XY c. Canada (Sécurité publique et Protection civile)

XY c. Canada (Sécurité publique et Protection civile)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2021-08-10
Référence neutre
2021 CF 831
Numéro de dossier
IMM-5379-20, IMM-5380-20
Notes
Une correction fut apportée le 7 decembre 2022Une correction fut apportée le 12 janvier, 2023
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20210810
Dossiers : IMM‑5379‑20
IMM‑5380‑20
Référence : 2021 CF 831
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 10 août 2021
En présence de monsieur le juge Manson
ENTRE :
XY
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE ET DE LA PROTECTION CIVILE
défendeur
VERSION PUBLIQUE DU JUGEMENT ET DES MOTIFS
(La version confidentielle du jugement et des motifs a paru le 10 août 2021)
I. Introduction
[1] Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire de deux décisions de l’Agence des services frontaliers du Canada [ASFC] : 1) une décision, datée du 5 décembre 2019, d’un agent [l’agent de l’ASFC] de rédiger un rapport d’interdiction de territoire fondé sur le paragraphe 44(1) [le rapport fondé sur l’article 44] à l’encontre du demandeur en application de l’alinéa 37(1)b) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, LC 2001, c 27 [la LIPR], et 2) une décision, datée du 6 octobre 2020, du délégué du ministre de déférer pour enquête le rapport fondés sur l’article 44 à la Section de l’immigration de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada, après avoir conclu qu’il y avait des motifs raisonnables de croire que le demandeur était interdit de territoire en application des alinéas 37(1)a) et 37(1)b) de la LIPR.
II. Le contexte
[2] Le demandeur, XY, est résident permanent du Canada, ayant obtenu le droit d’établissement avec son épouse le 3 novembre 2002. Son épouse et son fils d’âge mineur sont citoyens canadiens.
[3] Dans une lettre datée du 18 mai 2018, l’agent de l’ASFC a informé le demandeur qu’un rapport fondé sur l’article 44 avait été ou pouvait être établi, alléguant qu’il était peut‑être interdit de territoire au Canada pour présentation erronée au sens de l’alinéa 40(1)a) de la LIPR. Le demandeur avait censément fourni de faux renseignements concernant son emploi dans sa demande de renouvellement de sa carte de résident permanent, et ce, dans le contexte d’un stratagème en matière d’immigration.
[4] En juillet 2018, le demandeur a fourni des observations en réponse à la lettre d’équité procédurale, et un entretien avec l’ASFC a été fixé au 16 avril 2019 afin de discuter de son dossier. Lors de cet entretien, l’agent de l’ASFC a fait référence à ||||||||||||||||||||||||||||, accusant le demandeur de corruption et de blanchiment d’argent. Il a voulu obtenir la [TRADUCTION] « version des faits » du demandeur, en indiquant de vive voix les allégations qui lui étaient reprochées. L’avocat qui représentait le demandeur à cette occasion a déclaré que celui‑ci ne répondrait pas à des questions sur le sujet, et il a demandé que l’on fournisse un résumé écrit des allégations formulées contre son client, un résumé sur le fondement duquel une demande de divulgation serait déposée.
[5] Le 9 septembre 2019, le demandeur a reçu une autre lettre d’équité procédurale de l’ASFC [la lettre de l’ASFC]. Ce document indiquait qu’un rapport fondé sur l’article 44 avait été ou serait établi, alléguant qu’il se pouvait que le demandeur soit interdit de territoire au Canada en application de l’alinéa 37(1)b) de la LIPR, en raison de son implication alléguée dans des [TRADUCTION] « opérations transnationales visant à se livrer à du blanchiment d’argent ». Plus précisément, le demandeur faisait l’objet d’une enquête depuis 2012, après que des informations, étayées par des [TRADUCTION] « sources diverses », avaient été reçues des autorités chinoises. Le demandeur aurait censément accepté des pots‑de‑vin |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||| |||||||||| et se serait livré à du blanchiment d’argent.
[6] Le demandeur a reçu des informations sommaires de l’ASFC, obtenues des autorités chinoises, au sujet des allégations visées à l’alinéa 37(1)b) de la LIPR, et comprenant des informations sur des allégations visées aux alinéas 36(1)c), 37(1)a) et 40(1)a) de la LIPR, telles qu’incluses dans le formulaire intitulé « Paragraphe 44(1) et article 55 Faits saillants – Cas dans les bureaux intérieurs » [les Faits saillants].
[7] La lettre indiquait que la prochaine étape du processus consisterait à passer en revue les circonstances entourant le dossier du demandeur : [TRADUCTION] « [s]i un rapport est établi, il est possible qu’un délégué du ministre fasse tenir une enquête, ce qui pourrait mener à la prise d’une mesure de renvoi ». La lettre invitait en outre le demandeur à présenter des observations écrites :
[traduction] […] expliquant pourquoi il ne faudrait pas demander une mesure de renvoi. Les observations peuvent inclure des détails pertinents pour votre dossier, dont, notamment, votre âge à l’époque où vous avez acquis la résidence permanente, la durée de votre séjour au Canada, l’emplacement des mesures de soutien et des responsabilités familiales, la situation dans votre pays d’origine, votre degré d’établissement, vos antécédents criminels, vos antécédents de non‑conformité, s’il y en a, et votre attitude actuelle, de même que tout autre facteur pertinent.
[Soulignement omis.]
[8] Dans sa réponse, datée du 24 septembre 2019, le demandeur a demandé la divulgation complète des informations et des documents sur lesquels l’ASFC se fondait de façon à pouvoir répondre au fond des allégations [la demande de divulgation]. Sans cette divulgation, soutenait‑il, il ne lui était possible que de fournir des observations sur les aspects humanitaires [CH]. L’avocat qui le représentait à cette époque a indiqué :
[traduction] Il ne peut pas répondre aux allégations selon lesquelles il a violé la LIPR parce qu’on ne lui a pas fourni les éléments de preuve auxquels vous avez fait référence et sur lesquels vous vous fondez, et qui constituent le fondement des opinions formulées dans le rapport fondé sur l’article 44. Votre rapport est un résumé de documents que vous seul avez vus. [Le demandeur] a le droit de les voir pour savoir quoi répondre.
[…]
Cela étant, nous demandons la divulgation complète des éléments de preuve auxquels vous avez fait référence et sur lesquels vous vous fondez, et qui constituent le fondement des opinions formulées dans le rapport fondé sur l’article 44, daté du 9 septembre 2019, ainsi que de tous les documents potentiellement pertinents auxquels vous avez accès, mais pas [le demandeur], et qui pourraient se révéler pertinents à l’égard des questions énoncées dans le rapport fondé sur l’article 44 […].
[9] Dans une lettre datée du 26 septembre 2019, l’agent de l’ASFC a rejeté la demande de divulgation parce que :
[traduction] […] [D]ans ce genre de circonstances, les observations concernent généralement les circonstances personnelles d’une personne quant à la raison pour laquelle un rapport ne devrait pas être déféré. Les observations ont pour but de permettre au délégué du ministre d’exercer son pouvoir discrétionnaire pour décider s’il convient de demander une mesure de renvoi en se fondant sur les circonstances personnelles d’une personne et sur l’effet que cette mesure aurait sur elle. Le pouvoir discrétionnaire de faire cette évaluation n’a pas été délégué à la Commission de l’immigration et du statut de réfugié; celle‑ci peut uniquement évaluer si les éléments de preuve étayent une interdiction de territoire. De ce fait, le moment où [le demandeur] peut lancer une défense exhaustive contre une interdiction de territoire est au cours d’une enquête si le délégué du ministre décide qu’il y a suffisamment de motifs pour en tenir une. De plus, à ce stade [le demandeur] est seulement tenu de connaître le fondement factuel de l’allégation portée contre lui qui a été déjà été divulguée sous la forme des faits saillants du rapport fondé sur l’article 44. Cela étant, le moment où il convient d’effectuer une divulgation est quand ou si un rapport est déféré en vue d’une enquête.
[10] L’avocat du demandeur a répondu dans une lettre datée du 21 octobre 2019 pour confirmer ce que son client avait compris – l’exercice du pouvoir discrétionnaire de l’agent de l’ASFC, pour ce qui est de solliciter une mesure de renvoi ou non, dépendra des circonstances personnelles du demandeur, et non du fait de savoir si la preuve indique que celui‑ci est interdit de territoire. Les observations du demandeur portaient sur l’éventuel impact personnel d’une mesure de renvoi sur lui et sa famille, ainsi que sur le risque de mort ou de peines ou traitements cruels et inusités, y compris la torture, s’il était renvoyé en Chine. Le demandeur allègue qu’il sera vraisemblablement torturé s’il est renvoyé en Chine afin que les autorités puissent obtenir des aveux. Une fois reconnu coupable, il risque dans ce pays la peine de mort.
[11] Le 5 décembre 2019, l’agent de l’ASFC a décidé d’établir un rapport fondé sur l’article 44 à l’encontre du demandeur en vertu de l’alinéa 37(1)b) de la LIPR, conformément au paragraphe 44(1) de la LIPR.
[12] Le 6 octobre 2020, le délégué du ministre a ensuite déféré les rapports, les deux en vertu des alinéas 37(1)a) et 37(1)b) de la LIPR, en vue de la tenue d’une enquête devant la Section de l’immigration, conformément au paragraphe 44(2) de la LIPR, après avoir conclu qu’il y avait des motifs raisonnables de croire que le demandeur était interdit de territoire au sens des alinéas 37(1)a) et 37(1)b) de la LIPR.
[13] Le demandeur souhaite que notre Cour rende une ordonnance infirmant la décision, prise en vertu du paragraphe 44(1), d’établir le rapport fondé sur l’article 44, ainsi que la décision, prise en vertu du 44(2), de déférer ce rapport pour enquête, et qu’elle renvoie l’affaire à un agent de l’ASFC différent en vue d’une nouvelle décision, conformément aux motifs de notre Cour.
A. Le régime législatif
[14] Un résident permanent peut être déclaré interdit de territoire au Canada, ce qui mène à la perte de son statut et à son renvoi du Canada (Revell c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2019 CAF 262 [Revell] au para 5, autorisation d’interjeter appel auprès de la CSC refusée par 38891 (2 avril 2020)). Les motifs d’interdiction de territoire comprennent la grande criminalité, ainsi qu’il est indiqué au paragraphe 36(1) de la LIPR, et la criminalité organisée, ainsi qu’il est indiqué au paragraphe 37(1) de la LIPR :
Grande criminalité
Serious criminality
36 (1) Emportent interdiction de territoire pour grande criminalité les faits suivants :
36 (1) A permanent resident or a foreign national is inadmissible on grounds of serious criminality for
...
…
c) commettre, à l’extérieur du Canada, une infraction qui, commise au Canada, constituerait une infraction à une loi fédérale punissable d’un emprisonnement maximal d’au moins dix ans.
(c) committing an act outside Canada that is an offence in the place where it was committed and that, if committed in Canada, would constitute an offence under an Act of Parliament punishable by a maximum term of imprisonment of at least 10 years.
…
…
Activités de criminalité organisée
Organized criminality
37 (1) Emportent interdiction de territoire pour criminalité organisée les faits suivants :
37 (1) A permanent resident or a foreign national is inadmissible on grounds of organized criminality for
a) être membre d’une organisation dont il y a des motifs raisonnables de croire qu’elle se livre ou s’est livrée à des activités faisant partie d’un plan d’activités criminelles organisées par plusieurs personnes agissant de concert en vue de la perpétration d’une infraction à une loi fédérale punissable par mise en accusation ou de la perpétration, hors du Canada, d’une infraction qui, commise au Canada, constituerait une telle infraction, ou se livrer à des activités faisant partie d’un tel plan;
(a) being a member of an organization that is believed on reasonable grounds to be or to have been engaged in activity that is part of a pattern of criminal activity planned and organized by a number of persons acting in concert in furtherance of the commission of an offence punishable under an Act of Parliament by way of indictment, or in furtherance of the commission of an offence outside Canada that, if committed in Canada, would constitute such an offence, or engaging in activity that is part of such a pattern; or
b) se livrer, dans le cadre de la criminalité transnationale, à des activités telles le passage de clandestins, le trafic de personnes ou le recyclage des produits de la criminalité.
(b) engaging, in the context of transnational crime, in activities such as people smuggling, trafficking in persons or laundering of money or other proceeds of crime.
[15] La LIPR prévoit le cadre qui régit l’examen des allégations d’interdiction de territoire ainsi que l’exécution des décisions qui s’ensuivent – un régime législatif que la Cour d’appel fédérale a qualifié de complet (Revell, précité, au para 5).
[16] Si un agent de l’ASFC [l’agent] est d’avis qu’un résident permanent est interdit de territoire, il peut établir un rapport conformément au paragraphe 44(1) de la LIPR :
Rapport d’interdiction de territoire
Preparation of report
44 (1) S’il estime que le résident permanent ou l’étranger qui se trouve au Canada est interdit de territoire, l’agent peut établir un rapport circonstancié, qu’il transmet au ministre.
44 (1) An officer who is of the opinion that a permanent resident or a foreign national who is in Canada is inadmissible may prepare a report setting out the relevant facts, which report shall be transmitted to the Minister.
[17] Ce rapport est transmis au ministre ou à son délégué [le ministre], qui peut ensuite le déférer à la Section de l’immigration pour enquête, comme il est prévu au paragraphe 44(2) de la LIPR :
Suivi
Referral or removal order
(2) S’il estime le rapport bien fondé, le ministre peut déférer l’affaire à la Section de l’immigration pour enquête, sauf s’il s’agit d’un résident permanent interdit de territoire pour le seul motif qu’il n’a pas respecté l’obligation de résidence ou, dans les circonstances visées par les règlements, d’un étranger; il peut alors prendre une mesure de renvoi.
(2) If the Minister is of the opinion that the report is well‑founded, the Minister may refer the report to the Immigration Division for an admissibility hearing, except in the case of a permanent resident who is inadmissible solely on the grounds that they have failed to comply with the residency obligation under section 28 and except, in the circumstances prescribed by the regulations, in the case of a foreign national. In those cases, the Minister may make a removal order.
[18] L’étendue du pouvoir discrétionnaire dont jouissent un agent et le ministre pour ce qui est de l’établissement et du renvoi des rapports fondés sur l’article 44 demeure un sujet de litige, mais il est évident que, pour l’exercice de cette fonction, ils conservent un certain pouvoir discrétionnaire (Revell, au para 6; Tran c Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2017 CSC 50 au para 6).
[19] À la conclusion de l’enquête, la Section de l’immigration doit ensuite : 1) reconnaître le droit d’une personne d’entrer au Canada, 2) octroyer à un étranger le statut de résident permanent ou de résident temporaire, 3) autoriser un résident permanent ou un étranger, avec ou sans conditions, à entrer au Canada pour contrôle complémentaire, ou 4) prendre la mesure de renvoi applicable (LIPR, art 45).
[20] Il n’existe pas d’autre droit d’appel auprès de la Section d’appel de l’immigration dans les cas où un étranger ou un résident permanent a été déclaré interdit de territoire pour cause de criminalité organisée ou, dans certains cas, de grande criminalité (LIPR, aux art 64(1)‑(2)) :
Restriction du droit d’appel
No appeal for inadmissibility
64 (1) L’appel ne peut être interjeté par le résident permanent ou l’étranger qui est interdit de territoire pour raison de sécurité ou pour atteinte aux droits humains ou internationaux, grande criminalité ou criminalité organisée, ni par dans le cas de l’étranger, son répondant.
64 (1) No appeal may be made to the Immigration Appeal Division by a foreign national or their sponsor or by a permanent resident if the foreign national or permanent resident has been found to be inadmissible on grounds of security, violating human or international rights, serious criminality or organized criminality.
Grande criminalité
Serious criminality
(2) L’interdiction de territoire pour grande criminalité vise, d’une part, l’infraction punie au Canada par un emprisonnement d’au moins six mois et, d’autre part, les faits visés aux alinéas 36(1)b) et c).
(2) For the purpose of subsection (1), serious criminality must be with respect to a crime that was punished in Canada by a term of imprisonment of at least six months or that is described in paragraph 36(1)(b) or (c).
[21] Si une mesure de renvoi entre en vigueur, le résident permanent perd son statut et devient un étranger (LIPR, alinéa 46(1)(c)) :
Résident permanent
Permanent resident
46 (1) Emportent perte du statut de résident permanent les faits suivants :
46 (1) A person loses permanent resident status
...
…
c) la prise d’effet de la mesure de renvoi;
(c) when a removal order made against them comes into force;
[22] Néanmoins, l’étranger dispose encore de trois recours : 1) un permis de résident temporaire, conformément à l’article 24 de la LIPR, 2) une dispense discrétionnaire quant à l’interdiction de territoire pour motifs CH, en application de l’article 25 de la LIPR, et 3) une déclaration ou une dispense du ministre, en application de l’article 42.1 de la LIPR, dans les cas où une exception à l’interdiction de territoire est accordée au motif que cette mesure n’est pas contraire à l’intérêt national (Revell, aux para 8‑10).
[23] Le deuxième recours, une dispense pour motifs CH, n’est pas accessible aux étrangers qui sont interdits de territoire pour criminalité organisée (LIPR, art 25(1)), en vertu de l’article 37 de la LIPR, pas plus que pour des motifs de sécurité ou pour atteinte aux droits humains ou internationaux, au sens des articles 34 ou 35 de la LIPR (LIPR, art 25(1)).
[24] Un étranger peut également présenter une demande d’évaluation des risques avant renvoi [ERAR] pour obtenir un sursis à son renvoi du Canada ou pour solliciter un report de ce renvoi (Revell, aux para 11‑12; LIPR, art 48, 112‑113). Le processus d’ERAR a pour but de décider si une personne risque d’être soumise à la torture, à une menace pour sa vie ou au risque de traitements cruels et inusités si elle est renvoyée dans le pays dont elle a la nationalité. Dans le cas d’un demandeur qui a été déclaré interdit de territoire pour cause de criminalité organisée, le résultat d’un ERAR favorable est un sursis à son renvoi (LIPR, art 112(3), art 114(1)). L’ASFC conserve également le pouvoir discrétionnaire restreint de surseoir à l’exécution d’une mesure de renvoi (Revell, aux para 11‑12).
III. Les décisions faisant l’objet du présent contrôle
[25] Tant l’agent de l’ASFC que le délégué du ministre ont conclu, dans leurs décisions respectives, qu’il n’y avait pas assez de motifs CH pour remédier à la nature sérieuse des allégations d’interdiction de territoire.
[26] L’agent a écrit ce qui suit dans la décision, prise le 5 décembre 2019, de rédiger un rapport fondé sur l’article 44 :
[traduction] Selon moi, les motifs d’ordre humanitaire fournis sont insuffisants et je recommande donc que les rapports fondés sur l’article 44 pour les alinéas 36(1)c), 37(1)a) et 37(1)b) soient déférés en vue de la tenue d’une enquête, et je formule cette recommandation en raison de la nature sérieuse des allégations formulées contre [le demandeur].
[27] Le délégué du ministre a déclaré de plus ce qui suit dans la décision, prise le 6 octobre 2020, de déférer le rapport pour enquête :
[traduction] J’ai pris la décision de déférer les rapports fondés sur l’article 44 pour enquête, car je suis d’avis qu’il y a des motifs raisonnables de croire que [le demandeur] est interdit de territoire en vertu des alinéas 37(1)a) et 37(1)b). Je suis également d’avis qu’il n’y a pas assez de motifs d’ordre humanitaire pour remédier à la gravité des allégations formulées sous le régime de la LIPR.
IV. Les questions en litige
[28] Les questions en litige sont les suivantes :
La demande est‑elle prématurée?
L’agent de l’ASFC a‑t‑il manqué à l’obligation d’équité procédurale envers le demandeur?
De quel degré de pouvoir discrétionnaire et d’équité procédurale faut‑il faire preuve dans le cadre d’une décision d’établir et de déférer un rapport fondé sur l’article 44, compte tenu notamment du fait qu’il existe un lien avec une demande d’asile?
V. La norme de contrôle applicable
[29] Les questions qui se rapportent à un manquement à l’équité procédurale sont contrôlées en fonction de la norme de la décision correcte (Chemin de fer Canadien Pacifique Limitée c Canada (Procureur général), 2018 CAF 69 aux para 34‑35, 54‑55, citant l’arrêt Établissement de Mission c Khela, 2014 CSC 24 au para 79).
[30] Dans leurs observations écrites, les parties ont fait valoir que la norme de contrôle à appliquer est celle de la décision raisonnable. Cependant, lors des plaidoiries, elles ont convenu qu’il y avait en jeu des questions d’équité procédurale. Les questions litigieuses que soulève le demandeur ont trait à l’équité du processus que l’agent de l’ASFC a suivi. Elles concernent le fait de savoir si cet agent a privé le demandeur de la possibilité de répondre au fond des allégations d’interdiction de territoire. Les droits de participation de cette nature font partie de l’obligation d’équité procédurale (Baker c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 RCS 817 [Baker] au para 22) :
22 Bien que l’obligation d’équité soit souple et variable et qu’elle repose sur une appréciation du contexte de la loi particulière et des droits visés, il est utile d’examiner les critères à appliquer pour définir les droits procéduraux requis par l’obligation d’équité dans des circonstances données. Je souligne que l’idée sous‑jacente à tous ces facteurs est que les droits de participation faisant partie de l’obligation d’équité procédurale visent à garantir que les décisions administratives sont prises au moyen d’une procédure équitable et ouverte, adaptée au type de décision et à son contexte légal institutionnel et social, comprenant la possibilité donnée aux personnes visées par la décision de présenter leur [sic] points de vue complètement ainsi que des éléments de preuve de sorte qu’ils soient considérés par le décideur.
[31] Avant que la Cour suprême du Canada rende l’arrêt Vavilov, le droit d’un demandeur à la divulgation de la preuve, dans le contexte d’un processus prévu à l’article 44 de la LIPR, était contrôlé selon la norme de la décision correcte (Jeffrey c Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2019 CF 1180 [Jeffrey] au para 20; voir aussi l’arrêt Sharma c Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2016 CAF 319 [Sharma] au para 15). Cette démarche n’a pas changé en raison de l’arrêt Vavilov, où le cadre qui y est exposé s’applique au bien‑fondé d’une décision administrative faisant l’objet d’un contrôle (Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 [Vavilov] aux para 23, 77).
[32] Néanmoins, l’étendue du pouvoir discrétionnaire dont jouit un agent de l’ASFC ou le ministre pour ce qui est d’établir et de déférer, respectivement, un rapport fondé sur l’article 44 est contrôlé selon la norme de la décision raisonnable (Vavilov, précité, au para 25; Sharma, précité, au para 15).
VI. Analyse
A. Les positions des parties
[33] Le demandeur fait valoir que l’agent de l’ASFC a mal saisi et mal communiqué l’étendue de son pouvoir décisionnel. En lui disant que le pouvoir discrétionnaire qu’il avait d’établir un rapport fondé sur l’article 44 reposerait sur ses circonstances personnelles, l’agent de l’ASFC l’a privé d’une possibilité raisonnable de répondre aux allégations d’interdiction de territoire. En rejetant la demande de divulgation, l’agent de l’ASFC l’a de plus empêché de répondre de manière équitable et complète. Les informations sur lesquelles s’était fondé l’agent de l’ASFC venaient directement des autorités chinoises et le demandeur n’aurait pu les obtenir d’aucune autre façon. Les Faits saillants n’étaient pas suffisants pour répondre aux exigences de l’équité procédurale, dans un contexte tel que celui‑ci, où l’interdiction de territoire ne repose pas sur une déclaration de culpabilité au Canada.
[34] Le demandeur affirme également que même si les prétendues erreurs commises se situent à un degré moins élevé d’équité procédurale, la Cour devrait réexaminer le seuil d’équité procédurale et l’étendue du pouvoir discrétionnaire en jeu dans le contexte des décisions que l’agent de l’ASFC et le ministre ont prises en vertu des paragraphes 44(1) et 44(2), respectivement. Il allègue qu’il y a un certain nombre de facteurs dont on n’a pas tenu compte dans des décisions antérieures de notre Cour et de la Cour d’appel fédérale dans le cadre de l’interprétation de ces dispositions de la LIPR.
[35] De plus, il faut également tenir expressément compte, dans ce contexte, des demandeurs d’asile. Dans le contexte de la présente affaire, les faits qui sous‑tendent l’allégation d’interdiction de territoire peuvent aussi servir de fondement à une demande d’asile. Les deux « filières » sont nettement différentes, surtout en ce qui concerne les paramètres de la décision à rendre. Le demandeur voudrait que notre Cour précise le cadre qu’il convient de suivre dans ce contexte.
[36] Le défendeur est d’avis que le demandeur n’a pas le droit d’interjeter appel auprès de la Section d’appel de l’immigration mais qu’il dispose d’un autre recours approprié, sous la forme de l’enquête tenue devant la Section de l’immigration et du processus d’ERAR. Il convient de rejeter la présente demande au seul motif qu’elle est prématurée. De plus, des décisions jurisprudentielles récentes de notre Cour ont réglé en grande partie la question du pouvoir discrétionnaire dont jouissent les agents et le ministre, respectivement, en vertu des paragraphes 44(1) et 44(2) de la LIPR. Les décisions contestées sont raisonnables et ne justifient pas que notre Cour intervienne. L’agent de l’ASFC et le délégué du ministre ont exercé leur pouvoir discrétionnaire restreint d’une manière conforme aux directives de notre Cour et de la Cour d’appel fédérale.
B. Une question préliminaire : la prématurité de la demande
[37] Le défendeur soutient qu’il y a lieu de rejeter la présente demande pour un seul motif, celui de la prématurité. Il invoque à cet égard l’arrêt de la Cour d’appel fédérale Lin c Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2021 CAF 81 [Lin]. Dans l’arrêt Lin, la Cour d’appel fédérale a conclu que les délégués du ministre qui agissent en vertu de l’article 44 de la LIPR entreprennent ce qui s’apparente à un exercice d’évaluation préalable. Les demandeurs ont plutôt l’occasion pleine et entière de présenter des éléments de preuve et de faire valoir leurs arguments factuels et juridiques devant la Section de l’immigration et la Section d’appel de l’immigration. Les demandes dont il était question dans l’arrêt Lin, lesquelles sollicitaient le contrôle judiciaire des décisions des délégués du ministre de renvoyer les appelants à des audiences d’interdiction de territoire, étaient donc prématurées. Les recours administratifs disponibles et adéquats n’avaient pas été exercés. Toute exception à cette règle générale est très rare, et elle requiert des circonstances exceptionnelles (Lin, précité, aux para 4‑6).
[38] Dans l’arrêt Lin, les décisions sous‑jacentes avaient trait à des allégations d’interdiction de territoire pour présentation erronée, au sens de l’alinéa 40(1)a) de la LIPR. Le défendeur reconnaît que, dans la demande dont il est question en l’espèce, le demandeur ne jouit pas d’un droit d’appel semblable auprès de la Section d’appel de l’immigration, comme c’était le cas pour les appelants dans l’arrêt Lin, en raison de l’application du paragraphe 64(1) de la LIPR.
[39] Comme les appelants avaient accès à la fois à la Section de l’immigration et à la Section d’appel de l’immigration, la Cour d’appel fédérale a conclu dans l’arrêt Lin que (Lin, au para 4) :
[...] Les appelants auront pleinement l’occasion de présenter des éléments de preuve et de faire valoir leurs arguments factuels et juridiques ainsi que leurs préoccupations concernant les questions pertinentes devant la Section de l’immigration et la Section d’appel de l’immigration. Ils pourront soulever, entre autres, toute question d’équité procédurale ou question de fond concernant le processus d’évaluation préalable fondé sur l’article 44 qui mine la capacité de la Section de l’immigration à procéder. Par la même occasion, les questions concernant les fausses déclarations donnant lieu à l’octroi de la résidence permanente, la connaissance pertinente des appelants et les motifs d’ordre humanitaire seront examinées. Ainsi, en l’espèce, les instances devant la Section de l’immigration et la Section d’appel de l’immigration peuvent être instruites et sont efficaces : Strickland c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 37, [2015] 2 R.C.S. 713, para 42.
[40] Le défendeur affirme néanmoins que, en l’espèce, le demandeur dispose d’un autre recours approprié à l’enquête tenue devant la Section de l’immigration, et ce, en raison de : 1) la commodité de l’autre recours, 2) la nature de l’erreur alléguée, 3) la nature de l’autre tribunal qui s’occuperait de la question, ce qui inclut la capacité réparatrice, 4) l’expertise de l’autre décideur et 5) l’utilisation économique des ressources et des frais judiciaires (Strickland c Canada, 2015 CSC 37 [Strickland] au para 42; Canada (Agence des services frontaliers) c C.B. Powell Limited, 2010 CAF 61 aux para 30‑32, autorisation d’interjeter appel auprès de la CSC refusée par 34311 (3 novembre 2011)).
[41] Je conviens avec le demandeur que l’examen de la question de la prématurité oblige à porter une attention particulière aux faits. Le processus prévu à l’article 44 comporte divers motifs d’interdiction de territoire, et il s’applique aussi bien aux résidents permanents qu’aux étrangers. Je signale ce qu’a décrété la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt Cha c Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile), 2006 CAF 126 [Cha], aux paragraphes 21 et 22 :
[21] Le paragraphe 44(2) s’applique à tous les motifs d’interdiction de territoire. Ces motifs se rattachent à des domaines aussi divers que la sécurité, les atteintes aux droits humains ou au droit international, la grande criminalité, la criminalité, les activités de criminalité organisée, l’état de santé, la situation financière, les fausses déclarations et les violations de la Loi. La complexité des faits en cause varie selon le motif concerné. Certains motifs comportent des aspects juridiques et d’autres pas. Le paragraphe 44(2) s’applique tant aux résidents permanents qu’aux étrangers, lesquels ne font habituellement pas l’objet d’un traitement identique dans la Loi. Il vise tant le pouvoir du représentant du ministre de déférer l’affaire à la Section de l’immigration que celui de prendre lui‑même la mesure de renvoi.
[22] Il se peut donc que, en fin de compte, la portée du pouvoir discrétionnaire varie selon les motifs allégués, selon que l’intéressé est un résident permanent ou un étranger ou selon que l’affaire est ou non renvoyée à la Section de l’immigration. Dans certains cas mais pas dans d’autres, il peut y avoir une marge d’appréciation. C’est pour cette raison qu’il a été sage de la part du législateur d’utiliser le terme « peut ».
[42] Je suis d’avis que les circonstances dont il était question dans l’arrêt Lin se distinguent des faits de l’espèce et que le demandeur ne dispose pas d’un autre recours approprié, sous la forme d’une enquête devant la Section de l’immigration. Pour les motifs exposés ci‑après, la présente demande n’est pas prématurée.
[43] Le processus prévu à l’article 44 n’a pas pour effet de changer le statut d’un demandeur. Dans l’arrêt Sharma, la Cour d’appel fédérale décrit la situation avec justesse au paragraphe 25 : « [c]es décisions sont importantes en ce sens qu’elles déclenchent le processus qui, en définitive, peut dépouiller l’appelant de son statut de résident permanent, mais elles n’ont pour ce dernier aucune conséquence immédiate et pratique ». La Section de l’immigration, saisie d’un rapport fondé sur l’article 44, rendra la décision à cet égard. La jurisprudence qui apparente le processus prévu à l’article 44 de la LIPR à une évaluation préalable est instructive.
[44] Cependant, en analysant l’obligation d’équité à laquelle sont soumis un agent et le ministre dans le cadre de la décision, fondée sur le paragraphe 44(1), d’établir un rapport et de la décision, fondée sur le paragraphe 44(2), de déférer l’affaire, la Cour d’appel fédérale a décrété ceci (Sharma, au para 24) :
[24] Cela dit, je suis disposé à accepter que les décisions de rédiger un rapport et de le renvoyer par la suite à la SI ne sont pas dépourvues d’importance. Étant donné que, après le renvoi de ce rapport, les options dont dispose la SI semblent très restreintes puisqu’elle « rend » la décision de prendre une mesure de renvoi si elle est convaincue que l’étranger ou le résident permanent est interdit de territoire, il semble que le seul pouvoir discrétionnaire (quoique très restreint) d’empêcher qu’un étranger ou un résident permanent soit renvoyé repose entre les mains de l’agent de l’ASFC d’immigration et du ministre ou de son délégué. […]
[45] L’article 45 de la LIPR prévoit ce qui suit :
Décision
Decision
45 Après avoir procédé à une enquête, la Section de l’immigration rend telle des décisions suivantes :
45 The Immigration Division, at the conclusion of an admissibility hearing, shall make one of the following decisions:
a) reconnaître le droit d’entrer au Canada au citoyen canadien au sens de la Loi sur la citoyenneté, à la personne inscrite comme Indien au sens de la Loi sur les Indiens et au résident permanent;
(a) recognize the right to enter Canada of a Canadian citizen within the meaning of the Citizenship Act, a person registered as an Indian under the Indian Act or a permanent resident;
b) octroyer à l’étranger le statut de résident permanent ou temporaire sur preuve qu’il se conforme à la présente loi;
(b) grant permanent resident status or temporary resident status to a foreign national if it is satisfied that the foreign national meets the requirements of this Act;
c) autoriser le résident permanent ou l’étranger à entrer, avec ou sans conditions, au Canada pour contrôle complémentaire;
(c) authorize a permanent resident or a foreign national, with or without conditions, to enter Canada for further examination; or
d) prendre la mesure de renvoi applicable contre l’étranger non autorisé à entrer au Canada et dont il n’est pas prouvé qu’il n’est pas interdit de territoire, ou contre l’étranger autorisé à y entrer ou le résident permanent sur preuve qu’il est interdit de territoire.
(d) make the applicable removal order against a foreign national who has not been authorized to enter Canada, if it is not satisfied that the foreign national is not inadmissible, or against a foreign national who has been authorized to enter Canada or a permanent resident, if it is satisfied that the foreign national or the permanent resident is inadmissible.
[46] Les facteurs énumérés dans l’arrêt Strickland de la Cour suprême du Canada, au paragraphe 42, ne constituent pas une liste de contrôle restrictive. Le tribunal doit tenir compte du recours disponible et du caractère opportun du contrôle judiciaire et se demander si l’autre recours est approprié, dans toutes les circonstances, pour traiter du grief du demandeur (Strickland, aux para 42‑43).
[47] Compte tenu du pouvoir discrétionnaire restreint de la Section de l’immigration, qui « rend » une mesure de renvoi, dans les cas où un résident permanent est déclaré interdit de territoire, ainsi que du pouvoir discrétionnaire qu’un agent ou le ministre peut exercer pour empêcher qu’un étranger ou un résident permanent soit renvoyé, je ne suis pas d’avis que la présente demande est prématurée, vu que « la nature de l’autre tribunal qui pourrait statuer sur la question et sa faculté d’accorder une réparation » sont d’une portée plus étroite que le processus d’évaluation préliminaire, fondé sur l’article 44, qui le précède (Strickland, au para 42). Un contrôle judiciaire est une mesure appropriée dans les circonstances (Strickland, au para 43).
[48] Même s’il est défini comme un processus d’évaluation préliminaire, le mécanisme que prévoit l’article 44 englobe un large éventail de motifs d’interdiction de territoire, et il fait entrer en jeu des aspects différents dans chaque contexte. Dans les circonstances actuelles de l’espèce, je ne suis pas d’avis que l’audience tenue devant la Section de l’immigration est un autre recours approprié, qui rendrait la présente demande prématurée.
C. L’obligation d’équité procédurale
[49] Les allégations du demandeur quant au manquement à l’équité procédurale de l’agent de l’ASFC et du délégué du ministre comportent deux volets. Premièrement, dans les décisions d’établir les rapports fondés sur l’article 44 et, ensuite, de les déférer, l’agent de l’ASFC et le délégué du ministre ont considéré que la gravité de l’allégation d’interdiction de territoire était d’une importance primordiale, après avoir empêché le demandeur de répondre à ces allégations. Deuxièmement, l’agent de l’ASFC n’a pas assuré la divulgation des informations pertinentes au demandeur, comme il était sollicité dans la demande de divulgation.
[50] Bien que l’obligation d’équité procédurale qu’entraînent les décisions fondées à la fois sur les paragraphes 44(1) et 44(2) de la LIPR soit essentiellement examinée en parallèle ci‑après, là où il existe des différences il y est fait explicitement référence.
[51] Les erreurs que décrit le demandeur découlent censément du fait que l’agent de l’ASFC a, de manière déraisonnable, conclu et communiqué au demandeur que [TRADUCTION] « [d]ans ce genre de circonstances, les observations concernent généralement les circonstances personnelles d’une personne quant à la raison pour laquelle un rapport ne devrait pas être déféré » et que [TRADUCTION] « [à] ce stade [le demandeur] est seulement tenu de connaître le fondement factuel de l’allégation portée contre lui qui a déjà été divulguée sous la forme des faits saillants du rapport fondé sur l’article 44. Cela étant, le moment où il convient d’effectuer une divulgation est quand ou si un rapport est déféré en vue d’une enquête ».
[52] Le demandeur soutient que les erreurs alléguées ont été commises, même en fonction du seuil d’équité procédurale inférieur que l’on trouve habituellement dans la jurisprudence. En tenant compte des facteurs énumérés dans l’arrêt Baker, précité, notre Cour et la Cour d’appel fédérale ont conclu que le pouvoir discrétionnaire qu’exerce un agent ou le ministre en application de l’article 44 de la LIPR fait entrer en jeu un degré d’équité procédurale inférieur.
[53] Les cinq facteurs, non exhaustifs, qui sont énoncés dans l’arrêt Baker sont les suivants : 1) la nature de la décision, 2) le régime législatif, 3) l’importance de la décision pour les personnes visées, 4) les attentes légitimes de la personne qui conteste la décision, et 5) le choix de procédures que fait le décideur administratif (Baker, aux para 23‑28).
[54] En bref, la Cour d’appel fédérale a conclu que, pour soupeser la totalité des facteurs énoncés dans l’arrêt Baker, « l’obligation d’équité