, au greffe.
(4) The Court may, after hearing submissions with respect to an objection under subsection (2), order that a certified copy, or the original, of all or part of the material requested be forwarded to the Registry.
D. La protonotaire n’a pas commis d’erreur en concluant que les documents n’étaient pas pertinents au sens de l’article 317 des Règles
(1) La protonotaire n’a pas commis d’erreur de droit dans son interprétation de l’article 317 des Règles
[70] La protonotaire n’a pas commis d’erreur en se fondant sur la jurisprudence qui régit l’appréciation de la pertinence au sens de l’article 317 des Règles ou dans sa compréhension de celle-ci.
[71] Je ne souscris pas à l’argument des demandeurs selon lequel la protonotaire a commis une erreur en s’appuyant sur les principes résumés dans l’arrêt Tsleil‑Waututh, à l’exclusion de la jurisprudence initiale. Je ne suis pas non plus d’accord avec les demandeurs pour