R. c. Grand Sudbury (Ville)

R. c. Grand Sudbury (Ville)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2023-11-10
Référence neutre
2023 CSC 28
Numéro de dossier
39754
Juges
Wagner, Richard; Karakatsanis, Andromache; Côté, Suzanne; Brown, Russell; Rowe, Malcolm; Martin, Sheilah; Kasirer, Nicholas; Jamal, Mahmud; O’Bonsawin, Michelle
En appel de
Ontario
Notes
La cause en bref Renseignements sur les dossiers de la Cour
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : R. c. Grand Sudbury (Ville), 2023 CSC 28
Appel entendu : 12 octobre 2022 Jugement rendu : 10 novembre 2023 Dossier : 39754
Entre :
Ville du Grand Sudbury Appelante
et
Ministère du Procureur général (Ministère du Travail, de l’Immigration, de la Formation et du Développement des compétences) Intimé
- et -
Conseil canadien du commerce de détail, Municipalité régionale de York, Municipalité régionale de Peel, Municipalité régionale de Durham, Municipalité régionale de Halton, Municipalité régionale de Waterloo, Municipalité régionale de Niagara et Workers’ Compensation Board of British Columbia Intervenants
Traduction française officielle
Coram : Le juge en chef Wagner et les juges Karakatsanis, Côté, Brown*, Rowe, Martin, Kasirer, Jamal et O’Bonsawin
Motifs : (par. 1 à 62)
La juge Martin (avec l’accord du juge en chef Wagner et des juges Kasirer et Jamal)
Motifs conjoints dissidents : (par. 63 à 162)
Les juges Rowe et O’Bonsawin (avec l’accord de la juge Karakatsanis)
Motifs dissidents : (par. 163 à 201)
La juge Côté
Note : Ce document fera l’objet de retouches de forme avant la parution de sa version définitive dans le Recueil des arrêts de la Cour suprême du Canada.
* Le juge Brown n’a pas participé au dispositif final du jugement.
Ville du Grand Sudbury Appelante
c.
Ministère du Procureur général (Ministère du Travail, de l’Immigration,
de la Formation et du Développement des compétences) Intimé
et
Conseil canadien du commerce de détail,
Municipalité régionale de York,
Municipalité régionale de Peel,
Municipalité régionale de Durham,
Municipalité régionale de Halton,
Municipalité régionale de Waterloo,
Municipalité régionale de Niagara et
Workers’ Compensation Board of British Columbia Intervenants
Répertorié : R. c. Grand Sudbury (Ville)
2023 CSC 28
No du greffe : 39754.
2022 : 12 octobre; 2023 : 10 novembre.
Présents : Le juge en chef Wagner et les juges Karakatsanis, Côté, Brown*, Rowe, Martin, Kasirer, Jamal et O’Bonsawin.
en appel de la cour d’appel de l’ontario
Infractions provinciales — Santé et sécurité au travail — Devoirs des employeurs — Chantiers de construction — Contrôle des travailleurs et du lieu de travail — Contrat conclu par une ville avec un constructeur pour faire réparer une conduite d’eau principale — Piétonne frappée et tuée par une niveleuse durant les réparations — Ville accusée d’avoir manqué aux devoirs incombant aux employeurs en application de la législation provinciale sur la santé et la sécurité au travail — La ville est‑elle responsable à titre d’employeur pour cause de manquement à ces devoirs? — Loi sur la santé et la sécurité au travail, L.R.O. 1990, c. O.1, art. 1(1) « employeur », 25(1)c), 66(3)b) — Chantiers de construction, Règl. de l’Ont. 213/91.
La Ville de Sudbury a conclu un contrat avec Interpaving Limited pour que celle‑ci agisse en tant que constructeur pour la réparation d’une conduite d’eau principale au centre‑ville. Durant les réparations, un employé d’Interpaving a frappé et tué une piétonne alors qu’il conduisait une niveleuse en marche arrière à travers une intersection. Le Ministère a accusé la Ville en application de l’al. 25(1)(c) de la Loi sur la santé et la sécurité au travail de l’Ontario (« Loi ») pour ne pas avoir veillé à ce que certaines exigences en matière de sécurité du règlement connexe intitulé Chantiers de construction (« Règlement ») soient respectées. La Ville a concédé avoir été propriétaire du chantier de construction et reconnu y avoir envoyé ses inspecteurs au contrôle de la qualité pour surveiller le respect par Interpaving du contrat, mais elle a nié avoir été un employeur, faisant valoir qu’elle n’avait pas de contrôle sur les travaux de réparation et qu’elle avait délégué ce contrôle à Interpaving.
La juge de première instance de la cour provinciale a acquitté la Ville parce qu’Interpaving, et non la Ville, avait le contrôle direct des travailleurs et de l’intersection, et que la Ville n’était donc pas un employeur au sens du par. 1(1) de la Loi. Subsidiairement, la juge de première instance a conclu que, même si la Ville était un employeur et avait manqué à ses obligations, elle a fait preuve de diligence raisonnable. La cour d’appel des infractions provinciales a confirmé la décision de la juge de première instance, mais elle n’a pas traité de la conclusion selon laquelle la Ville avait agi avec diligence raisonnable. La Cour d’appel a annulé la décision du juge de la cour d’appel des infractions provinciales, tenu la Ville responsable d’avoir contrevenu à l’al. 25(1)c) à titre d’employeur, et a renvoyé la question de sa diligence raisonnable à la cour d’appel des infractions provinciales.
Arrêt, la Cour est également partagée (les juges Karakatsanis, Côté, Rowe et O’Bonsawin sont dissidents) : Le pourvoi est rejeté.
Le juge en chef Wagner et les juges Martin, Kasirer et Jamal : Il y a accord avec la Cour d’appel pour dire que la Ville était un employeur et qu’elle a manqué au devoir qui lui incombait en application de l’al. 25(1)c) de la Loi, et que la question de la diligence raisonnable de la Ville devrait être renvoyée à la cour d’appel des infractions provinciales. Même si le contrôle des travailleurs et du lieu de travail peut influer sur la défense de diligence raisonnable, rien dans le texte, le contexte ou l’objet de la Loi n’exige du Ministère qu’il fasse la preuve du contrôle des travailleurs ou du lieu de travail pour démontrer que la Ville a manqué aux obligations qui lui incombent à titre d’employeur en application de l’al. 25(1)c).
La Loi cherche à maintenir et à favoriser une protection raisonnable de la santé et de la sécurité des travailleurs sur leur lieu de travail et autour de celui‑ci, et elle remplit son objectif relatif au bien‑être public en répartissant divers devoirs en matière de santé et sécurité au travail entre diverses catégories d’acteurs sur le lieu de travail, y compris les constructeurs, les employeurs et les propriétaires. Ces devoirs sont concurrents et se chevauchent souvent : plusieurs acteurs différents peuvent être responsables des mêmes fonctions et mesures de protection — c’est ce qui s’appelle l’approche « de la ceinture et des bretelles » de la santé et sécurité au travail. Suivant cette approche, si plusieurs acteurs d’un lieu de travail manquent à leur devoir de protéger la santé et la sécurité, ils ne peuvent pas invoquer les manquements des autres comme excuse pour justifier les leurs; chaque acteur du lieu de travail doit s’assurer que celui‑ci est sécuritaire. L’alinéa 66(1)a) de la Loi prévoit que commet une infraction un acteur du lieu de travail qui manque à une des obligations prescrites par la Loi, y compris celles prévues à l’al. 25(1)c), soit une infraction de responsabilité stricte : le Ministère n’a qu’à prouver l’actus reus hors de tout doute raisonnable pour fonder une déclaration de culpabilité.
Lorsqu’un propriétaire qui loue les services d’un constructeur sur un chantier de construction est poursuivi pour une violation de l’al. 25(1)c), le tribunal doit d’abord se demander si le Ministère a prouvé hors de tout doute raisonnable que la Loi s’appliquait à l’accusé parce qu’il était un employeur au sens du par. 1(1) de la Loi. Un propriétaire est un employeur s’il a employé des travailleurs à un lieu de travail où aurait été commise une violation de l’al. 25(1)c), ou a loué les services d’un travailleur qui doivent être rendus à ce lieu de travail (y compris les services d’un constructeur). Le Ministère n’a pas à prouver que le propriétaire avait le contrôle du lieu de travail ou des travailleurs qui s’y trouvaient. Il ressort clairement du texte de la définition d’employeur que le contrôle n’est pas un élément que le Ministère doit prouver pour établir qu’un accusé doit s’acquitter des devoirs d’un employeur. Premièrement, il n’y a aucune mention du contrôle dans la définition. Une exigence de contrôle ne doit donc pas être intégrée dans la définition d’employeur lorsque la législature a délibérément choisi de ne pas le faire. Deuxièmement, en parlant de louer les services dans la définition d’employeur, la législature a signalé son intention qu’elle englobe les relations employeur‑entrepreneur indépendant et de retirer de la définition la condition traditionnelle de common law quant au contrôle qui distingue les relations d’emploi et celles d’entrepreneur indépendant.
Le tribunal doit ensuite décider si le Ministère a prouvé hors de tout doute raisonnable que l’accusé a enfreint l’al. 25(1)c) de la Loi. Il y a violation de cet alinéa si les mesures de sécurité prescrites par le Règlement ne sont pas mises en place sur le lieu de travail pour lequel le propriétaire/employeur est lié par contrat aux employés ou à un entrepreneur indépendant. Là encore, le Ministère n’a pas à prouver que le propriétaire avait le contrôle du lieu de travail ou des travailleurs qui s’y trouvaient. L’examen du texte, du contexte et de l’objet de l’al. 25(1)c) révèle que le contrôle par l’accusé n’est pas un élément du devoir qui y est décrit. Le texte clair de l’al. 25(1)c) ne limite pas ce devoir aux travailleurs sur lesquels l’employeur exerce un contrôle. Le devoir visé à l’al. 25(1)c) doit aussi être interprété en fonction du régime de la Loi, de la définition large d’employeur et de l’existence de la défense de diligence raisonnable prévue à l’al. 66(3)b) de la Loi. L’alinéa 25(1)c) a été rédigé délibérément en termes larges de manière à mettre l’accent sur le lien de l’employeur avec le lieu de travail plutôt qu’avec un travailleur en particulier. L’étendue des devoirs de l’employeur et la large portée de la définition d’« employeur » se renforcent mutuellement. Bien que l’interprétation du par. 1(1) et de l’al. 25(1)c) soulève des questions distinctes, ces dispositions doivent être interprétées harmonieusement puisqu’elles sont tout de même liées. Ajouter par interprétation large une exigence de contrôle à l’al. 25(1)c) aurait pour effet de restreindre les devoirs de l’employeur et d’introduire une incohérence dans la Loi en jumelant une définition large d’« employeur » et une interprétation étroite de l’al. 25(1)c), plutôt que de trouver l’harmonie entre ces dispositions et de considérer qu’elles se renforcent mutuellement ainsi que l’a voulu la législature. De plus, l’existence de la défense de diligence raisonnable prévue à l’al. 66(3)b) est un élément contextuel pertinent puisqu’elle signifie que l’employeur qui contrevient à l’al. 25(1)c) n’est pas passible des peines prévues par la Loi s’il peut démontrer qu’il a pris toutes les précautions raisonnables pour éviter la contravention. L’alinéa 66(3)b) sert de soupape de sécurité, dans le cadre de laquelle la présence du contrôle peut être un facteur à prendre en considération pour apprécier la diligence raisonnable. Ajouter par interprétation large une exigence de contrôle à l’al. 25(1)c) serait également incompatible avec l’objet de la Loi. Celle‑ci est une loi relative au bien‑être public. Elle vise à maintenir et à favoriser une protection raisonnable de la santé et de la sécurité des travailleurs sur leur lieu de travail et autour de celui‑ci. Une exigence de contrôle pourrait aller à l’encontre de l’objectif de bien‑être public de la Loi que vise la création de responsabilités qui se chevauchent et donnerait essentiellement aux acteurs d’un lieu de travail un outil pour contrecarrer les poursuites en matière réglementaire dès le départ, en faisant valoir qu’ils n’avaient aucun contrôle sur un danger parce que d’autres acteurs avaient un plus grand contrôle comparatif sur ce danger.
Enfin, le tribunal doit décider si l’accusé a démontré selon la prépondérance des probabilités qu’il devrait échapper à toute responsabilité parce qu’il a fait preuve de diligence raisonnable au sens de l’al. 66(3)b) de la Loi. Le contrôle ne devrait être pris en compte qu’à cette étape‑ci de l’analyse. Il serait alors loisible à l’accusé de démontrer que son manque de contrôle indique qu’il a pris toutes les mesures raisonnables dans les circonstances. Le déplacement sur les employeurs du fardeau d’établir l’existence d’une défense de diligence raisonnable les incite à prendre toutes les mesures relevant de leur contrôle afin d’assurer la sécurité au travail et éviter les préjudices futurs, de façon à pouvoir se prévaloir de la défense si un préjudice devait survenir. Le fait que le degré de contrôle d’un employeur sur les acteurs du lieu de travail est pertinent pour sa défense de diligence raisonnable répond également aux préoccupations quant à l’équité au sujet de l’imposition d’une responsabilité à un employeur pour une violation causée par un autre acteur. Les considérations pertinentes sur lesquelles le tribunal doit statuer à ce stade pourraient comprendre : le degré de contrôle de l’accusé sur le lieu de travail ou les travailleurs; la question de savoir si l’accusé a délégué le contrôle au constructeur pour pallier son propre manque de savoir‑faire, de connaissance ou d’expertise pour mener à bien le projet conformément au Règlement; la question de savoir si l’accusé a pris des mesures pour évaluer la capacité du constructeur d’assurer le respect du Règlement avant de décider de louer ses services; et la question de savoir si l’accusé a bel et bien surveillé et supervisé efficacement le travail du constructeur sur le chantier pour veiller à ce que les prescriptions du Règlement aient été observées dans le lieu de travail.
En l’espèce, la Ville était l’employeur des inspecteurs au contrôle de la qualité, qu’elle employait directement et qu’elle envoyait au chantier de construction. La Ville était aussi l’employeur d’Interpaving, avec qui elle avait conclu un contrat pour que celle‑ci entreprenne le chantier de construction. À titre d’employeur des inspecteurs et d’Interpaving, la Ville était tenue par l’al. 25(1)c) de la Loi de veiller à ce que les mesures et les méthodes prescrites aient été observées dans le lieu de travail. Le jour de l’accident, les mesures exigées par le Règlement — soit une clôture entre le chantier de construction et la voie publique ainsi que la présence de signaleurs — n’avaient pas été mises en place dans le lieu de travail. Donc, la Ville, à titre d’employeur, a commis l’infraction visée à l’al. 25(1)c).
La juge Karakatsanis et les juges Rowe et O’Bonsawin (dissidents) : Le pourvoi devrait être accueilli. La Ville est l’employeur de ses inspecteurs au contrôle de la qualité; il faut donc examiner l’étendue des devoirs que lui impose l’al. 25(1)c) de la Loi. Interprété correctement, l’al. 25(1)c) tient les employeurs responsables des manquements aux mesures réglementaires qui s’appliquent à eux. Lorsque certaines mesures du Règlement ne précisent pas à qui elles s’appliquent, ces mesures s’appliquent à un employeur lorsqu’elles ont un lien avec les travaux que celui‑ci a contrôlés et exécutés par l’entremise de ses travailleurs. Comme les juridictions inférieures n’ont pas dûment analysé la question de savoir si l’infraction avait été établie, il convient de renvoyer l’affaire à la cour provinciale pour réexamen afin que soit examinée l’applicabilité des mesures réglementaires.
La définition d’employeur au par. 1(1) de la Loi vise deux grandes relations. Le premier volet de la définition est respecté si la personne emploie un ou plusieurs travailleurs. Il est axé sur le contrat de travail et reflète la conception traditionnelle de la relation directe employeur‑employé. Cependant, le fait qu’un acteur donné soit un employeur ne signifie pas qu’il est l’employeur de tous les travailleurs dans un lieu de travail ou un chantier, ce qui peut avoir une incidence sur l’étendue de ses responsabilités. Le libellé de la définition d’« employeur » est expressément axé sur la relation d’un acteur avec des travailleurs et il ne convient pas de la restreindre en tenant compte du lien de cet acteur avec un lieu de travail. Ce lien ne devient pertinent qu’à l’étape de la détermination des devoirs de l’employeur. Par conséquent, le premier volet de la définition est respecté lorsqu’il existe une relation d’emploi traditionnelle.
Le second volet de la définition concerne la personne qui loue les services d’un ou de plusieurs travailleurs. Il empêche des personnes de se soustraire à l’application de la Loi lorsqu’elles confient des travaux en sous‑traitance plutôt que d’engager directement des travailleurs par contrat de travail. Il garantit que la substance de la relation employeur‑travailleur n’est pas déterminée par la manière dont elle est décrite dans le contrat. Lorsqu’un propriétaire conclut un contrat avec un constructeur, il ne cherche pas à confier certaines tâches en particulier en sous‑traitance à un quelconque entrepreneur indépendant plutôt qu’à engager directement des travailleurs par contrat de travail; il demande plutôt à une entité d’assumer la surveillance et l’autorité absolues afin d’entreprendre l’ensemble du chantier. Cette relation reflète la réalité concrète de l’industrie de la construction, dans laquelle les propriétaires favorisent la sécurité en transférant la responsabilité aux constructeurs qui possèdent l’expertise pertinente. La relation propriétaire‑constructeur ne relève pas généralement du second volet de la définition d’employeur au par. 1(1). La Loi est conçue précisément de façon à ce qu’un propriétaire puisse adopter une approche non interventionniste en ce qui concerne la surveillance du chantier par rapport au constructeur. Ce dernier entreprend le chantier, ce qui indique que l’autorité globale à l’égard du chantier, y compris la coordination en matière de santé et de sécurité, incombe au constructeur. Considérer le propriétaire d’un chantier comme étant automatiquement l’employeur des travailleurs que le constructeur embauche, ou dont il loue les services, selon le second volet de la définition d’employeur, minerait l’architecture du régime. Cela voudrait dire qu’en engageant un constructeur pour surveiller le chantier, le propriétaire se verrait confier des responsabilités l’obligeant à jouer un rôle actif dans l’ensemble du chantier — un rôle que la Loi a d’ailleurs cherché à lui éviter en lui permettant de conclure un contrat avec un constructeur. Considérer la relation propriétaire‑constructeur comme une relation employeur‑travailleur nuit à l’efficacité de la loi parce que cela ne tient aucunement compte des différences entre ces deux relations sur le plan pratique et compromet les mécanismes distincts par lesquels elles favorisent la sécurité des travailleurs. En somme, le second volet de la définition d’employeur est large, mais il ne transforme pas le propriétaire en employeur des travailleurs qui sont embauchés par le constructeur ou dont celui‑ci loue les services.
Tenir pour acquis que, dès lors qu’un acteur répond à la définition d’employeur, il est, par l’effet de l’al. 25(1)c), strictement responsable de la violation de toute disposition réglementaire et il doit s’en remettre à la défense de diligence raisonnable amalgame la définition d’employeur avec la détermination de l’étendue des devoirs de l’employeur. Suivant une interprétation correcte du régime, il est essentiel d’examiner à la fois la définition des acteurs du lieu de travail et les devoirs qui leur sont effectivement applicables. Une infraction ne peut être fondée sur le manquement à un devoir qui ne s’applique pas à l’accusé. Une fois qu’il est établi qu’un acteur du lieu de travail répond à la définition pertinente énoncée au par. 1(1) de la Loi, il est nécessaire de déterminer ensuite quels devoirs s’appliquaient effectivement à lui au moment de l’infraction reprochée. La Loi énonce séparément les devoirs de chaque acteur d’un lieu de travail.
L’alinéa 25(1)c) exige de l’employeur qu’il veille au respect de toutes les mesures réglementaires applicables. Si le Règlement prévoit expressément à qui ses mesures s’appliquent, il n’y aura aucun doute quant à savoir si elles relèvent du devoir imposé à l’employeur par l’al. 25(1)c). Si, toutefois, une mesure particulière est silencieuse à ce sujet, elle s’applique lorsqu’elle est liée aux travaux que l’employeur a contrôlés et exécutés par l’entremise de ses travailleurs. Ce lien est établi lorsque l’employeur exerce une autorité sur l’exécution d’une tâche donnée, habituellement parce qu’il s’agit de la partie des travaux dans l’ensemble du chantier qu’il est chargé d’exécuter, soit seul ou avec d’autres acteurs, par l’entremise des travailleurs qu’il a embauchés ou dont il a loué les services. Plusieurs acteurs peuvent être conjointement chargés d’exécuter une tâche donnée, puisqu’il arrivera souvent que différents employeurs collaborent, de sorte que plusieurs employeurs peuvent avoir des responsabilités chevauchantes de respecter les mêmes mesures. Une mesure réglementaire peut s’appliquer aux travaux de plusieurs employeurs, pourvu qu’elle soit liée à chacun d’entre eux. La question fondamentale à examiner est la suivante : quels sont les travaux que l’employeur est chargé d’entreprendre sur le chantier de construction? Le Ministère devrait savoir si la mesure est réellement liée aux travaux de l’employeur avant de décider de porter des accusations contre celui‑ci. Par conséquent, les mesures réglementaires s’appliquent lorsqu’elles présentent un lien avec les travaux qui sont sous le contrôle de l’employeur et exécutés par l’entremise de ses travailleurs. Établir ce lien entre la mesure et l’employeur est une question préliminaire à caractère binaire : soit la mesure s’applique parce qu’elle est liée aux travaux que l’employeur a entrepris, soit la mesure ne s’applique pas en raison de l’absence d’un tel lien.
Il serait absurde de considérer que l’al. 25(1)c) et le Règlement obligent chaque employeur sur un chantier de construction à veiller au respect de toutes les mesures prévues dans le Règlement. Une telle interprétation signifierait en fait que quiconque emploie toute personne est responsable de tout ce que fait toute personne. Protéger la sécurité des travailleurs revêt une importance cruciale et il est loin d’être clair que le fait de rendre chaque employeur responsable des actes de tous les autres employeurs dans l’exécution de l’ensemble des obligations réglementaires améliore de façon significative la sécurité des travailleurs. Une approche mesurée et pratique donne effet au concept de chevauchement des responsabilités. Comme les activités des travailleurs sous le contrôle de chacun des employeurs se chevauchent souvent sur les chantiers de construction complexes, il en va de même pour les mesures qui s’appliquent aux employeurs en question en vertu de l’al. 25(1)c). Une approche mesurée et pratique met aussi pleinement en œuvre l’approche de la ceinture et des bretelles qui vise à créer une protection significative en pratique. Cependant, s’il n’existe aucun lien entre la mesure et les travaux de l’employeur, l’employeur ne peut tenir lieu de bretelles efficaces. Imposer des mesures prévues par le Règlement à des employeurs qui n’ont aucun lien avec les travaux en cause ajoute un nombre indéterminé de bretelles illusoires : ces bretelles donnent un faux sentiment de sécurité accrue, mais, en réalité, elles ne font qu’augmenter le risque juridique auquel sont exposés des acteurs du lieu de travail qui n’ont aucun lien avec ces mesures et qui n’étaient pas à même de veiller à leur respect. Tenir responsables des employeurs qui n’ont aucun contrôle ne contribue en rien à améliorer la sécurité des travailleurs — c’est précisément cette absence de contrôle qui les rend incapables d’observer les mesures réglementaires. En outre, des responsabilités illimitées entraînent la confusion et un manque de coordination sur un chantier de construction. Si chaque employeur est responsable de tout et a des devoirs envers des acteurs non liés, la sphère de responsabilité de chacun d’eux devient floue. Des problèmes de sécurité pourraient surgir si plusieurs employeurs n’ayant aucun lien avec le devoir ni aucune expertise dans le domaine cherchaient à imposer leur propre interprétation d’une procédure de sécurité particulière à l’égard d’autres travailleurs. Subsidiairement, des devoirs illimités peuvent conduire à de la négligence si chaque employeur tient pour acquis que les devoirs auxquels tous les employeurs sont tenus auront été remplis par quelqu’un d’autre.
Le pouvoir de poursuite discrétionnaire ne limitera pas les risques d’absurdité. Cela donne dans les faits aux poursuivants un pouvoir discrétionnaire illimité de définir la juste étendue des devoirs de chaque employeur en décidant qui accuser, ce qui rend la délimitation ultime des devoirs prévus par la Loi imprévisible et non uniforme du point de vue de l’accusé. Le fait de s’en remettre à une promesse selon laquelle les poursuivants ne porteront pas d’accusations contre des employeurs pour des manquements à des mesures réglementaires sur lesquelles ces derniers n’ont aucun contrôle fait ressortir cette absurdité. La possibilité d’invoquer la défense de diligence raisonnable prévue au par. 66(3) se présente par ailleurs au départ comme une solution attrayante, mais adopter une approche qui reporte à l’étape relative à la diligence raisonnable la plus grande partie de l’analyse relative à la responsabilité de l’employeur comporte de multiples lacunes. D’un point de vue méthodologique, il ne faudrait pas amalgamer l’infraction avec le moyen de défense. Les juges ne devraient pas abdiquer leur responsabilité d’en arriver à une interprétation raisonnable d’un devoir simplement parce qu’il existe un moyen de défense ou parce que ce faire améliorerait l’efficacité administrative. Mettre l’accent sur la défense de diligence raisonnable renverse la structure des infractions : chaque employeur est visé par l’infraction dès qu’une mesure réglementaire n’est pas respectée, et c’est à l’accusé qu’incombe le fardeau d’échapper à la portée de l’infraction. Faire passer une grande partie de l’analyse sur le contenu du devoir et la nature des travaux de l’employeur à l’étape relative à la diligence raisonnable accroît l’incertitude en pratique et ne tient aucunement compte de la façon dont le régime fonctionne concrètement. Si la plupart des obligations de l’employeur échappent à son contrôle, celui‑ci ne peut pas même savoir si les mesures sont respectées ou de quoi il pourrait être accusé à tout moment. En revanche, exiger un lien entre une mesure et les travaux de l’employeur permet aux employeurs de comprendre davantage leurs responsabilités tout en les encourageant à prendre des initiatives pour protéger les travailleurs.
En l’espèce, comme la Ville avait embauché des inspecteurs au contrôle de la qualité par contrat de travail, elle répondait à la définition d’employeur selon le premier volet. La Ville a des devoirs en tant qu’employeur de ces travailleurs en vertu de la Loi. Cependant, en concluant un contrat avec un constructeur, elle n’est pas devenue l’employeur des travailleurs engagés par le constructeur. Le contrat entre un propriétaire et un constructeur reflète une relation distincte envisagée par la Loi, laquelle ne relève pas généralement du second volet de la définition d’employeur au par. 1(1). Par conséquent, la Ville est uniquement l’employeur de ses inspecteurs au contrôle de la qualité. À la lumière de la conclusion selon laquelle la Ville est un employeur des inspecteurs au contrôle de la qualité, l’applicabilité des mesures réglementaires dépend de la réponse à la question de savoir si elle contrôlait des travaux effectués à proximité de passages publics ou si elle contrôlait la conduite de véhicules, de machines ou d’appareils. La juge de première instance n’a toutefois pas examiné l’applicabilité des mesures réglementaires, pas plus que ne l’a fait la cour d’appel des infractions provinciales ou la Cour d’appel. Par conséquent, la démarche appropriée consiste à renvoyer l’affaire à la cour provinciale pour qu’elle décide si les dispositions pertinentes du Règlement avaient un lien avec la Ville et relevaient donc de son devoir prévu à l’al. 25(1)c) de la Loi.
La juge Côté (dissidente) : Il y a lieu d’accueillir le pourvoi et de rétablir les acquittements prononcés par la juge de première instance. Interprétées correctement, les obligations imposées par le Règlement incombaient au constructeur ou aux employeurs qui exécutaient les travaux de construction en cause, ou aux deux. La Ville n’a pas participé à ces travaux, ni n’a exercé de contrôle sur ceux‑ci, et elle n’était donc pas un employeur au chantier de construction.
Il y a accord avec les juges Rowe et O’Bonsawin pour dire que la définition d’employeur, au par. 1(1) de la Loi, ne vise pas la relation spécifique au domaine de la construction entre le propriétaire d’un chantier et son entrepreneur général. Le propriétaire d’un chantier qui embauche un constructeur n’est pas l’employeur du constructeur lui‑même ou de ses travailleurs. Un employeur ne peut pas échapper à ses responsabilités en matière de santé et de sécurité au travail en embauchant un entrepreneur indépendant, plutôt qu’en nouant une relation de travail typique. Il ne s’ensuit toutefois pas qu’un employeur est responsable des employés et des entrepreneurs indépendants d’autres employeurs.
Il y a également accord substantiel avec l’interprétation qu’ont donnée les juges Rowe et O’Bonsawin aux devoirs des employeurs énoncés à l’al. 25(1)c) de la Loi, lequel doit être interprété dans son contexte et conjointement avec le Règlement applicable. Il serait absurde d’interpréter l’al. 25(1)c) au sens littéral pour exiger de chaque employeur sur un chantier de construction qu’il veille au respect de tous les règlements applicables. Sur un chantier de construction, bien que chaque employeur soit responsable de la santé et de la sécurité de ses propres travailleurs, il appartient au constructeur de veiller à la santé et à la sécurité partout sur le chantier.
L’approche de la ceinture et des bretelles à l’égard de la santé et la sécurité au travail comporte des limites raisonnables, et elle ne saurait recevoir une interprétation qui étend la portée de la Loi au‑delà de ce qu’entendait la législature. On ne contribue pas à l’atteinte du but et de l’objectif de la Loi, qui consistent à favoriser la sécurité des travailleurs, en imposant aux employeurs des devoirs dont ils ne peuvent pas s’acquitter. La position selon laquelle les lieux de travail seront plus sécuritaires si tous les employeurs sont responsables du respect de toutes les règles de sécurité imaginables a un attrait superficiel, mais il dissuaderait clairement le propriétaire d’un chantier municipal de prendre des mesures de contrôle de la qualité. Un propriétaire de chantier municipal qui ne fait qu’employer des inspecteurs au contrôle de la qualité n’est pas un employeur sur le chantier de construction. Faire peser sur chaque propriétaire de chantier une responsabilité stricte pour tous les risques liés à la sécurité qu’il découvrirait dans le cadre de ses mesures de contrôle de la qualité — et dont il n’est pas l’artisan — fait perdre tout son sens à l’exception relative au contrôle de la qualité. Il n’importerait plus que le propriétaire ne devienne pas un constructeur en engageant du personnel chargé du contrôle de la qualité. Il deviendrait tout simplement un employeur qui, en plus des constructeurs, assumerait une responsabilité stricte quant au respect des règles partout sur le chantier de construction.
La défense de diligence raisonnable n’entre en jeu qu’une fois établis les éléments de l’infraction créée par la loi. La capacité d’un employeur de faire valoir un moyen de défense potentiellement coûteux et pénible ne change rien au fait de bien déterminer qui est un employeur sur un chantier de construction, et de bien définir la portée des devoirs correspondants que lui impose la loi. L’imposition d’une responsabilité légale à des employeurs qui n’ont aucun lien avec l’obligation de sécurité en question, ni aucun contrôle sur cette obligation, ne prévient pas les préjudices dans le futur. S’il s’avère qu’un employeur sur le chantier de construction disposait effectivement d’un certain contrôle sur l’obligation de sécurité en cause, le fardeau de la preuve lui revient ensuite de démontrer qu’il a pris toutes les précautions raisonnables dans les circonstances.
Dans une analyse soignée et approfondie, la juge de première instance en l’espèce a rejeté à maintes reprises la position du Ministère selon laquelle la Ville ou ses inspecteurs avaient exercé un contrôle sur des travaux de construction au chantier. La juge de première instance a eu raison de conclure que le Ministère n’avait pas établi que la Ville avait agi à titre d’employeur sur le chantier de construction. Interpaving était à la fois le constructeur du chantier et l’employeur du conducteur de la niveleuse qui a happé mortellement une piétonne. L’apport de la Ville au chantier se limitait au contrôle de la qualité, et elle n’était pas chargée de compléter quelque travail de construction que ce soit. Les conclusions de la juge de première instance quant à l’absence de tout contrôle exercé par la Ville au chantier sont des conclusions de fait qui commandent la déférence. La juge de première instance a aussi estimé à juste titre que, même si elle avait eu tort de conclure que la Ville n’était pas un employeur sur le chantier de construction, elle a pris toutes les précautions raisonnables dans les circonstances pour assurer la sécurité au chantier. Dire qu’un propriétaire de chantier municipal devient l’employeur de toute personne présente sur un chantier dans le seul but d’assurer la qualité est une proposition extravagante. Imposer une responsabilité légale à la Ville dans ces circonstances revient malheureusement à s’écarter du régime établi par la Loi. La Ville n’était pas légalement tenue de veiller au respect du Règlement, lequel s’applique uniquement aux acteurs du lieu de travail qui prenaient véritablement part aux travaux de construction au chantier.
Jurisprudence
Citée par la juge Martin
Arrêt appliqué : R. c. Wyssen (1992), 10 O.R. (3d) 193; arrêt examiné : West Fraser Mills Ltd. c. Colombie-Britannique (Workers’ Compensation Appeal Tribunal), 2018 CSC 22, [2018] 1 R.C.S. 635; arrêts mentionnés : Ontario (Ministry of Labour) c. Hamilton (City) (2002), 58 O.R. (3d) 37; Ontario (Minister of Labour) c. Enbridge Gas Distribution Inc., 2010 ONSC 2013, 261 O.A.C. 27; R. c. J. Stoller Construction Ltd., 1986 CarswellOnt 3654 (WL); R. c. Stelco Inc. (1989), 1 C.O.H.S.C. 76; R. c. Structform International Ltd., [1992] O.J. No. 1711 (QL), 1992 CarswellOnt 2751 (WL); R. c. Thomas G. Fuller & Sons Ltd., 2008 CarswellOnt 9276 (WL); R. c. Cox Construction Ltd., 2008 CarswellOnt 9540 (WL); R. c. Saskatchewan Power Corp., 2016 SKPC 2; Ontario (Ministry of Labour) c. Dofasco Inc., 2007 ONCA 769, 87 O.R. (3d) 161; R. c. Campbell, [2004] O.J. No. 129 (QL), 2004 CarswellOnt 116 (WL); R. c. Timminco Ltée (2001), 54 O.R. (3d) 21; Ontario c. London Excavators & Trucking Ltd. (1998), 40 O.R. (3d) 32; Ontario (Ministry of Labour) c. Pioneer Construction Inc. (2006), 79 O.R. (3d) 641; Ontario (Ministry of Labour) c. United Independent Operators Ltd., 2011 ONCA 33, 104 O.R. (3d) 1; R. c. McIntosh, [1995] 1 R.C.S. 686; R. c. Hinchey, [1996] 3 R.C.S. 1128; 671122 Ontario Ltd. c. Sagaz Industries Canada Inc., 2001 CSC 59, [2001] 2 R.C.S. 983; Ontario (Ministry of Labour) c. Reid & DeLeye Contractors Ltd., 2011 ONCJ 472; Ontario (Ministry of Labour) c. Nor Eng Construction & Engineering Inc., 2008 ONCJ 296; R. c. Marina Harbour Systems, 2008 CanLII 64002; R. c. EFCO Canada Co., 2010 ONCJ 421; Société canadienne des postes c. Syndicat des travailleurs et travailleuses des postes, 2019 CSC 67, [2019] 4 R.C.S. 900; R. c. Sault Ste-Marie, [1978] 2 R.C.S. 1299; Director of Occupational Health and Safety c. Government of Yukon, William R. Cratty and P.S. Sidhu Trucking Ltd., 2012 YKSC 47; R. c. Dan Gamache Trucking Inc., 2005 BCSC 1487, 23 M.V.R. (5th) 305; R. c. Bradsil 1967 Ltd., [1994] O.J. No. 837 (QL), 1994 CarswellOnt 4450 (WL); R. c. Cancoil Thermal Corp. and Parkinson (1986), 27 C.C.C. (3d) 295; R. c. Wholesale Travel Group Inc., [1991] 3 R.C.S. 154; Wilson c. Colombie-Britannique (Superintendent of Motor Vehicles), 2015 CSC 47, [2015] 3 R.C.S. 300; La Souveraine, Compagnie d’assurance générale c. Autorité des marchés financiers, 2013 CSC 63, [2013] 3 R.C.S. 756; R. c. Grant Forest Products Inc. (2002), 98 C.R.R. (2d) 149, inf. par 2003 CarswellOnt 6071 (WL); Blue Mountain Resorts Ltd. c. Ontario (Ministry of Labour), 2013 ONCA 75, 114 O.R. (3d) 321; R. c. Gonder (1981), 62 C.C.C. (2d) 326; R. c. Inco Ltd., [2001] O.J. No. 4938 (QL), 2001 CarswellOnt 10933 (WL); Ontario (Ministry of Labour) c. Linamar Holdings Inc., 2012 ONCJ 295; Ontario (Ministry of Labour) c. Wal-Mart Canada Corp., 2016 ONCJ 267, 32 C.C.E.L. (4th) 313; R. c. Imperial Electric Ltd., 1998 CarswellBC 4085 (WL); R. c. Amherst Fabricators Ltd., [2003] N.S.J. No. 280 (QL); R. c. XI Technologies Inc., 2011 ABPC 313; R. c. Rio Algom Ltd. (1988), 66 O.R. (2d) 674; R. c. Brampton Brick Ltd. (2004), 189 O.A.C. 44.
Citée par les juges Rowe et O’Bonsawin (dissidents)
Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; R. c. Cotton Felts Ltd. (1982), 2 C.C.C. (3d) 287; Ontario (Minister of Labour) c. Enbridge Gas Distribution Inc., 2010 ONSC 2013, 261 O.A.C. 27; Ontario (Ministry of Labour) c. United Independent Operators Ltd., 2011 ONCA 33, 104 O.R. (3d) 1; Ontario (Ministry of Labour) c. Hamilton (City) (2002), 58 O.R. (3d) 37; R. c. Timminco Ltée (2001), 54 O.R. (3d) 21; R. c. Bondfield Construction Co., 2022 ONCA 302; R. c. Wyssen (1992), 10 O.R. (3d) 193; Ontario (Ministry of Labour) c. Nor Eng Construction & Engineering Inc., 2008 ONCJ 296; R. c. EFCO Canada Co., 2010 ONCJ 421; Ontario (Ministry of Labour) c. Pioneer Construction Inc. (2006), 79 O.R. (3d) 641; R. c. Sunderland Co-Operative, [1993] O.J. No. 4429 (QL), 1993 CarswellOnt 5741 (WL); Tembec Forest Products (1990) Inc. (Re), [1994] O.O.H.S.A.D. No. 3 (QL); Abarquez c. Ontario, 2009 ONCA 374, 95 O.R. (3d) 414; R. c. Grant Forest Products Inc. (2002), 98 C.R.R. (2d) 149; Imperial Oil Ltd. c. Ontario (Ministry of Labour) (1993), 10 C.O.H.S.C. 210; R. c. Campbell, [2004] O.J. No. 129 (QL), 2004 CarswellOnt 116 (WL), conf. par (2006), 140 C.R.R. (2d) 143; Commission de la santé et de la sécurité du travail du Québec c. Acier AGF Inc., 2001 CanLII 12761; Commission de la santé et de la sécurité du travail c. Poudrier et Boulet Ltée, [1982] AZ-83147017; Blue Mountain Resorts Ltd. c. Ontario (Ministry of Labour), 2013 ONCA 75, 114 O.R. (3d) 321; Ontario (Ministry of Labour) c. Black & McDonald Ltd., 2011 ONCA 440, 106 O.R. (3d) 784; R. c. K.B. Home Insulation Ltd., [2008] O.J. No. 6019 (QL), 2008 CarswellOnt 10891 (WL); R. c. Bradsil 1967 Ltd., [1994] O.J. No. 837 (QL), 1994 CarswellOnt 4450 (WL); British Columbia Human Rights Tribunal c. Schrenk, 2017 CSC 62, [2017] 2 R.C.S. 795; R. c. Structform International Ltd., [1992] O.J. No. 1711 (QL), 1992 CarswellOnt 2751 (WL); West Fraser Mills Ltd. c. Colombie-Britannique (Workers’ Compensation Appeal Tribunal), 2018 CSC 22, [2018] 1 R.C.S. 635; Société canadienne des postes c. Syndicat des travailleurs et travailleuses des postes, 2019 CSC 67, [2019] 4 R.C.S. 900; Ontario (Health and Long-Term Care, Land Ambulance Programs) c. Canadian Union of Public Employees, Local 2974.1, 2010 CanLII