Environmental Resource Centre c. Canada (Ministre de l'environnement)

Environmental Resource Centre c. Canada (Ministre de l'environnement)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2001-12-20
Référence neutre
2001 CFPI 1423
Numéro de dossier
T-274-99
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20011220
Dossiers : T-274-99
T-1799-99
T-100-00
Référence neutre : 2001 CFPI 1423
ENTRE :
ENVIRONMENTAL RESOURCE CENTRE, PRAIRIE ACID RAIN COALITION et TOXICS WATCH SOCIETY OF ALBERTA
Demandeurs
- et -
LE MINISTRE DE L'ENVIRONNEMENT (CANADA), LE MINISTRE DES PÊCHES ET DES OCÉANS (CANADA) et SUNCOR ENERGY INC.
Défendeurs
- et -
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DE L'ALBERTA, REPRÉSENTÉE PAR LE MINISTRE DE L'ENVIRONNEMENT
Intervenante
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
J. HENEGHAN
INTRODUCTION
[1] Environmental Resource Centre, Prairie Acid Rain Coalition et Toxics Watch Society of Alberta (les demandeurs) ont déposé trois demandes de contrôle judiciaire à l'encontre d'un vaste projet d'exploitation de sables bitumineux (le projet) entrepris par Suncor Energy Inc. (Suncor) dans le nord de l'Alberta. Dans la demande T-274-99, les demandeurs contestent la légalité d'une décision prise par le ministre de l'Environnement en vertu de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale, L.C. 1992, ch. 37, avec ses modifications successives (LCEE). Dans les demandes T-1799-99 et T-100-00, les demandeurs contestent les décisions du ministre des Pêches et des Océans (MPO) de délivrer l'autorisation prévue par la Loi sur les pêches, L.R.C. 1985, ch. F-14, avec ses modifications successives. L'autorisation doit permettre à Suncor de détériorer ou de détruire l'habitat du poisson pour la construction et l'exploitation du projet.
FAITS
Les parties
[2] Les demandeurs sont des groupes de défense de l'intérêt public ayant pour objectif de promouvoir la protection de l'environnement et la gestion profitable des ressources naturelles. Environmental Resource Centre (ERC), anciennement connu sous le nom de Save Tomorrow, Stop Pollution (STOP), est un organisme sans but lucratif immatriculé en vertu de la loi fédérale qui compte environ 200 membres. Il a pour mandat de sensibiliser le public et d'effectuer des recherches sur les possibilités d'éviter et de réduire les déchets toxiques. Depuis 1970, il a participé aux processus d'examen et d'approbation de nombreux projets d'exploitation de sables bitumineux.
[3] Toxics Watch Society (TW) est un organisme sans but lucratif immatriculé en vertu des lois provinciales et installé à Edmonton (Alberta). Il a participé aux processus d'examen et d'approbation de tous les projets d'exploitation de sables bitumineux d'importance depuis 1990.
[4] Prairie Acid Rain Coalition (PARC) est une association de fait formée par un regroupement officieux d'organisations environnementales établies dans les provinces des Prairies (Manitoba, Alberta et Saskatchewan). Cette association d'intérêts vise notamment à promouvoir la révision du processus réglementaire relatif aux émissions dans l'atmosphère et à sensibiliser le public aux effets des pluies acides sur l'environnement.
[5] ERC et TW sont membres d'Oil Sands Environmental Coalition (OSEC). Cette association d'intérêts a été formée en 1995 pour agir à titre de groupe de coordination chargé de surveiller les projets d'exploitation de sables bitumineux en Alberta. OSEC a été constituée pour permettre un partage des ressources et aussi parce que l'Alberta Energy and Utility Board (l'office) a pour politique d'exiger des organismes de défense de l'intérêt public intervenant dans les procédures de l'office qu'ils forment des associations d'intérêts et regroupent leurs interventions. OSEC a participé activement aux processus d'examen des gouvernements fédéral et provincial relatifs au projet d'exploitation de Suncor visé par les présentes demandes de contrôle judiciaire.
[6] Les demandeurs doivent établir qu'ils ont la qualité pour agir puisqu'ils ne sont pas « directement touchés » par les décisions en cause.
[7] Le ministre de l'Environnement et le ministre des Pêches et des Océans sont les auteurs des décisions faisant l'objet des présentes demandes de contrôle judiciaire. Suncor est propriétaire du projet et sur ordonnance du tribunal en date du 19 avril 1999, elle a été constituée partie à la présente instance.
[8] Le ministre de l'Environnement de l'Alberta (l'Alberta) a obtenu l'autorisation de participer à titre d'intervenant en vertu d'une ordonnance rendue le 18 août 1999. La participation de l'Alberta est fondée sur le rôle important qu'a joué le Ministère dans le processus réglementaire global utilisé par la province de l'Alberta pour contrôler l'exploitation et le développement des ressources naturelles dans la province, y compris l'exploitation des sables bitumineux.
Le projet d'exploitation des sables bitumineux
[9] Le projet, intitulé « Projet Millennium » , prévoit l'agrandissement et l'amélioration d'une mine de sables bitumineux existante exploitée par Suncor. La mine actuelle est exploitée depuis la fin des années soixante. Jusqu'à la fin de 1998, ces activités étaient limitées à la rive Ouest de la rivière Athabasca; puis, la mine Steepback a été mise en service sur la rive Est de la rivière. Les deux mines ont été reliées par un pont. Le Projet de la mine Steepback comprenait un nouveaux complexe de mécanominéralurgie et de services.
[10] Le Projet avait pour but d'augmenter la production des produits pétroliers bruts enrichis à au moins 210 000 barils par jour d'ici 2002.
[11] Au cours des 30 années correspondant à la durée de vie du Projet, il est prévu de produire et de valoriser 2,8 millions de barils de bitume, ce qui devrait créer près de 800 nouveaux emplois directs et environ 1 200 emplois indirects, sans compter les taxes et redevances considérables qui seront prélevées par les gouvernements du Canada et de l'Alberta. Cet investissement de deux milliards de dollars prévoit l'agrandissement de la mine Steepbank, la construction d'une usine d'extraction de sables bitumineux sur la rive Est de la rivière, un pipeline reliant l'usine d'extraction actuelle et la rive Ouest de la rivière, des modifications de l'usine d'extraction de sables bitumineux, les services publics et l'infrastructure nécessaires pour satisfaire aux besoins découlant du niveau de production accru ainsi qu'un plan intégré de remise en état de tous les emplacements des mines de Suncor.
Le processus provincial d'évaluation environnementale et de réglementation
[12] Suncor devait soumettre une demande officielle d'examen et d'approbation à Alberta Environment en vertu de la Environmental Protection and Enhancement Act, S.A. 1992, ch. E-13.3 (EPEA) et à l'office en vertu de la Oil Sands Conservation Act, S.A. 1983, ch. O-55. Conformément à ces exigences et aux pratiques courantes de l'office et d'Alberta Environment, Suncor a préparé une seule évaluation d'impact sur l'environnement (EIE) au soutien de la demande d'approbation et d'examen relative au Projet. Suncor devait ainsi produire un cadre de référence à l'intention d'Alberta Environment, qui devait le soumettre à un processus d'examen faisant appel notamment à des consultations auprès du public, des autres gouvernements et des autres ministères et organismes du gouvernement. L'EIE fut remise aux deux organismes le 21 avril 1998, tel qu'en fait foi la déclaration assermentée de Mark Shaw.
Dossier de la demande de Suncor, page 4.
[13] L'office et Alberta Environment ont relevé certaines lacunes dans l'EIE et exigé de l'information additionnelle de la part de Suncor, laquelle a été produite par le biais de plusieurs réponses aux demandes de renseignements supplémentaires le ou avant le 23 novembre 1988. Lorsque le directeur d'Alberta Environment juge que l'EIE est complète, le dossier est renvoyé à l'organisme chargé de prendre la décision, lequel doit déterminer si le Projet est conforme à l'intérêt public.
[14] L'EIE est remise au ministre et à l'office, l'organisme habilité à prendre la décision en vertu du paragraphe 2.1 de la Energy Resources Conservation Act, R.S.A. 1980, ch. E-11. Une fois déterminé que le Projet est conforme à l'intérêt public, il peut aller de l'avant et suivre le processus de réglementation albertain.
[15] Après avoir examiné l'ensemble des documents reçus, l'office décida que le Projet devait faire l'objet d'une audience publique. L'office a donc tenu des audiences publiques à Fort McMurray du 12 au 15 janvier 1999 et à Calgary le 2 février 1999. Les demandeurs TW et ERC ont participé aux audiences à titre de membres d'OSEC. Des représentants du ministère des Pêches et des Océans et d'Environnement Canada ont également pris part aux audiences.
[16] En l'espèce, les activités visées ne pouvaient débuter qu'une fois reçue l'approbation d'Alberta Environment. Cette approbation est délivrée en vertu de l'EPEA mais auparavant, l'office doit déterminer que le Projet est conforme à l'intérêt public (voir l'article 65 de l'EPEA). L'approbation peut être accordée pour une période d'au plus dix ans. Elle peut faire l'objet d'un appel devant l'Environmental Appeal Board. Les demandes de renouvellement de cette approbation doivent suivre le même processus.
[17] L'EPEA comporte des mécanismes qui permettent d'intervenir dans les cas où des activités approuvées ont des répercussions imprévues. En outre, l'EPEA prévoit plusieurs recours et mesures d'application au cas où les conditions de l'approbation ne seraient pas respectées.
[18] Suncor a obtenu deux approbations à la suite du processus décrit plus haut. Elles ont été délivrées par l'office et par Alberta Environmental Protection (AEP) et devaient être modifiées avant que Suncor ne puissent entreprendre le Projet. L'approbation n ° 8101 délivrée par l'office portait sur la mine de sables bitumineux existante et les installations de traitement de Fort McMurray, tandis que l'approbation n ° 94-01-19 délivrée par AEP portait sur les activités préliminaires de construction du Projet.
[19] L'office a rendu une décision préliminaire visant à modifier sa première approbation et approuvé le Projet Millennium le 29 mars 1999. Les motifs détaillés de cette décision et les conditions dont était assortie l'approbation ont été publiés le 23 juillet 1999. Ces motifs faisaient référence à certaines initiatives provinciales de contrôle environnemental, notamment la Cumulative Environmental Effects Management Initiative (l'initiative de gestion des effets cumulatifs sur l'environnement) et la Regional Sustainable Development Strategy (la stratégie régionale de développement durable). L'office s'est dit convaincu que si Suncor et toutes les autres compagnies exploitant les sables bitumineux de la région continuaient de participer à la stratégie régionale de développement (DD) et à l'initiative de gestion des effets cumulatifs sur l'environnement (ECE), ces initiatives pourraient s'avérer suffisantes pour contrôler efficacement les effets environnementaux cumulatifs dans la région.
[20] Le 12 février 1999, l'office rendait une décision relativement à la mine Shell sur la rivière Muskeg, aussi située dans la région de Fort McMurray, dans laquelle il tenait également compte de l'initiative de gestion des ECE et de la stratégie régionale de DD. Selon Suncor, le Projet Shell portait sur des questions relativement semblables à celles posées par son Projet, notamment en ce qui a trait aux effets cumulatifs sur l'environnement et aux mesures appropriées prises par l'industrie et par les organismes de réglementation. L'office a tenu compte de ces deux initiatives dans sa décision d'approuver le Projet de Shell.
Dossier de la demande de Suncor, page 111.
Le processus fédéral d'évaluation environnementale et de réglementation
[21] Il a été question du processus environnemental fédéral parce que le Projet exigeait une autorisation du MPO au motif de la détérioration, de la destruction ou de la perturbation de l'habitat du poisson, tel que prévu au paragraphe 35(2) de la Loi sur les pêches précitée. Plus particulièrement, le Projet aurait des répercussions sur l'habitat du poisson dans trois ruisseaux, à savoir le ruisseau McLean, le ruisseau Wood et le ruisseau Leggett ainsi que dans une petite zone humide, le lac Shipyard.
Dossier de la demande des ministres défendeurs, T-274-99, pages 241 et 242.
[22] Suncor devait donc s'adresser au MPO pour obtenir l'autorisation de détériorer ou de détruire l'habitat du poisson. À l'appui de cette demande a été versée la même EIE qui avait été produite devant l'office, y compris toutes les réponses aux demandes de renseignements supplémentaires ainsi que de nouvelles réponses aux demandes de renseignements produites à la demande du MPO.
[23] Le cadre de référence de l'EIE a été établi par AEP à partir d'une ébauche produite après l'annonce du Projet en août 1997. L'ébauche du cadre de référence de l'EIE avait été remise au MPO en septembre 1997. Vers la fin de mars 1998, le MPO confirmait que la version finale du cadre de référence publiée par l'Alberta satisfaisait aux exigences du processus d'évaluation environnementale prévu par la LCEE. Le 3 avril 1998, Suncor déposait une demande d'autorisation officielle en vertu du paragraphe 35(2) de la Loi sur les pêches précitée. L'EIE a été remise au MPO le 21 avril 1998.
[24] Le 1er mai 1998, le MPO écrivait à Suncor pour définir la portée du Projet et de l'évaluation environnementale. Dans sa lettre, le MPO décrit la portée du Projet comme suit :
[Traduction]... le Projet doit être défini comme la construction, l'exploitation, la mise hors service et l'abandon des ouvrages associés aux composantes du Projet suivantes :
1. Couloirs d'accès (éléments de services publics et de transport).
2. Emplacement des mines (puits et installations destinées à l'extraction du bitume).
3. Décharges de résidus et des morts-terrains.
4. Toutes les installations auxiliaires liées à l'exploitation de la mine.
Dossier de la demande des ministres défendeurs, T-274-99, page 346.
[25] Par lettre du 4 mai 1998, le MPO accusait réception de la demande de Suncor et confirmait que la Division de la gestion de l'habitat du MPO serait l'autorité responsable du gouvernement fédéral, les autorisations prévues au paragraphe 35(2) de la Loi sur les pêches précitée étant comprises dans le Règlement sur les dispositions législatives et réglementaires désignées (DORS/94-636) en vertu de la LCEE. À ce titre, l'autorité responsable était tenue de réaliser une évaluation environnementale, conformément à la Loi. Puisque les activités minières visées par le Projet proposé excédaient les limites prévues par la Partie IV du Règlement sur la liste d'étude approfondie (DORS/94-638), en vertu de la LCEE, l'évaluation environnementale devait prendre la forme d'un examen d'étude approfondie (EEA) qui devait être mené conformément aux exigences des paragraphes 16(1) et (2) de la LCEE.
[26] L'EEA exigeait une étude des effets environnementaux éventuels du Projet et des effets environnementaux cumulatifs que pouvaient représenter le Projet conjugué aux autres Projets actuels ou prévus. L'EEA a été fondé sur l'évaluation d'impact sur l'environnement préparée par Suncor dans le cadre de l'évaluation environnementale provinciale. L'EIE prévoyait deux scénarios. Le premier examinait les effets cumulatifs sur l'environnement du Projet de Suncor et des autres projets d'extraction des sables bitumineux existants ou ayant été soumis au processus d'approbation. Le deuxième scénario portait en outre sur les projets d'extraction des sables bitumineux projetés mais n'ayant pas encore été soumis au processus d'approbation.
Dossier de la demande des ministres défendeurs, T-274-99, page 231.
[27] Le MPO a consulté les autres ministères fédéraux concernés par le Projet. Affaires indiennes et du Nord, Patrimoine et Parcs Canada, Santé et Bien-être social, Environnement (Région des Prairies et du Nord) et Pêches et Océans (Division de la gestion de l'habitat) ont apporté leur contribution. Suite aux avis formulés par ces ministères et organismes, Suncor a produit des renseignements supplémentaires qui leur ont été acheminés en vue de nouveaux commentaires.
[28] Le MPO a obtenu également les renseignements supplémentaires qu'avait exigés Alberta Environmental Protection dans le cadre du processus d'évaluation provincial.
[29] En septembre 1998, avant la remise de l'examen d'étude approfondie au ministre, Paul Bernier, vice-président de la Prestation de programmes à l'Agence canadienne de l'évaluation environnementale (l'Agence) a engagé des discussions avec la province de l'Alberta sur la nécessité d'adopter une stratégie de gestion adaptative pour contrôler et atténuer les effets sur l'environnement des différents Projets de sables bitumineux dans la région de Fort McMurray. La correspondance échangée dans le cadre de ces discussions a été versée en annexe de l'examen d'étude approfondie.
[30] Le cadre de référence de la stratégie régionale de DD était toujours en cours d'élaboration au moment où l'examen d'étude approfondie fut achevé, au début de novembre 1998. Il s'agit d'un rapport de 153 pages comptant onze chapitres et portant, notamment, sur les différents aspects de l'environnement visés ainsi que sur les composantes relatives à la santé humaine, aux facteurs sociaux-économiques et au patrimoine, tant sur le plan matériel que culturel. La table des matières de l'EEA est jointe à l'annexe A. La description de l'évaluation des effets environnementaux reprend les mêmes sujets et aborde en outre les questions relatives aux Autochtones, à l'utilisation durable des ressources renouvelables et aux effets transfrontaliers. L'examen d'étude approfondie contient également plusieurs cartes et tableaux.
[31] L'EEA formule en outre des conclusions et des recommandations à l'intention du ministre. Les recommandations portent spécifiquement sur les effets cumulatifs sur l'environnement et sur les mesures d'atténuation. L'EEA conclut comme suit :
[Traduction] Le MPO conclut qu'avec la mise en oeuvre des mesures d'atténuation et des exigences en matière de suivi, y compris les initiatives privées comme l'AOSCEI et la stratégie régionale de DD d'AEP, le Projet Millennium n'aura pas d'effets négatifs importants sur l'environnement. Malgré l'analyse qui précède, les commentaires formulés dans le cadre de l'examen public du présent EEA serviront à vérifier que des mesures satisfaisantes sont adoptées en réponse aux préoccupations des intervenants et que les effets du Projet Millennium sur l'environnement sont acceptables.
Au soutien de ce qui précède, les recommandations suivantes devront être prises en compte dans l'approbation du Projet Millennium :
1. Suncor devra continuer à participer et à apporter son soutien continu aux initiatives dont elle s'est prévalue pour le règlement des questions en litige sur le plan environnemental. Ces initiatives comprennent notamment : RAMP, WBEA, RAQCC, AOSCEI, TEEM et RIWG.
2. Suncor devra continuer à appuyer la participation des parties intéressées, au besoin, dans les différentes initiatives décrites plus haut.
3. Les organismes fédéraux concernés devront participer aux différentes initiatives susmentionnées.
4. Suncor devra soumettre au MPO un rapport annuel sur ses activités et ses réalisations sur le plan des recherches proposées, des programmes de suivi et des initiatives susmentionnées. Le rapport doit être accessible à toutes les parties régionales intéressées.
Dossier de la demande des ministres défendeurs, T-274-99, page 113.
[32] Il apparaît, à la lecture de l'examen d'étude approfondie, que l'autorité responsable, auteure du rapport, était parfaitement au courant des initiatives entreprises en Alberta par le gouvernement et l'industrie en vue de corriger les effets négatifs de l'exploitation des sables bitumineux sur l'environnement. Lorsque l'EEA examine les éventuels effets du Projet sur l'environnement, il est fait mention à plusieurs reprises des initiatives mises en oeuvre par l'Alberta.
[33] L'EEA a été soumis à l'Agence le 4 novembre 1998. Le 6 novembre 1998, le MPO en informait le ministre de l'Environnement et lui demandait son avis sur la ligne de conduite à adopter.
[34] Conformément à la Loi, il fut exigé que l'EEA soit soumis à un examen public pour une période de trente jours prenant fin le 10 décembre 1998.
[35] Les réponses soumises par le public furent transmises par l'Agence au MPO, notamment les réponses des groupes de défense de l'intérêt public et d'Environnement Canada. L'Agence exigea également que le MPO et Environnement Canada donnent leur avis sur les réponses soumises par le public et sur la mesure dans laquelle la stratégie régionale de DD de l'Alberta et l'initiative de gestion des ECE mise en oeuvre par l'industrie pouvaient atténuer les effets cumulatifs éventuels de manière à les rendre peu importants. Une liste des réponses fournies concernant l'examen d'étude approfondie se trouve à l'annexe B des présents motifs.
[36] Le 8 janvier 1999, l'avocat de l'Agence écrivait à l'office pour lui demander une copie du cadre de référence de la stratégie régionale de DD afin de le remettre au ministre de l'Environnement avant qu'il ne rende sa décision sur l'EEA. L'Agence affirmait que le ministre de l'Environnement ne pourrait prendre de décision avant d'avoir reçu le cadre de référence; celui-ci fut transmis le 15 janvier 1999 et le 21 janvier suivant, le ministre de l'Environnement faisait connaître sa décision. Le même jour, l'avocat de l'Agence avisait l'office de la décision du ministre et l'informait que les autorités responsables du gouvernement fédéral se présenteraient devant l'office le 2 février 1999 pour soumettre leurs observations concernant le Projet.
[37] La décision du 21 janvier 1999 prévoyait de renvoyer l'affaire à l'autorité responsable afin qu'elle prenne les mesures qui s'imposent en vertu de l'article 37 de la Loi sur les pêches précitée. Ainsi, les dernières mesures prises furent la délivrance de deux autorisations, la première en date du 17 août 1999, autorisant les forages d'exploration, et la seconde en date du 21 décembre 1999, autorisant Suncor à mettre en oeuvre le Projet.
[38] Selon la déclaration sous serment de Bev Ross, produite dans le cadre du dossier T-1799-99, l'autorité responsable a examiné, en plus de l'EEA, de nombreux documents et plusieurs études concernant le Projet. L'autorité responsable a décidé de délivrer une autorisation distincte pour les forages d'exploration que Suncor souhaitait réaliser dans la vallée du ruisseau Wood, le reste du Projet devant faire l'objet d'une autorisation distincte. L'autorisation délivrée en août portait sur les forages d'exploration. En plus de l'examen de l'EEA et des différents rapports soumis par Suncor, une rencontre a eu lieu le 12 juillet 1999 entre les représentants de Suncor et de l'autorité responsable pour discuter des ruisseaux affectés par le Projet et des questions relatives à l'atténuation et à l'indemnisation des dommages éventuellement causés à l'habitat du poisson.
Dossier de la demande des ministres défendeurs, T-1799-99, page 407.
[39] Parmi les documents pris en considération par l'autorité responsable dans sa décision de délivrer la première autorisation se trouvaient l'approbation finale octroyée par l'office le 29 juin 1999, l'ébauche d'approbation que l'Alberta comptait délivrer en vertu de l'EPEA précitée et la version provisoire du cadre de référence de la stratégie régionale de DD datée du 5 juillet 1999. Ces documents figurent dans le dossier certifié du Tribunal aux onglets 5, 12 et 8 respectivement.
[40] Dans sa décision de délivrer l'autorisation en août, l'autorité responsable a notamment tenu compte de l'entente d'indemnisation relative à l'habitat signée dans le cadre du Projet, conformément à ce qui est prévu dans les Lignes directrices pour la conservation et la protection de l'habitat du poisson publiées par l'autorité responsable. Suncor a produit une lettre d'intention le 17 août 1999 prévoyant l'indemnisation des dommages éventuellement causés à l'habitat du poisson. Le Ministère a estimé que cette mesure était acceptable et selon Madame Ross, après avoir pris connaissance de cette lettre d'intention, des détails relatifs au programme de forage d'exploration proposé et des mesures d'atténuation proposées, elle a rédigé l'ébauche de l'autorisation délivrée en août. Cette première autorisation fait référence aux mesures d'atténuation relatives au ruisseau Wood et précise, notamment, que les travaux doivent se limiter à certaines périodes de l'année et réduire au minimum la rupture dans le lit et les berges du ruisseau.
[41] L'autorisation finale, délivrée le 21 décembre 1999, permet la détérioration, la destruction ou la perturbation de l'habitat du poisson dans les plans d'eau du lac Shipyard et des ruisseaux Legett, Wood et McLean.
[42] Selon la déclaration assermentée de M. Hyntka, déposée dans le dossier T-100-00, celui-ci a travaillé avec Suncor avant la délivrance de l'autorisation finale afin d'élaborer un plan d'indemnisation pour l'habitat du poisson et pour veiller à ce que les mesures d'atténuation, y compris les éléments opérationnels, soient mises en oeuvre pour surveiller et contrôler les effets cumulatifs. En outre, il s'est appuyé sur l'autorisation finale délivrée par l'office, sur la stratégie régionale de DD de l'Alberta et sur les approbations délivrées en vertu des deux lois albertaines précitées, soit l'EPEA et la Water Resources Act. Il a également consulté l'Agence, Environnement Canada et le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien concernant la conception et la mise en oeuvre de nouvelles mesures d'atténuation et d'un plan de suivi. Il s'est appuyé sur l'engagement pris par Environnement Canada dans sa lettre du 21 décembre 1999, dans laquelle le Ministère précise que pour la gestion et le contrôle des effets cumulatifs sur l'environnement de la région où sont situés les sables bitumineux, il s'en remet aux différentes initiatives de l'Alberta, y compris la stratégie régionale de DD et l'initiative de gestion des ECE.
[43] De plus, M. Hyntka, au nom de l'autorité responsable, s'est dit convaincu que la stratégie régionale de DD proposée par l'Alberta constituait un cadre de réglementation efficace pour contrôler et gérer les effets cumulatifs sur l'environnement sur le plan régional.
[44] Bien que l'autorisation de décembre fasse référence à un plan de protection de l'environnement pour le Projet, ce plan n'était pas achevé au moment où l'autorisation a été délivrée. M. Hyntka conclut sa déclaration assermentée en disant que suite à la délivrance de l'autorisation, il a continué à travailler à la préparation de ce plan.
Dossier de la demande des ministres défendeurs, T-100-00, page 1333.
[45] Le ministre de l'Environnement a rendu sa décision le 21 janvier 1999. La décision, qui est versée au dossier, est ainsi libellée :
[Traduction] Je désire par la présente vous faire part de ma décision concernant le Projet de sables bitumineux Millennium de Suncor.
Le 6 novembre, l'Agence canadienne d'évaluation environnementale (l'Agence) et moi-même recevions un rapport d'étude approfondie concernant le Projet mentionné plus haut, préparé par vos soins. Je renvoie le Projet à votre Ministère afin que vous preniez les mesures prescrites par le paragraphe 37(1) de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (la Loi). Compte tenu du rapport d'étude approfondie et des observations publiques produites en vertu du paragraphe 22(2) de la Loi, je conclus que le Projet tel que défini n'aura vraisemblablement pas d'effets négatifs importants sur l'environnement.
...
En ce qui a trait à l'annonce publique de la décision du gouvernement fédéral dans cette affaire, j'aimerais que vos représentants publient un avis public précisant le plan d'action entrepris par votre Ministère.
Dossier de la demande des ministres défendeurs, T-274-99, pages 1 et 2.
[46] Les courts paragraphes précités sont les seuls extraits de la lettre écrite par le ministre de l'Environnement à son collègue le ministre des Pêches et des Océans figurant au dossier. Pour le reste de ce courrier, le ministre de l'Environnement s'est prévalu du privilège de confidentialité du Cabinet prévu à l'article 39 de la Loi sur la preuve au Canada, L.R.C. 1985, ch. C-5, avec ses modifications successives. Le recours à la protection de l'article 39 n'a pas été contesté.
LES DEMANDES
[47] Dans le dossier T-274-99, les demandeurs souhaitent obtenir une ordonnance annulant la décision du ministre de l'Environnement. Plus particulièrement, les demandeurs demandent que soient prises les mesures de redressement suivantes :
[Traduction]
1) une ou des ordonnances :
a) annulant la décision rendue par le ministre de l'Environnement le 21 janvier 1999 renvoyant le Projet à l'autorité responsable afin qu'elle prenne les mesures prescrites par l'article 37 de la LCEE;
b) déclarant que les étapes préliminaires essentielles prescrites par la LCEE avant la délivrance de toute autorisation, soit l'examen de l'évaluation environnementale par un médiateur ou par une commission d'examen, n'ont pas été respectées par le ministre de l'Environnement, ce qui contrevient aux dispositions de la LCEE;
c) déclarant que toute autorisation ou approbation délivrée par le ministre des Pêches et des Océans (MPO) avant que la Cour ne se prononce sur la présente demande soit cassée ou annulée;
d) interdisant au MPO et à ses mandataires de délivrer toute autorisation en vertu de l'article 35 de la Loi sur les pêches ou interdisant de prendre toute autre mesure visant à autoriser la mise en oeuvre du Projet ou d'une partie du Projet jusqu'à ce que toutes les dispositions de la LCEE aient été respectées;
e) déclarant que les exigences de la LCEE doivent être respectées avant que le MPO ou ses mandataires puissent délivrer toute autorisation en vertu de la Loi sur les pêches ou prendre toute autre mesure visant à autoriser la mise en oeuvre du Projet ou d'une partie du Projet.
[48] Les demandeurs demandent des mesures de redressement semblables dans les autres demandes de contrôle judiciaire. Dans la demande T-1799-99, portant sur l'autorisation délivrée le 17 août 1999, la demande de redressement est ainsi conçue :
[Traduction]
1) une ou des ordonnances :
a) annulant la décision du ministre des Pêches et des Océans de délivrer une autorisation à Suncor;
b) déclarant que les étapes préliminaires obligatoires prescrites par la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (LCEE) avant la délivrance de toute autorisation, soit la réalisation d'une évaluation environnementale en conformité des dispositions de la LCEE, n'ont pas été respectées;
c) déclarant que le ministre des Pêches et des Océans, en délivrant l'autorisation, a fait défaut de respecter les obligations impératives prescrites à l'alinéa 37(1)a), au paragraphe 37(2) et à l'article 38 de la LCEE;
d) cassant ou annulant toute autre autorisation ou approbation subséquente que pourrait délivrer le ministre des Pêches et des Océans avant que la Cour ne se prononce sur la présente demande;
e) interdisant au ministre des Pêches et des Océans et à ses mandataires de délivrer toute autre autorisation en vertu de l'article 35 de la Loi sur les pêches ou de prendre toute autre mesure visant à autoriser la réalisation du Projet ou d'une partie du Projet jusqu'à ce que toutes les dispositions de la LCEE aient été respectées;
f) déclarant que les exigences de la LCEE doivent être respectées avant que le ministre des Pêches et des Océans ou ses mandataires puissent délivrer toute autorisation en vertu de laLoi sur les pêches ou prendre toute autre mesure visant à autoriser la mise en oeuvre du Projet ou d'une partie du Projet.
[49] Finalement, dans la demande T-100-00, les demandeurs souhaitent obtenir les mesures de redressement suivantes :
[Traduction]
1) une ou des ordonnances :
a) annulant la décision du ministre des Pêches et des Océans de délivrer une autorisation à Suncor;
b) déclarant que les étapes préliminaires obligatoires prescrites par la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (LCEE) avant la délivrance de toute autorisation, soit la réalisation d'une évaluation environnementale en conformité des dispositions de la LCEE, n'ont pas été respectées;
c) déclarant que le ministre des Pêches et des Océans, en délivrant l'autorisation, a fait défaut de respecter les obligations impératives prescrites à l'alinéa 37(1)a), au paragraphe 37(2) et à l'article 38 de la LCEE;
d) cassant ou annulant toute autre autorisation ou approbation subséquente que pourrait délivrer le ministre des Pêches et des Océans avant que la Cour ne se prononce sur la présente demande;
e) interdisant au ministre des Pêches et des Océans et à ses mandataires de délivrer toute autre autorisation en vertu de l'article 35 de la Loi sur les pêches ou de prendre toute autre mesure visant à autoriser la réalisation du Projet ou d'une partie du Projet jusqu'à ce que toutes les dispositions de la LCEE aient été respectées;
f) déclarant que les exigences de la LCEE doivent être respectées avant que le ministre des Pêches et des Océans ou ses mandataires puissent délivrer toute autorisation en vertu de la Loi sur les pêches ou prendre toute autre mesure visant à autoriser la mise en oeuvre du Projet ou d'une partie du Projet.
ARGUMENTS
Demandeurs
i) Aperçu des arguments des demandeurs
[50] Les demandeurs prétendent que la décision du ministre fédéral de l'Environnement de renvoyer le Projet pour approbation au MPO, plutôt que de le soumettre à un processus d'examen plus approfondi, est une erreur de droit. Plus particulièrement, les demandeurs font valoir que le ministre de l'Environnement a commis une erreur en jugeant que l'examen d'étude approfondie préparé par le ministère des Pêches et des Océans était conforme à la LCEE. En outre, les demandeurs affirment que le ministre a commis une erreur en ne soumettant pas le Projet à un examen plus approfondi, compte tenu des incertitudes qui subsistaient quant à la possibilité que le Projet ait des effets importants sur l'environnement.
[51] Ils prétendent que la délivrance subséquente d'autorisations par le MPO était également erronée pour deux motifs. En premier lieu, le ministre aurait commis une erreur en délivrant les autorisations sans que les dispositions impératives de la LCEE aient été respectées. En deuxième lieu, les demandeurs affirment que le ministre des Pêches et des Océans a commis une erreur en délivrant les autorisations sans avoir au préalable respecté l'obligation impérative et non susceptible d'être déléguée imposée par la LCEE de veiller à l'application des mesures d'atténuation jugées nécessaires pour réduire les effets environnementaux.
ii) La norme de contrôle
[52] Les demandeurs prétendent que le ministre de l'Environnement a commis une erreur en jugeant que l'examen d'étude approfondie était conforme aux articles 4 et 16 de la LCEE. Ces dispositions exigent que les mesures à l'égard de tout Projet susceptible d'avoir des effets environnementaux cumulatifs soient fondées sur une décision éclairée. Les demandeurs affirment que l'évaluation des effets cumulatifs sur l'environnement est une obligation impérative de la LCEE. Le défaut de respecter cette obligation constitue une erreur de droit susceptible de faire l'objet d'un contrôle judiciaire selon la norme de la décision correcte. À cet effet, les demandeurs citent les jugements suivants : Alberta Wilderness Association c. Cardinal River Coals Ltd., [1999] 3 C.F. 425, (1998) 165 F.T.R. 1( C.F. 1re inst.), pages 440 et 442; Friends of the West County Association c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans) [2000] 2 C.F. 263 (C.A.), confirmant la décision [1998] 4 C.F. 340 (C.F. 1re inst.).
[53] Les demandeurs prétendent que le ministre de l'Environnement a commis une erreur en renvoyant le Projet pour approbation au MPO en vertu de l'alinéa 23a) de la LCEE plutôt que de le soumettre à un examen plus approfondi, comme le prévoit l'alinéa 23b). Ils prétendent qu'il s'agit d'une erreur parce qu'en vertu des obligations imposées au ministre à l'article 23, celui-ci est tenu de soumettre le Projet à un médiateur ou à une commission d'examen lorsque les effets du Projet sur l'environnement sont incertains.
iii) L'examen d'étude approfondie
[54] Les demandeurs affirment que la première étape relative à l'évaluation des effets environnementaux cumulatifs est la définition de la portée de cette évaluation par l'autorité responsable en vertu du paragraphe 16(3) de la LCEE. La détermination de la portée constitue une décision discrétionnaire; voir l'arrêt précité Friends of the West Country.
[55] La deuxième étape porte sur une évaluation des effets cumulatifs des Projets visés par la portée, conformément aux article 4 et 19 de la LCEE. L'étude doit notamment évaluer l'importance des effets environnementaux. Les demandeurs s'appuient sur la décision de la présente Cour Alberta Wilderness Association c. Cardinal River Coals, précitée, page 453, quant à la description du processus visant à évaluer l'importance des effets environnementaux :
...de définir et de décrire les effets environnementaux, puis de tirer une conclusion au sujet de l'importance à accorder à chaque effet ou, comme le dit la disposition, de tenir compte de « l'importance » de chaque effet.
[56] Les demandeurs soutiennent que l'examen d'étude approfondie n'est pas conforme aux articles 4 et 16 de la LCEE parce que la section de l'EEA portant sur les effets cumulatifs intitulée [traduction] « Évaluation environnementale des effets cumulatifs » ne fournit ni définition de ces effets, ni description de leur création, de leur portée ou de leur intensité. À la page 83 de l'EEA, on peut lire ce qui suit :
[Traduction] Il existe beaucoup d'incertitude concernant les effets prévisibles sur l'environnement des Projets prévus mais non encore approuvés... Il est par conséquent impossible de prévoir avec certitude les effets cumulatifs des Projets existants et approuvés conjugués aux Projets prévus mais non encore autorisés.
[57] Les demandeurs affirment que l'absence de réponse appropriée sur ces points dans l'EEA n'est pas comblée par le renvoi, dans l'annexe 2 de l'EEA, à l'évaluation d'impact sur l'environnement préparée par Suncor. Ils prétendent que la LCEE exige des autorités fédérales qu'elles procèdent à leur propre évaluation environnementale et qu'elles ne peuvent simplement s'appuyer sur les études réalisées par le promoteur d'un Projet. En outre, les demandeurs affirment que l'EIE n'avait pas été remise au ministre de l'Environnement au moment où celui-ci a pris sa décision.
[58] Les demandeurs soutiennent de plus que l'absence d'évaluation des effets cumulatifs est aggravée par l'interprétation erronée des exigences liées à cette évaluation. Ils affirment que l'EEA fait référence à d'éventuels effets cumulatifs sur l'environnement qui n'ont pas fait l'objet d'un examen approfondi parce qu'ils n'étaient pas visés par la portée de l'étude réalisée pour la région concernée par le Projet. Ces effets comprennent notamment l'augmentation des dépôts provoqués par les pluies acides en Saskatchewan et dans les Territoires du Nord-Ouest, les effets sur la qualité de l'eau du Grand lac des Esclaves et les effets sur la capacité du Canada à respecter ses obligations internationales de réduire ses émissions de gaz à effets de serre en vertu du Protocole de Kyoto à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, FCCC/PC/1997/7/Add.1.
[59] Subsidiairement, les demandeurs soutiennent que si la Cour conclut que l'EEA contient effectivement une évaluation des effets cumulatifs sur l'environnement, alors la conclusion énoncée dans l'EEA selon laquelle les effets cumulatifs sur l'environnement seront peu importants n'est pas raisonnable.
[60] Les demandeurs affirment que cette conclusion n'est appuyée par aucu