Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Thamotharem

Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Thamotharem
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2007-05-25
Référence neutre
2007 CAF 198
Numéro de dossier
A-38-06
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20070525
Dossier : A-38-06
Référence : 2007 CAF 198
CORAM : LE JUGE DÉCARY
LA JUGE SHARLOW
LE JUGE EVANS
ENTRE :
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
appelant
et
DANIEL THAMOTHAREM
intimé
et
LE CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS et
LA COMMISSION DE L’IMMIGRATION ET DU STATUT DE RÉFUGIÉ
intervenants
Audience tenue à Toronto (Ontario), le 16 avril 2007
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 25 mai 2007
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE EVANS
Y A SOUSCRIT : LE JUGE DÉCARY
MOTIFS CONCOURANTS : LA JUGE SHARLOW
Date : 20070525
Dossier : A-38-06
Référence : 2007 CAF 198
CORAM : LE JUGE DÉCARY
LA JUGE SHARLOW
LE JUGE EVANS
ENTRE :
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
appelant
et
DANIEL THAMOTHAREM
intimé
et
LE CONSEIL CANADIEN POUR LES RÉFUGIÉS et
LA COMMISSION DE L’IMMIGRATION ET DU STATUT DE RÉFUGIÉ
intervenants
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE EVANS
A. INTRODUCTION
[1] La loi confère au président de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (la Commission) de vastes pouvoirs de donner des directives et de prendre des règles. Alors que les règles doivent être approuvées par le gouverneur en conseil et déposées devant le Parlement, cette exigence ne s’applique pas aux directives.
[2] L’appel en l’espèce porte sur la validité des Directives no 7 (Directives concernant la préparation et la tenue des audiences à la Section de la protection des réfugiés), données en 2003 par le président de la Commission en application du pouvoir que lui reconnaît en ces termes la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (LIPR), à l’alinéa 159(1)h) : « en vue d’aider les commissaires dans l’exécution de leurs fonctions, il donne des directives […] ». Les paragraphes clés des Directives no 7 prévoient ce qui suit : « Dans toute demande d’asile, c’est généralement l’APR [agent de protection des réfugiés] qui commence à interroger le demandeur d’asile » (paragraphe 19), bien que le commissaire de la Section de la protection des réfugiés (SPR) qui préside l’audience puisse « changer l’ordre des interrogatoires dans des circonstances exceptionnelles » (paragraphe 23).
[3] La validité des Directives no 7 est contestée pour deux motifs principaux. Premièrement, elles privent les demandeurs d’asile du droit à une audience équitable en leur refusant la possibilité d’être d’abord interrogés par leur propre procureur. Deuxièmement, même si les Directives no 7 n’imposent pas une audience qui contrevient à l’obligation d’agir équitablement, le président aurait dû instituer le nouvel ordre normalisé des interrogatoires à titre de règle de procédure prise en vertu de l’alinéa 161(1)a) de la LIPR plutôt qu’à titre de directives données en application de l’alinéa 159(1)h) de la LIPR. Les Directives no 7 ne seraient pas valides en tant que telles, parce que les paragraphes 19 et 23 entravent irrégulièrement le pouvoir discrétionnaire des commissaires de la SPR de décider de l’ordre des interrogatoires lorsqu’ils instruisent une demande d’asile.
[4] Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration a interjeté le présent appel contre la décision par laquelle le juge Blanchard de la Cour fédérale a accueilli la demande de contrôle judiciaire de Daniel Thamotharem pour obtenir l’annulation de la décision de la SPR rejetant sa demande d’asile : Thamotharem c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CF 16, [2006] 3 R.C.F. 168.
[5] Le juge Blanchard a conclu que les Directives no 7 constituent une entrave illicite à l’exercice du pouvoir discrétionnaire des commissaires de la SPR de décider eux-mêmes de l’ordre des interrogatoires lors d’une audience, étant donné qu’aucune disposition de la LIPR ni des Règles de la Section de la protection des réfugiés, DORS/2002-228, ne traite de cet aspect des audiences portant sur les demandes d’asile. Il a renvoyé la demande d’asile de M. Thamotharem pour qu’elle soit réexaminée par un autre commissaire de la SPR, au motif que les Directives no 7 constituent une entrave illicite à l’exercice du pouvoir discrétionnaire des décideurs.
[6] Cependant, le juge Blanchard a rejeté la prétention de M. Thamotharem selon laquelle les Directives no 7 sont invalides parce qu’elles privent les demandeurs d’asile du droit à une audience équitable et dénaturent le rôle « judiciaire » du commissaire saisi de la demande d’asile. M. Thamotharem a interjeté un appel incident à l’égard de cette conclusion.
[7] Le juge a certifié les questions suivantes en vue de l’appel, conformément à l’alinéa 74d) de la LIPR.
1. La mise en application des paragraphes 19 et 23 des Directives no 7 du président enfreint-elle les principes de justice naturelle en portant indûment atteinte au droit du demandeur de se faire entendre?
2. La mise en application des Directives no 7 a-t-elle mené à une entrave à l’exercice du pouvoir discrétionnaire des commissaires?
3. Une conclusion selon laquelle les Directives no 7 entravent l’exercice du pouvoir discrétionnaire d’un commissaire de la Section de la protection des réfugiés signifie‑t-elle nécessairement que la demande de contrôle judiciaire doit être accueillie, sans que soit examinée la question de savoir si les principes de l’équité procédurale ont été respectés à l’égard du demandeur dans l’affaire en cause ou s’il existait un autre motif pour rejeter la demande?
[8] Tout de suite après avoir entendu l’appel du ministre dans Thamotharem, nous avons instruit les appels de demandeurs d’asile déboutés qui contestaient la validité des Directives no 7 et dont certains contestaient aussi pour d’autres motifs le rejet de leur demande. La Cour fédérale a joint 19 demandes de contrôle judiciaire mettant en cause les Directives no 7. La décision du juge Mosley sur les Directives no 7 est publiée sous l’intitulé Benitez c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CF 461, [2007] 1 R.C.F. 107. Les appels interjetés contre ces décisions ont aussi été joints et l’affaire Benitez, désignée comme cas type.
[9] Dans Benitez, le juge Mosley a souscrit aux conclusions du juge Blanchard sur toutes les questions, sauf une : à son avis, les Directives no 7 ne constituent pas une entrave illicite au pouvoir discrétionnaire des commissaires, parce que le libellé de la directive en cause permet au commissaire d’autoriser le procureur du demandeur d’asile à interroger son client le premier et que certains commissaires ont, de fait, donné cette autorisation.
[10] En grande partie pour les motifs qu’ils ont exposés, je suis d’accord avec les juges Blanchard et Mosley pour dire que les Directives no 7 ne sont pas, a priori, invalides au motif qu’elles contreviennent à l’équité procédurale, même si, comme en conviennent le ministre et la Commission, l’équité peut exiger, dans certaines circonstances, que des demandeurs d’asile soient d’abord interrogés par leur propre procureur. Je partage aussi l’avis que les Directives no 7 ne sont pas incompatibles avec l’impartialité dont doivent faire preuve les commissaires dans la tenue d’audiences de type inquisitoire.
[11] En revanche, j’estime que les Directives no 7 n’entravent pas de façon illicite l’exercice du pouvoir discrétionnaire des commissaires dans la tenue des audiences relatives aux demandes d’asile. Les directives donnent aux commissaires la consigne expresse d’examiner les faits de l’espèce dont ils sont saisis pour décider si des circonstances exceptionnelles justifient de déroger à l’ordre normalisé des interrogatoires. La preuve n’indique pas que les commissaires passent outre à cet aspect des Directives no 7 et se prêtent servilement à l’ordre normalisé des interrogatoires, indépendamment des faits du cas qu’ils doivent trancher. Par conséquent, je souscris à la décision du juge Mosley sur cette question et je dois, en toute déférence, exprimer mon désaccord avec le juge Blanchard.
[12] Le fait que les Directives no 7 auraient pu être établies à titre de règle de procédure prise en vertu de la loi ne signifie pas non plus qu’elles sont invalides parce qu’elles n’ont pas été approuvées par le gouverneur en conseil. À mon avis, le pouvoir du président de prendre des règles n’entraîne pas la nullité des Directives no 7 en excluant implicitement les changements à la procédure des sections de la Commission des vastes pouvoirs que reconnaît la loi au président de donner des directives « en vue d’aider les commissaires dans l’exécution de leurs fonctions ».
[13] En conséquence, j’accueillerais l’appel du ministre et rejetterais l’appel incident ainsi que la demande de contrôle judiciaire de M. Thamotharem. Quoique des motifs distincts soient exposés dans l’arrêt Benitez (2007 CAF 199) au regard de questions qui n’ont pas été soulevées dans l’appel de M. Thamotharem, une copie des motifs rendus dans le présent appel sera aussi versée au dossier de la Cour portant le numéro A-164-06 (Benitez) ainsi qu’aux dossiers des appels qui y ont été joints.
B. FAITS À L’ORIGINE DE L’APPEL
i) La demande d’asile de M. Thamotharem
[14] M. Thamotharem est un citoyen sri lankais d’origine tamoule. Il est entré au Canada en septembre 2002, muni d’un visa d’étudiant. En janvier 2004, il a présenté une demande d’asile au Canada, craignant, s’il était forcé de rentrer au Sri Lanka, d’être persécuté par les Tigres de libération de l’Eelam tamoul.
[15] Dans des observations écrites transmises à la SPR avant son audience, M. Thamotharem s’est opposé à l’application des Directives no 7, au motif que celles-ci privent les demandeurs d’asile du droit de bénéficier d’une audience équitable. Il n’a pas soutenu que dans sa situation particulière, le fait d’être d’abord interrogé par l’agent de protection des réfugiés (APR) ou par le commissaire présidant l’audience le priverait d’une audience équitable. Aucune preuve n’indiquait que M. Thamotharem souffrait d’un trouble de stress post‑traumatique ou était particulièrement vulnérable à quelque autre égard.
[16] À l’audience de sa demande d’asile devant la SPR, M. Thamotharem a d’abord été interrogé par l’APR. La SPR a jugé que l’obligation d’agir équitablement n’exige pas que les demandeurs d’asile puissent dans tous les cas être interrogés en premier lieu par leur procureur, et statué que l’application des Directives no 7 ne portait pas atteinte au droit de M. Thamotharem à l’équité procédurale.
[17] Dans une décision en date du 20 août 2004, la SPR a rejeté la demande d’asile de M. Thamotharem et conclu qu’il n’avait pas qualité de personne à protéger. Le tribunal a fondé sa décision sur la preuve documentaire faisant état d’une amélioration de la situation des Tamouls au Sri Lanka et sur l’absence d’éléments de preuve sérieux permettant de croire que M. Thamotharem serait persécuté parce qu’il serait perçu comme un membre d’une formation politique ou du fait qu’il deviendrait, pour la première fois, une cible d’extorsion.
[18] Dans sa demande de contrôle judiciaire, M. Thamotharem conteste cette décision aux motifs que les Directives no 7 sont nulles et que la SPR a commis une erreur susceptible de révision en se prononçant sur le bien-fondé de sa demande d’asile. Comme je l’ai dit, la demande de contrôle judiciaire de M. Thamotharem a été accueillie, la décision de la SPR annulée et l’affaire renvoyée pour réexamen par un autre commissaire, au motif que les Directives no 7 constituent une entrave invalide au pouvoir discrétionnaire de la SPR quant au déroulement de l’audience. En répondant devant la Cour à l’appel du ministre, M. Thamotharem n’a pas plaidé que, même si les Directives no 7 sont valides, le juge Blanchard a à juste titre renvoyé l’affaire à la SPR parce qu’il a commis une erreur susceptible de révision en se prononçant sur le bien-fondé de la demande.
ii) Directives no 7
[19] Avant que le président adopte les Directives no 7, chaque commissaire était libre de décider de l’ordre des interrogatoires; ni la LIPR, ni les Règles de la Section de la protection des réfugiés ne traitaient de cette question. Les demandes d’asile sont généralement réglées par un seul commissaire de la SPR. La preuve indique qu’avant la mise en œuvre des Directives no 7, la pratique de la SPR relativement à l’ordre des interrogatoires n’était pas la même partout au Canada. Les commissaires de Toronto et, vraisemblablement, ceux de Vancouver et de Calgary autorisaient le procureur du demandeur d’asile à procéder à l’« interrogatoire principal » avant que l’APR et le commissaire posent leurs questions. À Montréal et à Ottawa, par contre, la pratique semble avoir été que le commissaire ou l’APR commence à interroger le demandeur d’asile, même si en général, le commissaire accédait apparemment à la requête du procureur, le cas échéant, pour pouvoir interroger le demandeur le premier.
[20] Il n’est pas étonnant que la Commission ait jugé inacceptable que l’ordre des interrogatoires soit décidé au cas par cas par chacun des commissaires, situation qui entraînait des variations entre les régions et entre les décideurs d’une même région. Les demandeurs d’asile ont le droit de s’attendre à ce que la procédure lors d’une audience de la SPR soit essentiellement semblable, indépendamment de l’endroit où se tient l’audience ou du commissaire qui la préside.
[21] La Commission estimait aussi que les audiences relatives aux demandes d’asile nécessiteraient moins de temps si, dans l’ensemble, les demandeurs d’asile étaient d’abord interrogés par l’APR ou le commissaire, ce qui permettrait d’éviter l’interrogatoire principal souvent long et mal circonscrit de leur procureur. L’arriéré touchant la détermination du statut de réfugié constitue un problème de taille pour la Commission. Ainsi, entre 1997‑1998 et 2001‑2002, le nombre de demandes d’asiles déférées a augmenté chaque année, passant de plus de 23 000 à plus de 45 000, alors que durant la même période, l’arriéré des demandes déférées mais non réglées s’est accru, passant de plus de 27 000 à près de 49 000 : Rapport sur le rendement de 2003-2004 de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié.
[22] Des études ont été réalisées en vue de trouver des solutions à ce problème. Par exemple, dans un rapport établi assez tôt, Vers le réétablissement de la confiance : rapport de l’Examen de la justice fondamentale dans l’obtention et la dissémination de l’information à la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (Ottawa, Commission de l’immigration et du statut de réfugié, 1993), le professeur James C. Hathaway, universitaire spécialisé en droit des réfugiés, a présenté de nombreuses recommandations visant à accélérer le processus de détermination des demandes d’asile et à en améliorer l’efficacité et l’efficience. Le passage suivant de ce rapport (à la page 74) est particulièrement pertinent au regard du présent appel.
La pratique actuelle qui consiste à commencer l’audience par l’« interrogatoire principal » du demandeur de statut par son conseil devrait être éliminée, étant donné que les déclarations faites sous serment dans la Demande de statut de réfugié sont présumées vraies tant qu’elles ne sont pas expressément contestées. Les commissaires devraient dès le départ énoncer clairement les questions de fond qu’ils entendent examiner et exposer leurs préoccupations quant au caractère suffisant des éléments de preuve documentaire présentés. La responsabilité de poser les questions nécessaires devrait être assumée principalement par les commissaires, bien que ceux-ci doivent se sentir libres d’inviter les conseils à faire des interrogatoires sur des questions qui les intéressent. Une fois que le tribunal a terminé son interrogatoire, il devrait donner au représentant du ministre, s’il est présent, l’occasion de poser des questions ou de présenter des éléments de preuve, tout en veillant à ce que la teneur de l’intervention ministérielle ne déroge pas au caractère non contradictoire de l’audience. Après une brève pause, le tribunal devrait indiquer clairement, en les faisant consigner au dossier, les questions qui, à son avis, demeurent litigieuses, en se référant généralement au Rapport de conférence. Les points dont le tribunal ne ferait pas mention dans la liste des questions qui continuent de le préoccuper seraient réputés ne plus être litigieux. Les conseils seraient ensuite invités à interroger des témoins, à appeler des témoins et à présenter des observations, selon ce qui est jugé approprié, en se rappelant que tout élément de preuve additionnel doit porter sur une question toujours en litige. [Renvois omis]
[23] À compter de 1999, la Commission a travaillé, dans le cadre d’un plan d’action visant à réduire l’arriéré des demandes d’asile en améliorant l’efficience du processus décisionnel de la SPR, à l’élaboration des mesures à l’origine des Directives no 7, lesquelles ont finalement été établies le 31 octobre 2003. En plus des dispositions concernant l’ordre des interrogatoires, en cause en l’espèce, les Directives no 7 traitent aussi de l’identification des questions à examiner au début du processus, de la communication de documents en temps opportun, de la procédure à suivre en cas de défaut de comparaître à l’heure fixée, de la tenue de conférences informelles avant l’audience et de la prestation des déclarations ou serments.
[24] Outre la consultation du vice-président et du directeur général de la Section de l’immigration qui, aux termes de l’alinéa 159(1)h), précède l’adoption de directives par le président, la Commission a consulté les membres du Barreau et d’autres « parties intéressées » au sujet des directives projetées. Certaines de ces personnes, toutefois, notamment le Conseil canadien pour les réfugiés, qui a statut d’intervenant dans le présent appel, sont d’avis qu’il ne s’agissait pas là d’une véritable consultation, alors que d’autres ont qualifié les Directives no 7 d’initiative de la haute direction de la Commission par trop [traduction] « venue du sommet ». La documentation dont dispose la Cour ne me permet pas de commenter ces observations.
[25] La mise en œuvre graduelle des Directives no 7 s’est échelonnée du 1er décembre 2003 au 1er juin 2004, date à laquelle elles sont devenues pleinement applicables partout au Canada. À l’instar des autres directives données par le président, les Directives no 7 ont été publiées.
C. CADRE LÉGISLATIF
i) La LIPR
[26] La LIPR confère au président de la Commission de vastes pouvoirs quant à la gestion de chacune des sections de la Commission, notamment celui de donner des directives.
159. (1) Le président est le premier dirigeant de la Commission ainsi que membre d’office des quatre sections; à ce titre :
a) il assure la direction et contrôle la gestion des activités et du personnel de la Commission;
[…]
g) il prend les mesures nécessaires pour que les commissaires remplissent leurs fonctions avec diligence et efficacité;
h) après consultation des vice-présidents et du directeur général de la Section de l’immigration et en vue d’aider les commissaires dans l’exécution de leurs fonctions, il donne des directives écrites aux commissaires et précise les décisions de la Commission qui serviront de guide jurisprudentiel;
[…]
159. (1) The Chairperson is, by virtue of holding that office, a member of each Division of the Board and is the chief executive officer of the Board. In that capacity, the Chairperson
(a) has supervision over and direction of the work and staff of the Board;
…
(g) takes any action that may be necessary to ensure that the members of the Board carry out their duties efficiently and without undue delay;
(h) may issue guidelines in writing to members of the Board and identify decisions of the Board as jurisprudential guides, after consulting with the Deputy Chairpersons and the Director General of the Immigration Division, to assist members in carrying out their duties;
…
[27] La LIPR autorise aussi le président de la Commission à prendre des règles pour chacune des trois sections de la Commission. Les règles doivent toutefois être approuvées par le gouverneur en conseil et déposées devant le Parlement.
161. (1) Sous réserve de l’agrément du gouverneur en conseil et en consultation avec les vice-présidents et le directeur général de la Section de l’immigration, le président peut prendre des règles visant :
a) les travaux, la procédure et la pratique des sections, et notamment les délais pour interjeter appel de leurs décisions, l’ordre de priorité pour l’étude des affaires et les préavis à donner, ainsi que les délais afférents;
b) la conduite des personnes dans les affaires devant la Commission, ainsi que les conséquences et sanctions applicables aux manquements aux règles de conduite;
c) la teneur, la forme, le délai de présentation et les modalités d’examen des renseignements à fournir dans le cadre d’une affaire dont la Commission est saisie;
d) toute autre mesure nécessitant, selon lui, la prise de règles.
(2) Le ministre fait déposer le texte des règles devant chacune des chambres du Parlement dans les quinze premiers jours de séance de celle-ci suivant leur agrément par le gouverneur en conseil.
161. (1) Subject to the approval of the Governor in Council, and in consultation with the Deputy Chairpersons and the Director General of the Immigration Division, the Chairperson may make rules respecting
(a) the activities, practice and procedure of each of the Divisions of the Board, including the periods for appeal, the priority to be given to proceedings, the notice that is required and the period in which notice must be given;
(b) the conduct of persons in proceedings before the Board, as well as the consequences of, and sanctions for, the breach of those rules;
(c) the information that may be required and the manner in which, and the time within which, it must be provided with respect to a proceeding before the Board; and
(d) any other matter considered by the Chairperson to require rules.
(2) The Minister shall cause a copy of any rule made under subsection (1) to be laid before each House of Parliament on any of the first 15 days on which that House is sitting after the approval of the rule by the Governor in Council.
[28] La LIPR met l’accent sur l’absence de formalisme, la célérité et l’équité dans la procédure devant la Commission.
162. (2) Chacune des sections fonctionne, dans la mesure où les circonstances et les considérations d’équité et de justice naturelle le permettent, sans formalisme et avec célérité.
162. (2) Each Division shall deal with all proceedings before it as informally and quickly as the circumstances and the considerations of fairness and natural justice permit.
[29] Conformément à la nature inquisitoire du processus de la SPR, la LIPR confère un pouvoir discrétionnaire étendu aux commissaires dans la tenue des audiences.
165. La Section de la protection des réfugiés et la Section de l’immigration et chacun de ses commissaires sont investis des pouvoirs d’un commissaire nommé aux termes de la partie I de la Loi sur les enquêtes et peuvent prendre les mesures que ceux-ci jugent utiles à la procédure.
165. The Refugee Protection Division and the Immigration Division and each member of those Divisions have the powers and authority of a commissioner appointed under Part I of the Inquiries Act and may do any other thing they consider necessary to provide a full and proper hearing.
[30] La partie I de la Loi sur les enquêtes, L.R.C. 1985, ch. I-11, investit les commissaires d’enquête des pouvoirs suivants :
4. Les commissaires ont le pouvoir d’assigner devant eux des témoins et de leur enjoindre de :
a) déposer oralement ou par écrit sous la foi du serment, ou d’une affirmation solennelle si ceux-ci en ont le droit en matière civile;
b) produire les documents et autres pièces qu’ils jugent nécessaires en vue de procéder d’une manière approfondie à l’enquête dont ils sont chargés.
5. Les commissaires ont, pour contraindre les témoins à comparaître et à déposer, les pouvoirs d’une cour d’archives en matière civile.
4. The commissioners have the power of summoning before them any witnesses, and of requiring them to
(a) give evidence, orally or in writing, and on oath or, if they are persons entitled to affirm in civil matters on solemn affirmation; and
(b) produce such documents and things as the commissioners deem requisite to the full investigation of the matters into which they are appointed to examine.
5. The commissioners have the same power to enforce the attendance of witnesses and to compel them to give evidence as is vested in any court of record in civil cases.
[31] Les dispositions suivantes de la LIPR, qui traitent du processus décisionnel de la SPR, sont également pertinentes.
170. Dans toute affaire dont elle est saisie, la Section de la protection des réfugiés :
a) procède à tous les actes qu’elle juge utiles à la manifestation du bien-fondé de la demande;
[…]
g) n’est pas liée par les règles légales ou techniques de présentation de la preuve;
h) peut recevoir les éléments qu’elle juge crédibles ou dignes de foi en l’occurrence et fonder sur eux sa décision;
[…]
170. The Refugee Protection Division, in any proceeding before it,
(a) may inquire into any matter that it considers relevant to establishing whether a claim is well-founded;
…
(g) is not bound by any legal or technical rules of evidence;
(h) may receive and base a decision on evidence that is adduced in the proceedings and considered credible or trustworthy in the circumstances;
…
ii) Les Directives no 7
[32] Les paragraphes 19 et 23 des Directives no 7, données par le président en application de l’alinéa 159(1)h) de la LIPR, sont directement pertinents pour le présent appel, alors que les paragraphes 20 à 22 établissent le contexte.
19. Dans toute demande d'asile, c'est généralement l'APR qui commence à interroger le demandeur d'asile. En l'absence d'un APR à l'audience, le commissaire commence l'interrogatoire et est suivi par le conseil du demandeur d'asile. Cette façon de procéder permet ainsi au demandeur d'asile de connaître rapidement les éléments de preuve qu'il doit présenter au commissaire pour établir le bien-fondé de son cas.
20. Dans les demandes d'asile où l'intervention du ministre porte sur une question autre que l'exclusion, la crédibilité par exemple, l'APR commence l'interrogatoire. En l'absence d'un APR à l'audience, le commissaire commence l'interrogatoire; viennent ensuite le conseil du ministre puis le conseil du demandeur d'asile.
21. Dans les demandes où l'intervention du ministre porte sur la question de l'exclusion, le conseil du ministre interroge d'abord le demandeur d'asile; il est suivi de l'APR, du commissaire, puis du conseil du demandeur d'asile. Le commissaire donne au conseil du ministre la possibilité de ré-interroger le témoin à la fin de l'audience s'il est convaincu que les interrogatoires par les autres participants ont soulevé de nouvelles questions.
22. Dans les demandes d’annulation ou de constat de perte d’asile présentées par le ministre, le conseil du ministre commence l’interrogatoire; il est suivi du commissaire, puis du conseil de la personne protégée. Le commissaire donne au conseil du ministre la possibilité de ré-interroger le témoin à la fin de l’audience s’il est convaincu que les interrogatoires par les autres participants ont soulevé de nouvelles questions.
23. Le commissaire peut changer l'ordre des interrogatoires dans des circonstances exceptionnelles. Par exemple, la présence d'un examinateur inconnu peut intimider un demandeur d'asile très perturbé ou un très jeune enfant au point qu'il n'est pas en mesure de comprendre les questions ni d'y répondre convenablement. Dans de telles circonstances, le commissaire peut décider de permettre au conseil du demandeur de commencer l'interrogatoire. La partie qui estime que de telles circonstances exceptionnelles existent doit soumettre une demande en vue de changer l'ordre des interrogatoires avant l'audience. La demande est faite conformément aux Règles de la SPR.
19. In a claim for refugee protection, the standard practice will be for the RPO to start questioning the claimant. If there is no RPO participating in the hearing, the member will begin, followed by counsel for the claimant. Beginning the hearing in this way allows the claimant to quickly understand what evidence the member needs from the claimant in order for the claimant to prove his or her case.
20. In a claim for refugee protection where the Minister intervenes on an issue other than exclusion, for example, on a credibility issue, the RPO starts the questioning. If there is no RPO at the hearing, the member will start the questioning, followed by the Minister's counsel and then counsel for the claimant.
21. In proceedings where the Minister intervenes on the issue of exclusion, Minister's counsel will start the questioning, followed by the RPO, the member, and counsel for the claimant. Where the Minister's counsel requests another chance to question at the end, the member will allow it if the member is satisfied that new matters were raised during questioning by the other participants.
22. In proceedings where the Minister is making an application to vacate or to cease refugee protection, Minister's counsel will start the questioning, followed by the member, and counsel for the protected person. Where the Minister's counsel requests another chance to question at the end, the member will allow it if the member is satisfied that new matters were raised during questioning by the other participants.
23. The member may vary the order of questioning in exceptional circumstances. For example, a severely disturbed claimant or a very young child might feel too intimidated by an unfamiliar examiner to be able to understand and properly answer questions. In such circumstances, the member could decide that it would be better for counsel for the claimant to start the questioning. A party who believes that exceptional circumstances exist must make an application to change the order of questioning before the hearing. The application has to be made according to the RPD Rules.
D. QUESTIONS EN LITIGE ET ANALYSE
Question 1 : Norme de contrôle
[33] La norme de contrôle applicable aux questions de droit soulevées dans le présent appel quant à la validité des Directives no 7 est celle de la décision correcte : ces questions ont trait à l’équité procédurale, à l’interprétation législative et à l’entrave illicite du pouvoir discrétionnaire. L’exercice par le président de son pouvoir discrétionnaire d’avoir recours à des directives plutôt qu’à une règle formelle comme instrument juridique pour modifier la procédure de toute section de la Commission, est assujetti à la norme de contrôle de la décision manifestement déraisonnable.
Question 2 : Les Directives no 7 imposent-elles une procédure d’audience qui porte atteinte au droit des demandeurs d’asile à l’équité procédurale?
[34] Le juge Blanchard a traité de cette question en profondeur dans les paragraphes 36 à 92 de ses motifs. À son avis, la jurisprudence n’exige pas qu’au nom de l’équité, les demandeurs d’asile aient toujours la possibilité d’être d’abord interrogés par leur procureur (paragraphes 38 à 53). Il s’est ensuite penché (aux paragraphes 68 à 90) sur les critères énoncés dans l’arrêt Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, aux paragraphes 21 à 28 (Baker), afin de déterminer à quel endroit, dans le continuum entre la procédure informelle et la procédure judiciaire, il convient de situer les audiences relatives aux demandes d’asile. Se fondant en grande partie sur la nature décisionnelle des fonctions de la SPR, sur le caractère définitif de ses décisions et sur l’importance des droits individuels en jeu, il a conclu (au paragraphe 75) qu’« un degré élevé de protection procédurale est justifié ».
[35] Cependant, reconnaissant par ailleurs que le contenu de l’obligation d’agir équitablement varie selon le contexte, le juge Blanchard a fait remarquer que le législateur a choisi un modèle de procédure inquisitoire pour la détermination du statut de réfugié par la SPR, en ce sens qu’aucune partie ne s’oppose à la demande, si ce n’est dans les rares cas où le ministre intervient et s’oppose à la demande en invoquant des motifs d’exclusion. Par conséquent, dans la très grande majorité des cas, la responsabilité de vérifier le bien-fondé de la demande d’asile incombe inévitablement à l’APR qui interroge le demandeur pour le compte du commissaire ainsi qu’au commissaire de la SPR qui préside l’audience ou encore à ce dernier, particulièrement lorsque aucun APR ne prend part à l’audience. C’est là un motif important pour conclure qu’il n’est pas absolument nécessaire que tous les éléments du modèle contradictoire suivi par les tribunaux judiciaires soient présents pour assurer l’audience équitable d’une demande d’asile : voir les paragraphes 72 à 75.
[36] Le juge Blanchard a également relevé que les demandeurs d’asile peuvent trouver un avantage stratégique à exposer leur récit avec l’aide leur propre procureur avant de devoir répondre aux questions de l’APR, qui concentre ordinairement son attention sur les incohérences, lacunes et invraisemblances de l’exposé circonstancié contenu dans le formulaire de renseignements personnels (FRP) du demandeur et dans ses documents à l’appui, et qui relève les faiblesses de la demande d’asile sur le plan juridique. L’avantage tactique de pouvoir commencer l’interrogatoire peut être particulièrement important dans les audiences portant sur la détermination du statut de réfugié, du fait de la vulnérabilité et de l’anxiété que peuvent générer, chez de nombreux demandeurs d’asile, l’incapacité de communiquer autrement que par l’intermédiaire d’un interprète, les antécédents culturels, l’importance que revêt pour eux la décision finale de la SPR et les répercussions psychologiques des événements pénibles qu’ils ont vécus dans leur pays d’origine.
[37] Néanmoins, le juge Blanchard a conclu que ces facteurs n’occasionnent pas nécessairement un déni d’équité. En effet, en plus d’abréger l’audience, le fait que l’interrogatoire soit mené par l’APR peut contribuer à améliorer la qualité de l’audience en la canalisant davantage et en permettant au procureur du demandeur de s’assurer de traiter en profondeur les aspects de la demande qui préoccupent le commissaire, lorsque le demandeur expose son récit. Par conséquent, le respect du droit à l’équité procédurale n’implique pas qu’il faille, comme question de principe, donner aux demandeurs d’asile la possibilité d’être interrogés en premier lieu par leur procureur avant d’être interrogés par l’APR et/ou par le commissaire de la SPR.
[38] Le juge Blanchard a souligné, par exemple, que les commissaires de la SPR reçoivent une formation qui vise à les sensibiliser aux adaptations requises lors de l’interrogatoire d’un demandeur d’asile vulnérable; il a aussi relevé que les demandeurs peuvent compléter ou modifier l’information consignée dans leur FRP et déposer des éléments de preuve avant l’audience, et que suivant une preuve d’expert, la capacité des demandeurs d’asile vulnérables de répondre aux questions pleinement, correctement et clairement est susceptible de dépendre davantage du ton et du style de l’interrogatoire que de l’ordre dans lequel il survient.
[39] En outre, l’obligation d’agir équitablement interdit aux commissaires d’interroger un témoin de manière exagérément agressive et musclée ou de manière à donner autrement naissance à une crainte raisonnable de partialité. L’équité commande aussi que les demandeurs d’asile aient une possibilité suffisante d’exposer toute leur histoire, de présenter des éléments de preuve au soutien de leur demande et de formuler des observations pertinentes au regard de leur cas. À cette fin, l’équité peut dicter, dans certaines circonstances, que le demandeur d’asile se voie accorder la possibilité d’être interrogé d’abord par son procureur. De surcroît, les Directives no 7 reconnaissent qu’il est approprié, dans certains cas exceptionnels, que la SPR déroge à l’ordre normalisé des interrogatoires, même si ce changement n’est pas imposé par l’obligation d’agir équitablement.
[40] Je souscris aux conclusions du juge Blanchard sur cette question et je n’ai pas grand‑chose d’utile à ajouter à ses motifs. Devant nous, l’avocat n’a relevé aucune erreur de principe dans l’analyse du juge des requêtes ni présenté aucun arrêt obligatoire établissant que le refus de reconnaître à des demandeurs d’asile le droit d’être d’abord interrogés par leur propre procureur constitue un manquement à l’obligation d’agir équitablement. Il a surtout contesté le poids que le juge Blanchard a accordé à certains éléments de preuve et traité des facteurs dont il convient de tenir compte. Voici un résumé des principaux arguments avancés par l’avocat devant notre Cour.
[41] Premièrement, l’importance des droits individuels qui peuvent être en cause dans les demandes d’asile suggère une audience semblable à celle d’un tribunal judiciaire, dans laquelle la partie responsable de la preuve procède la première : voir, par exemple, Can-Am Realty Ltd. c. Canada (1993), 69 F.T.R. 63, aux pages 63-64. Je suis d’accord, dans l’ensemble, pour dire que la gravité des droits en cause dans la détermination du statut de réfugié ainsi que la nature généralement « judiciaire » des audiences de la SPR tendent à favoriser la reconnaissance d’un degré élevé de protection procédurale aux demandeurs d’asile. Toutefois, les caractéristiques de la procédure doivent aussi être adaptées à la nature inquisitoire et relativement informelle de l’audience décrétée par le législateur et tenir compte du volume important de causes que doit traiter la SPR, facteurs qui réduisent la force de l’argument en faveur de certains aspects du modèle contradictoire utilisé dans les tribunaux judiciaires, parmi lesquels l’ordre des interrogatoires.
[42] Deuxièmement, la procédure établie dans les Directives no 7 découle de l’idée erronée que la SPR est une commission d’enquête, et non un organisme juridictionnel. À la différence des personnes qui comparaissent à des enquêtes, les demandeurs d’asile ont la responsabilité d’établir le bien-fondé de leur demande, sur laquelle la SPR doit se prononcer.
[43] Je ne suis pas d’accord. La Commission convient avec justesse que le modèle de procédure suivi à la SPR s’apparente à un processus inquisitoire, contrairement à la procédure de la Section d’appel de l’immigration (Chieu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 3, [2002] 1 R.C.S. 84, au paragraphe 82). Je ne saurais conclure, à partir de la preuve dans son ensemble, que la Commission a fondé l’adoption de l’ordre normalisé des interrogatoires sur la perception erronée que la SPR constitue une commission d’enquête en dépit du fait qu’elle statue sur les droits légaux de demandeurs d’asile qui lui soumettent leur cas pour obtenir une décision et en dépit du fait que le fardeau de la preuve incombe aux demandeurs. Cette conclusion n’est pas compromise par le document de formation (intitulé [traduction] « Interrogatoire 101 ») préparé en 2004 par la Direction générale du perfectionnement professionnel de la Commission à l’intention des commissaires et des APR, qui évoque en termes quelque peu trompeurs la compatibilité entre l’ordre normalisé des interrogatoires et [traduction] « le modèle d’une commission d’enquête ».
[44] Un modèle de procédure plutôt inquisitoire est susceptible de diminuer le degré de contrôle que peuvent souvent exercer les procureurs sur le processus dans les instances de nature contradictoire, particulièrement lorsqu’ils comparaissent devant des commissaires inexpérimentés ou des commissaires qui n’