Elson c. Canada (Procureur général)

Elson c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2017-05-05
Référence neutre
2017 CF 459
Numéro de dossier
T-138-16
Contenu de la décision
Date : 20170505
Dossier : T-138-16
Référence : 2017 CF 459
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 5 mai 2017
En présence de madame la juge Strickland
ENTRE :
KIRBY ELSON
demandeur
et
CANADA (PROCUREUR GÉNÉRAL)
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
TABLE DES MATIÈRES
Contexte 2
Décision faisant l’objet du contrôle 10
Questions en litige 11
Norme de contrôle 12
Question 1 : Quelle décision fait l’objet du contrôle judiciaire? 13
Question 2 : La décision du ministre était-elle fondée sur des considérations pertinentes? 15
Thèse du demandeur 15
Thèse du défendeur 17
Discussion 21
Question 3 : Le ministre a-t-il raisonnablement exercé, ou a-t-il entravé, son pouvoir discrétionnaire? 46
Thèse du demandeur 46
Thèse du défendeur 51
Discussion 54
1) Exigences obligatoires 58
2) Exemptions et examen des situations particulières 62
3) Lettre de décision et article 7 de la Loi sur les pêches 80
Question 4 : Le ministre a-t-il fait preuve d’ouverture d’esprit? 84
Thèse du demandeur 84
Thèse du défendeur 86
Discussion 87
Question 5 : Quelle est la mesure appropriée? 93
Dépens 97
[1]
La Cour est saisie d’une demande de contrôle judiciaire d’une décision rendue par le ministre des Pêches et des Océans d’accueillir la recommandation de l’Office des appels relatifs aux permis de pêche de l’Atlantique (l’Office des appels) et de rejeter l’appel du demandeur visant à obtenir une exemption à la politique sur la Préservation de l’indépendance de la flottille de pêche côtière dans l’Atlantique canadien (la politique sur la PIFPCAC ou la politique). En conséquence, le demandeur n’était plus admissible au renouvellement des permis de pêche dont il était titulaire. La présente demande est déposée en application de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F-7.
Contexte
[2] La Loi sur le ministère des Pêches et des Océans, LRC 1985, c F-15, a institué le ministère des Pêches et des Océans (le MPO) et elle définit les pouvoirs et les fonctions de son ministre, lesquels s’étendent de façon générale à tous les domaines de compétence du Parlement non attribués de droit à d’autres ministères ou organismes fédéraux et liés à la pêche côtière et à la pêche dans les eaux internes, les ports de pêche et de plaisance, l’hydrographie et les sciences de la mer, et la coordination de plans et programmes du gouvernement fédéral touchant aux océans (au paragraphe 4(1)). Aux termes de l’article 7 de la Loi sur les pêches, LRC 1985, c F-14 (la Loi sur les pêches) le ministre peut, à discrétion, délivrer des baux et permis de pêche ainsi que des licences d’exploitation de pêches – ou en permettre la délivrance –, indépendamment du lieu de l’exploitation ou de l’activité de pêche.
[3] Au fil des ans, le MPO a adopté diverses politiques relatives à la gestion des pêches. L’une d’entre elles est la Politique d’émission des permis pour la pêche commerciale dans l’est du Canada – 1996 (la politique de 1996), laquelle est toujours en vigueur, malgré les modifications qu’elle a connues depuis son adoption. La politique de 1996 décrit le permis de pêche comme un instrument par lequel le ministre des Pêches et des Océans accorde, conformément aux pouvoirs discrétionnaires que lui confère la Loi sur les pêches, la permission à une personne [...] de récolter certaines espèces de poissons ou de plantes marines sous réserve des conditions du permis. Il ne s’agit absolument pas d’une permission permanente car celle-ci prend fin en même temps que le permis. Le titulaire du permis se voit accorder un privilège de pêche limitée et non un droit de propriété absolu ou permanent. De manière générale, tous les permis de pêche doivent faire l’objet d’un renouvellement ou d’un [traduction] « remplacement » tous les ans.
[4] Les politiques du propriétaire exploitant et de la séparation des flottilles ont été intégrées à la politique de 1996. La politique de la séparation des flottilles a été adoptée en 1979 pour dissocier l’activité économique de la récolte de celle de la transformation du poisson. Aux termes de cette politique, les nouveaux permis de pêche au titre desquels les pêcheurs sont limités à l’utilisation de bateaux d’une longueur d’au plus 19,8 m (65 pi) ne sont pas délivrés aux sociétés, notamment celles exerçant des activités dans le secteur de la transformation. Aux termes de la politique du propriétaire exploitant, laquelle a été adoptée dans les années 1970, les permis sont délivrés au nom de pêcheurs individuels, les titulaires de permis sont tenus de s’adonner eux-mêmes à l’activité de la récolte et ils ne peuvent détenir qu’un seul permis par espèce.
[5] Au cours des consultations découlant de la Révision de la politique sur les pêches de l’Atlantique (la RPPA) lancée en 1999, des membres de la flottille de pêche côtière se sont dits préoccupés par l’atteinte aux politiques du propriétaire exploitant et de la séparation des flottilles au moyen d’« accords de fiducie ». En novembre 2003, le ministre a annoncé son intention de publier un document de discussion destiné à servir de fondement aux consultations publiques concernant les accords de fiducie et les politiques du propriétaire exploitant et de la séparation des flottilles. Un communiqué de presse a indiqué que le MPO évaluerait toutes les options, notamment la possibilité d’adopter un règlement, afin de régler la question des accords de fiducie, lesquels allaient à l’encontre de la politique du MPO. Un document de discussion intitulé [traduction] Préservation de l’indépendance de la flottille de pêche côtière dans l’Atlantique canadien a ensuite été publié. Il indiquait que le permis de pêche représentait un privilège de pêche accordé chaque année à la discrétion du ministre, conformément à la Loi sur les pêches. Il s’agit d’un privilège de pêche limitée, lequel est assujetti aux conditions du permis. Le privilège de pêche prend fin lorsque le permis arrive à échéance. Le document indiquait que certains permis délivrés à des particuliers avaient fait l’objet d’accords de fiducie conclus entre le détenteur d’un permis et une entreprise de transformation du poisson ou une autre entité. Les accords de fiducie constituaient des contrats privés, lesquels liaient les parties entre elles et permettaient souvent à l’entreprise de transformation ou à l’entité tierce d’utiliser le permis. Lorsqu’un permis faisait l’objet d’un tel accord de fiducie, son intérêt bénéficiaire était cédé à une autre partie, et le titulaire du permis demeurait investi du titre juridique à titre de nu-fiduciaire. Une consultation a suivi le document de discussion, et le document intitulé Le cadre stratégique de gestion des pêches sur la côte de l’Atlantique a été publié.
[6] Enfin, en avril 2007, la politique sur la PIFPCAC a été adoptée par le ministre, qui a indiqué qu’elle visait à renforcer les actuelles politiques du propriétaire exploitant et de la séparation des flottilles, afin de préserver l’indépendance des pêcheurs côtiers et de s’assurer que les privilèges découlant des permis de pêche profitent aux pêcheurs et aux collectivités côtières de l’Atlantique. Son énoncé de politique indique que la PIFPCAC renforce les politiques sur le propriétaire exploitant et sur la séparation des flottilles en s’intéressant aux questions relatives aux « accords de contrôle » (accords de fiducie), dont elle définit le sens. Les objectifs énoncés dans la PIFPCAC consistent à réaffirmer l’importance du maintien d’une flottille indépendante et rentable, de renforcer l’application des politiques sur le propriétaire exploitant et sur la séparation des flottilles, de garantir que les privilèges découlant des permis de pêche profitent aux pêcheurs et aux collectivités côtières et d’aider les pêcheurs à conserver le contrôle de leurs entreprises de pêche. La politique a permis de créer la catégorie de « pêcheur du noyau indépendant » et d’en faire le nouveau critère d’admissibilité pour recevoir de nouveaux permis ou des permis de remplacement rattachés à un bateau dans le secteur côtier de l’Atlantique après le 12 avril 2007. La catégorie de pêcheur du noyau indépendant a été ouverte à tout pêcheur côtier qui n’était partie à aucun accord de contrôle.
[7] La politique sur la PIFPCAC énonce que tout chef d’entreprise du noyau qui n’est pas partie à un accord de contrôle relativement à un permis de pêche côtière rattaché à un bateau et délivré en son nom sera admissible à la catégorie de pêcheur du noyau indépendant en remplissant une déclaration portant qu’il n’est partie à aucun accord de contrôle. Les déclarations devaient être remplies au plus tard le 31 mars 2008 et, par la suite, chaque fois qu’un pêcheur demandait un nouveau permis de pêche côtière rattaché à un bateau ou un permis de remplacement y afférant. Les titulaires de permis qui étaient partie à un accord de contrôle ont eu sept ans, jusqu’au 12 avril 2014, pour se conformer à la politique sur la PIFPCAC. Ceux qui ne s’y sont pas conformés ont perdu leur admissibilité à la catégorie de pêcheur du noyau indépendant et, de ce fait, ils n’étaient plus admissibles à la délivrance de nouveaux permis ou de permis de remplacement.
[8] En 2007, le MPO a fait parvenir une trousse d’information à tous les titulaires de permis de pêche côtière visés par la politique sur la PIFPCAC. En février 2008, le MPO a envoyé une seconde trousse d’information, afin de répondre aux questions soulevées et de prolonger le délai pour le dépôt des déclarations jusqu’au 31 mars 2008.
[9] Le demandeur était partie à un accord de contrôle avec Labrador Sea Products Inc. et Quinlan Brothers Limited. En conséquence, le 25 mars 2008, il a déposé la déclaration obligatoire auprès du MPO.
[10] Le 3 décembre 2009, le MPO a envoyé au demandeur une lettre l’informant que, puisqu’il était partie à un accord de contrôle, il n’était pas admissible à la catégorie de pêcheur du noyau indépendant, laquelle catégorisation pouvait faire l’objet d’un examen par le MPO à tout moment, s’il était informé de nouveaux renseignements ayant une incidence sur son admissibilité. Il a été informé qu’il pouvait continuer de pêcher jusqu’au 12 avril 2014 aux termes des permis qu’il détenait, qu’il pouvait demander des permis de remplacement, mais qu’il ne serait pas admissible à la délivrance de nouveaux permis ou de permis de remplacement jusqu’à l’échéance ou la résiliation de l’accord de contrôle, ou jusqu’à ce qu’il se conforme à la politique sur la PIFPCAC, et qu’il avait le droit d’interjeter appel de la décision sur la catégorisation. Le 18 octobre 2013, le demandeur a reçu une autre lettre du MPO abondant dans le même sens.
[11] Le 18 mars 2014, le MPO a envoyé des lettres recommandées aux titulaires de permis qui étaient toujours parties à des accords de contrôle, afin de leur rappeler l’échéance du 12 avril 2014 prévue dans la politique sur la PIFPCAC, de les inciter à résilier ou à modifier leurs accords de contrôle pour se conformer à la politique sur la PIFPCAC et de les inviter à déposer une nouvelle déclaration à cet effet pour être admissibles au renouvellement de leurs permis. La lettre informait aussi les pêcheurs qu’ils pourraient interjeter appel d’une décision refusant le renouvellement de leurs permis s’ils demeuraient partie à un accord de contrôle après le 12 avril 2014. Pour interjeter appel, les pêcheurs devaient présenter au MPO tous les renseignements pertinents, notamment leur accord de contrôle, dans les 30 jours après le rejet de leur demande de renouvellement de permis. La lettre indiquait que le ministre avait demandé à l’Office des appels d’examiner les accords de contrôle présentés, afin d’établir l’existence réelle d’un manquement aux politiques du propriétaire exploitant et de la séparation des flottilles que la politique sur la PIFPCAC avait pour but de protéger. Au moment de la livraison de la lettre, la conjointe du demandeur a apposé sa signature. Le 20 mars 2014, le ministre a publié un communiqué de presse qui allait dans le même sens.
[12] Au début du mois d’avril 2014, le MPO a contacté le demandeur pour l’informer que s’il présentait une demande de renouvellement de ses permis avant le 12 avril 2014, il les obtiendrait pour la saison 2014. C’est ce que le demandeur a fait, et il a dûment obtenu le renouvellement de ses permis. À l’automne 2014, le MPO l’a de nouveau contacté directement pour l’informer qu’il n’obtiendrait pas le renouvellement de ses permis pour la saison 2015 s’il était toujours partie à l’accord de contrôle.
[13] Le 31 décembre 2014, le demandeur a écrit au ministre pour demander que son entreprise soit exemptée de l’application de la politique sur la PIFPCAC et que l’occasion lui soit accordée d’établir le bien-fondé d’une telle exemption.
[14] Dans une lettre du 12 mars 2015, le ministre Shea, alors ministre des Pêches et des Océans, a répondu à la lettre du demandeur en lui indiquant qu’aux termes de la politique sur la PIFPCAC, aucun permis réputé lié à un accord de contrôle au 12 avril 2014 ne pourrait être renouvelé, et que le MPO ne prévoyait accorder aucune exemption à la politique sur la PIFPCAC. Le ministre a avisé le demandeur que s’il souhaitait interjeter appel d’une décision de non-renouvellement rendue par le MPO, il pouvait le faire par l’intermédiaire de l’Office des appels et qu’à la réception d’une demande d’appel, un permis de pêche lui serait de nouveau délivré pour une période provisoire pendant le processus d’appel. Le ministre lui a demandé de confirmer par écrit, dans les 30 jours, s’il souhaitait interjeter appel. Le ministre a également indiqué au demandeur que s’il mettait fin à son accord de contrôle pendant le processus d’appel, sa situation ferait alors l’objet d’un nouvel examen.
[15] Dans une lettre adressée au ministre en date du 10 avril 2015, le demandeur a interjeté appel de la décision de non-renouvellement auprès de l’Office des appels, et il a obtenu le renouvellement de ses permis pour la saison 2015.
[16] Le 12 juin 2015, le MPO a télécopié au demandeur, par l’intermédiaire de sa conjointe, une trousse d’appel de 14 pages, notamment un sommaire de la cause en appel. Le 28 août 2015, une trousse d’appel à jour a été remise à l’avocat du demandeur. Le 21 octobre 2015, l’avocat du demandeur a présenté ses observations écrites et une copie de l’accord de contrôle conclu par son client à l’Office des appels. L’audition a eu lieu le même jour, et l’avocat du demandeur a présenté des observations orales.
[17] Dans son rapport au ministre, l’Office des appels a rappelé les grandes lignes de la politique sur la PIFPCAC, de la politique du propriétaire exploitant, de la politique de la séparation des flottilles et des faits pertinents. Il a noté les observations de l’avocat du demandeur, notamment les suivantes : le demandeur sollicitait une exemption à la politique sur la PIFPCAC; la résiliation de son accord de contrôle pouvait entraîner des coûts importants; le demandeur pouvait perdre son entreprise; la politique sur la PIFPCAC est une politique irrationnelle et inefficace qui provoquera des difficultés financières et qui a été envisagée par d’autres pays, puis rejetée; elle ne tient pas compte des pêcheurs titulaires d’un quota, mais qui ne reçoivent aucune aide financière; si un pêcheur est situé au Labrador, sans accord il ne peut vendre ses prises; la politique contraint les pêcheurs, restreint la flexibilité et le financement et, par conséquent, augmente les coûts d’exploitation des entreprises des pêcheurs. L’Office des appels a affirmé avoir informé l’avocat du demandeur qu’une discussion concernant d’autres pays outrepassait son mandat. Il a demandé à l’avocat du demandeur d’attribuer une valeur pécuniaire aux présumées difficultés financières, afin qu’elles puissent être considérées comme des circonstances atténuantes puisque tous les pêcheurs se trouvent dans la même situation, mais il n’a pas été en mesure de le faire. L’Office des appels a conclu que le demandeur avait été traité équitablement, en conformité avec la politique du MPO sur les accords de contrôle, et qu’il n’avait pas démontré de circonstances atténuantes justifiant que l’appel soit confirmé. Il a recommandé le rejet de l’appel. Le 18 décembre 2015, dans un mémoire au ministre, le sous-ministre délégué a recommandé que la recommandation de l’Office des appels soit retenue.
[18] Dans une lettre au demandeur en date du 23 décembre 2015, le ministre Tootoo a rejeté l’appel.
Décision faisant l’objet du contrôle
[19] La partie pertinente de la lettre contenant la décision du ministre Tootoo, en date du 23 décembre 2015 (la décision), indique ce qui suit :
[traduction]
La présente répond à votre appel concernant les permis détenus en votre nom qui font toujours l’objet d’un accord de contrôle, malgré l’exigence relative à l’admissibilité énoncée dans la politique sur la Préservation de l’indépendance de la flottille de pêche côtière dans l’Atlantique canadien (la politique sur la PIFPCAC).
L’audition de l’Office des appels relatifs aux permis de pêche de l’Atlantique a eu lieu le 21 octobre 2015. Le rapport de l’Office des appels relatifs aux permis de pêche de l’Atlantique, lequel contient ses recommandations, m’a été présenté pour que je puisse l’examiner.
Après avoir examiné tous les renseignements pertinents, j’ai décidé de rejeter l’appel. Par conséquent, vous ne serez pas exempté de la politique sur la PIFPCAC.
De ce fait, vous ne serez plus admissible à la délivrance de permis pour la saison de pêche 2016 et les suivantes.
Questions en litige
[20] Le demandeur a défini ainsi les questions en litige :
1) Le ministre a-t-il illégalement entravé l’exercice de son pouvoir discrétionnaire en appliquant la politique sur la PIFPCAC au demandeur sans tenir compte de sa situation précise?
2) Le ministre a-t-il préjugé l’affaire du demandeur?
3) Le législateur a-t-il outrepassé sa compétence en adoptant la politique sur la PIFPCAC aux termes de l’article 91(12) de la Loi constitutionnelle de 1867, de telle sorte que le ministre ne puisse l’invoquer à l’appui de la décision?
[21] Le défendeur a défini ainsi les questions en litige :
1) Quelle est la norme de contrôle applicable?
2) La décision du ministre était-elle fondée sur des considérations pertinentes?
3) Le ministre a-t-il raisonnablement exercé son pouvoir discrétionnaire?
4) Le ministre a-t-il fait preuve d’ouverture d’esprit?
[22] À mon avis, les questions en litige peuvent être formulées ainsi :
1) Quelle décision fait l’objet du contrôle judiciaire?
2) La décision du ministre était-elle fondée sur des considérations pertinentes?
3) Le ministre a-t-il raisonnablement exercé, ou a-t-il entravé, son pouvoir discrétionnaire?
4) Le ministre a-t-il fait preuve d’ouverture d’esprit?
5) Quelle est la mesure appropriée?
Norme de contrôle
[23] Le demandeur n’a présenté aucune observation écrite concernant la norme de contrôle, mais lors de l’audition devant notre Cour, il a soutenu que la norme de la décision raisonnable s’appliquait à la question en litige de l’entrave à l’exercice du pouvoir discrétionnaire. Le défendeur soutient que la norme de contrôle de la décision raisonnable s’applique, que les décisions du ministre sur la délivrance des permis de pêche commerciale sont hautement discrétionnaires et qu’elles commandent la déférence (Stemijon Investments Ltd c Canada (Procureur général), 2011 CAF 299, aux paragraphes 20 à 25 (Stemijon); Malcolm c Canada (Pêches et Océans), 2014 CAF 130, aux paragraphes 32 à 35 (Malcolm); Boogaard c Canada (Procureur général), 2014 CF 1113, aux paragraphes 66 à 68 (Boogaard CF), infirmée par la CAF pour d’autres motifs, 2015 CAF 150 (Boogaard CAF)).
[24] Je conviens que la décision du ministre concernant la délivrance de permis de pêche commerciale est discrétionnaire et assujettie à une norme de contrôle de la décision raisonnable (Dunsmuir c New Brunswick, 2008 CSC 9, au paragraphe 53 (Dunsmuir); Boogaard CF, aux paragraphes 66 à 68; Ralph c Canada (Procureur général), 2009 CF 1274, aux paragraphes 21 et 22; Association des crevettiers acadiens du Golfe Inc. c Canada (Procureur général), 2011 CF 305, aux paragraphes 56 et 57.
[25] Bien qu’une certaine incertitude ait prévalu concernant la norme de contrôle appropriée lorsqu’une entrave à l’exercice du pouvoir discrétionnaire est en litige, la Cour d’appel fédérale a conclu, après l’arrêt Dunsmuir, qu’une entrave à l’exercice du pouvoir discrétionnaire devait faire l’objet d’un contrôle judiciaire selon la norme de la décision raisonnable. Elle a aussi conclu qu’une entrave à l’exercice du pouvoir discrétionnaire n’appartient jamais aux issues possibles et acceptables, et qu’elle est, par conséquent, déraisonnable en soi (Stemijon, aux paragraphes 20 à 25; Gordon c Canada (Procureur général), 2016 CF 643, au paragraphe 27 (Gordon)).
[26] À l’occasion d’un contrôle judiciaire, le caractère raisonnable tient principalement à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel, ainsi qu’à l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit (Dunsmuir, au paragraphe 47).
[27] Les questions d’équité procédurale font l’objet d’un contrôle judiciaire selon la norme de la décision correcte (Établissement de Mission c Khela, 2014 CSC 24, au paragraphe 79; Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12, au paragraphe 43).
Question 1 : Quelle décision fait l’objet du contrôle judiciaire?
[28] Le demandeur soutient qu’il sollicite le contrôle judiciaire d’une décision rendue par le ministre qui, selon lui, est composée de deux lettres – l’une en date du 12 mars 2015 et l’autre en date du 23 décembre 2015, rédigées par le ministre Shea et le ministre Tootoo, respectivement – et lui refusant le renouvellement de ses permis de pêche. Le demandeur n’a présenté aucune observation écrite quant au motif pour lequel la Cour devrait considérer les deux lettres comme une seule décision, mais lors de l’audition sur la question, il a soutenu que de savoir si les deux lettres devaient être traitées comme une seule décision ou si la lettre du ministre Tootoo devait être considérée comme la décision faisant l’objet du contrôle judiciaire n’avait aucune importance aux fins de l’audition et que les deux décisions avaient été rendues sans que le ministre exerce son pouvoir discrétionnaire.
[29] Le défendeur soutient que la décision faisant l’objet du contrôle judiciaire en l’espèce est la décision rendue par le ministre Tootoo le 23 décembre 2015 (article 302 des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106; Pieters c Canada (Procureur général), 2004 CF 342, au paragraphe 4 (Pieters)).
[30] L’article 302 des Règles des Cours fédérales dispose que sauf ordonnance contraire de la Cour, la demande de contrôle judiciaire ne peut porter que sur une seule ordonnance pour laquelle une réparation est demandée. Autrement dit, une seule décision peut être contestée à l’occasion d’un contrôle judiciaire, sauf ordonnance contraire de la Cour, ce qui pourrait être le cas lorsque les décisions en litige sont étroitement liées et pourraient être considérées comme une même série d’actes (Conseil des Innus de Ekuanitshit c Canada (Pêches et Océans), 2015 CF 1298). Dans cette affaire, le ministre Shea, dans une lettre daté du 12 mars 2015, a indiqué que les permis réputés faire l’objet d’un accord de contrôle au 12 avril 2014 ne pouvaient être renouvelés et que le MPO ne prévoyait pas accorder d’exemptions de la politique sur la PIFPCAC, mais il a mentionné que le demandeur pouvait interjeter appel d’une décision de non-renouvellement devant l’Office des appels. Le demandeur a, de fait, interjeté appel, en faisant valoir que le ministre avait agi de manière inéquitable en appliquant la politique sur la PIFPCAC sans examiner si sa situation personnelle justifiait l’exemption qu’il avait sollicitée. L’Office des appels a fait une recommandation au ministre Tootoo, qui, dans une lettre en date du 23 décembre 2015, a rejeté l’appel et, de ce fait, a refusé d’accorder une exemption de la politique sur la PIFPCAC et a déclaré que le demandeur n’était plus admissible au renouvellement de ses permis.
[31] La Cour a déjà conclu que lorsqu’une décision faisant l’objet d’un contrôle judiciaire a été rendue par suite d’un appel, elle ne doit examiner que la décision rendue en appel, puisqu’elle n’est pas saisie de la décision de première instance (la décision Pieters, au paragraphe 4, citant la décision Unrau c Canada (Procureur général), [2000] ACF no 1434 (CF 1re inst.); voir aussi les décisions Lessard-Gauvin c Canada (Procureur général), 2016 CF 227, au paragraphe 10; Chef Gayle Strikes With a Gun c Conseil de la Première Nation des Piikani, 2014 CF 908, au paragraphe 32). Par conséquent, je suis d’avis qu’en l’espèce seule la lettre du 23 décembre 2015 est assujettie au contrôle judiciaire.
Question 2 : La décision du ministre était-elle fondée sur des considérations pertinentes?
Thèse du demandeur
[32] Le demandeur soutient que le ministre a fondé sa décision sur la politique sur la PIFPCAC, laquelle porte atteinte à la compétence provinciale aux termes des paragraphes 92(13) et 92(16) de la Loi constitutionnelle de 1867, 30 et 31 Victoria, c 3 (R.U.), reproduite dans LRC 1985, app II, no 5 (Loi constitutionnelle de 1867). Plus précisément, le demandeur fait valoir que le ministre ne pouvait fonder sa décision sur une politique qui outrepasserait la compétence du législateur, si elle était adoptée en tant que loi. Par conséquent, la politique constituait une considération non pertinente et inconstitutionnelle (S.C.F.P c Ontario (Canadian Region), [2003] 1 RCS 539, au paragraphe 172 (Syndicat canadien de la fonction publique (SCFP))).
[33] Le demandeur soutient que le caractère véritable de la politique sur la PIFPCAC consiste en une réglementation des contrats. Il s’agit d’un texte législatif à caractère social et économique indépendant de la protection des pêches. Par conséquent, elle ne constitue pas un exercice valide de la compétence fédérale en matière de pêches aux termes du paragraphe 91(12) de la Loi constitutionnelle de 1867 (Slaight Communications Inc. c Davidson, [1989] 1 RCS 1038, au paragraphe 90, sous la plume du juge Lamer, dissident, mais pas sur ce point (voir le paragraphe 9) (Slaight Communications); Doré c Barreau du Québec, 2012 CSC 12 (Doré)). En outre, le demandeur soutient que la Loi sur les pêches doit être interprétée d’une manière conforme à la Loi constitutionnelle de 1867 (McKay et al. v The Queen, [1965] RCS 798, aux pages 803 et 804 (McKay); Castillo c Castillo, 2005 CSC 83, au paragraphe 30 (Castillo)) de sorte que le pouvoir du ministre de délivrer des permis en application de l’article 7 n’autorise pas les décisions fondées sur la politique sur la PIFPCAC.
[34] Le demandeur soutient que le paragraphe 91(12) concerne les pêches en tant que ressource, sans toutefois s’appliquer aux activités corollaires à ce secteur d’activités, notamment les contrats conclus entre les entreprises de transformation et les pêcheurs (R v Roberts, 1882 CarswellNat 7, (CSC) au paragraphe 36 (Roberts). Par conséquent, le paragraphe 91(12) n’autorise pas l’application de la politique sur la PIFPCAC pour trois motifs. Premièrement, le paragraphe 91(12) n’accorde pas au législateur la compétence de réglementer les entreprises de transformation du poisson, puisqu’il s’agit d’une compétence conférée aux provinces aux termes du paragraphe 92(13) (re Fisheries Act, 1914 (Can), [1930] AC 111, au paragraphe 20 (re Fisheries Act)), laquelle n’est pas nécessairement accessoire au paragraphe 91(12) (re Fisheries Act, aux paragraphes 23 à 25). Deuxièmement, le paragraphe 92(12) ne confère pas au ministre le pouvoir de réglementer les liens économiques qui entourent les pêches, notamment les contrats conclus entre les entreprises de transformation du poisson et les pêcheurs, lesquelles questions sont de compétence provinciale (British Columbia Packers Ltd v Canada (Labour Relations Board), 1974 CarswellNat 132F (CF 1re inst.), aux paragraphes 1 à 3 (BC Packers), ni de réglementer les relations économiques entre les propriétaires de bateaux de pêche et leurs équipages (Mark Fishing Co v UFAW, 1972 CarswellBC 95 (BCCA), aux paragraphes 7 à 13 et 18 à 42). Finalement, l’exercice valide de la compétence conférée au paragraphe 91(12) nécessite l’existence d’un lien avec les pêches en tant que ressource, et la politique sur la PIFPCAC ne présente pas un tel lien (Fowler c La Reine, [1980] 2 RCS 213; Northwest Falling Contractors Ltd. c La Reine, [1980] 2 RCS 292; Ward c Canada (Procureur général), 2002 CSC 17, aux paragraphes 20 à 24, 34 à 36 et 41 à 49 (Ward)). Le demandeur soutient qu’aucun élément de preuve ne démontre que la politique sur la PIFPCAC a une incidence sur les populations de poissons ou la protection du poisson.
Thèse du défendeur
[35] Le défendeur soutient que la Loi sur les pêches permet la politique sur la PIFPCAC. La compétence du législateur sur les « pêcheries des côtes de la mer et de l’intérieur », aux termes du paragraphe 91(12), est vaste et elle comprend la gestion des pêches dans le but d’atteindre des objectifs socio-économiques (Ward, aux paragraphes 2, 34 et 41; Comeau’s Sea Foods Ltd. c Canada (Ministre des Pêches et des Océans), [1997] 1 RCS 12, au paragraphe 37 (Comeau’s Sea Foods); Gulf Trollers Assn. c Canada (Minister of Fisheries and Oceans), [1986] ACF no 705, 32 DLR (4th) 737, au paragraphe 16 (Gulf Trollers); MacKinnon v Canada, [1987] 1 CF 490, aux paragraphes 16 et 17, 23 et 24 (MacKinnon); Carpenter Fishing Corp. c Canada, [1998] 2 CF 548 (CAF), aux paragraphes 34 à 40 (Carpenter Fishing)). La compétence fédérale en matière de pêches s’étend à la gestion des pêches pour des motifs sociaux, économiques ou autres, [traduction] « que ce soit parallèlement à des mesures prises pour la conservation, la protection et la récolte de la ressource ou simplement pour atteindre des objectifs ou adopter des politiques d’ordre social, culturel ou économique » (Gulf Trollers, au paragraphe 16) et elle ne se limite pas à la protection des populations de poissons, mais elle s’étend également à la gestion des pêches comme ressource publique, laquelle comporte un grand nombre d’aspects, notamment les considérations d’ordre économique (Ward aux paragraphes 2, 34 et 41; Comeau’s Sea Foods, au paragraphe 37).
[36] En outre, les tribunaux ont toujours conclu que la Loi sur les pêches confère au ministre un vaste pouvoir discrétionnaire pour gérer les pêches dans l’intérêt du public, notamment la prise en compte de facteurs sociaux et économiques dans la gestion et l’attribution d’une ressource halieutique (Tucker c Canada (Ministre des Pêches et des Océans), [2000] ACF no 1868, au paragraphe 18 (Tucker), confirmée par 2001 CAF 384; Malcolm, au paragraphe 52; Carpenter Fishing, aux paragraphes 34, 35 et 40; Association des Senneurs du Golf Inc. c Canada (Minister of Fisheries) (1999), 175 FTR 25, 94 ACWS (3d) 774, au paragraphe 25 (Association des Senneurs), confirmée par 2001 CAF 276; Canada (Procureur général c Arsenault, 2009 CAF 300, aux paragraphes 40 et 57 (Arsenault)). Le pouvoir discrétionnaire absolu du ministre de délivrer des permis aux termes de l’article 7 de la Loi sur les pêches est conforme à la politique globale de cette loi portant que les ressources halieutiques du Canada sont un bien commun que le ministre a le devoir de gérer, de protéger et de développer dans l’intérêt public (Comeau’s Sea Foods, aux paragraphes 37 et 46; Area Twenty Three Snow Crab Fisher’s Association c Canada (Procureur général), 2005 CF 1190, aux paragraphes 19 et 20; Campbell c Canada (Procureur général), 2006 CF 510, au paragraphe 19 (Campbell)).
[37] Le défendeur soutient que la politique sur la PIFPCAC est conforme à la vaste portée des objectifs autorisés par la Loi sur les pêches. Son mécanisme s’allie à celui d’autres politiques pour atteindre des objectifs socio-économiques identifiables et acceptables visant à diversifier l’activité de la pêche dans l’Atlantique, à éviter la concentration du marché et à optimiser les retombées économiques des ressources pour les membres des communautés de pêcheurs en régions éloignées (Tucker, au paragraphe 18). Inversement, les accords de contrôle sont délibérément conçus pour contourner les politiques en matière de permis. Ils constituent un [traduction] « méfait » qui entraîne la perte, par les pêcheurs individuels, du privilège découlant de leurs permis et le détournement des retombées de la ressource dont les collectivités côtières isolées dépendent au profit des entreprises de transformation du poisson. L’existence et les effets des accords de contrôle constituent des facteurs pertinents que le ministre doit examiner lors de l’octroi des permis de pêche, comme l’y autorisent le paragraphe 91(12) de la Loi constitutionnelle de 1867 et la Loi sur les pêches.
[38] Le défendeur soutient aussi qu’une politique ne peut faire l’objet d’une contestation fondée sur le partage des compétences (Timberwest Forest Corp. c Canada, 2007 CAF 389, au paragraphe 3 (Timberwest CAF); TimberWest Forest Corp c Canada, 2007 CF 148, au paragraphe 102 (Timberwest CF); Little Sisters Book and Art Emporium c Canada (Ministre de la Justice), 2000 CSC 69, au paragraphe 89). La politique sur la PIFPCAC n’est pas un texte législatif; il s’agit d’une politique non contraignante servant à orienter le ministre dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire légitime lui permettant de délivrer des permis de pêche côtière commerciale. C’est pourquoi elle n’a aucune force exécutoire par laquelle elle pourrait empiéter sur la compétence législative provinciale (Campbell, aux paragraphes 18 et 45). La constitutionnalité d’une politique administrative comme celle sur la PIFPCAC peut faire l’objet d’un contrôle judiciaire uniquement si sa loi habilitante est inconstitutionnelle et, en l’espèce, le demandeur ne conteste pas la constitutionnalité de la Loi sur les pêches. En l’absence d’une telle contestation, un examen du partage des compétences ne s’applique pas à la politique sur la PIFPCAC. En outre, il revient pour ainsi dire au même d’affirmer que la Loi sur les pêches doit être interprétée (c.-à-d.de manière restrictive) comme permettant uniquement l’adoption de politiques [traduction] « valides sur le plan constitutionnel » et d’affirmer plus directement que la politique sur la PIFPCAC est inconstitutionnelle en soi.
[39] Le défendeur soutient, à titre subsidiaire et en tout état de cause, que le caractère véritable de la politique sur la PIFPCAC porte sur la gestion des pêches côtières, lesquelles relèvent du paragraphe 91(12). Que la politique concerne accessoirement les contrats ne la rend pas inconstitutionnelle ni hors du cadre de la compétence fédérale (Timberwest CF, aux paragraphes 103 à 114). La Cour suprême du Canada l’a démontré dans l’arrêt Ward, au paragraphe 40; MacKinnon, aux paragraphes 9, 17 et 24). De même, la politique sur la PIFPCAC constitue une considération de principe au sein d’un système de délivrance de permis plus étendu, lequel porte sur la gestion et le contrôle de l’ensemble des activités de pêche sur la côte atlantique. Même si la politique sur la PIFPCAC renvoie aux accords de contrôle, elle porte essentiellement sur le contrôle des permis, lequel est du ressort du ministre en ce qui a trait à la gestion des pêches et à l’accès à la ressource (Comeau’s Sea Foods, au paragraphe 37; Ward, au paragraphe 49).
[40] Le défendeur soutient que le pouvoir discrétionnaire du ministre a la portée la plus large possible en matière de délivrance de permis, ce qui comprend les facteurs que le ministre estime opportun de prendre en considération dans ses décisions relatives aux permis. La retenue s’impose à l’égard des choix du décideur quant aux considérations pertinentes (Comeau’s Sea Foods, aux paragraphes 37 et 46). En l’espèce, le ministre a jugé qu’il était important que les titulaires de permis individuels conservent les privilèges que les permis leur confèrent, et la Cour n’a aucun motif de s’immiscer dans l’évaluation du ministre portant que l’existence d’accords de contrôle, lesquels permettent le transfert desdits privilèges à des tiers, constitue une considération pertinente à la délivrance des permis.
Discussion
[41] Par souci de commodité, les dispositions législatives pertinentes sont exposées ci-dessous.
Loi constitutionnelle de 1867
91. Il sera loisible à la Reine, de l’avis et du consentement du Sénat et de la Chambre des Communes, de faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada, relativement à toutes les matières ne tombant pas dans les catégories de sujets par la présente loi exclusivement assignés aux législatures des provinces; mais, pour plus de garantie, sans toutefois restreindre la généralité des termes ci-haut employés dans le présent article, il est par la présente déclaré que (nonobstant toute disposition contraire énoncée dans la présente loi) l’autorité législative exclusive du parlement du Canada s’étend à toutes les matières tombant dans les catégories de sujets ci-dessous énumérés, savoir :
91. It shall be lawful for the Queen, by and with the Advice and Consent of the Senate and House of Commons, to make Laws for the Peace, Order, and good Government of Canada, in relation to all Matters not coming within the Classes of Subjects by this Act assigned exclusively to the Legislatures of the Provinces; and for greater Certainty, but not so as to restrict the Generality of the foregoing Terms of this Section, it is hereby declared that (notwithstanding anything in this Act) the exclusive Legislative Authority of the Parliament of Canada extends to all Matters coming within the Classes of Subjects next hereinafter enumerated; that is to say,
…
…
Les pêcheries des côtes de la mer et de l’intérieur.
12. Sea Coast and Inland Fisheries.
…
…
92. Dans chaque province la législature pourra exclusivement faire des lois relatives aux matières tombant dans les catégories de sujets ci-dessous énumérés, savoir :
92. In each Province the Legislature may exclusively make Laws in relation to Matters coming within the Classes of Subjects next hereinafter enumerated; that is to say,
…
…
La propriété et les droits civils dans la province;
13. Property and Civil Rights in the Province.
…
…
Généralement toutes les matières d’une nature purement locale ou privée dans la province.
16. Generally all Matters of a merely local or private Nature in the Province.
Loi sur les pêches
7 (1) En l’absence d’exclusivité du droit de pêche conférée par la loi, le ministre peut, à discrétion, octroyer des baux et permis de pêche ainsi que des licences d’exploitation de pêcheries — ou en permettre l’octroi —, indépendamment du lieu de l’exploitation ou de l’activité de pêche.
7 (1) Subject to subsection (2), the Minister may, in his absolute discretion, wherever the exclusive right of fishing does not already exist by law, issue or authorize to be issued leases and licences for fisheries or fishing, wherever situated or carried on.
Loi sur le ministère des Pêches et des Océans
4 (1) Les pouvoirs et fonctions du ministre s’étendent d’une façon générale à tous les domaines de compétence du Parlement non attribués de droit à d’autres ministères ou organismes fédéraux et liés :
4 (1) The powers, duties and functions of the Minister extend to and include all matters over which Parliament has jurisdiction, not by law assigned to any other department, board or agency of the Government of Canada, relating to
a) à la pêche côtière et à la pêche dans les eaux internes;
(a) sea coast and inland fisheries;
b) aux ports de pêche et de plaisance;
(b) fi