Taman c. Canada (Procureur général)

Taman c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2015-10-13
Référence neutre
2015 CF 1155
Numéro de dossier
T-60-15
Notes
Une correction fut apportée le 4 may 2016
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20151013
Dossier : T-60-15
Référence : 2015 CF 1155
Ottawa (Ontario), le 13 octobre 2015
En présence de l’honorable juge Kane
ENTRE :
EMILIE TAMAN
demanderesse
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
Survol [1] Dans une décision datée du 16 décembre 2014, la Commission de la fonction publique [la Commission] a rejeté la requête de la demanderesse, Emilie Taman, qui souhaitait obtenir la permission d’être choisie comme candidate à la prochaine élection fédérale et un congé sans solde, en application des paragraphes 114(4) et (5) de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, LC 2003, c 22, articles 12 et 13 [la LEFP].
[2] La demanderesse soutient que la décision de la Commission porte atteinte aux droits que lui confèrent les alinéas 2b) et d) et l’article 3 de la Charte, qu’elle n’est pas le fruit d’une mise en balance proportionnée des droits que lui garantissent la Charte et des objectifs qu’énonce la LEFP, et qu’elle est de ce fait déraisonnable.
[3] Après avoir pris en considération les observations exhaustives de la demanderesse et du défendeur, les dispositions législatives applicables, les motifs de la décision de la Commission, le dossier et la jurisprudence, je conclus que la décision, même si elle restreint les droits que la Charte garantit à la demanderesse, est bel et bien le fruit d’une mise en balance proportionnée des droits garantis par la Charte qui sont en jeu - se livrer à des activités politiques et se porter candidat à une élection - et du principe de l’impartialité politique au sein de la fonction publique.
[4] La demanderesse a suivi la procédure requise dans sa demande de permission en vue d’être choisie comme candidate à une élection et d’obtenir un congé sans solde, le but étant de pouvoir réintégrer son poste si elle n’était pas choisie comme candidate ou si elle n’était pas élue. Elle a fourni à la Commission des observations exhaustives dans lesquelles elle a fait état des droits que lui garantit la Charte, elle a traité de tous les faits pertinents, elle a décrit tous les aspects de son travail, en soulignant avec franchise ceux qui pouvaient donner lieu à une perception de partialité, et elle a suggéré quelques options en guise de [traduction] « solution intermédiaire » en vue de se prémunir contre une telle perception.
[5] Dans les observations qu’il a présentées à la Commission, le directeur des poursuites pénales [le DPP] a mis en évidence le besoin de veiller à ce que son Bureau [le BDPP] s’acquitte de ses fonctions en matière de poursuites d’une manière politiquement impartiale et qu’il n’y ait aucune perception de partialité politique de la part des procureurs fédéraux. Ces observations étaient axées sur l’indépendance et l’intégrité du BDPP, dont la demanderesse fait partie, et non sur l’intégrité de cette dernière, qui n’a jamais été mise en doute. Le souci de la Commission, compte tenu de ces observations, a principalement trait à une question de perception, ce qui, dans le présent contexte, est tout aussi important qu’une impartialité réelle.
[6] La Commission a pris en compte les droits et les intérêts opposés qui sont en jeu, ainsi que l’exige la LEFP. Il ressort de la décision que la Commission a tenu compte de la totalité des faits et que, à la suite de son examen général, elle a conclu qu’il était impossible de protéger entièrement les droits de la demanderesse tout en préservant l’objectif d’impartialité politique au sein de la fonction publique. Des mesures visant à atténuer l’effet de la limitation des droits de la demanderesse ont été prises en considération, mais, a-t-il été raisonnablement conclu, ces mesures n’ont pas convaincu la Commission que si la demanderesse réintégrait ses fonctions sa capacité de les exercer de façon politiquement impartiale ne serait pas atteinte ou ne semblerait pas l’être.
[7] La décision a une incidence considérable sur la demanderesse de son propre point de vue – car le compromis qu’il lui faut faire se situe entre le fait de conserver son emploi ou de donner suite à son projet de se porter candidate et d’être élue – mais la question de savoir si cette décision est le fruit d’une mise en balance proportionnée est guidée par la jurisprudence, qui exige que l’on prenne en compte le contexte législatif et factuel et qui fait ressortir que le but visé est de protéger de la manière la plus complète les droits que garantit la Charte.
[8] En réalité, il n’est pas toujours possible de trouver un équilibre parfait entre des droits opposés garantis par la Charte ou entre des droits garantis par la Charte et d’autres droits et intérêts. Il se peut que certains droits doivent céder le pas à d’autres d’une manière qu’une des parties ou l’autre jugera disproportionnée. L’idée de protéger de la manière la plus complète possible des droits garantis par la Charte reconnaît que les droits ne sont pas absolus et qu’une protection complète n’est pas toujours possible.
[9] Pour les motifs plus détaillés qui suivent, la demande est rejetée.
Le contexte [10] Me Taman, procureure au service de la Direction des poursuites réglementaires et économiques et de la gestion, laquelle relève du Service des poursuites pénales du Canada [le SPPC], a présenté une demande à la Commission en novembre 2014, conformément à l’article 114 de la LEFP. Me Taman a demandé la permission de présenter sa candidature et, si celle-ci était retenue, de se porter candidate à l’élection fédérale qui aurait lieu le 19 octobre 2015. Elle a aussi demandé un congé sans solde avant et pendant la période électorale. La Commission a rejeté sa demande le 16 décembre 2014.
[11] Me Taman a décrit le rôle qu’elle joue et les fonctions qu’elle exerce dans sa demande, présentée selon la forme et la procédure applicables, ainsi que dans ses observations à la Commission, auxquelles était jointe sa description de tâches. Dans son affidavit, elle a indiqué qu’elle est chargée d’évaluer des dossiers d’enquête en vue de fournir, avant le dépôt d’une accusation, des conseils ou des opinions juridiques au sujet d’une éventuelle poursuite, de s’occuper de dossiers une fois qu’il a été décidé d’intenter une poursuite, de comparaître en cour pour plaider, de présenter des demandes à un juge au sujet de diverses questions relatives à la détermination de la peine, de négocier avec l’avocat de la partie adverse, et d’aider d’autres procureurs dans le cadre d’affaires ou de projets longs et complexes. Dans son affidavit, elle a fait remarquer que, au SPPC, son équipe était chargée des infractions réglementaires autres qu’en matière de drogue et qu’elle assumait la responsabilité ou travaillait dans le cadre de poursuites intentées en vertu de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, LC 2001, c 27, de la Loi sur les pêches, LRC (1985), c F-14, de la Loi de l’impôt sur le revenu, LRC (1985), c 1 (5e Suppl.), de même que de la Loi sur le lobbying, LRC (1985), c 44 (4e Suppl.).
[12] Dans les observations qu’elle a présentées à la Commission, en répondant à des questions précises posées dans le formulaire de demande, Me Taman a reconnu qu’il se pouvait que le public perçoive qu’elle ne soit pas capable d’exercer ses fonctions de manière impartiale au cours de la période antérieure à sa mise en candidature ainsi qu’avant et pendant la période électorale, mais elle a ajouté qu’elle avait l’intention d’être en congé sans solde au cours de cette période et de ne pas travailler et que, si elle retournait au travail, advenant que sa candidature ne soit pas retenue ou qu’elle ne soit pas élue, le public comprendrait qu’il y a une distinction entre les opinions personnelles des avocats et les positions que ceux-ci défendent devant les tribunaux.
[13] La demande de permission soumise à la Commission, dans le formulaire requis, comprenait le point de vue du superviseur immédiat [le chef d’équipe] et de la haute direction de la demanderesse. Le chef d’équipe a indiqué qu’il n’était pas convaincu qu’au cours de la période électorale la capacité de la demanderesse d’exercer ses fonctions de façon politiquement impartiale ne serait pas atteinte ou ne semblerait pas l’être. Il a fait remarquer qu’il serait peut‑être nécessaire de combler son poste en son absence. Il a toutefois indiqué qu’il était convaincu que si la demanderesse revenait au travail parce que sa candidature n’avait pas été retenue ou qu’elle n’avait pas été élue, sa capacité d’exercer ses fonctions d’une manière politiquement impartiale ne serait pas atteinte ou ne semblerait pas l’être parce que le milieu juridique et le public sont conscients que le travail des avocats est d’appliquer le droit à une série de faits, et non de faire des lois. Autrement dit, le chef d’équipe se souciait du fait que la capacité de la demanderesse d’exercer ses fonctions serait atteinte ou semblerait l’être jusqu’au moment de l’élection, mais pas si elle revenait au travail parce qu’elle n’avait pas été élue.
[14] Le DPP a exprimé l’avis que le fait de solliciter une mise en candidature ou de se porter candidat avant ou pendant une période électorale dénote une forte allégeance envers un parti politique et son programme, ce qui minerait l’indépendance de la fonction de procureur et pourrait amener le public à percevoir que l’allégeance politique de la demanderesse influence son jugement en tant que procureure. Le DPP a également indiqué que la demanderesse pouvait être appelée à travailler à des dossiers de nature politique, comprenant des infractions à la Loi sur le lobbying, la Loi électorale du Canada, LC 2000, c 9, ainsi que la Loi sur le Parlement du Canada, LRC (1985), c P-1.
[15] Le DPP a dit ne pas être convaincu que si la demanderesse réintégrait son poste parce que sa candidature n’avait pas été retenue ou qu’elle n’avait pas été élue, sa capacité d’exécuter ses fonctions d’une manière politiquement impartiale ne serait pas atteinte ou ne semblerait pas l’être. Cela, a-t-il indiqué, présentait le risque que les enquêteurs et le public puissent avoir le sentiment que les décisions prises par la demanderesse étaient influencées par des questions de nature politique. En d’autres termes, le DPP se souciait du fait que la capacité de la demanderesse d’exercer ses fonctions, tant avant la période électorale qu’après son retour au travail, après s’être portée candidate à une élection fédérale, pourrait être atteinte ou sembler l’être.
[16] Le DPP a également fait savoir qu’il ne pouvait pas assurer le retour de la demanderesse à un poste autre que celui de procureur, car les activités de base du BDPP sont les poursuites intentées à l’égard d’infractions fédérales et la fourniture de conseils à des organismes d’enquête, deux types d’activités qui requièrent une impartialité politique ou la perception d’une telle impartialité. Il a ajouté qu’il serait nécessaire de combler le poste de la demanderesse en son absence.
[17] Le DPP a fait d’autres commentaires pour étoffer les réponses données à des questions précises dans le formulaire de demande; il a indiqué que les activités politiques partisanes auxquelles peuvent se livrer des procureurs minent la fonction de procureur, que l’indépendance est un aspect central du processus décisionnel en matière de poursuite, que ce processus est de nature quasi judiciaire, que les procureurs exercent leurs fonctions quasi judiciaires dans l’intérêt du public et qu’ils doivent être indépendants de toute influence politique partisane, et que, à son avis, les procureurs fédéraux devraient s’abstenir de toute activité politique. Il a également fait état d’un incident antérieur dans lequel le BDPP avait été appelé à régler une plainte relative à une personne qui s’était livrée à des activités politiques avant de devenir procureure fédérale.
[18] Me Taman a fourni d’autres observations à la Commission en réponse aux commentaires de la haute direction; elle a fait remarquer que la position du DPP ne tenait pas compte des droits que lui garantit la Charte, que l’indépendance des procureurs est de nature institutionnelle et que son propre pouvoir discrétionnaire est hautement circonscrit, que les procureurs ne devraient pas être tenus de respecter la même norme que les juges pour ce qui est des activités partisanes personnelles, que le point de vue du DPP n’est pas partagé par d’autres provinces dans lesquelles des procureurs se sont portés candidats à des élections et ont réintégré leurs postes, qu’il n’est pas interdit à d’anciens candidats politiques de se joindre au SPPC à titre de procureurs, que le SPPC n’a pas fait savoir que les procureurs devraient s’abstenir de toute intervention sur le plan politique, que la simple possibilité qu’une plainte puisse être déposée n’est pas une raison pour refuser une demande, qu’un procureur en particulier peut être isolé des poursuites politiquement délicates, lesquelles sont relativement rares, et qu’il ne convient pas d’accorder un poids excessif à de vagues situations hypothétiques. Elle a ajouté qu’il faudrait envisager de prendre des mesures d’accommodement raisonnables en vue de surmonter les obstacles à la représentation des femmes sur la scène politique et elle a laissé entendre qu’il y avait des moyens de faire droit à sa requête sans imposer un fardeau excessif au SPPC, dont le fait de créer des [traduction] « pare-feux » et d’attribuer à d’autres personnes les dossiers politiquement délicats.
La décision [19] La Commission a cité les dispositions législatives applicables. Aux termes des paragraphes 114(1) et (2) de la LEFP, le fonctionnaire désireux d’être choisi comme candidat, avant ou pendant la période électorale, ou de se porter candidat, avant la période électorale, ne peut le faire que s’il a demandé et obtenu la permission de la Commission. Aux termes du paragraphe 114(3), le fonctionnaire ne peut se porter candidat pour la période électorale que s’il a demandé à la Commission et obtenu d’elle un congé sans solde. Enfin, aux termes des paragraphes 114(4) et (5), la Commission n’accorde la permission ou le congé que si elle est convaincue que la capacité du fonctionnaire d’exercer ses fonctions de façon politiquement impartiale ne sera pas atteinte ou ne semblera pas atteinte.
[20] Le texte des dispositions législatives applicables est reproduit à l’annexe A.
[21] La Commission a souligné que la demanderesse avait demandé la permission requise, conformément aux paragraphes 114(1), (2) et (3) de la LEFP, et qu’elle avait pris en considération les informations que la demanderesse avait fournies ainsi que celles dont son chef d’équipe et la haute direction du BDPP lui avaient fait part.
[22] La Commission a fait état de ses doutes que la capacité de la demanderesse d’exercer ses fonctions à titre de procureure fédérale d’une manière politiquement impartiale puisse être atteinte ou sembler être atteinte en raison de la nature de ses fonctions ainsi que de la publicité, de la visibilité et de la reconnaissance accrues que l’on associerait au fait qu’elle veuille être choisie comme candidate et se porter candidate à une élection fédérale.
[23] La Commission a conclu qu’à titre de procureure fédérale au service de la Direction des poursuites réglementaires et économiques et de la gestion, la demanderesse jouissait d’un degré élevé d’autonomie et de pouvoir décisionnel; elle a fait remarquer que la demanderesse poursuit des infractions réglementaires fédérales, qu’elle fournit des conseils juridiques à la Gendarmerie royale du Canada [la GRC] et à d’autres organismes fédéraux au sujet de poursuites fédérales, qu’elle peut présenter une demande de saisie ou de confiscation de biens, qu’elle prend part à des discussions en matière de plaidoyers et de peines, qu’elle s’occupe de [traduction] « déterminer le règlement d’une question litigieuse » dans certains dossiers, qu’elle est très visible lorsqu’elle comparaît en cour et qu’elle peut être tenue de faire affaire avec les médias.
[24] La Commission a fait état du point de vue de la DPP selon lequel la mise en candidature de la demanderesse indique publiquement une allégeance importante à un parti politique et à son programme et que ce fait minerait l’indépendance du BDPP et ses fonctions en matière de poursuite. Elle a conclu que, par ricochet, cela pourrait amener à percevoir que la demanderesse n’est pas capable d’exercer ses fonctions d’une manière politiquement impartiale.
[25] La Commission a estimé que le risque d’une impartialité politique ne pourrait pas être atténué par un congé sans solde ou par le fait de confier à la demanderesse un rôle autre que celui de procureure si elle retournait au travail. Elle a fait remarquer que le BDPP avait indiqué qu’il ne pouvait pas prendre ces mesures parce qu’il est une organisation de petite taille, que ses activités de base sont la poursuite d’infractions et la fourniture de conseils à des organismes d’enquête et que rares sont les postes d’avocats qui ne sont pas investis de pouvoirs discrétionnaires.
[26] La Commission a conclu qu’elle n’était pas convaincue que le fait de se porter candidate pendant la période électorale ne porterait pas atteinte ou ne semblerait pas porter atteinte à la capacité de la demanderesse d’exercer ses fonctions d’une manière politiquement impartiale. Elle a refusé d’accorder à la fois la permission et le congé sans solde, ce qui est une condition à laquelle doit satisfaire tout fonctionnaire désireux d’être élu.
La position générale de la demanderesse [27] La demanderesse est d’avis que la décision de la Commission est déraisonnable, car elle restreint de manière disproportionnée les droits que lui garantit la Charte, et plus précisément les alinéas 2b) et d) ainsi que l’article 3.
[28] La demanderesse ne conteste pas la constitutionnalité des dispositions de la LEPF, mais elle soutient plutôt que la décision de la Commission n’est pas le fruit d’une mise en balance proportionnée des droits que la Charte lui garantit. Elle ajoute que la Commission n’a pas exercé son pouvoir discrétionnaire d’une manière conforme au principe établi par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Doré c Barreau du Québec, 2012 CSC 12, [2012] 1 RCS 395 [Doré], lequel régit le contrôle des décisions administratives qui mettent en cause et limitent les droits et les valeurs que la Charte reconnaît. La demanderesse prétend de plus que la décision a pour effet d’empêcher tous les procureurs fédéraux de se porter candidats et de se présenter à une élection, et que cette interdiction générale, conjuguée à l’omission de la Commission d’atténuer l’effet de la limite imposée aux droits que lui garantit la Charte, n’est pas proportionnée.
[29] La demanderesse sollicite une ordonnance infirmant la décision de la Commission et portant qu’elle est en droit, d’une part, de vouloir être nommée comme candidate à la prochaine élection fédérale et, d’autre part, d’obtenir un congé sans solde pendant la période électorale.
La position générale du défendeur [30] Le défendeur est d’avis que la Commission a appliqué le bon cadre et que les faits justifient sa décision selon laquelle il peut y avoir une perception d’atteinte à l’impartialité sur le plan politique. Il reconnaît que la décision a une incidence sur les droits que garantissent à la demanderesse l’alinéa 2b) et l’article 3 de la Charte, mais il ne souscrit pas à l’affirmation selon laquelle l’alinéa 2d) s’applique. Il soutient que la LEFP traduit le besoin de mettre en balance les droits et les valeurs reconnus par la Charte et les objectifs opposés de la LEFP. La Commission a le pouvoir discrétionnaire de permettre ou de refuser à un fonctionnaire de se porter candidat et de se présenter à une élection fédérale, conformément aux dispositions de la LEFP. La Commission a évalué la demande de la demanderesse, ainsi que ses fonctions précises, et sa décision ne représente pas une interdiction générale qui vise les procureurs fédéraux. La Commission a exercé son pouvoir discrétionnaire d’une manière raisonnable et proportionnée.
La norme de contrôle applicable aux décisions administratives ayant une incidence sur des droits garantis par la Charte [31] Les parties conviennent que la norme de contrôle à appliquer aux décisions de nature discrétionnaire qui mettent en cause des droits garantis par la Charte est la raisonnabilité et, dans ce contexte, la démarche à suivre a été établie par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Doré et, plus récemment, réitérée et appliquée dans l’arrêt École secondaire Loyola c Québec (Procureur général), 2015 CSC 12, 382 DLR (4th) 195 [Loyola].
[32] Dans l’arrêt Doré, la Cour suprême a établi que les cours de révision devraient appliquer la norme de la raisonnabilité à une décision administrative que l’on conteste pour des motifs fondés sur la Charte, mais que, en agissant de la sorte, ces cours doivent déterminer si la décision est le fruit d’une mise en balance proportionnée des protections garanties par la Charte qui sont en jeu et le mandat applicable que confère la loi.
[33] Les parties conviennent qu’une décision qui est le fruit d’une mise en balance proportionnée des droits et des valeurs garantis par la Charte est raisonnable. Cependant, elles ne s’entendent pas sur la question de savoir si la décision de la Commission est le fruit d’une mise en balance proportionnée, qui correspond au cadre établi dans l’arrêt Doré.
[34] Dans l’arrêt Doré, la Cour suprême du Canada a décrit en ces termes la mise en balance que l’on exige du décideur, ainsi que le rôle que joue la Cour au stade du contrôle judiciaire :
[55] Comment un décideur administratif applique-t-il donc les valeurs consacrées par la Charte dans l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire que lui confère la loi? Il ou elle met en balance ces valeurs et les objectifs de la loi. Lorsqu’il procède à cette mise en balance, le décideur doit d’abord se pencher sur les objectifs en question. Dans Lake, par exemple, l’importance des obligations internationales du Canada, ses relations avec les gouvernements étrangers ainsi que l’enquête, la poursuite et la répression du crime à l’échelle internationale justifiait, prima facie, la violation de la liberté de circulation visée au par. 6(1) (par. 27). Dans Pinet, c’est « le double objectif de protection de la sécurité du public et de traitement équitable » qui a fondé l’évaluation de la violation du droit à la liberté pour déterminer si elle était justifiée (par. 19).
[56] Ensuite, le décideur doit se demander comment protéger au mieux la valeur en jeu consacrée par la Charte compte tenu des objectifs visés par la loi. Cette réflexion constitue l’essence même de l’analyse de la proportionnalité et exige que le décideur mette en balance la gravité de l’atteinte à la valeur protégée par la Charte, d’une part, et les objectifs que vise la loi, d’autre part. C’est à cette étape que le rôle de la révision judiciaire visant à juger du caractère raisonnable de la décision s’apparente à celui de l’analyse effectuée dans le contexte de l’application du test de l’arrêt Oakes. Comme la Cour l’a reconnu dans RJR-MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199, par. 160, « les tribunaux doivent accorder une certaine latitude au législateur » lorsqu’ils procèdent à une mise en balance au regard de la Charte et il sera satisfait au test de proportionnalité si la mesure « se situe à l’intérieur d’une gamme de mesures raisonnables ». Il en est de même dans le contexte de la révision d’une décision administrative pour en évaluer le caractère raisonnable où il convient de faire preuve d’une certaine déférence à l’endroit des décideurs à condition que la décision, comme l’affirme la Cour dans Dunsmuir, « [appartienne] aux issues possibles acceptables » (par. 47).
[57] Dans le contexte d’une révision judiciaire, il s’agit donc de déterminer si — en évaluant l’incidence de la protection pertinente offerte par la Charte et compte tenu de la nature de la décision et des contextes légal et factuel — la décision est le fruit d’une mise en balance proportionnée des droits en cause protégés par la Charte. Comme le juge LeBel l’a souligné dans Multani, lorsqu’une cour est appelée à réviser une décision administrative qui met en jeu les droits protégés par la Charte, « [l]a question se réduit à un problème de proportionnalité » (par. 155) et requiert d’intégrer l’« esprit » de l’article premier dans la révision judiciaire. Même si cette révision judiciaire est menée selon le cadre d’analyse du droit administratif, il existe néanmoins une harmonie conceptuelle entre l’examen du caractère raisonnable et le cadre d’analyse préconisé dans Oakes puisque les deux démarches supposent de donner une marge d’appréciation aux organes administratifs ou législatifs ou de faire preuve de déférence à leur égard lors de la mise en balance des valeurs consacrées par la Charte, d’une part, et les objectifs plus larges, d’autre part.
[35] Dans l’arrêt Loyola, la Cour suprême du Canada a réitéré et appliqué le cadre établi dans l’arrêt Doré, en faisant remarquer ceci : « pour être défendable, une décision mettant en cause la Charte doit être conforme aux valeurs fondamentales garanties par ce texte » (au paragraphe 37). La Cour a également relevé l’analogie qui est faite avec le concept de l’atteinte minimale aux droits conférés par la Charte :
[40] L’analyse de la proportionnalité prescrite par l’arrêt Doré s’harmonise avec les étapes finales du cadre d’analyse énoncé dans Oakes qui sert pour déterminer si une restriction à un droit garanti par la Charte est raisonnable au regard de l’article premier : atteinte minimale et équilibre. Les arrêts R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103, et Doré exigent tous deux que l’on restreigne les protections conférées par la Charte aussi peu que cela est raisonnablement possible eu égard aux objectifs particuliers de l’État : voir RJR-MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199, par. 160. L’analyse de la proportionnalité préconisée par l’arrêt Doré constitue donc une solide analyse qui « fait intervenir les mêmes réflexes justificateurs » que le test de l’arrêt Oakes : Doré, par. 5.
[41] L’analyse décrite dans Doré constitue aussi un exercice hautement contextuel. Tout comme le volet de l’atteinte minimale de l’analyse prescrite par l’arrêt Oakes, plusieurs issues peuvent être proportionnées et protéger les valeurs consacrées par la Charte aussi pleinement que possible à la lumière des objectifs et mandat applicables prévus par la loi : RJR-MacDonald, par. 160.
[36] Voici sous forme sommaire les conseils que donne la Cour suprême du Canada quant à la façon dont les décideurs devraient aborder les décisions qui mettent en cause des droits garantis par la Charte et la façon dont les tribunaux devraient procéder à leur contrôle judiciaire :
− Le but général est de mettre en balance les droits ou les valeurs reconnus par la Charte et les objectifs prévus par la loi et de restreindre le moins possible les droits ou les valeurs que protège la Charte (ou protéger les droits reconnus par la Charte aussi pleinement que possible) à la lumière des objectifs prévus par la loi.
− Pour opérer cette mise en balance, le décideur devrait :
• prendre en considération les objectifs prévus par la loi;
• examiner comment la valeur reconnue par la Charte qui est en jeu sera le mieux protégée au regard des objectifs prévus par la loi;
• en agissant de la sorte, mettre en balance la gravité de l’atteinte à la protection garantie par la Charte et les objectifs prévus par la loi.
− Au stade du contrôle ou de la révision judiciaire, la question soumise à la Cour consiste à savoir si le décideur a suivi la démarche décrite ci-dessus; c’est-à-dire, déterminer si la décision est le fruit d’une mise en balance proportionnée des protections garanties par la Charte qui sont en jeu, en tenant compte de l’effet des protections garanties par la Charte qui sont pertinentes, ainsi que de la nature de la décision et du contexte législatif et factuel.
− Qu’est-ce qu’une mise en balance proportionnée?
• Une mise en balance proportionnée est une mesure qui donne effet, aussi pleinement que possible, aux protections garanties par la Charte qui sont en jeu, compte tenu du mandat applicable que prévoit la loi.
• Sous l’autre angle, cela signifie que les protections garanties par la Charte doivent être touchées aussi peu que cela est raisonnablement possible compte tenu des objectifs prévus par la loi; cela reflète l’aspect de l’atteinte minimale dont il est question dans le critère énoncé dans l’arrêt Oakes.
• L’analyse de la proportionnalité doit être « solide » et contextuelle.
− Il peut y avoir plus d’une issue proportionnée. On accorde une « marge d’appréciation » au décideur ou l’on fait preuve de déférence à son égard lors de la mise en balance des valeurs consacrées par la Charte et des objectifs plus larges.
− Enfin, une décision qui met en balance de manière proportionnée les droits ou les valeurs garantis par la Charte et les objectifs prévus par la loi « appartient aux issues possibles acceptables » et sera considérée comme raisonnable lors du contrôle judiciaire.
[37] Bien que la Cour ait fourni ces principes directeurs aux décideurs ainsi qu’aux tribunaux qui contrôlent les décisions de ces derniers, leur application pratique n’est pas une mince affaire.
Les droits garantis par la Charte qui sont en cause L’article 3 [38] Aux termes de l’article 3 de la Charte, tout citoyen canadien a le droit de vote et est éligible aux élections législatives fédérales ou provinciales. Ce droit a été décrit par la Cour suprême du Canada comme étant celui « briguer les suffrages des électeurs » (Figueroa c Canada (Procureur général), 2003 CSC 37 aux paragraphes 26 et 29, [2003] 1 RCS 912).
[39] Nul ne conteste que le droit de la demanderesse de briguer les suffrages des électeurs est en cause et qu’il doit être protégé dans la mesure du possible.
L’alinéa 2b) [40] L’alinéa 2b) protège, à titre de liberté fondamentale, la liberté de pensée, de croyance, d’opinion et d’expression, ce qui inclut la liberté de la presse et des autres moyens de communication.
[41] Comme l’a fait remarquer la demanderesse, le droit à la liberté d’expression est interprété de manière large et téléologique, et ce droit englobe « [l’]activité par laquelle on transmet ou tente de transmettre un message bénéficie de prime abord de la protection de l’al. 2b) » (Greater Vancouver Transportation Authority c Fédération canadienne des étudiantes et étudiants — Section Colombie-Britannique, 2009 CSC 31 au paragraphe 27, [2009] 2 RCS 295). La capacité qu’a la demanderesse de transmettre des informations et des messages aux membres du parti politique qu’elle souhaite représenter à titre de candidate et au public dans les efforts qu’elle faits pour être élue comme députée est clairement touchée par la décision et elle devrait être protégée dans la mesure du possible.
L’alinéa 2d) [42] L’alinéa 2d) protège, à titre de liberté fondamentale, la liberté d’association.
[43] La demanderesse soutient que la décision de la Commission porte atteinte à sa liberté d’association au sens de l’alinéa 2d), car elle viole son droit de s’associer librement à un parti politique et de chercher à être nommée comme candidate de ce parti. On ne l’empêche pas d’adhérer à un parti politique, ajoute-t-elle, mais on porte atteinte à d’autres aspects de l’alinéa 2d). Elle signale que la liberté d’association comporte trois aspects : constitutif, déductif et téléologique (Association de la police montée de l’Ontario c Canada (Procureur général), 2015 CSC 1, aux paragraphes 51 à 54, [2015] 1 RCS 3). La demanderesse soutient que la décision porte atteinte aux aspects déductifs de la liberté d’association - le droit à une activité associative qui est expressément liée à d’autres libertés constitutionnelles -, car « briguer les suffrages des électeurs » est une activité que la Constitution protège. Elle ajoute qu’il ne faut pas négliger l’importance que revêtent les partis politiques pour le processus démocratique, que l’alinéa 2d) envisage plus que le simple fait de s’associer à d’autres, dont des partis politiques, et qu’une approche téléologique reconnaît que le droit de s’associer englobe le fait de chercher à être nommé comme représentant d’un parti politique et à se présenter à une élection.
[44] Le défendeur conteste que l’alinéa 2d) s’applique, car on n’empêche pas la demanderesse d’adhérer à un parti politique quelconque ou de chercher à présenter sa candidature pour un parti politique particulier. Même s’il lui est interdit de présenter sa candidature en vue d’une charge politique pendant qu’elle est au service de la fonction publique, elle peut tout de même s’associer à d’autres pour soutenir la candidature d’une autre personne.
[45] Pour les besoins du présent contrôle judiciaire, il n’est pas nécessaire de déterminer la portée des droits que l’alinéa 2d) garantit à la demanderesse et en quoi, si c’est le cas, ces droits ont été touchés. Les droits que l’alinéa 2b) et l’article 3 garantissent à la demanderesse sont clairement touchés et l’argument que celle-ci invoque, à savoir que son droit d’association est lui aussi touché, est lié de près, dans ces circonstances, à la teneur des droits garantis par l’alinéa 2b) et l’article 3 qui sont en cause. La question en litige consiste à savoir si la décision met en balance de manière proportionnée les droits garantis par la Charte et les objectifs prévus par la loi. La détermination du droit d’association n’aura pas d’incidence sur l’issue du présent contrôle judiciaire.
La question en litige La décision de la Commission est-elle le fruit d’une mise en balance proportionnée des droits garantis par la Charte qui sont en jeu au vu des objectifs prévus par la loi, et cette décision est-elle de ce fait raisonnable? Les observations de la demanderesse [46] La demanderesse soutient que la décision de la Commission porte atteinte de manière disproportionnée aux droits que lui garantit la Charte, compte tenu de la nature de la décision, du contexte législatif et du contexte factuel.
La nature de la décision [47] La demanderesse estime que la décision revient à interdire à tous les procureurs fédéraux de se présenter comme candidats à une élection fédérale. Une telle interdiction générale est incompatible avec la décision Harquail c Canada (Commission de la fonction publique), 2004 CF 1549, 264 FTR 181 [Harquail]. Bien que la Cour ait rejeté le contrôle judiciaire d’une décision refusant la permission requise à une procureure fédérale du fait de son caractère théorique et que cette décision date d’avant l’arrêt Doré, les commentaires de la Cour, qui a critiqué la Commission pour n’avoir pas mené une enquête plus globale ni examiné de vagues possibilités, s’appliquent aux présentes circonstances (au paragraphe 36). Autrement dit, une enquête globale aurait permis à la Commission de rendre une décision favorable dans le cas d’un procureur fédéral.
[48] La demanderesse fait état de la décision de la Commission, qui fait référence à plusieurs reprises aux mots [traduction] « procureur fédéral », à l’appui de son argument selon lequel la décision est assimilable à une interdiction générale à l’endroit des procureurs. La Commission a fait remarquer qu’elle se [traduction] « soucie du fait que la capacité de Me Taman d’exercer ses fonctions d’une manière politiquement impartiale à titre d’avocate, travaillant comme procureure fédérale, peut être atteinte ou sembler l’être »; [traduction] « à titre de procureure fédérale […] Me Taman jouit d’un degré élevé d’autonomie et de pouvoir décisionnel »; [traduction] « ses préoccupations » [celles du BPP] ont trait à [traduction] « la nature des fonctions qu’exerce Me Taman à titre de procureure fédérale » et [traduction] « Me Taman est très visible lorsqu’elle comparaît devant un tribunal à titre de procureure fédérale ».
[49] La demanderesse signale aussi que les préoccupations que la Commission a soulevées au sujet de sa visibilité, de son autonomie et de son pouvoir décisionnel, de sa participation à des discussions en matière de plaidoyers et de peines, de ses demandes de saisie et de confiscation ainsi que de la fourniture possible d’informations aux médias, des facteurs qu’elle considère comme pertinents, s’appliqueraient à tous les procureurs fédéraux.
[50] La demanderesse soutient que la LEFP et un instrument connexe, le Règlement concernant les activités politiques, DORS/2005-373 [le Règlement] ne concordent pas avec l’imposition d’une interdiction générale fondée sur le titre d’un poste. La LEFP et le Règlement requièrent la tenue d’une enquête factuelle et contextuelle, qui comporte un examen de la nature de l’élection, de la nature des fonctions ainsi que du niveau du poste et sa visibilité. La demanderesse soutient que la Commission a omis de procéder à un [traduction] « examen détaillé » de ses fonctions et qu’elle s’est plutôt concentrée sur les procureurs fédéraux en tant que catégorie générale.
[51] La demanderesse souligne aussi que la Commission s’est fondée sur le point de vue du DPP au sujet de la nature du mandat du BDPP et de celle des fonctions qu’exerce la demanderesse à titre de procureure fédérale, plutôt que sur les fonctions précises qu’elle exerce et les types de poursuite qu’elle mène. La Commission a souscrit à la position générale du DPP, à savoir que le poste de procureur fédéral est incompatible avec le fait de se porter candidat à une charge publique, sans tenir compte d’autres opinions et facteurs.
[52] La demanderesse soutient que la décision, qui équivaut à une interdiction concrète à l’endroit des procureurs fédéraux en tant que catégorie, est, de par sa nature, disproportionnée (arrêt Loyola, au paragraphe 70).
Le contexte législatif [53] La demanderesse soutient que la décision est incompatible avec la LEPF, la Loi électorale du Canada et diverses lois provinciales.
[54] L’article 112 de la LEPF énonce son objet et reconnaît aux fonctionnaires le droit de se livrer à des activités politiques tout en respectant le principe d’impartialité politique au sein de la fonction publique. La demanderesse soutient toutefois que la Commission n’a pas tenu compte de son droit de se livrer à des activités politiques. Bien que la LEFP tente de mettre en balance les deux intérêts, le point de départ de la Commission et son point de mire ont été la préservation de l’impartialité politique.
[55] La demanderesse est consciente du principe et de la convention constitutionnelle de longue date au sujet de l’impartialité politique au sein de la fonction publique, mais elle soutient que la convention ne supplante pas les droits reconnus par la Charte qu’il faudrait protéger. La jurisprudence portant sur des questions semblables en matière d’impartialité politique reconnaît que l’impartialité politique et les devoirs de loyauté doivent être mis en balance avec d’autres droits (Osborne c Canada (Conseil du Trésor), [1991] 2 RCS 69, à la page 97, 82 DLR (4th) 321 [Osborne]; Fraser c Commission des relations de travail dans la fonction publique [1985] 2 RCS 455, aux pages 467 à 470, 23 DLR (4th) 122 [Fraser]).
[56] La demanderesse estime que le critère établi pour déterminer les conflits d’intérêts des fonctionnaires devrait également s’appliquer aux décisions prises en vertu des paragraphes 114(4) et (5) de la LEPF. Dans l’arrêt Threader c Canada (Conseil du Trésor), [1987] 1 CF 41, au paragraphe 23, [1986] ACF no 411 (QL) (CAF) [Threader], la Cour a énoncé le critère qui s’applique à ces conflits :
Est-ce qu’une personne bien renseignée qui étudierait la question en profondeur, de façon réaliste et pratique, croirait que, selon toute vraise